Il coordinamento delle indagini in materia di criminalità organizzata di tipo mafioso
"La cooperazione giudiziaria e il contrasto del finanziamento del terrorismo internazionale"
Lucio Di Pietro
Il coordinamento delle indagini in materia di criminalità organizzata di tipo mafioso e terroristico
§ 1. Il coordinamento delle indagini in materia di criminalità organizzata di tipo mafioso.
In Italia, fino al 1991, le indagini in materia di criminalità di tipo mafioso potevano essere svolte da ogni magistrato del Pubblico Ministero delle 166 Procure della Repubblica, sparse sull’intero territorio nazionale, secondo la regola della competenza per territorio del locus commissi delicti.
Poiché i risultati di molteplici indagini giudiziarie avevano fatto emergere che le tradizionali organizzazioni di tipo mafioso (quali cosa nostra, camorra e ‘ndrangheta ed altre similari ) avevano, ormai da tempo, superato gli originari confini locali di operatività, spaziando in ambiti diversi del territorio nazionale ed anche all’estero, divenendo per ciò stesso organizzazzioni criminali internazionali e/o transnazionali, il Legislatore italiano del 1991 riconobbe la necessità di concentrare le indagini in materia di mafia in capo ai soli 26 Uffici del Pubblico Ministero, costituiti presso i capoluoghi dei 26 distretti di Corte di Appello.
In realtà, il Legislatore accolse il suggerimento dei magistrati più impegnati nell’azione di contrasto al crimine mafioso, che avevano denunciato, con forza, un difetto di coordinamento nelle indagini collegate del tipo suddetto e le difficoltà di trasmissione, fra i numerosissimi Pubblici Ministeri, delle conoscenze da ciascuno di essi acquisite e di cogliere, da parte dei predetti, le connessioni e i collegamenti tra i singoli episodi delittuosi consumati in parti diverse del territorio nazionale e all’estero.
Al fine di coordinare l’attività dei magistrati addetti ai 26 uffici di Procura distrettuale (Direzioni distrettuali antimafia: D.D.A.), nelle indagini avente carattere di multiterritorialità, fu istituita la Direzione nazionale antimafia (D.N.A.), cui furono affidati compiti di coordinamento ed impulso per assicurare la completezza e la tempestività delle investigazioni antimafia, anche al fine di prevenire o risolvere gli eventuali contrasti tra uffici distrettuali diversi, competenti a svolgere indagini sui cosiddetti delitti di mafia.
In definitiva, il Legislatore del 1991 volle che gli organismi inquirenti, impegnati nell’azione di contrasto alle organizzazioni di tipo mafioso, fossero caratterizzati dai requisiti di piena efficienza, funzionalità e flessibilità.
Allo scopo di assicurare l’effettività della funzione di coordinamento affidata al Procuratore nazionale antimafia, il Legislatore previde la realizzazione, presso la Direzione nazionale e le Direzioni distrettuali, di un sistema integrato di banche dati, (c.d. sistema SIDNA-SIDDA), tale da consentire l’archiviazione, in modo organizzato, delle informazioni provenienti dagli atti dei procedimenti in materia di criminalità organizzata e l’individuazione, in tempo reale, dei profili di collegamento, nella prospettiva dell’eventuale esercizio, da parte del Procuratore nazionale, della potestà di coordinamento e di impulso nei confronti delle Procure distrettuali interessate.
Il suddetto sistema informativo, ormai a regime, ha ottenuto diversi riconoscimenti in ambito internazionale. È sufficiente ricordare che esso è stato preso a modello, in ambito europeo, per la costituzione della banca dati di Eurojust, organismo di coordinamento delle indagini transnazionali, anche in materia di criminalità organizzata di tipo terroristico.
Per rendere ancora più pregnante il coordinamento nella specifica materia del contrasto alle organizzazioni di tipo mafioso, che presentino carattere di internazionalità o di trasnazionalità, il Legislatore del 2001 ha, poi, previsto l’obbligo di trasmissione al Procuratore nazionale antimafia di copia delle rogatorie pervenute dall’estero o formulate verso l’estero, nell’ambito dei procedimenti per delitti di mafia.
Ma la raccolta di notizie ed informazioni da parte della D.N.A., non riguarda solo le conoscenze acquisite nelle indagini penali. Essa concerne anche la comunicazione al Procuratore nazionale antimafia delle segnalazioni di operazioni bancarie e/o finanziarie sospette attinenti la criminalità organizzata. Tali informazioni, correlate a quelle di natura più strettamente investigative, possono contribuire all’accertamento dei reati e all’individuazione dei colpevoli soprattutto nel campo del riciclaggio e della criminalità economica, in un settore sicuramente strategico per una efficace azione di contrasto al crimine organizzato.
Alla luce dell’esperienza maturata negli oltre dieci anni di funzionamento della D.N.A. può, con tranquillità affermarsi, che il nuovo assetto organizzativo del Pubblico Ministero antimafia abbia dato buona prova di sè e che sono state superate le diffuse ed originarie preoccupazioni espresse, nel momento della istituzione di tale assetto, che fecero intravvedere, a torto (come i fatti hanno ampiamente dimostrato), una sorta di gerarchizzazione dell’ufficio del P.M..
§ 2. Il coordinamento delle indagini in materia di terrorismo interno e internazionale.
La esigenza di un forte coordinamento è stata avvertita anche nella materia delle indagini sulle organizzazioni terroristiche, che presentino carattere di internazionalità o trasnazionalità (e, naturalmente, su quelle del medesimo tipo operanti all’interno di un singolo Stato).
Infatti, già prima dei tragici eventi dell’11 settembre 2001 (attentato alle Twin Towers di New York) e ai successivi eventi bellici che hanno interessato l’Afganistan, prima, e l’Irak, poi, era stata avviata, da organismi internazionali, una diffusa azione diretta al contrasto delle organizzazioni terroristiche, culminata nell’adozione, in data 9 dicembre 1999, della Convenzione delle N.U. per la repressione del finanziamento al terrorismo.
Detta Convenzione chiamava gli Stati ad adottare, conformemente ai principi del diritto interno, le misure ritenute necessarie alla identificazione, alla rilevazione, al congelamento e al sequestro, di tutti i fondi utilizzati o destinati ad essere utilizzati, per commettere atti terroristici, al pari dei profitti derivanti da tali atti, ai fini dell’eventuale confisca.
Inoltre, la Convenzione impegnava gli Stati alla massima cooperazione internazionale nel campo della prevenzione, mediante uno scambio di informazioni, al fine di facilitare la individuazione dell’identità e delle attività delle persone sospettate di partecipazione a formazioni terroristiche.
La tematica del contrasto al finanziamento del terrorismo internazionale, veniva affrontata anche dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, con più risoluzioni, la più importante delle quali (n. 1373 del 28 settembre 2001) fu adottata, a seguito dei già citati eventi dell’11 settembre 2001. Essa, nel condannare gli atti di terrorismo, richiamava la responsabilità di tutti gli Stati nella repressione e prevenzione del finanziamento del terrorismo internazionale, allo scopo di poter raggiungere i soggetti che commettano o tentano di commettere atti terroristici, non collegati a nessuno Stato.
Con una successiva risoluzione del novembre 2001, il Consiglio di Sicurezza, chiedeva a tutti gli Stati di procedere, con urgenza, all’attuazione dei principi espressi nella suindicata risoluzione n. 1373.
In stretta conseguenza temporale, il Consiglio dell’U.E., con la decisione del 19 dicembre 2002 (2003/48/GAI), completava il disegno di cooperazione per la lotta al terrorismo, con una serie di misure sul piano giudiziario e di polizia. In particolare, il Consiglio suggeriva la costituzione da parte degli Stati membri di un servizio di polizia specializzato in materia di terrorismo, con possibilità di accedere a tutte le informazioni disponibili relative alle indagini penali in corso aventi ad oggetto reati di natura terroristica, gruppi, entità e soggetti sospettati di terrorismo, ancorchè slegati da qualsivoglia elemento territoriale, con l’obbligo di comunicare le relative informazioni ad Europol.
Analogamente, sul piano giudiziario, la suddetta decisione prevedeva la parallela costituzione di un’Autorità Giudiziaria centrale nei singoli Stati nella prospettiva di comunicare ad Eurojust le notizie di rilievo sulle indagini penali in corso e di assicurare, suo tramite, con urgenza ed in via prioritaria, l’assistenza giudiziaria necessaria nella materia in questione.
Successivi regolamenti del Consiglio dell’U.E. imponevano, fra l’altro, specifiche misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate a Osama Bin Laden, alla rete Al-Qaida e alla fazione talebana presente in Afganistan.
La Legislazione italiana ha dato attuazione alle decisioni assunte in sede internazionale.Con D.L. 12 ottobre 2001 n. 369, convertito, con modificazioni, nella legge 14 dicembre 2001 n. 431, il Governo italiano istituiva, infatti presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Comitato di Sicurezza Finanziario (C.S.F.), composto da undici membri, fra i quali il Procuratore nazionale antimafia.
Le principali funzioni del Comitato attengono al coordinamento delle iniziative nazionali e allo scambio di informazioni, anche in ambito internazionale, con l’intento di salvaguardare il sistema finanziario italiano dai pericoli di utilizzo, da parte del terrorismo internazionale, dei circuiti finanziari legali e di promuovere le condizioni per la sterilizzazione delle fonti di finanziamento del terrorismo. Le disposizioni concernenti il Comitato di Sicurezza Finanziario mirano, altresì, al monitoraggio dei flussi finanziari movimentati anche attraverso i c.d. circuiti bancari informali, sviluppatisi storicamente nei paradisi fiscali, in alcune aree del mondo, in particolare in Asia, in Africa e in Medio Oriente e attraverso il circuito dei money transfer, che hanno fatto ipotizzare spostamenti di flussi monetari in favore di organizzazioni terroristiche.
Pochi giorni dopo l’emanazione del decreto ora esaminato, il Governo italiano adottava il D.L. 18 ottobre 2001 n. 374, convertito dalla legge 15 dicembre 2001 n.438. La legge introduceva, nell’art. 270-bis c.p., la fattispecie delittuosa di associazione con finalità di terrorismo anche internazionale e di eversione dell’ordine democratico, prevedendo la punizione oltre che dei promotori, degli organizzatori e dei costitutori di associazioni di tale tipo, anche dei finanziatori di esse e, naturalmente dei partecipi, i quali si pongono come scopo il compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico. Tale fattispecie opportunamente precisava che la finalità di terrorismo ricorre anche quando gli atti di violenza sono rivolti contro uno Stato estero, una istituzione o un organismo internazionale, colmando, in tal modo, una lacuna dell’ordinamento giuridico italiano.
La suindicata legge punisce, poi, con l’introduzione dell’art. 270-ter c.p. l’assistenza agli associati alle suddette organizzazioni terroristiche.
È importante sottolineare che la legge n. 415/01 ha approntato, con riferimento alle attività di indagine sui gruppi terroristici, specifiche misure procedurali e di raccolta delle prove del reato finalizzate a facilitarne l’accertamento e la repressione, mutuandole proprio dalla legislazione antimafia di cui sopra si è detto.
Ma la innovazione più importante, prevista dalla legge, è stata quella dello spostamento della competenza territoriale per i delitti relativi alla criminalità terroristica, in favore delle Procure della Repubblica presso i Tribunali dei capoluoghi dei 26 distretti di Corte di Appello, così operando una perfetta sovrapponibilità del sistema processuale antiterrorismo rispetto a quello antimafia.
§ 3. Considerazioni conclusive
Può affermarsi, in definitiva, che la legislazione italiana, con particolare riferimento al contrasto alle organizzazioni terroristiche, anche sul piano finanziario, ha recepito le iniziative e le direttive internazionali. L’Italia si è dotata, infatti, di adeguati strumenti di indagine e di ampie forme di collaborazione da parte delle autorità amministrative e degli intermediari bancari e finanziari, peraltro obbligati ad una collaborazione attiva nell’azione di contrasto alle organizzazioni terroristiche, soprattutto con riferimento alla materia finanziaria.
Non è avvenuto altrettanto in ordine al coordinamento delle indagini giudiziarie nella specifica materia. Il legislatore si è, invero, mostrato alquanto timido al riguardo, preferendo che il coordinamento delle indagini in materia di terrorismo rimanga affidato ai 26 Procuratori Generali presso le Corti di Appello, i quali, come è intuibile, non possono non incontrare difficoltà di collegamento fra i rispettivi Uffici, dato l’elevato numero di essi, non disponendo, peraltro, degli strumenti informatici (banche dati) necessari per l’acquisizione completa delle informazioni e per la loro successiva analisi ed elaborazione.
Sembra che il Legislatore abbia avuto le stesse preoccupazioni, già superate, come più sopra si è spiegato, al momento dell’istituzione della D.N.A., preferendo non affidare il coordinamento delle indagini in materia di terrorismo ad una autorità giudiziaria nazionale.
La scelta parlamentare di lasciare invariata la disciplina del coordinamento delle indagini collegate in materia di terrorismo, appare, secondo alcuni autorevoli autori, sotto certi aspetti non razionale e foriera di gravi limiti per l’azione investigativa. Essa, infatti, priva il coordinamento infradistrettuale del cardine essenziale rappresentato dall’esistenza di una struttura centrale in grado di raccogliere, analizzare ed elaborare i dati e le informazioni provenienti dalle singole Procure distrettuali antiterrorismo, privandole, di fatto, di una visione complessiva del fenomeno.
Un ulteriore limite della suddetta opzione legislativa va ravvisato nella difficoltà di cogliere, in sede distrettuale, le connessioni operative, già riscontrate sul piano investigativo, fra interessi ed attività dei gruppi terroristici e quelli della criminalità organizzata di tipo mafioso.
Tutto ciò è in palese contrasto con i reiterati inviti, rivolti dalla Comunità internazionale ai singoli Stati, a dotarsi, anche nella materia del contrasto al terrorismo, di strumenti di azione preventiva e repressiva in grado di interagire secondo regole di semplicità, rapidità ed efficienza, incompatibili con il frazionamento territoriale delle funzioni di coordinamento interno.
Del resto, anche il sistema della cooperazione giudiziaria europea ha confermato l’orientamento della Comunità Internazionale.
In proposito, è sufficiente richiamare lo statuto di Eurojust (la cui configurazione è dichiaratamente ispirata al modello italiano dell’Ufficio del Procuratore nazionale antimafia che, di tale organismo, è corrispondente in sede nazionale).
La esigenza del coordinamento di un ufficio giudiziario nazionale è stata recentemente avvertita dagli stessi Procuratori distrettuali antiterrorismo, i quali hanno rappresentato, nel corso di riunioni ed in loro documenti ufficiali, un deficit di coordinamento nazionale, soprattutto per la mancanza di una banca dati centrale, analoga a quella esistente per le indagini antimafia, che sia in grado di acquisire, analizzare ed elaborare i dati e le informazioni raccolte sia nella fase delle indagini preliminari che in quella del processo in senso stretto.
Orbene, tale banca dati nazionale certamente non verrà realizzata in breve tempo, per la carenza di risorse finanziarie più volte rappresentata dai competenti organi ministeriali. E se anche si volesse affidare ad una sola delle Procure distrettuali il compito di acquisizione e di elaborazione dei dati e delle informazioni attinenti alla materia del contrasto alla criminalità di tipo terroristico – come pure è stato prospettato - ciò non sarebbe, comunque, realizzabile, sia per la mancata previsione legislativa di un responsabile distrettuale che garantisca il rispetto della legge sulla privacy sia - soprattutto - perché, di fatto, si assegnerebbe una sorta di impropria funzione di coordinamento informativo, per non dire una vera è propria primazia, ad un ufficio del Pubblico Ministero equiordinato rispetto alle altre Procure distrettuali.E’ nota la posizione del Procuratore nazionale antimafia sul punto. L’attribuzione al suo Ufficio del potere – dovere di coordinamento nella materia del terrorismo non solo sarebbe stato in linea con l’ordinamento interno e con le decisioni ed i suggerimenti della Comunità internazionale, ma avrebbe corrisposto a criteri di economicità e razionalità, essendo la D.N.A. già in possesso di un adeguato sistema informatico, di un responsabile di esso ai fini della legge della privacy e di un collaudato bagaglio culturale in tema di coordinamento delle indagini. Peraltro, come già detto, l’inserimento del Procuratore nazionale antimafia fra i membri del Comitato di Sicurezza Finanziaria e l’assegnazione allo stesso delle funzioni di corrispondente, unitamente ad altri, di Eurojust, struttura quest’ultima deputata all’azione di contrasto al crimine organizzato di tipo mafioso ed anche al crimine terroristico, fanno ritenere che, in un primo tempo, si era realmente pensato di attribuire alla D.N.A. anche funzioni coordinmento nella specifica materia della lotta alle organizzazioni terroristiche.
Un’ultima considerazione si impone: in assenza di un unico organismo centrale di coordinamento sul piano giudiziario e in mancanza di adeguati tempestivi interventi dei Procuratori Generali, allo stato del tutto sprovvisti di adeguati mezzi informativi, appare concreto il rischio di surrogazione, nell’attività di coordinamento delle indagini antiterrorismo, da parte di organismi estranei all’ordine giudiziario, pur legittimamente previsti dalla normativa interna ed internazionale.