LOTTA AL FINANZIAMENTO DEL TERRORISMO
La cooperazione giudiziaria e il contrasto del finanziamento del terrorismo internazionale"
Biagio Roberto Cimini
Direttore Ufficio I della Direzione generale della Giustizia penale
Ministero della Giustizia
LOTTA AL FINANZIAMENTO DEL TERRORISMO: PROBLEMI PRATICI CONNESSI ALL’APPLICAZIONE DEL SISTEMA SANZIONATORIO A LIVELLO INTERNAZIONALE (DALLE RISOLUZIONI ONU AI REGOLAMENTI CE)
Nel corso del mio intervento, dopo che il collega vi ha esposto il quadro entro il quale si inserisce il sistema sanzionatorio a livello internazionale nei confronti del terrorismo, con particolare riguardo all’aspetto del suo finanziamento, vale ora la pena esaminare in concreto il processo di applicazione delle sanzioni nei confronti d ei terroristi a livello internazionale e gli aspetti problematici che al suo interno è stato possibile individuare soprattutto in seguito all’evoluzione ed all’accelerazione del processo di contrasto al fenomeno del finanziamento del terrorismo a partire dalla fine degli anni 90 ai giorni nostri. In altre parole verificare quale sia in concreto l’efficacia di questo imponente apparato normativo quale si è venuto a strutturare a partire dal 1998.Da tale data, infatti, contemporaneamente all’aggravamento della situazione in Afghanistan, che era allora governato dai Talibani, si comincia a porre alla comunità internazionale con sempre maggiore urgenza il problema del contrasto del fenomeno del terrorismo che sembra godere della copertura istituzionale del governo afgano consentendo agli appartenenti di Al Qaeda di addestrarsi e di reclutare militanti per l’azione terroristica che tale organizzazione si propone di svolgere in tutto il mondo, nonché di acquisire risorse finanziarie. Infatti, dopo la prima risoluzione (n.1214 del 1999)tesa a chiedere ai Talibani ed alle altre fazioni afgane il cessate il fuoco, sono seguite una serie di risoluzioni che hanno di fatto esteso lo spettro, ampliato, delle misure da applicare nei confronti delle organizzazioni terroristiche. Il sistema che si è venuto a strutturare è stato ampiamente illustrato da chi mi ha preceduto ma a questo punto credo che sia interessante valutare alcuni aspetti pratici relativi al processo decisionale ed all’attuazione delle misure in questione sia a livello di UE che di ONU.
UNIONE EUROPEA.
Per la prima volta la normativa europea ha introdotto negli ordinamenti giuridici continentali il sistema delle liste(mutuato dalla tradizione anglosassone) e costituisce anche la base legale delle misure di congelamento contro individui e gruppi terroristi nel nostro Paese.
Dapprima, l’UE ha recepito le misure contro i Talebani e gli associati di Al Qaida conformemente alle risoluzioni nn. 1267/99;1333/2000;1390/2002. In questo caso la lista elaborata dall’UE coincide con quella dell’ONU e comprende oltre ai membri dei Talebani ed Al Qaida anche gruppi legati al fondamentalismo islamico di diversa estrazione geografica mediorientale (Jihad Islamica egiziana, Asbat,etc.), nordafricana (Gruppo islamico armato, GIA, etc.), asiatica (Abu sayyaf filippino), somala (Aiai).
In secondo luogo, la UE ha adottato un proprio autonomo meccanismo sanzionatorio per colpire ogni tipo di terrorista – non limitato quindi solo ai talebani od associato di Al Qaeda o legato al fondamentalismo islamico – siano essi a carattere "internazionale" che "interni" al proprio territorio (cd. Gruppi endogeni).
Venendo ad illustrare il processo decisionale in ambito UE va detto che presso il COREPER è stato istituito un organismo ad hoc(la Clearing House)che rende possibile l’adozione di decisioni, all’unanimità, relative all’inserimento dei nominativi nelle liste a livello appunto di COREPER. Dall’inizio di quest’anno la Clearing House ha aperto le sue porte agli "acceding countries" prima in qualità di osservatori e poi di membri effettivi a decorrere dal 1° maggio. Un simile allargamento dovrà dare un impulso decisivo ad una profonda revisione delle metodologie di lavoro dell’organismo stesso finalizzata allo snellimento delle procedure ed allo sfoltimento della lista dei soggetti e delle organizzazioni all’esame ormai da anni, pena il rischio di assistere ad una sorta di paralisi decisionale.
In effetti in tal senso alcune proposte erano state avanzate(ad es. attribuire una durata temporale limitata, una sorta di "sunset clause" per la quale le proposte di inserimento presentate dai Paesi Terzi dovrebbero decadere automaticamente dopo sei mesi se non hanno trovato un buon accoglimento, ma è stato notato da alcune delegazioni che proposte di assoluto rilievo politico(es. quella relativa all’inserimento di Hamas) sono arrivate a maturazione dopo anni di istruttoria.
Sin dal suo insediamento, all’interno di tale organismo si sono contrapposte le correnti che potremmo definire da una parte garantiste e dall’altra più sostanzialiste e di fatto maggiormente propense ad attribuire una maggiore valenza politica e discrezionale alle scelte di inserimento di singoli individui e/o gruppi nelle liste. In altre parole, sin dall’inizio si è manifestata una contraddizione di fondo dell’esercizio in questione che pur avendo fortissime connotazioni politiche deve tuttavia anche essere dotato di solide basi giuridiche imposte, queste ultime, proprio dagli strumenti utilizzati per renderlo operativo. Un particolare aspetto di tale problema, irrisolto ed intorno al quale vi è un’ampia discussione, è quello relativo alla base che deve essere posta a fondamento delle decisioni del Consiglio: esclusivamente le risultanze di procedimenti giudiziari ed evidenze investigative di polizia od anche le fonti di intelligence ?
Un esempio pratico consentirà di comprendere ancor meglio quale sia la posta in gioco. Dopo l’inserimento della organizzazione denominata Hamas, inserita come tale nella lista dei soggetti designati, non si è riusciti a trovare poi l’accordo per inserire nelle liste anche le organizzazioni non profit legate alla rete di Hamas o singoli soggetti leaders di tale organizzazione(per i quali ci si è rimessi all’esito delle indagini condotte negli SM dell’UE).Questo esempio costituisce un chiaro esempio di compromesso a livello politico che rispecchia, forse, le preoccupazioni di alcuni SM di vedere pregiudicata la propria azione diplomatica ed i propri interessi in Medio Oriente.
La positiva risoluzione di questi contrasti consentirebbe senz’altro di riaffermare con rinnovato vigore che il meccanismo di aggiornamento delle liste UE di individui e organizzazioni terroristiche è essenziale per la credibilità dell’UE nella lotta al terrorismo e per il sostegno da dare alle Nazioni Unite nel processo di attuazione della risoluzione 1373 del 2001.
Non può poi essere sottaciuto che si è assistito ad un rallentamento delle proposte tese all’inserimento di individui ed organizzazioni. Forse tale fenomeno può essere determinato dal numero dei ricorsi pendenti di fronte alla Corte di Giustizia. Anche questo aspetto appare di sicuro interesse e da non sottovalutare anche a livello interno nei singoli SM dove le persone toccate dalle misure di congelamento di beni sempre più spesso ricorrono dinanzi all’A.G. Dall’osservazione e dall’analisi delle decisioni delle AA.GG., sia all’interno dei singoli SM, sia a livello internazionale, potranno essere ricavati utili elementi di valutazione circa le condizioni che nella realtà consentono legittimamente di ricorrere alle misure in questione per evitare che a fronte di un intenso attivismo iniziale non vi sia poi l’ottenimento di un concreto risultato finale.
La preoccupazione circa l’esito di tali ricorsi, del resto, ha determinato una situazione paradossale in seno alla Clearing house, dal momento che essa esamina soprattutto proposte di Stati terzi, mentre gli SM non presentano le proprie. Tale paradosso è reso ancora più stridente ove si consideri che gli SM dell’UE sono invece tra i maggiori propositori di individui ed organizzazioni per l’inserimento nelle liste ONU per le sanzioni contro Al Qaeda ed i Talebani. Ed anche il problema del rispetto dei criteri riguardo alle proposte presentate da Stati terzi appare di importanza fondamentale. Uno dei criteri adottati è costituito dalla disponibilità a considerare l’inclusione di tali proposte solo se sponsorizzate da uno SM(una sorta di garanzia e di affidamento per gli altri SM).Questo dato ci riporta alla commistione sempre presente di criteri di natura giuridica e di valutazioni di natura politica sempre presente in tale tipo di decisione.
Per la soluzione di alcuni di tali problemi ,anche di natura pratica, potrebbero essere proposte alcune ipotesi di lavoro, che contribuiscano criticamente anche a sollecitare una discussione a tale riguardo : a) migliorare gli standard internazionali condivisi diretti a contrastare il finanziamento del terrorismo;
b)uno sforzo reale e concreto per cercare di rendere quanto più compatibili le nostre legislazioni, almeno a livello di UE, sia da un punto di vista sostanziale sia procedurale, sia pure limitatamente ad un numero chiuso di reati, dal momento che non si può neanche pretendere che ciascuno SM rinunci completamente alle peculiarità del proprio sistema giudiziario(ma proprio dalle testimonianze che abbiamo ascoltato questa mattina è facile comprendere quanto sia delicato questo punto per non vanificare inchieste complesse che riguardano fatti avvenuti in più SM dell’UE);
c)un monitoraggio costante dei sistemi alternativi di trasferimento di fondi, in particolare l’utilizzo delle organizzazioni non profit per finanziare il terrorismo;
d)considerare l’opportunità di effettuare una sorta di controllo preventivo sull’esistenza nei vari Stati di fondi appartenenti ai soggetti da inserire nelle Liste, o di effettuare sui nominativi via via proposti per l’inserimento nella "Lista" un controllo nelle Banche Dati disponibili per poter agire con tempestività qualora si verificasse in concreto l’esistenza di conti intestati a tali soggetti;
e)istituzione di un network informale per la comunicazione in anticipo all’UE e ai suoi SM degli aggiornamenti della Lista consolidata.
Circa il ruolo attivo svolto in particolare dall’Italia merita un cenno l’iniziativa di recente adottata dal Governo italiano per la presentazione della proposta italiana relativa all’inserimento delle BR PCC e di altre organizzazioni terroristiche italiane nella lista dell’UE, proposta che deve essere interpretata come parte integrante dello sforzo globale da parte del Governo Italiano nella lotta contro il terrorismo sia interno che internazionale. In particolare va evidenziato che le BR – PCC, Eredi delle Brigate Rosse, nonché le altre organizzazioni minori ma interconnesse, perseguono lo stesso obiettivo di destabilizzazione del sistema democratico e delle libertà civili e pertanto, considerato che nelle Liste UE già risultano censite le maggiori organizzazioni similari europee (irlandesi, spagnole, greche) e che le stesse istituzioni europee (Commissione, Parlamento, BCE, Europol, Eurojust) sono state vittime di attacchi terroristici da parte di gruppi terroristici italiani di cui è stato proposto l’inserimento, esiste una sorta di dovere politico, da parte dell’UE, di includere tali organizzazioni nelle sue liste,alla luce anche dei collegamenti emersi con organizzazioni terroristiche in Grecia e in Spagna.
A quest’ultimo riguardo appare interessante notare come gli stessi USA stiano considerando l’adozione di sanzioni contro le Brigate Rosse – Partito Comunista Combattente – tramite l’inclusione di questo Gruppo in una delle liste U.S.A antiterrorismo, mediante il ricorso allo strumento della FTO’s (Foreign Terrorism Organizations), la Lista che attualmente comprende 36 Gruppi che minacciano la sicurezza dei cittadini USA ovvero la sicurezza nazionale nei campi della difesa, dell’economia e delle relazioni estere.
Una tale designazione ha validità biennale, richiede un atto espresso di conferma, determina il divieto della messa a disposizione di fondi , diniego di visti, espulsione dei relativi rappresentanti nonché l’obbligo del congelamento di fondi da parte delle istituzioni finanziarie USA.
DALL’UNIONE EUROPEA ALLE NAZIONI UNITE.
Un recente rapporto( 1° rapporto del 31 luglio 2004) dell’Analytical support and Sanctions Monitoring team del Comitato sanzioni 1267,nuova struttura di supporto tecnico del Comitato sanzioni contro Al Qaeda e Talibani, elaborato secondo quanto previsto dalla risoluzione 1526 del 2004(par.8), evidenzia un approccio critico alla tematica delle sanzioni. Infatti, in esso sono stati evidenziati numerosi elementi di difficoltà conseguenti anche ai mutamenti intervenuti nella struttura e nelle modalità operative di Al Qaeda e delle organizzazioni terroristiche intorno ad essa gravitanti.
L’attuale peculiarità di Al Qaeda infatti è costituita dal fatto che essa si configura come una rete globale di gruppi svincolati da rigidi legami di appartenenza ad una struttura organizzativa centralizzata. Tale rete condivide una serie di obiettivi strategici individuati e diffusi attraverso un uso sempre più esteso delle moderne tecnologie informatiche e di comunicazione, ma quanto alla scelta degli obiettivi da colpire ed alle modalità operative è rilevabile un ampio margine di discrezionalità da parte delle singole cellule, tanto che può cominciare a parlarsi di una sorta di franchising del terrore. A questo mutamento di pelle delle strutture terroristiche non corrisponde un adeguato mutamento delle strategie sanzionatorie, anche alla luce della mancata individuazione di una definizione comune del terrorismo, nonché dei gruppi e degli individui che costituiscono una minaccia per la sicurezza internazionale. Dal rapporto emerge un bilancio non soddisfacente dell’applicazione delle sanzioni in quanto solo 34 stati hanno dichiarato di aver congelato beni finanziari ed economici riconducibili ad Al Qaeda ed ai Talebani e nessuno stato ha adottato misure di travel ban o di embargo di armi finalizzate a tali attività. Dalla stessa normativa dell’ONU(risoluzioni 1267 e ss.)in conseguenza della mancanza di sufficienti linee guida e norme di comportamento sono del resto emerse difficoltà di carattere pratico. Ad esempio, per applicare una misura di travel ban è sufficiente il semplice respingimento in frontiera o bisogna ricorrere all’arresto? Solo 21 stati fino ad oggi hanno effettuato designazioni al comitato 1267.E’ facile comprendere, del resto, come in tale consesso la valenza politica delle decisioni adottate sia ancora più marcata rispetto a quelle in ambito UE a causa della maggiore disomogeneità delle componenti che vi si devono confrontare.
L’azione dell’UE a sostegno dell’ONU(CTC e Comitato Sanzioni)è stata riconosciuta, in quanto la normativa comunitaria recepisce integralmente e automaticamente(regolamento 881)la lista consolidata del Comitato Sanzioni, che dal canto suo svolge costantemente missioni in SM dell’ONU per verificare lo stato di attuazione delle risoluzioni 1267,1390 e 1455 per approfondire le problematiche cui gli Stati devono far fronte e raccogliere idee e suggerimenti(dai quali sono scaturite le risoluzioni 1526,1535 e 1540 dell’ONU).
Ma pur alla luce dell’intensa attività svolta le problematiche evidenziate sono state:
a)Insufficiente rispondenza degli SM alle richieste di informazioni e verifiche da parte del comitato alle proposte di designazione nelle liste ONU(soltanto 84 SM hanno presentato rapporti sull’attuazione a livello nazionale degli obblighi derivanti dalle risoluzioni nn. 1267 e ss.su Al Qaeda e Talibani e alcuni di tali rapporti si sono rivelati incompleti o reticenti);
b)Insufficienza delle proposte di designazione: i 372 nominativi iscritti al 2-12-2003 sono largamente inferiori al migliaio di individui riconducibili ad Al Qaeda ed ai Talibani arrestati e condannati in varie parti del mondo( a volte per espressa decisione politica);
c)Congelamento dei beni non finanziari: molti paesi si limitano a congelare solo beni finanziari e non anche le risorse economiche non finanziarie ;
d)Utilizzo di non profit organisations per il trasferimento di fondi alle organizzazioni terroristiche: sono stati fatti progressi in questo campo ma esiste il problema dei c.d. grandi donatori ossia dell’identificazione di coloro che forniscono effettivamente i finanziamenti;
e)Embargo di armi: settore in cui sono stati fatti scarsi progressi.
Altre questioni pratiche evidenziate nel rapporto derivano dal fatto che i nominativi sono spesso riportati secondo traslitterazioni dall’arabo errate, senza indicazione della data di nascita o di altri elementi identificativi, tanto che almeno 1/3 dei nomi inseriti nella Lista richiederebbe correzioni e integrazioni. Una soluzione potrebbe essere quella di eliminare dalla Lista i nomi privi di sufficienti elementi identificativi per renderla più credibile.
Un altro importante aspetto valutato nel rapporto è quello relativo alla flessibilità con la quale la rete terroristica ha adattato le proprie modalità operative nel campo del finanziamento del terrorismo. Infatti, invece di rivolgersi al finanziamento di attacchi dispendiosissimi come quello dell’11 settembre negli USA la galassia di Al Qaeda si è ora rivolta verso obiettivi che richiedono un fabbisogno finanziario sensibilmente più ridotto. Contemporaneamente sono stati sempre più utilizzati sistemi alternativi al sistema bancario tradizionale di trasferimento dei fondi, quali cash couriers, possibile distorsione delle attività delle charities e dei relativi controlli da parte delle autorità nazionali. Dal rapporto, infine, emergono tutta una serie di criticità nell’applicazione del sistema sanzionatorio dell’ONU, ma allo stato non sono state individuate soluzioni alternative. La validità dello strumento non viene messa in discussione ma per il futuro emerge la necessità di ampliare il numero di individui ed entità designati nonché degli stati proponenti, nella cui speciale classifica l’Italia occupa il 2°posto dopo gli USA.
In conclusione, un paio di aspetti evidenziati possono essere citati per ovviare a tutte le criticità ora analizzate.
Uno riguarda quello dell’ampliamento della gamma dei soggetti designati (includendovi anche quelli che svolgono attività di fiancheggiamento o di supporto, come per esempio nel finanziamento, nel procurare armi, mezzi di viaggio per gli elementi operativi, etc.). Un altro è costituito dall’approfondimento delle linee guida nei fori internazionali competenti (G7,GAFI,UE) per condividerli a livello globale.