Ministero della Giustizia

PNRR ED EFFICIENZA DEL SISTEMA GIUSTIZIA: PROSSIMI AL TRAGUARDO

Una recente pubblicazione dei Prof. Boeri e Perotti (Università Bocconi) porta il caso della Giustizia come esempio di inefficacia del PNRR. L’esperienza di attuazione del PNRR ha sicuramente avuto elementi di criticità, ma la prospettiva adottata dallo studio, riportando dati errati o parziali, potrebbe indurre ad una valutazione non corretta.  

La ricognizione di alcuni dei contenuti esposti nello studio, riportati di seguito in corsivo, offre l’opportunità di fornire dati utili ad approfondire l’esperienza di attuazione del PNRR Giustizia. 

Quale utile premessa è importante richiamare il fatto che l’esperienza di implementazione del PNRR Giustizia si è finora rivelata un successo. Tutte le milestone e i target assegnati sono stati pienamente raggiunti e positivamente valutati dalla Commissione Europea. Il Governo insediatosi ad ottobre 2022 ha tenacemente perseguito gli obiettivi che erano stati definiti dal precedente esecutivo, dando prova di senso di responsabilità. Sebbene lo sforzo richiesto si estendesse a molteplici ambiti (civile, penale, insolvenza) e livelli (organizzazione, edilizia, digitalizzazione) di intervento, la collaborazione tra tutti gli attori del sistema ha portato a risultati concreti. Ed è proprio di fronte alle critiche che va dato atto dell’impegno dei magistrati, dei dirigenti e dei dipendenti del Ministero, degli avvocati e dei professionisti del mondo giustizia che nel corso di questi ultimi 4 anni non si sono risparmiati nell’accogliere le tante innovazioni introdotte, anche con spirito critico ma senza venire mai meno alle proprie responsabilità. 

“Interventions in the justice system do not seem to have yelded results so far in terms of measurable outcomes … all quantitative measures of the efficiency of the justice system worsen during the NNP years.” 

Per evitare ogni fraintendimento occorre partire da un dato di fatto. Gli interventi attuati sul sistema Giudiziario italiano sono chiaramente misurabili in termini di impatto. Rispetto al 2019, il disposition time (cioè la durata attesa) dei processi civili si è ridotto del 27,5% e il disposition time dei processi penali si è ridotto del 37,8%. I dati si riferiscono a giugno 2025 e presto saranno diffusi i dati ufficiali riferiti a dicembre 2025 che confermano lo scenario di miglioramento. Gli indicatori quantitativi tanto del settore civile quanto del settore penale sono complessivamente migliorati rispetto al 2019. Certamente permangono differenze fra sedi territoriali e alcune materie hanno visto un incremento delle iscrizioni, ma il dato nazionale mostra chiaramente un miglioramento, come è possibile desumere dall’analisi dei dati pubblicati sul sito delle statistiche giudiziarie del Ministero. 

"the digitalisation of the justice system, with a target of 10 milion digitalised case files by June 2026. In December 2023, this target was revised down to 7.75 milion. No data are available on the number of files digitalised so far. The planned NRRP expenditure for this measure was €200 million”. 

La digitalizzazione del sistema giudiziario non si è certamente limitata alla acquisizione in formato digitale di 10 milioni di fascicoli. Certamente il Ministero è stato impegnato ad acquisire in formato digitale milioni di fascicoli destinando a tale fine 80 e non 200 milioni come erroneamente indicato. Il target è stato rivisto dal momento che, in fase di attuazione ci si è resi conto della forte eterogeneità della dimensione dei fascicoli che, specialmente nel caso dei fascicoli penali, potevano raggiungere migliaia di documenti. Ma la digitalizzazione è stata molto di più. E’ stata completata l’estensione del processo civile telematico ai procedimenti presso il Giudice di Pace e presso la Corte Suprema di Cassazione. E’ stata creata e resa accessibile una banca dati nazionale delle sentenze in ambito civile. Sarà completato a breve un datalake corredato da sei sistemi di conoscenza a supporto dei processi decisionali del Ministero e degli Uffici Giudiziari. Ma soprattutto, con un grade sforzo economico e organizzativo del Ministero, è stata avviata e conclusa la digitalizzazione del processo penale telematico, anche grazie ad un finanziamento di 36 milioni del PNRR. 

“Third, 19,000 new hires, mainly technical staff, in the Office for Judicial Processes, for three years up to June 2024, at an estimated cost of €2.3 billion. This target was far from being achieved (as of August 2023, there were about 5,500 hires), hence in December 2023 it was revised down to 10,000 hires to be maintained until June 2026, for an unchanged total expenditure.” 

Anche l’investimento in Capitale Umano è stato un successo. Il Ministero si era impegnato ad assumere 8.250 addetti all’ufficio per il processo e 5.410 unità di personale tecnico al fine di implementare innovazioni organizzative in Tribunali, Corti di Appello e Corte Suprema di Cassazione. Tutte le milestone e i target relativi al Capitale Umano sono stati pienamente raggiunti. A dicembre 2022 erano in servizio 9.586 unità di personale a fronte di un target atteso di 8.764. Il target in scadenza a dicembre 2024 prevedeva che complessivamente fossero stati assunti 19.719 dipendenti a tempo determinato. Tale numero nasceva dalla richiesta di procedere a due tornate di assunzione di 8.250 addetti all’ufficio per il processo. L’esperienza di attuazione dei primi due anni ha però spinto il Ministero a chiedere di poter prorogare gli addetti all’ufficio per il processo sui quali era stato fatto un importante investimento formativo e di non disperdere competenze, come del resto chiesto dagli stessi Uffici Giudiziari e dalle Organizzazioni Sindacali. Il target è stato quindi rivisto per renderlo coerente alle evidenze emerse in corso di implementazione e non per renderlo più facile da raggiungere. Alla fine del 2025 il contingente in servizio era di 11.228 unità di personale ed è proprio in ragione dell’efficacia dimostrata da questo investimento che il Governo si è impegnato a stabilizzare 9.368 dipendenti. 

"The NRRP targets were extremely ambitious: By 2026, reduce the average time needed to resolve cases by 56% for civil cases (both in first instance and appeal courts) and by 28% for criminal cases, compared to 2019 levels; For civil cases, reduce the backlog compared to 2019 by 65% by the end of 2024, and by 90% by June 2026".

Gli obiettivi di efficientamento del sistema giudiziario sono stati sicuramente molto ambiziosi: ridurre del 40% (non del 56% come citato) il disposition time nazionale in ambito civile, ridurre del 25% (non del 28% come citato) il disposition time nazionale in ambito penale, ridurre del 90% l’arretrato civile, cioè i fascicoli pendenti da più di tre anni nei Tribunali e da più di due anni nelle Corti di Appello.  

Quanto al Disposition Time si è già detto che i risultati sono del tutto positivi ma è opportuno chiarire che il target si riferisce al dato medio nazionale e include Tribunali, Corti di Appello e Corte Suprema di Cassazione. Può sembrare un dettaglio metodologico ma non per chi è abituato ad occuparsi di Giustizia e sa bene che un terzo del carico di lavoro della Corte Suprema di Cassazione riguarda il contenzioso tributario, particolarmente consistente nel nostro Paese. 

Quanto alla riduzione dell’arretrato 2019 un semplice ragionamento aiuterà a comprendere perché nel corso del 2023 il target sia stato modificato. Nella sua formula originale il target prevedeva che l’arretrato fosse ridotto del 90%. L’intento era nobile: dal momento che l’arretrato è quella parte delle pendenze che aspetta da più tempo di essere definito, gli Uffici Giudiziari erano chiamati ad accelerare assicurando un servizio giustizia più tempestivo. Ma una riduzione del 90% era tecnicamente impossibile. Gli Uffici Giudiziari lavorano a ciclo continuo: ogni anno entrano milioni di fascicoli ed altrettanti ne vengono definiti. Quando in un determinato momento si “tira la linea” per contare quanti procedimenti sono in attesa di essere definiti, pendenti appunto, questo numero ha fisiologicamente più o meno la dimensione del numero di casi che entrano ogni anno. Nel caso dei tribunali, ad esempio, nel 2019 c’erano 1,5 milioni di pendenze, di cui 337mila arretrati. Le definizioni erano 1 milione. C’era dunque certamente una situazione di squilibrio cui rimediare innescando un processo di progressiva riduzione delle pendenze fino ad un livello fisiologico. Portare le pendenze a 100.000 fascicoli (di cui 33.000 arretrato) era un errore di valutazione che, una volta condiviso con la Commissione Europea non ha portato ad un abbassamento del target ma ad una sua diversa misurazione. E’ stato concordato infatti di ridurre del 95% (quindi oltre il 90%) non gli arretrati in genere ma quelli pendenti a dicembre 2019. Inoltre, è stato chiesto agli Uffici Giudiziari di ridurre del 90% le pendenze a dicembre 2022. In altri termini, un indicatore dinamico è stato sostituito da due indicatori statici più idonei a dimostrare la capacità di definire in tempi più rapidi. E i risultati dimostrano l’impegno profuso: i Tribunali hanno ormai ridotto l’arretrato 2019 di oltre il 95% e le pendenze 2022 dell’86,1%, le Corti d’Appello hanno ormai esaurito di fatto l’arretrato 2019 e hanno ridotto le pendenze 2022 dell’86,7%.  

"Since the NRRP justice measures began gradually in February 2022, the backlog has actually increased, especially in 2024, the very year when reforms, digitalisation, and new hires were supposed to yield results…in the three years of the NRRP, the number of resolved cases (“completed”) actually fell. In 2024 there were 103,000 fewer resolved cases than in 2019, and 75,000 fewer than in 2021, the last pre-NRRP year…So how can pending cases have decreased during the NRRP years despite fewer cases being resolved? Simply because fewer new cases were filed, and the number of new filings was consistently lower than the number of cases resolved".

I dati relativi all’andamento di pendenze e arretrato in ambito civile smentiscono ogni dubbio al riguardo. Ricordando che il target si riferiva al dato complessivo nazionale, i fascicoli arretrati pendenti al 2019 si sono ridotti costantemente. A dicembre 2024 erano pari a 209.872 rispetto ai 337.740 del 2019 nei Tribunali e 53.591 rispetto ai 98.371 del 2019 nelle Corti di Appello. A dicembre 2025 la riduzione è prossima al 50%, un dato eccezionale. E le definizioni? Anche in questo caso occorre guardare al dato complessivo nazionale. Nel 2019 le definizioni erano state oltre 1 milione nei Tribunali e oltre 130mila nelle Corti di Appello. A dicembre 2025 il numero delle definizioni è prossimo a 1 milione per i Tribunali e supera i 100.000 per le Corti di Appello. Il dato è effettivamente inferiore all’ultimo dato pre Covid ma sostanzialmente in linea con i dati 2021. Nel frattempo, si è assistito ad un incremento delle iscrizioni che, come noto, non sono sotto il controllo dell’amministrazione della giustizia, e, nonostante questo, le pendenze continuano a diminuire.  

Le riforme e gli investimenti attuati nel sistema giustizia hanno certamente messo alla prova la capacità di tutte le articolazioni organizzative coinvolte. Il PNRR ha avuto il merito di definire una cornice entro la quale muoversi mantenendo sempre chiaro l’obiettivo di una Giustizia efficiente e di qualità. Nell’attuazione del Piano e del suo sistema di milestone e target, utile alla misurazione del servizio giustizia, il focus è stato mantenuto sempre sulle persone e sui risultati. Ma ciò che è più importante, il percorso è stato implementato con l’intento di renderlo strutturale e di motivare un cambiamento che continuerà, anche dopo aver onorato gli impegni assunti.