Congelamento dei beni e contrasto
"La cooperazione giudiziaria e il contrasto del finanziamento del terrorismo internazionale"
Giuseppe Maresca
Freezing of assets and law-enforcement efforts
Premessa
Dopo l'11 settembre 2001 il contrasto al finanziamento del terrorismo ha assunto un ruolo strategico nella più generale lotta al terrorismo. Identificare ed isolare i flussi finanziari diretti verso i terroristi, non solo riduce la loro capacità di attacco, ma mina la capacità di gestire alleanze internazionali, di creare strutture a supporto della loro attività o semplicemente di acquistare armi.
Possiamo individuare due linee di azione, che scaturiscono dagli impegni assunti dalla comunità internazionale dopo l'11 settembre:
da un lato l'adozione di specifiche Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite;
dall'altro l'attività di uno standard setter quale è il GAFI/FATF, con la definizione delle otto Raccomandazioni speciali, e l'azione sinergica di organismi internazionali, quali il Fondo monetario e la Banca Mondiale, e di organizzazioni regionali.
La prima linea d'azione, che si potrebbe definire a breve termine, è volta ad attaccare le reti terroristiche con l'attività delle forze di polizia, di intelligence, di congelamento immediato delle risorse. La seconda, a medio-lungo termine, è invece tesa al miglioramento degli standard internazionali in termini sia di protezione dei canali finanziari formali che di contrasto di quelli informali o di utilizzo distorto di strumenti o organismi.
Naturalmente i termini "breve termine" e "medio e lungo termine" non definiscono un gap temporale tra le due linee di azione, il cui integrarsi ha infatti portato apprezzabili risultati nella lotta al terrorismo.
L'azione dell'ONU
L'azione delle Nazioni Unite nella lotta al terrorismo si è mossa lungo due direttrici:
Con le Risoluzioni 1267(1999) e le successive, le Nazioni Unite hanno focalizzato il loro intervento verso il terrorismo di matrice islamica. L'azione, inizialmente mirata ai Talebani, è stata quindi estesa ad Al-Qaeda e agli individui e gli enti ad essa collegati. Da un punto di vista operativo, lo strumento di intervento prescelto è stata la lista, ovvero l'elencazione puntuale di enti o individui da sottoporre alle misure di contrasto del terrorismo, quale appunto il congelamento dei beni.
Si colloca invece lungo l'altra direttrice la Risoluzione 1373 (2001), che si slega dall'elemento territoriale e fa riferimento ad un più vasto spettro di intervento. La novità principale della Risoluzione 1373(2001) è proprio l'attenzione a 360° contro il terrorismo, senza riferimenti ad alcuna matrice o organizzazione terroristica specifica, e la richiesta agli Stati di creare un impianto generale ed efficace nella lotta al terrorismo. Conseguentemente, lo strumento della lista scompare.
Elemento comune di entrambe le direttrici, che sono complementari, è quello di assicurare la tempestività - quindi l'efficacia - delle misure restrittive.
L'azione degli Stati Uniti e dell'UE
Per quanto riguarda i tipi di strumenti normativo-amministrativi adottati per rendere operative le misure di congelamento, deve essere rilevata la diversità tra le scelte operate dagli Stati Uniti e dall'Europa, anche in relazione alle Risoluzioni delle Nazioni Unite.
Gli Stati Uniti hanno risposto agli attacchi terroristici promulgando una normativa di carattere generale, volta a fornire alle Agenzie Federali il supporto legale e gli strumenti investigativi per combattere il terrorismo internazionale. Il 26 ottobre 2001 è stata approvata la legge denominata "Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools to Intercept and Obstruct Terrorism" - il cosiddetto "PATRIOT ACT". Tra gli obbiettivi è specificamente menzionato quello di migliorare la trasparenza e la sicurezza dei sistemi finanziari.
Tuttavia già nei primi giorni dopo l'11 settembre il Governo statunitense aveva adottato l'Executive Order 13224, firmato dal Presidente Bush il 24 Settembre 2001. Si tratta di uno strumento di emergenza, utilizzato per assicurare una pronta esecuzione delle sanzioni finanziarie. La designazione di terroristi, dei loro finanziatori e sostenitori nel citato Executive Order permette di congelare le risorse dei designati e di impedire l'accesso ai canali finanziari formali. Tale designazione avviene rapidamente tramite atti del Secretary of the Treasury e, in alcune circostanze, del Secretary of State. L'EO prescinde dalle decisioni dell'ONU, tanto che non vi è necessariamente identità tra i nominativi inseriti nell'E.O. e quelli della lista ONU.
Differente, più rigida e sicuramente di portata meno ampia è invece l'azione attuata a livello europeo. Si è scelta una strategia di intervento che, attraverso l'uso del Regolamento, permette una simultanea applicazione delle misure sanzionatorie in ogni paese membro.
Replicando la bipartizione attuata a livello delle Nazioni Unite, il regolamento 881 (2002) e successive modificazioni recepisce la lista consolidata ONU degli individui ed enti appartenenti o collegati ai Talebani ed al Qaeda; il Regolamento 2580(2001), attraverso il meccanismo della Clearing House, completa l'azione "gestendo" il terrorismo di matrice non islamica.
I Regolamenti CE 2580/2001 e 881/2002 prevedono il congelamento dei beni "capitali" e delle "risorse finanziarie" (già previste dal Regolamento CE 467/2001, ora abrogato), ma anche beni mobili ed immobili rientranti nella definizione di "risorse economiche".
Il congelamento dei fondi consiste nel blocco di trasferimento, bonifico, alterazione, utilizzo o operazione relativa alle risorse finanziarie che integrano il fondo.
Il congelamento dei beni patrimoniali non finanziari ("risorse economiche" secondo la terminologia adoperata dal legislatore comunitario che distingue tra queste e i "fondi") consiste nel blocco preventivo della loro utilizzazione ai fini di ottenere fondi, beni o servizi in qualsiasi modo, compresi tra l'altro la vendita, l'affitto e le ipoteche (si vedano le definizioni di cui all'art.1 del Regolamento 881/2002). Il congelamento si risolve pertanto nella interdizione di ogni atto dispositivo sul bene.
Occorre però ricordare che anche il semplice godimento o utilizzo del bene potrebbe essere rischioso in quanto ad esempio un appartamento o una vettura potrebbero essere utilizzati come base logistica o come mezzo di spostamento per attività terroristica.
In ogni caso, il divieto mira a precludere qualunque operazione foriera di "proventi" che possano essere nuovamente investiti. Si tratta di una speciale misura praeter delictum, suscettibile di applicazione in virtù del mero inserimento del nominativo del titolare dei beni nelle liste del Regolamento comunitario.
Si ricorda che in base all'articolo 5 del Regolamento CE 881/2002 le persone fisiche e giuridiche, le entità e gliorganismi sono tenuti a fornire immediatamente alle autorità competenti degli Stati Membri le informazioni disponibili su fondi, beni finanziari o risorse economiche posseduti o controllati dalle persone elencate nell'allegato I (Elenco delle persone, gruppi, enti ai quali si applica la misura del congelamento).
La normativa nazionale
La normativa nazionale è stata approvata subito dopo gli attentati dell'11 settembre 2001. Con la criminalizzazione del finanziamento del terrorismo internazionale è stata anche data efficacia pratica alle misure di congelamento.
L'articolo 2, comma 1, del decreto legge 369/2001, convertito con legge 14 dicembre 2001 n. 431, espressamente sancisce che: "Sono nulli gli atti compiuti in violazione delle disposizioni recanti il divieto di esportazione di beni e servizi, il divieto di prestazione di servizi, ovvero recanti il congelamento di capitali e di altre risorse finanziarie, contenute in regolamenti adottati dal Consiglio dell'Unione Europea, anche in attuazione di Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite".
Il comma 2 della stessa norma prevede che: "La violazione delle disposizioni di cui al comma 1 è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria non inferiore alle metà del valore dell'operazione stessa e non superiore al doppio del valore medesimo". In questo modo, è stata introdotta nell'ordinamento una sanzione amministrativa che colpisce ogni violazione dei precetti normativi contenuti in altra fonte, di rango primario (il Regolamento Comunitario concernente il congelamento di beni e risorse finanziarie).
La normativa ricalca lo schema già in uso per gli embarghi, introducendo specifiche restrizioni alle libertà economiche di determinati soggetti. Tuttavia, a differenza degli embarghi, le restrizioni introdotte con la normativa antiterrorismo non riguardano solamente i governi o i gruppi dirigenti di un paese; esse colpiscono singoli individui, non necessariamente legati ad una realtà territoriale definita. I criteri utilizzati per la formazione delle liste presentano quindi un elevato grado di valutazione soggettiva, a fronte della quale i soggetti colpiti hanno limitate possibilità di difesa. A parte la possibilità di errore di persona - facilmente risolvibile per via amministrativa - contro l'erroneo inserimento nelle liste non è chiaro quale sia il rimedio.
Viene qui in evidenza il differente approccio tra USA e Europa. I primi utilizzano uno strumento di emergenza - l'EO - per attivare poteri d'intervento amministrativi. Tali poteri sono utilizzati pienamente e vanno dalla fase investigativa a quella di formazione delle liste a quella della esecuzione. Per quanto sia sempre presente il rischio di errori, il meccanismo americano permette una attenta valutazione della posizione di ogni individuo.
In Italia – come in gran parte d'Europa - non vi sono poteri amministrativi di tale ampiezza. Si dovrebbe attendere l'intervento del magistrato, che è ovviamente tardivo e insufficiente per gli aspetti di prevenzione. Si ricorre così ad un provvedimento normativo, collegato ad un Regolamento dell'Unione Europea che a sua volta recepisce e dà esecuzione ad una decisione dell'ONU.
Si vedono bene i limiti di autonomia e di flessibilità del nostro intervento:
è dipendente da una decisione esterna, al punto che per poter effettuare in Italia un congelamento di beni di soggetti coinvolti con gruppi terroristi occorre passare attraverso una decisione delle Nazioni Unite;
si ha una limitata possibilità di verifica dei casi dei singoli soggetti inclusi nelle liste.
L'applicazione delle misure di congelamento: alcuni risultati
Pur con i limiti ora chiariti, grazie allo sforzo di tutte le amministrazioni rappresentate nel Comitato di sicurezza finanziaria e all'azione di coordinamento lì svolta, sonoo stati ottenuti alcuni importanti risultati che hanno contribuito a proteggere il sistema finanziario italiano e a rendere più difficile il finanziamento di azioni di terrorismo in Italia.
Sono infatti state effettuate dall'Italia, a titolo nazionale o congiuntamente con altri Stati membri, 7 proposte di inserimento nelle liste dei terroristi, per un totale di 79 nominativi sui 318 inseriti nella lista consolidata del Comitato Sanzioni.
Analogamente, sono stati designati da parte italiana 14 enti su un totale di 113 che figurano attualmente nella lista stessa.
Infine, sono stati congelate, in Italia, risorse finanziarie per un totale di circa 500 mila euro mentre l'Ufficio Italiano dei Cambi .ha ricevuto
L'applicazione delle misure di congelamento: alcuni problemi
Attualmente, si discute in più sedi sulla necessità di riformare i meccanismi adottati.
In un recente rapporto del Sanctions Monitoring Team, sono stati messi in evidenza vari aspetti di criticità relativi all'efficacia ed alla rilevanza del meccanismo sanzionatorio ONU. È stata inoltre evidenziata la necessità di migliorare gli strumenti di protezione legale dei singoli individui.
Occorre ricordare che l'utilizzo di liste amministrative non può che essere una misure preventiva, di precauzione: chi è inserito nelle liste è, in principio, un sospettato. Da qui la necessità di fare di queste misure – per natura temporanee - delle misure realmente temporanee e di emergenza, individuando le modalità per sostituire rapidamente alla provvisorietà dell'atto amministrativo la certezza, per esempio, del provvedimento giudiziario.
Il quadro normativo esistente si è mostrato adeguato per bloccare i flussi finanziari, ma insufficiente nel fornire tutti gli strumenti per congelare le risorse economiche. Con riferimento a quest'ultimo profilo, in particolare, non si è ancora dotato di misure di congelamento preventive, ma in ultima analisi di misure sanzionatorie ex-post quali la nullità degli eventuali atti di disposizione e le sanzioni a carico di chi ha contravvenuto gli obblighi di non disposizione. Tali sono lo misure previste dal decreto legge 369/2001, convertito con legge 14 dicembre 2001 n. 431, adottato subito dopo l'11 settembre.
Conseguentemente in Italia, come in tutti i paesi dell'UE, sinora si è provveduto a congelare soltanto le risorse di natura finanziaria sia per le difficoltà di applicare misure di congelamento a beni non finanziari (ad esempio immobili, attività di impresa etc.) sia perché si è ritenuto che il blocco dei rapporti con gli intermediari finanziari fosse sufficiente ad impedire la produzione di reddito da utilizzare per il finanziamento del terrorismo.
L'esperienza più recente ha però dimostrato che alcuni individui e società continuano a svolgere le loro attività di impresa nonostante i loro conti correnti siano stati congelati.
La questione del congelamento e in particolare quella del congelamento dei beni patrimoniali non finanziari (risorse economiche) presenta alcuni profili problematici che possono essere riassunti nei seguenti punti:
Il congelamento comporta il blocco dei beni ma al tempo stessa ne deve essere assicurata la conservazione;
Devono essere tutelati i diritti dei terzi che agiscono in buona fede (ad esempio i lavoratori di un'impresa, i fornitori, etc);
Va garantito il rispetto dei diritti umani, prevista la possibilità di rimedi giuridici e specificamente di cancellazione dalle liste;
Il congelamento non può essere sine die, deve concludersi entro tempi ragionevoli o con la confisca del bene o con la sua restituzione (nel caso ovviamente che vengano meno i presupposti della designazione nelle liste).
Tali questioni sono oggetto di dibattito anche a livello internazionale (ONU, UE) e le soluzioni, in particolare per gli ultimi due punti, vanno trovate in ambito ONU e UE in quanto attengono essenzialmente alla possibilità di impugnare l'inserimento nelle liste e di chiedere la cancellazione. La possibilità di impugnazione in sede nazionale o europea è quanto mai controversa.
Le soluzioni proposte del CSF
Il CSF ha affrontato la questione del congelamento delle risorse economiche nel tentativo di trovare una risposta soddisfacente alle questioni di cui ai punti 1 e 2. Il CSF ha recentemente elaborato una proposta che, prendendo spunto dalla normativa antimafia, prevede di assegnare la gestione delle risorse economiche congelate (ad esempio un immobile o un'azienda) all'Agenzia del demanio che può provvedervi o in via diretta o tramite la nomina di un amministratore.
In questo modo le risorse economiche sono poste sotto il controllo dell'autorità pubblica e si raggiunge pertanto il duplice risultato, da un lato, di assicurare la conservazione del bene ed il suo utilizzo economico nell'interesse della società e dei lavoratori, dall'altro, di prevenire che l'utilizzo del bene possa produrre fondi per finanziar attività terroristiche.
La proposta prevede il pieno coinvolgimento anche della GdF per gli aspetti di competenza, analogamente a quanto avviene nella legislazione antimafia.
Il CSF ha inoltre valutato l'opportunità di disciplinare in maniera più organica l'intera materia delle misure di natura patrimoniale per prevenire, reprimere e contrastare il finanziamento del terrorismo, sulla base, per quanto concerne i fondi, del meccanismo di segnalazione all'UIC delle operazioni sospette di riciclaggio.
I soggetti destinatari degli obblighi di segnalazione antiriciclaggio dovrebbero pertanto essere tenuti a segnalare, con le medesime modalità, anche le operazioni sospette di finanziamento del terrorismo.