Prevenzione e contrasto del finanziamento del terrorismo
La cooperazione giudiziaria e il contrasto del finanziamento del terrorismo internazionale"
Dr. Giovanni Guarnaccia
Prevenzione e contrasto del finanziamento del terrorismo. L'esperienza della F.I.U. italiana.
La dimensione assunta recentemente dal terrorismo internazionale ha determinato una reazione da parte delle Autorità e degli Organismi competenti che si è articolata su tutte le linee accessibili.
Accanto alle tradizionali forme di prevenzione e contrasto fondate sull'azione politica, sulla garanzia di sicurezza pubblica e sulle attività investigative, l'attenzione è stata estesa sul piano delle transazioni economiche e finanziarie.
La finalità è costituita dall'individuazione delle risorse che vengono impiegate per finanziare le azioni terroristiche e dei canali attraverso i quali esse pervengono alle organizzazioni.
Le attività destabilizzanti poste in essere dai terroristi che operano sullo scenario internazionale richiedono, per la loro realizzazione, l'impiego di ingenti risorse economiche che vanno preventivamente raccolte e trasferite.
Di fronte all'emergenza determinata dai fatti dell'11 settembre 2001 gli Organismi internazionali e le Autorità di governo hanno maturato il convincimento che accanto all'area operativa occorreva contrastare adeguatamente anche il fronte finanziario del terrorismo.
E' apparso evidente che le misure restrittive in vigore, rappresentate dalle procedure di "embargo" nei confronti di determinati paesi e dal congelamento dei beni dei soggetti coinvolti che colpisce singoli patrimoni, non risultavano sufficienti non essendo da sole in grado di incidere sui sottostanti fenomeni dell'accumulazione delle risorse economiche e del finanziamento.
Dovendo elaborare strategie più idonee per interrompere la tela finanziaria tessuta per il sostegno economico del terrorismo, l'attenzione si è concentrata sugli strumenti dell'analisi finanziaria, già utilizzati, a livello internazionale, nella lotta al riciclaggio.
Il riferimento alle attività delle Financial Intelligence Units è stato immediato e alle F.I.U. sono state attribuite anche le funzioni di contrasto al terrorismo sul piano finanziario; in tal senso si sono espressi il Consiglio dei Ministri dell'Unione Europea (Ecofin), il G7 ed il G.A.F.I.
Sul piano strettamente operativo l'individuazione delle F.I.U. per il contrasto al finanziamento del terrorismo è motivata dalla convinzione dell'utilità, ai nuovi fini, degli strumenti rivelatisi di grande importanza nel contrasto del riciclaggio di capitali, in particolare la collaborazione attiva degli intermediari bancari e finanziari attraverso la segnalazione alle F.I.U delle operazioni sospette; l'approfondimento sul piano finanziario delle operazioni suddette e la cooperazione internazionale mediante lo scambio di informazioni tra le F.I.U.
I fenomeni del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo presentano caratteri comuni ma anche significative differenze che incidono sulle rispettive strategie di contrasto sul piano finanziario.
Sia i flussi finanziari alimentati con disponibilità di provenienza illecita dei quali si intende occultare l'origine, che i fondi diretti a favorire azioni terroristiche possono seguire percorsi analoghi ed utilizzare strumenti finanziari simili.
Un connotato comune può essere rappresentato dall'utilizzo di paesi i cui sistemi bancari e finanziari presentano carenze nei controlli, ovvero tutelano l'anonimato, consentendo di far perdere le tracce del passaggio dei fondi.
Nel caso del riciclaggio, peraltro, la provenienza illecita del denaro rende necessario il suo occultamento e successivamente lo spostamento e la trasformazione. Ciò comporta l'esecuzione di più operazioni e conseguentemente il rischio per i riciclatori di lasciare tracce della loro operatività.
Nel caso dei fondi destinati al finanziamento del terrorismo, la cui origine può anche non essere illecita, la finalità prevalente è costituita dal trasferimento del denaro che può essere realizzato anche al di fuori dei canali bancari e finanziari ufficiali.
L'attenzione nel campo della prevenzione e contrasto del finanziamento al terrorismo si è pertanto concentrata su canali di trasferimento del denaro che nelle sedi competenti vengono definiti sistemi informali o alternativi, in quanto diversi da quelli tradizionalmente utilizzati.
Sotto l'espressione "sistemi informali di trasferimento" si compendiano tipologie di diversa natura. Il connotato comune è costituito dal fatto che si tratta di sistemi nei quali il trasferimento è realizzato, al di fuori dell'ambito regolamentato, attraverso operatori per i quali il trasferimento del denaro può non costituire l'attività principale ed ufficiale.
Occorre, altresì considerare che a livello internazionale permangono vaste aree geografiche nelle quali l'intermediazione ufficiale non si è sviluppata mentre sussistono prassi finanziarie radicate nelle tradizioni e nella cultura della popolazione.
I sistemi informali di trasferimento di ricchezze sono fondati sostanzialmente su forme di compensazione di diversa natura nate storicamente per favorire gli scambi commerciali in zone in cui l'offerta di servizi bancari era ed è tuttora assente. Nell'attuale contesto tali sistemi possono costituire il veicolo di fondi destinati al finanziamento delle attività terroristiche.
Il più conosciuto di tali sistemi, definito comunemente "Hawala" prevede come noto che chi ordina il trasferimento, alla consegna del denaro contante all'incaricato del suo Paese, riceva da questo un codice di autenticazione che provvede a comunicare al beneficiario. Questi attraverso la conferma del codice riceve dall'incaricato nel Paese di destinazione, in un breve arco di tempo, i fondi nella valuta del proprio Paese.
Evidentemente il denaro consegnato da chi ordina il trasferimento non subisce movimentazione, in quanto l'incaricato nel paese di destinazione consegna al beneficiario denaro tratto da una provvista costituita in precedenza.
Le provviste, dopo ripetuti incassi e pagamenti vengono ricostituite mediante processi di compensazione attraverso i quali il "surplus" accumulato nei Paesi di provenienza viene riconosciuto ai Paesi in cui hanno prevalso gli incassi.
I meccanismi di compensazione dei saldi possono essere molteplici e più o meno articolati. Molto spesso nella fase di compensazione il flusso di denaro è sostituito dallo scambio di merci, effettuato in maniera clandestina, ovvero, attraverso sovra fatturazioni o sotto fatturazioni.
In tal ipotesi è evidente l'estrema difficoltà di individuare il fenomeno venendo a mancare ogni traccia di passaggio dei fondi nel sistema ufficiale.
In qualche caso la fase finale della compensazione avviene attraverso il sistema bancario.
Il soggetto che riceve gli importi in contanti da trasferire in un altro paese effettua periodicamente bonifici bancari mediante i quali reintegra la provvista dell'agente estero che provvede ai pagamenti.
Nell'ipotesi prospettata il conto bancario del raccoglitore presenterà, di norma, una serie di versamenti di denaro contante seguiti da disposizioni di bonifico all'estero a favore di uno stesso beneficiario.
Si tratta di uno schema operativo che solitamente individua un'attività di abusivismo finanziario abbastanza diffusa nel nostro Paese, nel quale è frequente che gruppi di immigrati utilizzino, anche in buona fede, servizi offerti da propri connazionali per far pervenire, nel proprio paese d'origine, rimesse a favore dei familiari.
Il medesimo schema operativo può peraltro assumere connotazioni ben più gravi dell'abusivismo finanziario. E' evidente, infatti, che il luogo di destinazione finale del denaro, la nazionalità ed i profili soggettivi di chi effettua la raccolta e di chi ne diventa beneficiario in un altro paese possono indurre a ritenere che l'operatività descritta sia connessa al finanziamento del terrorismo.
Accanto ai sistemi non regolamentati di trasferimento internazionale dei fondi ne esistono altri che operano nei principali paesi del mondo e che rappresentano un'alternativa ufficiale al sistema bancario.
Il fenomeno dell'emigrazione ha favorito la diffusione di tali sistemi alternativi, sempre più impiegati anche in paesi sviluppati per la rimessa di fondi verso i territori di origine.
Il nostro paese è il secondo mercato, dopo gli Stati Uniti d'America, per volume di affari per i circuiti internazionali di money transfers e si caratterizza per essere sostanzialmente un paese di partenza delle rimesse.
L'offerta del servizio di money remittance è capillare e viene assicurata da una rete di intermediari finanziari -che agiscono da agenti dei circuiti internazionali- servendosi sul territorio di sub-agenti rappresentati spesso da esercizi pubblici quali phone centre, cambiavalute e piccole aziende commerciali.
Nella realtà italiana tutto il sistema è regolamentato, nel senso che sia gli agenti che i sub-agenti per esercitare l'attività devono essere iscritti, secondo le disposizioni di legge, in appositi elenchi e rispondere a determinati requisiti.
Il servizio reso dai money transfer ufficialmente riconosciuti assume rilevanza anche sociale per le funzioni che assolve, ma in pari tempo -come ripetutamente sottolineato dagli organismi internazionali competenti e dalle autorità di vigilanza dei vari paesi- il settore presenta seri rischi di essere utilizzato dalla clientela per attività illecite tra le quali il finanziamento di attività terroristiche è quello che preoccupa maggiormente.
E' interesse generale salvaguardare il sistema ufficiale dei money transfer dal coinvolgimento in operazioni illecite.
Sulla scorta delle considerazioni sviluppate in ambito internazionale e tenendo conto delle esperienze maturate attraverso l'analisi finanziaria delle segnalazioni di operazioni sospette ricevute, l'Ufficio Italiano dei Cambi ha individuato possibili anomalie che le operazioni della clientela possono presentare e le ha tradotte in indicazioni operative che sono state diffuse al settore chiamato alla collaborazione attiva.
In primo luogo, se si ha riguardo alla configurazione delle operazioni richieste dalla clientela, esse possono presentare fattori di rischio legati al loro importo elevato rispetto alla media, alla loro frequenza, al ricorso palese al frazionamento.
Inoltre possono venire in rilievo l'identità e la dislocazione territoriale dei clienti e delle controparti.
In tale senso sono da ritenere sospetti clienti che inviano o ricevono denaro in maniera ripetuta, in contropartita con paesi considerati a rischio, ovvero nel caso di immigrati, clienti che effettuano o ricevono consistenti rimesse in contropartita con paesi diversi da quelli di origine.
In aggiunta alla divulgazione al sistema dei money transfer di indicazioni specifiche per l'individuazione di operazioni sospette, l'Ufficio Italiano dei Cambi ha avviato forme di collaborazione con le principali reti internazionali cui fanno capo i punti operativi (agenti e sub-agenti) dislocati sul territorio nazionale.
Lo scopo della collaborazione è quello di ottenere dati ed informazioni, non necessariamente nominative, che consentano di approfondire sul piano finanziario determinate situazioni ritenute in astratto particolarmente significative.
A tal fine si è proceduto ad incrociare i dati relativi alla dislocazione sul nostro territorio dei punti operativi dei money remittance (sub-agenti iscritti nell'elenco tenuto dall'Ufficio) e quelli relativi a centri di cultura e religione islamica.
Una volta individuate molteplici contiguità topografiche si sta provvedendo a richiedere alle più importanti reti internazionali dati relativi ai flussi finanziari alimentati dai trasferimenti disposti o ricevuti presso gli sportelli che operano nelle immediate vicinanze dei centri islamici.
Per altro verso si sta effettuando un monitoraggio volto ad individuare altre forme di distribuzione dei trasferimenti che in linea di principio possono essere ritenuti sottostanti a fenomeni di finanziamento al terrorismo.
In tal senso vengono in evidenza flussi di fondi in partenza ed in arrivo che non sono compatibili con le dimensioni della relativa comunità di immigrati.
In maniera analoga meritano di essere monitorati i flussi in uscita verso determinati paesi quando l'ammontare totale trasferito è decisamente sproporzionato rispetto alla capacità economica dei cittadini di quegli stessi paesi, residenti in Italia.
Una ulteriore modalità di trasferimento internazionale di fondi, alternativa al sistema bancario è costituita dai c.d. trasferimenti cross-border, posti in essere portando al seguito da un paese all'altro il denaro contante o altri strumenti al portatore.
Si tratta di un fenomeno che pur essendo stato sempre abbastanza intenso, tende a divenire costantemente più marcato.
Le ragioni di tale crescita risiedono probabilmente nel fatto che quello dei money transfer rappresenta al momento un settore sostanzialmente regolamentato salve le eccezioni dovute al permanere di forme di abusivismo. A livello internazionale è in corso una profonda riflessione sui rischi connessi di trasferimento clandestino dei fondi e sulle misure idonee per contrastarla.
Nel nostro paese è in vigore l'obbligo di dichiarare sia in entrata che in uscita i valori al seguito di ammontare superiore ai 12.500 euro. Chi non osserva tale obbligo è passibile di una pena pecuniaria sino al 40 % dei valori portati al seguito che formano anche oggetto di sequestro amministrativo.
L'Ufficio Italiano dei Cambi riceve le dichiarazioni rilasciate in dogana da chi porta al seguito contante e valori mobiliari ed è altresì destinatario dei verbali di accertamento redatti a carico di chi, sottoposto a verifica in dogana, risulta inadempiente.
Le informazioni così raccolte costituiscono un valido strumento di contrasto al finanziamento del terrorismo in quanto consentono di individuare:soggetti che effettuano ripetuti passaggi doganali e che pertanto si presentano come espressione di vere e proprieorganizzazioni dai fini illeciti;
trasferimenti di valori effettuati da soggetti che risultano inseriti nelle liste che prevedono il congelamento dei beni;
flussi finanziari consistenti provenienti da o diretti verso paesi ritenuti a rischio per il fenomeno in esame.
Anche in tali casi, così come per i trasferimenti che avvengono attraverso i money transfer, l'appartenenza dei soggetti a determinate etnie ed il paese di provenienza o destinazione dei corrieri costituiscono elementi di fondamentale importanza per l'individuazione di situazioni rilevanti.
In conclusione appare opportuno, anche in questo caso in linea con le tendenze che emergono dai lavori nelle sedi internazionali, considerare tra i possibili veicoli di finanziamento del terrorismo l'uso distorto delle organizzazioni non lucrative.
Tenuto conto delle funzioni solitamente meritorie svolte dal settore in esame è evidente l'intenzione degli organismi competenti di evitare che esso subisca contaminazioni.
D'altro canto il meccanismo di azione di queste associazioni, prevedendo in linea generale la raccolta di donazioni dalla comunità ed il successivo utilizzo delle stesse per scopi umanitari, si presta in astratto ad utilizzi anomali.
In determinati casi, infatti, la raccolta di oboli da parte di associazioni di carattere etnico religioso può essere finalizzata a sovvenzionare organizzazioni dedite al terrorismo e ciò anche senza che la comunità dei donatori ne sia consapevole.
Sulla base delle esperienze maturate sono state individuate dalla Banca d'Italia linee guida rivolte agli intermediari bancari finanziari affinché nei rapporti che questi intrattengono con il settore delle associazioni non lucrative, prestino specifica attenzione in presenza di determinati comportamenti.
In particolare, sono annoverati come elementi di sospetto:
i depositi di contante a favore di associazioni no profit, che per il volume, la tipologia e la natura dei fondi non appaiono coerenti con lo scopo perseguito;
l'uso dei fondi raccolti che risulti non in linea con la destinazione ufficiale, ma piuttosto indirizzata verso impieghi speculativi;
l'interposizione di soggetti terzi, rispetto ai beneficiari della donazione, nell'attività di trasferimento dei fondi;
la cessazione dell'attività dell'associazione dopo un breve tempo dall'inizio della stessa ovvero il frequente cambiamento dei rappresentanti legali senza apparenti motivazioni.