Ministero della Giustizia

Motivazioni al parere vincolante sull’aggiornamento annuale sul Sistema di misurazione e valutazione della performance del 23 dicembre 2021

Anno 2021

MOTIVAZIONI

al parere vincolante sull’aggiornamento annuale del Sistema di misurazione e valutazione della performance

Le presenti motivazioni sono predisposte secondo le indicazioni contenute Linee Guida per il Sistema di misurazione e valutazione della performance (SMVP), diramate dal Dipartimento della Funzione Pubblica nel dicembre 2017 e sulla base delle attività di monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni, svolte dall’OIV ai fini della predisposizione della relativa Relazione annuale, di cui costituiscono parte integrante.

Premessa

Il Ministero della Giustizia ha adottato il proprio SMVP con DM del 10 gennaio 2011, registrato alla Corte dei Conti il 27 aprile 2011. Tale Sistema ha disciplinato in modo organico, per la prima volta, il ciclo della performance, integrando i contenuti relativi alla valutazione dei dirigenti di livello non generale, delineati nel 2000 dalla Nota Metodologica predisposta dalla Commissione per la Valutazione dei Dirigenti. La Nota Metodologica, integrata a più riprese dalla suddetta Commissione, ha costituto parte integrante del SMVP fino all’attuale aggiornamento. La Commissione è stata soppressa il 10 aprile 2014 e le relative funzioni sono state assunte dall’OIV. La versione aggiornata del SMVP recepisce e integra in modo definitivo i contenuti della Nota Metodologica che dunque è da intendersi come definitivamente superata dalla nuova disciplina di riferimento.

Successivamente, il Ministero della Giustizia ha aggiornato il proprio SMVP con DM 10 maggio 2018 realizzando un importante revisione dei contenuti dedicati alla misurazione e valutazione della performance organizzativa e alla valutazione dei dipendenti non dirigenti e un adeguamento di alcuni dei contenuti dedicati alla valutazione del personale dirigente.

Negli anni successivi, 2019 e 2020, il Ministero della Giustizia non ha ritenuto di procedere all’aggiornamento annuale del SMVP in considerazione del fatto che si è trattato dei primi anni di applicazione delle innovazioni apportate nel 2018. Inoltre, il 2020 è stato segnato dal perdurare dell’emergenza epidemiologica che ha avuto ripercussioni sulle attività di valutazione, in particolare in termini di ritardi. Con DM 24 giugno 2020 il Ministero si è dotato di un Manuale operativo per il controllo di gestione la cui implementazione è tuttavia ad uno stadio preliminare.

Negli anni considerati, dal 2019 al 2021, momento di avvio delle attività di aggiornamento del SMVP, il quadro normativo in tema di valutazione è andato incontro a minori modifiche, mentre la produzione di Linee guida metodologiche da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica ha riguardato: la Relazione sulla performance (2018 a valle dell’aggiornamento del SMVP del Ministero della Giustizia), la Valutazione partecipativa (2019), la misurazione e valutazione della performance individuale (2019), il piano organizzativo del lavoro agile (POLA) e indicatori di performance (2020). Infine, il Ministero della Giustizia è andato incontro ad un percorso di riforma dei propri assetti organizzativi completando l’implementazione del D.p.c.m. n. 84 del 2015 e dando attuazione ai provvedimenti previsti dal D.p.c.m. 175/2020 - Modifiche al regolamento di riorganizzazione del Ministero della giustizia di cui al D.p.c.m. 84/2015, in materia di articolazioni decentrate dell'organizzazione giudiziaria, dal D.p.c.m. 100/2019 - Regolamento concernente l’organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro della giustizia, nonché dell'organismo indipendente di valutazione della performance e dal D.p.c.m. 99/2019 - Regolamento concernente l'organizzazione del Ministero della giustizia, di cui al D.p.c.m. 84/2015. Tali interventi organizzativi non hanno comportato modifiche rilevanti per quanto attiene le attività connesse al ciclo della performance.

Ricognizione dei principali aggiornamenti

Quale premessa all’analisi delle proposte di aggiornamento appare utile compiere una ricognizione dei principali aggiornamenti presenti nella versione 2021 del SMVP.

Nel complesso, la proposta di aggiornamento del SMVP mantiene l’impianto di contenuti e metodologie presente nella precedente edizioni. Il sistema è articolato in otto capitoli che descrivono le specificità del Ministero della Giustizia e disciplinano le modalità di funzionamento del ciclo della performance a livello organizzativo e individuale. In generale, le modifiche apportate riflettono innovazioni intervenute a livello normativo, regolamentare ed organizzativo e rispondono alla necessità che i contenuti del SMVP siano allineati e resi coerenti al mutare di tali elementi.

I contenuti dell’introduzione risultano aggiornati rispetto alla precedente edizione. L’introduzione colloca il documento nel più ampio quadro normativo di riferimento, identifica i criteri generali su cui si fonda il Sistema e individua il collegamento a livello metodologico con le disposizioni contenute nelle Linee Guida predisposte in tema dal Dipartimento della Funzione Pubblica, in particolare rispetto al tema della articolazione temporale del ciclo della performance. Significativo appare l’inserimento dei Dipendenti e degli Stakeholder, nell’elenco degli attori che intervengono nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale del Ministero della Giustizia, che si vanno dunque ad aggiungere al Ministro, all’OIV, ai Capi Dipartimento e ai Dirigenti di livello generale e non generale. Si tratta di una inclusione che risponde all’esigenza di considerare la valutazione come un processo ampio e partecipato e che potrà trovare ulteriori spazi di sviluppo nei prossimi aggiornamenti. Tali attori vengono ulteriormente richiamati nell’ambito del capitolo 4 dedicato alla misurazione e valutazione della performance individuale.

I contenuti del capitolo 1, dedicato alla struttura e alle missioni del Ministero della Giustizia, e del capitolo 2, che dedica opportuno risalto alle specificità del Ministero della Giustizia, non presentano aggiornamenti rilevanti se non in merito ai cambiamenti organizzativi intervenuti per effetto delle disposizioni normative richiamate in introduzione.

Il capitolo 3, dedicato alla misurazione e valutazione della performance organizzativa, rappresenta la parte del SMVP che presentava nell’aggiornamento 2018, le revisioni più sostanziali. Stante la stabilità del quadro normativo di riferimento, il capitolo non riporta in questo aggiornamento modifiche significative sebbene le recenti riforme in tema di PA lascino intravedere alcuni cambiamenti in relazione ai documenti in cui si traduce il ciclo della performance. L’art. 6 del DL 9 giugno 2021, n. 80, in fase di conversione, ha previsto infatti che, per assicurare la qualità e la trasparenza dell'attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso, le pubbliche amministrazioni adottano entro il 31 gennaio di ogni anno il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO). L’introduzione di tale strumento avverrà verosimilmente a partire dal 2022. Il quadro dei documenti di programmazione del Ministero della Giustizia è opportunamente integrato ricomprendendo fra essi il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, il Piano Operativo per il Lavoro Agile e Italia Domani, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che si inserisce nel programma Next Generation EU concordato dall’Unione Europea in risposta alla crisi pandemica da Covid-19. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) dell’Italia, trasmesso ufficialmente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri alla Commissione europea il 30 aprile 2021, destina al Ministero della Giustizia un ingente ammontare di risorse e l’inserimento dello stesso tra i documenti di programmazione appare rispondere all’esigenza che il ciclo della performance in generale e le attività di valutazione in particolare tengano si integrino con il monitoraggio richiesto dalla Commissione Europea.

Il capitolo 4, dedicato alla misurazione e valutazione della performance individuale, presenta alcuni aggiornamenti, anche se, nel complesso, risulta coerente alla precedente impostazione. Si segnalano in particolare l’inserimento, tra gli obiettivi del sistema, del supporto all’applicazione dei principi e dei contenuti del Codice di comportamento. Si tratta di un’integrazione che ben risponde a quanto previsto dalle Linee guida in materia di Codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche, approvate con delibera ANAC n. 177 del 19 febbraio 2020.

I capitoli 5 e 6, dedicati alla valutazione della performance individuale delle figure apicali dell’Amministrazione, rispettivamente Capi Dipartimento e Direttori Generali, subiscono alcuni cambiamenti nella direzione di una maggiore omogeneità metodologica rispetto ai processi di valutazione dei dirigenti di livello non generale e dei dipendenti. Anzitutto viene introdotto tra i comportanti organizzativi oggetto di valutazione la Capacità di valutazione intensa come tempestività dei processi di valutazione del personale dirigente di livello generale e differenziazione delle valutazioni individuali. Nell’ambito del capitolo 6 trova disciplina la valutazione della Direzione generale per il coordinamento delle politiche di coesione, in precedenza priva di una disciplina di riferimento. In merito occorre rilevare come i contenuti relativi al Capitolo 5, Valutazione dei Capi Dipartimento, con riferimento alla precedente edizione, non abbiano ad oggi ancora trovato attuazione. In secondo luogo, viene attribuito all’OIV il compito di attuare una calibrazione delle valutazioni relative al raggiungimento degli obiettivi e ai comportamenti organizzativi. La calibrazione delle valutazioni dei risultati consiste nell’analisi da parte dell’OIV della qualità dei prospetti per la valutazione dei risultati e delle schede obiettivo, nelle fasi di programmazione, monitoraggio e rendicontazione. Tale analisi tiene conto delle indicazioni metodologiche fornite in sede di avvio del ciclo della performance e considera la completezza delle informazioni, l’oggettività nella misurazione dei risultati e la tempestività nella predisposizione dei documenti. Laddove il punteggio attribuito al grado di raggiungimento dei risultati non sia coerente con il livello qualitativo e quantitativo delle informazioni contenute nelle schede, l’OIV procede ad una richiesta di revisione della valutazione al Valutatore. Tale disposizione, in linea con quanto definito in termini di calibrazione dal Dipartimento della Funzione Pubblica nelle Linee guida sulla valutazione individuale, risulta coerente con l’obiettivo di garantire l’equità del sistema e un’adeguata differenziazione delle valutazioni e mira a introdurre un ulteriore stimolo al miglioramento delle attività connesse alla predisposizione dei referti di monitoraggio degli obiettivi. Una terza modifica rilevante concerne la procedura di conciliazione laddove il ruolo di conciliatore nel caso della valutazione dei Dirigenti di livello generale, in precedenza attribuito alla conferenza dei Capi Dipartimento, viene attribuito all’OIV. Si tratta di una disposizione che risponde all’esigenza di garantire una terzietà dell’organo conciliatore rispetto a Valutatore e Valutato, in particolare nel caso in cui il Valutatore coincida con il vertice gerarchico dell’organizzazione.

Il capitolo 7, dedicato alla valutazione della performance individuale dei dirigenti di livello non generale, mantiene l’impostazione metodologica definita nel SMVP del 2011 ma presenta alcune modifiche di processo. Anzitutto viene introdotto un diverso schema di attribuzione dei pesi relativi ai diversi elementi di valutazione nel caso dei Dirigenti Ispettori, per i quali non sono più considerati elementi di valutazione i dati di gestione e gli utenti e, inoltre, i fattori considerati per la valutazione dei comportamenti organizzativi sono declinati in modo specifico. Viene inoltre disciplinata la procedura di valutazione del dirigente addetto al Garante nazionale per i diritti delle persone detenute o private delle libertà personali. Anche nel caso della valutazione dei dirigenti di livello non generale viene introdotta la cd calibrazione delle valutazioni da parte dell’OIV, in analogia con quanto previsto per i Dirigenti di livello generale. Infine, viene attribuito all’OIV il compito di conciliatore nel caso in cui il Dirigente di livello generale sia valutato direttamente dal Capo Dipartimento. Valgono in questo caso le considerazioni esposte in precedenza.

Il capitolo 8, relativo alla valutazione dei dipendenti, ha rappresentato nel 2018 la novità più rilevante dell’aggiornamento del SMVP. I cicli della performance 2019, 2020 e 2021 hanno segnato l’avvio delle attività di valutazione della performance individuale dei dipendenti che, seppur con ritardi e margini di miglioramento, si sono svolte per la prima volta in modo sistematico. Nel corso di questi anni il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi ha costantemente aggiornato i contenuti di una FAQ volta a supportare i Dirigenti nell’esercizio delle loro funzioni di valutatori. Gli aggiornamenti del capitolo 8 sono dunque il frutto dell’esperienza maturata.

Il cambiamento più rilevante è certamente rappresentato dalla modifica del peso degli elementi di valutazione che passano da una sostanziale equivalenza (50% obiettivi di risultato, 50% comportamenti organizzativi) ad una maggiore rilevanza attribuita al contributo al raggiungimento dei risultati dell’amministrazione. Il nuovo SMVP attribuisce un peso del 70% alla valutazione degli obiettivi di risultato e del 30% alla valutazione dei comportamenti organizzativi. Tale cambiamento è motivato in considerazione di due motivazioni. La prima, di natura metodologica, richiama l’opportunità che la valutazione si fondi, in maniera rilevante, su elementi oggettivi. Appare in tal caso maggiormente verificabile il contributo dato dal dipendente al raggiungimento di determinati obiettivi piuttosto che il comportamento manifestato nel corso dell’anno. Con ciò non si intende dire che la valutazione della performance individuale debba essere basata esclusivamente su elementi oggettivi, dal momento che, al contrario, la componente soggettiva è non soltanto incomprimibile ma auspicabile al fine di rendere tale valutazione uno strumento integrato di direzione e controllo. La seconda motivazione, più contingente, riguarda la necessità di assicurare un più esteso allineamento dell’organizzazione e dei dipendenti rispetto allo sforzo che l’implementazione del PNRR richiederà nei prossimi anni. Il rafforzamento della capacità amministrativa del Ministero della Giustizia, anche in termini di efficacia nel perseguimento dei propri obiettivi, passa anche attraverso un maggior peso di tale componente nella valutazione dei dipendenti.

Un secondo intervento di aggiornamento riguarda l’inserimento tra gli allegati di alcuni format utili a omogeneizzare il processo di valutazione. Tali format riguardano: la raccolta delle evidenze durante la fase istruttoria della valutazione del livello di raggiungimento degli obiettivi; l’attestazione di avvenuto colloquio; la richiesta di confronto durante la valutazione; il prospetto per la richiesta di conciliazione da parte dei valutati. Tali format sono di aiuto nel formalizzare il compiersi delle diverse fasi adottando un approccio omogeneo.

Infine, un terzo aggiornamento riguarda la procedura di conciliazione che viene meglio articolata in 4 fasi: fase di avvio e presentazione dell’istanza di conciliazione da parte del valutato; (per i soli Uffici Giudiziari) fase di convocazione del collegio e diritto di astensione; fase istruttoria: analisi delle istanze di conciliazione; fase conclusiva: decisione dell’organo di conciliazione. Per la gestione delle fasi della procedura di conciliazione dei dipendenti degli Uffici Giudiziari l’allegato 11 fornisce un vademecum contenente indicazioni in merito alla procedura di dettaglio. Tale vademecum si rende necessario alla luce della peculiare complessità della procedura di conciliazione presso gli Uffici Giudiziari dal momento che in tali contesti non è possibile identificare il soggetto conciliatore in un organo gerarchicamente sovraordinato al Valutatore (sia esso il Magistrato Capo Ufficio o il Dirigente Amministrativo).

Proposte

Gli aggiornamenti del SMVP proposti dall’Amministrazione prendono le mosse dall’esperienza di applicazione del SMVP derivante dal precedente aggiornamento e intervengono su aspetti metodologici rilevanti rendendo, inoltre, il quadro della strumentazione a disposizione dei soggetti valutatori e valutati più ampio e compiuto. Di seguito, si propone la valutazione del livello di coerenza delle scelte operate dall’Amministrazione rispetto al quadro normativo vigente, allo specifico contesto interno ed esterno al Ministero della Giustizia.

Performance organizzativa

Per quanto concerne le modalità di misurazione e valutazione della performance organizzativa, gli aggiornamenti proposti risultano coerenti con le indicazioni metodologiche fornite dal Dipartimento della Funzione Pubblica anche se occorre evidenziare come le previsioni contenute nel SMVP si scontrino spesso con la difficoltà operativa di assicurare che le attività di programmazione si concludano nei tempi programmati. I ritardi nella finalizzazione della Direttiva generale per l’attività amministrativa e la gestione e del Piano della performance riflettono da un lato la difficoltà dell’amministrazione nell’adottare un approccio metodologico unitario alla identificazione delle priorità e alla traduzione degli stessi in obiettivi. Dall’altro, segnalano che una parte consistente delle attività è svolta con continuità ma in assenza di programmazione. Tale condizione è probabilmente in parte riconducibile alla complessità (incomprimibile ed anzi crescente) delle attività svolte, in parte alla limitata preparazione sul tema della programmazione e della misurazione dei risultati che continua a rimanere una delle criticità più evidenti (a prescindere dalle disposizioni contenute nel SMVP). Gli interventi, per ora ad uno stadio preliminare, compiuti nella direzione di coinvolgere utenti e portatori di interesse in processi di valutazione partecipativa rappresentano un segnale significativo in tal senso, dando evidenza della possibilità di attivare momenti valutativi non autoreferenziali capaci di generare quel riconoscimento e quella reputazione che, al contrario, non sembrano essere generati dagli strumenti di rendicontazione previsti dalla normativa. Il Ministero sconta su questo versante un deficit di attenzione, comune ad altre amministrazioni centrali, sulla fase della predisposizione di documenti che siano efficaci nel dimostrare quali risultati sono stati raggiunti e quali, invece, richiedono ulteriori sforzi. L’approccio alla predisposizione di tali documenti è, infatti, di taglio burocratico senza peraltro che il SMVP prevenda, salvo la recente introduzione della cd calibrazione, meccanismi di valutazione e audit della qualità dei documenti predisposti dalle diverse articolazioni organizzative.

Performance individuale

Per quanto concerne le modalità di misurazione e valutazione della performance individuale, gli aggiornamenti proposti confermano gran parte dell’impostazione metodologica già adottata nel precedente SMVP, apportando correttivi nel caso del personale dipendente non dirigente.

Nel complesso il Ministero della Giustizia adotta un approccio multidimensionale che consente una differenziazione degli esiti della valutazione. Le attività di valutazione sono svolte secondo uno schema gerarchico e coordinate, nel caso dei dirigenti di livello generale e non generale, dall’OIV che assicura uniformità metodologica. Appare necessario sottolineare come siano ormai maturi i tempi per una revisione del SMVP che dedichi particolare attenzione alla valutazione dei dirigenti di livello non generale degli Uffici Giudiziari procedendo alla definizione di criteri che tengano ulteriormente in conto le specificità normative e gestionali che contraddistinguono tali realtà.

Sul tema della valutazione del personale dipendente non dirigente, fermo restando quando evidenziato in ordine al cambiamento di peso degli elementi di valutazione, l’esperienza degli ultimi 3 cicli di valutazione, evidenzia come possa essere utile l’attivazione di un monitoraggio trasversale che renda più evidente l’esito delle attività. Anche in questo caso, lo sviluppo delle attività di controllo di gestione, adeguatamente supportate da uno strumento informativo, renderebbe più omogeneo e agevole un processo che coinvolge oltre 40.000 persone e che, in previsione degli incrementi di risorse connessi alle linee progettuali del PNRR, ne coinvolgerà un numero sempre crescente. Opportuno appare al riguardo, l’aver specificato che le disposizioni del SMVP si applicano a tanto ai dipendenti a tempo indeterminato quanto ai dipendenti a tempo determinato.

Considerazioni finali

La proposta di aggiornamento del SMVP, nel suo insieme, non modifica l’impianto del ciclo della performance come delineato nel precedente aggiornamento, potendosi riassumere in tre principali interventi:

• La revisione del peso degli elementi di valutazione della performance individuale dei dipendenti con una maggiore rilevanza (70%) attribuita agli obiettivi di risultato;
• L’inclusione nel quadro del ciclo della performance del Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, del Piano organizzativo del lavoro agile e del PNRR;
• L’attribuzione all’OIV di nuove funzioni in termini di calibrazione delle valutazioni relative a obiettivi e comportamenti organizzativi e allo svolgimento del ruolo di conciliatore nel caso in cui il valutatore coincida con il Capo Dipartimento.

Nel complesso si tratta di interventi che mirano a rendere le attività di valutazione più efficaci, orientando i valutati al raggiungimento degli obiettivi e cercando di evitare che l’attribuzione sistematica del livello di valutazione più elevato finisca con il disincentivare gli sforzi da parte dell’organizzazione.

Proprio in ragione di tali finalità, di ampia portata, appare necessario che l’Amministrazione, in coerenza con gli aggiornamenti proposti, attivi degli strumenti di supporto alla gestione delle attività connesse al ciclo della performance. Appare anzitutto necessaria la realizzazione di interventi di formazione, anche congiunta, tra i diversi soggetti coinvolti nelle attività di valutazione, dedicati all’aggiornamento del SMVP, allo sviluppo delle competenze di valutazione, alle metodologie di misurazione e definizione degli indicatori. In secondo luogo, risulta quanto mai opportuno, anche alla luce delle attività di monitoraggio che saranno richieste nell’ambito dell’attuazione delle iniziative connesse al PNRR, investire nello sviluppo e nella diffusione di attività di programmazione e controllo, tanto a livello strategico quanto a livello operativo, realizzando migliori condizioni di coordinamento tra le diverse articolazioni organizzative e territoriali. All’adozione del nuovo manuale operativo per il controllo di gestione, intervenuta nel 2020, non ha tuttavia fatto seguito un’azione di sviluppo dei ruoli e delle competenze necessarie per dare una rappresentazione compiuta dei livelli di attività realizzati dalle diverse articolazioni del Ministero. Si tratta di un elemento in assenza del quale risulta peraltro difficile assicurare quel substrato di oggettività dei processi valutativi che si fonda sulla rilevazione periodica e informatizzata di dati.

Le considerazioni e i suggerimenti contenuti nella presente relazione, in coerenza con la previsione di aggiornamento annuale del SMVP da parte dell’Amministrazione, costituiscono parte integrante della Relazione annuale sul funzionamento del SMVP.

Roma, 23 dicembre 2021

Il Presidente
Davide Galli

PARERE