Ministero della Giustizia

Audizione del ministro Alfonso Bonafede - Sull’individuazione delle priorità in materia di giustizia nell’utilizzo del Recovery Fund - Camera dei Deputati - II Commissione Giustizia - 22 settembre 2020

 

Audizione del ministro Alfonso Bonafede Sull’individuazione delle priorità in materia di giustizia nell’utilizzo del Recovery Fund - Camera dei Deputati - Commissione II Giustizia - 22 settembre 2020 ore 14,30

 

1. Introduzione

Il Ministero della Giustizia sta partecipando all’attuale fase progettuale di predisposizione del Recovery Plan ben consapevole del ruolo primario e centrale svolto dalle riforme che accompagneranno i canali di investimento strutturali indicati nelle Linee Guida attualmente all’esame del Parlamento.

Si tratta di un’occasione imperdibile. Per questo motivo abbiamo la responsabilità di non sprecare neanche un euro delle risorse messe a disposizione.

Si stanno costruendo le fondamenta di un’azione complessiva e coordinata in cui la sinergia ed il dialogo costante tra le istituzioni rappresentano elementi di indiscusso valore operativo.

Il momento storico che stiamo vivendo rappresenta una straordinaria opportunità per la crescita economica e la modernizzazione dell'Italia.

Come ci dicono gli studi condotti dalla Banca d’Italia e dalla Confesercenti, un efficiente sistema giudiziario consentirebbe di recuperare dall’1,3 % al 2,5% (da 22 miliardi a 40 miliardi) del PIL stimolando gli imprenditori, anche esteri, ad investire nel nostro Paese.

La tempestività delle decisioni giudiziarie è elemento essenziale per le imprese, per gli investitori e per i consumatori.

Nelle loro decisioni di investimento le imprese hanno bisogno di informazioni certe sull'ambiente regolativo, devono poter calcolare il rischio di essere coinvolte in contenziosi commerciali, di lavoro, tributari o in procedure d’insolvenza; devono poter prevedere tempi e contenuti delle decisioni.

In egual misura, un sistema giudiziario efficiente in grado di perseguire efficacemente e tempestivamente le condotte illecite, ed in special modo quelle corruttive, è il presupposto per un mercato che rispetti le regole della trasparenza e della concorrenza premiando soltanto le energie migliori.

Gli obiettivi che ho individuato come prioritari nell’azione che il Ministero ha portato avanti, divengono oggi ancora più urgenti e necessari alla luce dell’opportunità che il Recovery Fund e l’avvio della programmazione del nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027 ci offrono.

Ed è per questo che oggi intendo in primo luogo aggiornare sinteticamente questa Commissione sullo stato di avanzamento delle azioni già messe in campo dal Ministero e quindi illustrare quelle ritenute prioritarie nel possibile utilizzo delle risorse aggiuntive provenienti dal Next Generation Eu.

La sfida che ci attende è complessa e come tale va affrontata secondo uno schema di intervento articolato a 360 gradi incidendo sul quadro ordinamentale, infrastrutturale, sulle risorse umane e sulle tecnologie, abbandonando i tradizionali modelli di intervento a macchia di leopardo e a costo zero degli ultimi decenni che si sono rivelati poco efficaci se non dannosi.

Giustizia, Sicurezza, Difesa, Sanità, Istruzione sono i pilastri fondanti della comunità. È, quindi, necessario che essi siano saldi e progettati per resistere a crisi che abbiamo imparato essere possibili.

Il COVID-19 ci ha messo a dura prova rivelando come carenze antiche costituiscano oggi il limite principale alla capacità di ripresa.

È dunque nostro dovere agire perché il Paese possa presentarsi alle sfide del prossimo futuro come preparato; “forte tra i forti”.

Per procedere in questa direzione non bisogna commettere gli errori del passato perché la lentezza della giustizia costituisce a valle l’effetto di una molteplicità di problemi strutturali che non possono essere risolti con interventi sporadici e contingenti, ma con una visione strategica di intervento strutturale e complessiva in tutti gli ambiti.

In questi giorni hanno cominciato a circolare, anche sui media, elenchi di interventi e di proposte. Mi sia consentito evidenziare che si tratta di elenchi incompleti e parziali. Tutte le proposte formulate sono in costante evoluzione anche e specialmente in relazione agli stimoli che mi auguro potranno pervenire dall’interlocuzione con il Parlamento e con tutte le componenti della società che a vario titolo ho incontrato e sto continuando ad incontrare. Solo al momento dell’effettiva presentazione del piano si potrà dire consolidato il progetto Paese a cui tutti stiamo lavorando.

La particolare fase in cui ci troviamo mi impedisce di entrare nel dettaglio dei singoli progetti sebbene sia mia intenzione darvi oggi le linee principali su cui si sta concentrando la nostra azione.

 

2. Le Country Specific Recomandations

Nelle raccomandazioni specifiche per il Paese 2019 la Commissione Europea ha evidenziato le principali criticità che limitano la capacità economica e sociale del nostro Paese.

Per quanto di specifica competenza del Ministero della giustizia, sono stati sollecitati interventi diretti:

1. ad aumentare l’efficienza del sistema giudiziario civile;
2. a favorire la repressione della corruzione anche attraverso una minor durata dei procedimenti penali ed il perseguimento di reati quali l’appropriazione di denaro pubblico;
3. ad attuare tempestivamente e favorire l’applicazione dei decreti di riforma in materia di insolvenza al fine di velocizzare i procedimenti di esecuzione forzata e di escussione delle garanzie e a rafforzare ulteriormente la resilienza del settore bancario.

Vero è che nella relazione per Paese relativa all’Italia del 2019 la Commissione ha evidenziato che sono stati compiuti alcuni progressi in materia di efficienza del sistema giudiziario. È stato riconosciuto, ad esempio, particolare valore alla Legge Severino, alla riforma dell’istituto della prescrizione attuato nel 2017, alla disciplina del c.d. whistleblower ed infine alla legge 3/2019 (c.d. Spazza Corrotti) che introduce migliori tecniche investigative, sanzioni più severe e termini di prescrizione più lunghi per i reati di corruzione e che a partire dal 2020, annulla i termini di prescrizione dopo una sentenza di condanna in primo grado.

Tuttavia, nelle raccomandazioni 2020 si legge ancora una volta che la velocità e l’efficienza del sistema giudiziario unitamente adeguata attività di prevenzione e repressione della corruzione sono le direttrici su cui si deve muovere il Paese. La Commissione evidenzia che il quadro anticorruzione dell’Italia è stato recentemente rafforzato. E questo, consentitemi di dirlo, è per me motivo di orgoglio. Ma che occorre ancora intervenire sul piano processuale penale e sul conflitto di interessi.

Si legge testualmente nel documento della Commissione che “In particolare, la trasparenza nel settore pubblico e il rafforzamento dei controlli per contrastare la corruzione possono evitare i tentativi della criminalità organizzata di infiltrarsi nell'economia e nella finanza, turbare le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e, più in generale, distrarre risorse pubbliche necessarie per gli investimenti. I tempi di esaurimento dei procedimenti penali presso i tribunali d'appello continuano a destare preoccupazione. Il quadro anticorruzione dell'Italia è stato recentemente rafforzato ma deve essere completato, anche con norme che sanzionino i funzionari pubblici eletti in caso di conflitto di interessi.”

3. Il percorso già avviato

Gli interventi proposti nell’ambito del Recovery Plan si pongono in continuità e complementarietà con l’opera già avviata da tempo e comunque ben prima del periodo emergenziale.

In primo luogo si è intervenuti sulle Risorse umane. Prioritario è stato il rafforzamento del personale a disposizione del sistema giudiziario.

Si è proceduto ad adottare un programma assunzionale riguardante oltre 12.000 unità, di cui circa 2.100 già assunti dal giugno 2018.

In particolare si è provveduto:

1. all’integrale esaurimento della graduatoria di 4915 (tra vincitori e idonei) del concorso per assistenti giudiziari;
2. ad iniziare le procedure concorsuali e di selezione per l’assunzione (che si completerà entro il 2021) di 3110 unità tra funzionari, operatori giudiziari, ausiliari e conducenti ;
3. a bandire con decreto del 16 settembre un concorso per l’assunzione di 1.000 operatori giudiziari a tempo determinato (concorso per soli titoli e prova di idoneità previsto dal DL Rilancio di idoneità bandito il 15 settembre 2020)

Stanno per essere banditi concorsi per l’assunzione di ulteriori 400 direttori, 150 funzionari per i soli Distretti di Torino, Milano, Brescia, Bologna, Venezia, di 2.700 cancellieri, di 237 assistenti tecnici diplomati e 308 funzionari tecnici laureati di 40 dirigenti, di ulteriori 800 operatori giudiziari a tempo determinato.

Lo scorso 14 settembre è stato firmato il decreto che ridetermina le piante organiche degli uffici giudiziari di merito. Delle nuove 600 unità: 70 erano già state assegnate, con il decreto ministeriale del 17 aprile 2019 alla magistratura di legittimità, 422 magistrati saranno destinati agli uffici di merito, mentre la parte restante verrà utilizzata per dare vita a una task force flessibile da destinare agli uffici giudiziari chiamati ad affrontare situazioni di particolare criticità o eventi straordinari (calamità naturali, improvviso aumento di pendenze).

Attenzione è stata dedicata anche al tema delle strutture agendo sulle situazioni più critiche. Nel quadro della riorganizzazione degli interventi strutturali, il Recovery Plan potrebbe costituire un elemento di certa velocizzazione nella soluzione delle criticità esistenti e nella riorganizzazione del sistema.

Noto è l’impegno del Ministero nella digitalizzazione dell’intero sistema giudiziario. Gli interventi sono stati condivisi con l’Agenzia per l’Italia digitale, il Team per la trasformazione digitale e il Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il Ministero ha inoltre preso parte attiva al percorso guidato dal Dipartimento per l’Informazione e la sicurezza della Presidenza del Consiglio dei Ministri che sta portando ad identificare il perimetro di sicurezza nazionale cibernetica e le conseguenti misure di sicurezza necessarie.

Dal 2016 e fino al 2034 sono state destinate risorse per la digitalizzazione per € 1.651.150.332,00[1].

Tra i molti interventi, mi sembra opportuno ricordare che entro il 2020 terminerà il lavoro volto a garantire la fruibilità digitale dell’intero processo di cognizione già ampiamente sperimentato nell’attuale periodo emergenziale.

Da novembre 2020 sarà attivo il deposito telematico per decreto ingiuntivo presso il Giudice di pace e dal 1° settembre 2021 andrà in vigore il sistema di gestione telematica delle crisi d’impresa.

E’ peraltro in corso la procedura di attivazione del deposito telematico penale per 75 Procure.

 Evidenzio ancora che:

• è già stato ampliato l’ambito del valore legale delle notifiche telematiche;
• è stata estesa l’area dei pagamenti telematici;
• sono stati aggiudicati i servizi per gli sviluppi relativi al processo civile e penale telematico;
• è stata effettuata una ampia dotazione di risorse informatiche a tutti i dipendenti;

Sono state allestite 264 aule di udienza in 137 Uffici giudiziari e 481 salette in 81 Istituti penitenziari per la multivideoconferenza. Da ottobre 2019 si sono tenute 16.263 sessioni di multivideoconferenza per la partecipazione a distanza dei detenuti al dibattimento (essenziale per altro nel contesto del Covid_19);

Sono stati inoltre impegnati nei primi nove mesi del 2020 oltre € 22.478.709 per l’acquisto di 20.713 pc portatili per far fronte alle necessità di smart working in esito al lockdown.

Dal 1° settembre 2020 è stato attivato l’Archivio riservato per le intercettazioni presso ogni Procura della Repubblica e sono state allestite specifiche infrastrutture dedicate e sale di ascolto a disposizione degli avvocati.

Quanto al sistema penitenziario e minorile, tenendo presente il tema nevralgico della certezza della pena, massima attenzione è stata del pari prestata alle politiche concernenti l’amministrazione penitenziaria agendo su più fronti.

Va evidenziato l’impegno costante per assicurare l’idoneità degli spazi al fine di restituire dignità a chi lavora e vive dentro gli Istituti.

In questo contesto ricordo l’apertura di nuovi tre padiglioni da 200 posti nelle case circondariali di Parma, Lecce e Trani.

Sotto altro profilo, si è proceduto ad un sensibile incremento della dotazione organica, sia del personale civile che di quello del Corpo di Polizia Penitenziaria anche attraverso il riordino delle carriere del personale delle Forze armate.

È stata potenziata l’offerta trattamentale mediante la valorizzazione della dimensione lavorativa e formativa.

Nell’ambito delle misure alternative alla detenzione, oltre a favorire l’implementazione della messa alla prova per gli adulti, si è sperimentato il programma “Lavori di pubblica utilità” con l’istituzione della sezione “Mi Riscatto per il futuro - Ufficio Centrale per il lavoro dei detenuti”.

È continuata l’attività del Ministero della giustizia, con riferimento ai minori autori di reato nella duplice direttrice della valorizzazione della giustizia riparativa e dei percorsi alternativi alla detenzione attraverso progetti mirati di inclusione sociale.

Il consolidamento infrastrutturale unitamente ai progetti di inclusione sociale rientrano tra le priorità proposte nell’ambito del Recovery Plan.

4. Cosa c’è ancora da fare

L’obiettivo è un sistema giudiziario, più rapido, efficiente ed efficace.

Si è pensato ad interventi volti a:

1. favorire la certezza e prevedibilità delle decisioni;
2. intervenire sul carico di lavoro degli uffici giudiziari affinché essi possano recuperare piena funzionalità assorbendo il peso degli arretrati sistemici;
3. sperimentare nuove modalità organizzative con la prospettiva di un loro consolidamento;
4. razionalizzare le risorse, consolidare le strutture esistenti, adeguare il contesto del sostegno alla giurisdizione;
5. aumentare il grado di resilienza del sistema;
6. agire sull’effetto preventivo della certezza della pena e sulla rieducazione al fine di limitare le recidive.
    

5. Le linee guida per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

Il Piano di rilancio presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri e discusso negli Stati generali del 13-21 giugno, che ha ispirato le linee guida approvate dal CIAE il 9 settembre, ha individuato i contesti prioritari di intervento in grado di incidere sulla competitività del Paese:

1. la digitalizzazione
2. il potenziamento delle infrastrutture
3. il potenziamento della competitività delle imprese
4. un ammodernamento della Pubblica Amministrazione
5. maggiori investimenti nell’inclusione e nell’equità
6. un ordinamento giuridico più moderno ed efficace

La sfida è quella di:

1. migliorare la resilienza e la capacità di ripresa dell’Italia
2. ridurre l’impatto sociale ed economico della crisi pandemica
3. supportare la transizione verde e digitale
4. innalzare il potenziale di crescita dell’economia

Digitalizzazione, innovazione, competitività, transizione verde e digitale, equità di genere, sociale e territoriale sono le parole d’ordine nell’ambito del quale collocare tutte le azioni proposte.

Al tema della riforma e dell’efficientamento della giustizia è stato riconosciuto spazio all’interno delle linee guida per la compilazione del recovery plan.

Ad accompagnare le riforme ci sono interventi concreti e strutturali.

Occorre procedere al consolidamento e al miglioramento delle infrastrutture materiali, all’individuazione di specifiche unità di missione per aggredire le disfunzioni sistemiche che impediscono al sistema giudiziario di funzionare efficacemente (anche mediante la riduzione dell’arretrato), ad accrescere le competenze (anche digitali) dell’amministrazione per il consolidamento dell’infrastruttura informatica, per l’efficientamento del sistema sanzionatorio e dell’inclusione sociale (anche al fine di prevenire la recidiva), per il miglioramento delle condizioni di lavoro degli operatori della giustizia. Si tratta di misure destinate a produrre effetti trasversali su tutte le aree del Paese e ad accelerare il tempo di risposta delle riforme strutturali.

6. La proposta di un “piano straordinario per la giustizia”

Coerentemente a quanto previsto dalla proposta di regolamento 408, il Ministero della Giustizia ha inteso proporre un Piano straordinario per la giustizia diretto ad aumentare la competitività del sistema mediante un serie di azioni dirette:

1. all’abbattimento dei tempi di durata dei processi civili e penali;
2. ad aumentare il grado di certezza dei tempi nelle decisioni;
3. all’effettività ed utilità dell’intero sistema giudiziario.

Gli interventi proposti aggrediscono i seguenti nodi fondamentali:

1. l’adeguatezza delle strutture;
2. la necessità di approntare risorse umane per supportare il processo riformatore e la soluzione dei problemi sistemici nonché per garantire riuscita agli interventi stessi;
3. la accountability del sistema giudiziario sotto il profilo della sua rapidità, prevedibilità ed effettività.

Il piano propone un approccio organico che non si fonda solo sull’adozione di riforme cardine, ma si pone anche l’ambizioso obiettivo (oggi perseguibile in relazione alle risorse disponibili) di intervenire sul sistema complessivo riducendo in modo sistematico i fattori di vischiosità che rischiano di vanificare qualunque intervento normativo.

Si intende perseguire l’effetto deflattivo conseguente alla celebrazione di processi, rapidi, certi e dall’esito prevedibile ovvero riducendo il fenomeno della recidiva.

Pertanto, sono stati proposti interventi:

1. di consolidamento strutturale del patrimonio immobiliare dell’amministrazione nella convinzione che in assenza di “spazi” e strutture adeguate è impossibile celebrare processi e fornire adeguati servizi ai cittadini;
2. di rafforzamento transitorio del capitale umano, mediante specifiche unità di missione, con l’obiettivo di aggredire le disfunzioni sistemiche (tra cui l’arretrato) e riportare gli uffici giudiziari al loro “normale” funzionamento;
3. di formazione e diffusione delle conoscenze;
4. di consolidamento dell’infrastruttura informatica in stretto raccordo con gli interventi già finanziati con fondi nazionali;
5. diretti a restituire effettività al sistema sanzionatorio mediante il potenziamento delle strutture penitenziarie (anche minorili);
6. diretti a contrastare i fenomeni di recidiva attraverso l’offerta di percorsi rieducativi volti a valorizzare le misure alternative alla detenzione creando reali opportunità di reinserimento sociale, soprattutto con riguardo ai giovani.

Tutti i progetti (compresi quelli di riforma) sono caratterizzati da una particolare attenzione alle competenze digitali dell’amministrazione, alla transizione verde e a garantire un adeguato grado di resilienza del sistema giudiziario affinché esso possa costituire un solido ancoraggio anche in momenti di crisi generalizzata.

Le priorità dell’amministrazione sono state suddivise in 5 macro aree

1. Riforme
2. Consolidamento infrastrutturale
3. Digitalizzazione
4. Risorse umane
5. Inclusione sociale ed efficienza del sistema delle sanzioni

Tutte le macroaree individuate appaiono riconducibili ai settori di intervento individuati nelle Linee guida della Commissione europea ed in particolare a quelli relativi:

• alle politiche sociali ed allo sviluppo del mercato del lavoro
• alla finanza pubblica
• alla resilienza del settore economico
• alla transazione digitale
• all’efficienza dei sistemi finanziari
• alla modernizzazione delle Pubblica amministrazione ed al miglioramento dei servizi verso i cittadini
   

6.1. Le riforme

Il tema delle riforme è noto al Parlamento il quale sta già lavorando su alcune proposte avanzate da questo governo. E’ questa la sede per invitare tutte le forze politiche ad accelerare, nei limiti del possibile, i tempi di esame e di approvazione dei testi.

Come sapete i principali interventi normativi riguardano:

1. la riforma del processo civile;
2. la riforma del processo penale (con misure rivolte alla celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le Corti d’Appello);
3. la riforma del Consiglio superiore della magistratura e dell’ordinamento giudiziario;
4. la riforma della legislazione sulla crisi d’impresa;
5. la riforma del diritto societario;
    

6.1.1. La riforma del Codice di procedura civile e l’aggiornamento del Codice civile

Si interviene sul giudizio monocratico di primo grado:

• riducendo le ipotesi in cui la controversia è di competenza del giudice in composizione collegiale;
• riconducendo ad un unico modello gli attuali diversi riti (ordinario, sommario e avanti al giudice di pace), completando il processo di digitalizzazione, semplificando e razionalizzando la fase introduttiva e quella decisionale, e introducendo un sistema di preclusioni tali da assicurare la già avvenuta definizione del thema decidendum alla prima udienza.

Il giudizio d’appello è a sua volta ricondotto al modello adottato per il primo grado, quanto alle fasi introduttiva e decisionale, con l’introduzione della possibilità per la corte di obbligare le parti a discutere la causa già alla prima udienza, con conseguente decisione immediata o differita entro i sessanta giorni successivi.

L’intervento di riforma prevede il potenziamento, in prospettiva deflattiva, della negoziazione assistita oltre al definitivo superamento del cd. rito “Fornero”, la semplificazione del giudizio di scioglimento della comunione e una nuova e specifica disciplina della vendita del bene pignorato con la collaborazione del debitore esecutato.

È in fase di studio e di valutazione un intervento di aggiornamento delle norme del codice civile che tenga conto dei cambiamenti socio-economici già intervenuti o tuttora in atto e possa, al contempo, avere ricadute virtuose rispetto all’obiettivo di una consistente riduzione del contenzioso civile.
 

6.1.2. La riforma del codice di procedura penale

Per la riforma del Codice di procedure Penale si prevede:

• una rimodulazione dei termini per le indagini preliminari in relazione alla gravità dei reati;
• un meccanismo di verifica giudiziale della tempestività nell’iscrizione della notizia di reato da parte del Pubblico ministero;
• la limitazione della necessità di rinnovazione dell'istruttoria dibattimentale;
• la rinuncia di una parte alle prove ammesse senza essere condizionata al consenso delle altre parti;
• il deposito delle consulenze tecniche in via preventiva rispetto all’esame del consulente o del perito;
• la prescritta calendarizzazione delle diverse udienze nelle quali sia articolano i dibattimenti;
• l’obbligo per l’ufficio del pubblico ministero di organizzare il proprio lavoro secondo criteri di priorità nella trattazione degli affari;
• l’ampliamento dei casi in cui il procedimento si deve concludere con l’archiviazione o la sentenza di non luogo a procedere;
• l’ampliamento dell’accesso ai riti semplificati (accordo sulla pena, giudizio abbreviato, procedimento per decreto e giudizio immediato);
• gli interventi di semplificazione delle notifiche e di maggiore informatizzazione della macchina giudiziaria.

 

6.1.3. La riforma dell’ordinamento giudiziario e del CSM

La riforma introduce una puntuale e seria regolamentazione della materia delicata dell’accesso dei magistrati all’esercizio di funzioni politiche o di amministrazione.

Le soluzioni adottate sono improntate al principio per cui deve essere garantita l’assoluta terzietà del magistrato rinsaldando la credibilità dell’azione giudiziaria e la fiducia dei cittadini, fino al punto di escludere il ritorno all’esercizio della giurisdizione per quei magistrati che hanno svolto funzioni di rappresentanza di natura politica.

Viene riformato il Consiglio superiore della magistratura, sia rivoluzionandone il sistema elettorale, sia operando sull’organizzazione interna, allo scopo di sottrarlo al rischio di influenze esterne.

Si incide sui meccanismi di nomina degli Uffici direttivi e Semi Direttivi (escludendo la prassi delle cd “nomine a pacchetto”), sul conferimento delle funzioni di legittimità, sulle valutazioni di professionalità dei magistrati attraverso la valorizzazione di criteri trasparenti e meritocratici.

Si agisce sulla permanenza minima negli uffici direttivi, sull’ apertura dell'Ufficio studi del CSM a qualificati esponenti dell'avvocatura e del mondo accademico, sui sistemi di reclutamento di magistrati segretari e membri dell'Ufficio studi;

Ci tengo ad evidenziare anche la previsione di norme dirette ad introdurre strumenti organizzativi, corredati dalle relative sanzioni in caso di inottemperanza, che impongano ai Dirigenti delle sezioni e dell’ufficio un costante monitoraggio delle attività dell’ufficio e l’adozione di interventi risolutivi tutte le volte in cui si presentino disfunzioni che incidano sui tempi di definizione dei procedimenti.

Sempre sotto l’aspetto organizzativo, inoltre, il disegno di legge interviene sull’organizzazione degli uffici di procura per superare l’eccesiva gerarchizzazione che ne ha, in parte, compromesso l’operatività negli ultimi anni.
 

6.1.4. La riforma del diritto societario

 Nel contesto della riforme ricordo la recente entrata in vigore delle modifiche al Codice civile che impongono che le società si dotino di assetti organizzativi, amministrativi e contabili adeguati alla natura ed alle dimensioni dell’impresa, in funzione della tempestiva rilevazione della crisi e dell’eventuale perdita della continuità aziendale, con conseguente obbligo di attivazione degli organi di gestione dell’impresa per il superamento delle difficoltà finanziarie e per il recupero della continuità.

È stato inoltre previsto l’obbligo per le s.r.l. e le società cooperative di dotarsi dell’organo di controllo in caso di superamento di determinate soglie dimensionali dell’impresa.

È stata infine integrata la disciplina della responsabilità degli amministratori verso i creditori sociali, con la previsione di criteri certi per la quantificazione del danno risarcibile.

Stiamo studiando, inoltre, una riforma organica della procedura di amministrazione straordinaria delle imprese in crisi.
 

6.1.5. La riforma della crisi d’impresa

 Il decreto legislativo attuativo della legge delega 19 ottobre 2017 n. 155 (codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza) entrerà in vigore il 1° gennaio 2021.

Esso introduce procedure di allerta e di composizione assistita della crisi per assicurare, in una prospettiva di ausilio dell’impresa in difficoltà, la pronta emersione della crisi e la tempestiva adozione di misure e procedimenti idonei a scongiurare la liquidazione del patrimonio sociale e consentire il risanamento dell’impresa o, comunque, la conservazione sul mercato dell’azienda attraverso la sua cessione.

Con un approccio ispirato alla necessità di non demonizzare l’imprenditore insolvente (scompare il termine “fallimento”) e di valorizzare le possibilità di rilancio imprenditoriale, la riforma incentiva l’erogazione di finanza nuova, senza la quale qualunque programma di risanamento è destinato all’insuccesso.

Tutti i procedimenti alternativi alla liquidazione giudiziale (dal concordato preventivo agli accordi di ristrutturazione, dal piano di risanamento attestato alle convenzioni di moratoria) hanno una disciplina fortemente innovata ed ispirata alla necessità di incoraggiarne l’utilizzo, con l’obiettivo che essi possano garantire, per quanto più possibile, il mantenimento dei livelli occupazionali e della riscossione tributaria.

Viene introdotta per la prima volta una disciplina organica delle procedure concorsuali dei gruppi di imprese e sistematizzata la normativa regolatoria del sovraindebitamento dei soggetti estranei alla platea degli imprenditori assoggettabili alla liquidazione giudiziale e al concordato preventivo (consumatore, professionista, imprenditore cd. sottosoglia, imprenditore agricolo).

È attualmente all’esame della Presidenza del consiglio lo schema del primo decreto legislativo correttivo del codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza.

Tutti gli interventi proposti e che ora illustrerò costituiscono azioni complementari alle riforme.
 

6.2. Gli interventi di consolidamento infrastrutturale

Nell’ambito del Piano straordinario per la giustizia assumono valore prioritario gli interventi diretti al consolidamento degli edifici giudiziari anche al fine di adeguarli dal punto di vista energetico della prevenzione antincendio e sismica.

La mancanza di strutture idonee e di aule in grado di contenere il necessario afflusso di persone (specialmente in epoca Covid-19) limita la produttività degli organi giurisdizionali ed incide sul servizio giustizia per i cittadini.

L’esperienza vissuta ed ancora in corso ha reso necessaria la programmazione di nuove opere edilizie, manutenzioni e/o moderne ristrutturazioni che consentiranno una “ripartenza” in sicurezza e un elevato grado di resilienza del sistema anche al repentino mutare delle esigenze e dei fabbisogni specifici.

Una attenta opera di riqualificazione del patrimonio dell’amministrazione e di nuova realizzazione consentiranno anche di avere “edifici intelligenti” in grado di garantire il pieno utilizzo delle risorse tecnologiche disponibili, nonché di ridurre progressivamente il peso delle locazioni passive.

Procederemo, quindi, ad esempio alla realizzazione di nuovi poli giudiziari che pensiamo integrati nel territorio ed anche alla riqualificazione e razionalizzazione degli spazi esistenti per garantire un miglior servizio all’utenza.
 

6.3. La digitalizzazione

Sebbene il Ministero della giustizia abbia da tempo investito nella digitalizzazione dei processi e dei procedimenti e, come ho già detto, molto è stato fatto e molto si sta già facendo anche grazie all’utilizzo di risorse della precedente programmazione europea[2] è assolutamente necessario il rafforzamento e consolidamento dell’intera struttura a supporto dell’informatizzazione della giustizia.

Gli interventi proposti affrontano il tema centrale delle reti e della sicurezza che deve affiancare quello degli sviluppi informatici su cui il Ministero è già impegnato. Altro tema centrale è quello del constante rinnovamento delle dotazioni materiali anche al fine di favorire la delocalizzazione del lavoro ed il ricorso al lavoro agile.

Appare necessario razionalizzare, anche in una logica di maggior sicurezza e risparmio di spesa, il numero dei data center nazionali.
 

6.4. Le risorse Umane

Tutte le riforme strutturali, come anche gli investimenti (siano essi finanziati con il Recovery fund ovvero con fondi nazionali) si sorreggono sul capitale umano.

Occorre una Pubblica Amministrazione moderna ed efficiente. Per questo ritengo opportuno evidenziare ancora una volta che bisogna continuare a proseguire le ordinarie procedure assunzionali per garantire un costante rinnovamento del personale dell’amministrazione e l’erogazione dei servizi minimi essenziali.

Le tecnologie ci possono aiutare ad utilizzare con più razionalità le risorse di cui disponiamo ma allo stesso tempo non sono da considerarsi integralmente sostitutive.

L’esperienza della Pandemia ci ha dimostrato come è possibile ripensare a modelli organizzativi dell’azione dell’amministrazione pubblica ma comunque dietro ogni terminale c’è sempre una persona con il suo bagaglio di esperienze.

A fronte delle disponibilità offerte dal Next Generation EU, accanto alle ordinarie azioni dirette a garantire il “normale” funzionamento degli Uffici è oggi possibile pensare ad un intervento straordinario e contingente di rafforzamento delle energie a disposizione della giurisdizione per abbattere il peso dell’arretrato sistemico che costituisce una zavorra per gli uffici civili e penali da cui è altrimenti impossibile liberarsi in tempi ragionevoli.

In tal senso si ritiene utile la costituzione di speciali task force per intercettare specificatamente i problemi degli uffici giudiziari ed anche per accelerare gli effetti delle riforme e la diffusione di soluzioni organizzative innovative.
 

6.5. Effettività del sistema giustizia

L’approccio differenziato alla soluzione delle criticità della giustizia impone una riflessione sul tema della effettività del sistema giudiziario. Abbiamo il dovere di pensare non solo ad un processo veloce e giusto ma anche efficace.

Un’esecuzione certa, rapida e giusta delle pronunce giudiziarie è il presupposto della tutela effettiva dei diritti e dell’affermazione dei valori della società in cui viviamo.

Di qui la scelta di interventi mirati a potenziare tale settore che:

1. produce l’effetto indiretto di deflazionare il carico complessivo di lavoro degli uffici giudiziari: una pronuncia prevedibile e dall’esecuzione certa disincentiva l’impugnazione temeraria e incoraggia il ricorso a soluzione alternative;
2. riduce le recidive: un sistema sanzionatorio costituzionalmente orientato e che potenzi il tema della rieducazione attraverso la valorizzazione del lavoro abbatte le recidive.
3. favorisce l’effetto preventivo indispensabile anche nel contesto della lotta alla corruzione ed alla criminalità organizzata che costituiscono uno dei limiti più forti al rilancio economico del Paese.

Sarà, quindi essenziale concentrare l’attenzione su interventi che consentano di guardare al sistema penitenziario in un’ottica volta ad implementare la funzione rieducativa anche attraverso l’adeguamento degli spazi ed il potenziamento delle attività trattamentali. Agiremo, quindi:

1. sul consolidamento delle infrastrutture destinate all’esecuzione delle pene (per altro, già considerato nell’ambito del Piano nazionale di Riforma PNR) e quindi aumentare la ricettività complessiva del sistema penitenziario;
2. sul potenziamento del lavoro murario ed intramurario;
3. sul potenziamento delle politiche di inclusione.

Unitamente a questi interventi ed a margine delle riforme, per dare concretezza ai progetti proposti nell’ambito del Recovery Plan, sarà ovviamente necessario proporre misure specifiche di accompagnamento al fine di consentire, ad esempio, il veloce e rapido reclutamento delle risorse umane necessarie e la risposta tempestiva a tutte le potenziali criticità derivanti dall’attuazione di un programma complesso come quello proposto.
 

7. Il Recovery plan. La sfida dei tempi

Il piano “Next Generation Eu” mira ad esprimere un’azione di governo coesa, rivolta principalmente, come è stato più volte ribadito dal Presidente Conte in questi giorni, al raddoppio della crescita con forte incidenza sul PIL ed alla creazione di nuovi posti di lavoro, oltre che all’alleggerimento della pressione fiscale.

Si tratta di un meccanismo unitario nel quale tutti gli ingranaggi dovranno fare la loro parte per realizzare concretamente la politica di rilancio del Paese che si è inteso costruire. Le sfide, le missioni e i cluster indicati nelle linee guida tracciano il sentiero che ci attende unitamente alle grandi riforme, come quella della Giustizia.

Essere al centro di questa azione di governo è fondamentale per il Ministero della Giustizia per sprigionare tutte le sue potenzialità, non solo in termini strettamente giuridici e giudiziari, ma anche con riferimento al notevole impatto sulla crescita economica del Paese.

L’intervento multilivello come quello immaginato nel Recovery Plan potrà rendere trasversali gli effetti dell’azione programmata dal Ministero agendo su più aree di interesse del Paese come quelle economiche, imprenditoriali e sociali accelerando concretamente le ricadute positive degli interventi strutturali.

Soltanto una strategia nazionale e di visione complessiva ha la capacità di far compiere al Paese il necessario salto di qualità.

Stiamo vivendo un momento eccezionale che esige risposte eccezionali che consentano di trasformare la Giustizia in elemento di traino del sistema Paese.

Alfonso Bonafede
ministro della Giustizia

 

[1] In particolare, il Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese previsto dalla L. n. 232/2016, art. 1, c. 140, ha destinato nel periodo 2017-2032 € 1.246.603.932,00; la legge di bilancio n. 205/2017, art. 1, c. 1072, punto M quinquies, ha assegnato risorse per € 171.365.400,00 nel periodo 2018-2033, la legge di bilancio n. 145/2018, art. 1, c. 95 ha assegnato risorse per € 233.181.000,00 nel periodo 2019-2034.

[2] Nell’ambito del PON Governance e capacità istituzionale si è proceduto all’acquisto dei server che ospitano l’archivio riservato per le intercettazioni ed ad affidare gli sviluppi per potare il processo civile telematico al Giudice di Pace