Ministero della Giustizia

Linee programmatiche di indirizzo generale per l’anno 2026 - Cassa delle ammende

Linee programmatiche per l’anno 2026.

 

QUADRO DI RIFERIMENTO

La Cassa delle Ammende, per l’anno 2026, intende porsi in linea di continuità con l’approccio metodologico finalizzato alla realizzazione di un sistema di giustizia penale fondato sul rafforzamento della coesione sociale. 

Nel presente documento sono descritte le linee programmatiche per la valutazione dei progetti e dei programmi da finanziare nel corso dell’anno 2026, definite in coerenza con l’Atto di indirizzo del Ministro e gli indirizzi di gestione dei dirigenti responsabili degli uffici dirigenziali di livello generale, centrali e periferici secondo le finalità previste dallo Statuto della Cassa delle Ammende.

Nel corso dell’anno 2025, il Consiglio di Amministrazione ha interpretato in modo estensivo il termine detenuto utilizzato all’art. 2 dello Statuto ricomprendendo sia i detenuti adulti che minori. Tale interpretazione consente, pertanto, anche agli istituti per minori di poter presentare progetti previsti dalla finalità della Cassa Ammende.

La Cassa delle Ammende si pone quale obiettivo prioritario il reinserimento delle persone in esecuzione penale attraverso attività formative volte all’acquisizione delle competenze e alle certificazioni delle stesse per il reinserimento lavorativo e la finalità rieducativa per contribuire a rafforzare la sicurezza sociale anche con programmi di giustizia riparativa e di mediazione penale.

La Cassa delle Ammende insieme ai Dipartimenti preposti alla gestione dell’esecuzione penale intendono rafforzare un modello di esecuzione penale volto al reinserimento sociale, da attuare insieme ai diversi enti pubblici e privati coinvolti nei processi di inclusione sociale ed alla società civile. In tale ottica lo Statuto della Cassa delle Ammende ha declinato le proprie finalità per adeguarsi a tale modello di esecuzione penale potendo finanziare progetti di reinserimento sociale anche per le persone in esecuzione penale esterna, con particolare riferimento a coloro che, in stato di detenzione, non possano accedere alle misure di comunità per l’assenza delle condizioni socio-economiche richieste. I progetti in questione devono essere funzionali alla valorizzazione ed alla differenziazione dei percorsi di recupero e, in tale prospettiva, il lavoro e la formazione/qualificazione professionale svolgono un ruolo fondamentale.

L’obiettivo da perseguire è duplice: ampliare l’offerta lavorativa e, al contempo, innalzare il livello qualitativo del lavoro, così da renderlo effettivamente professionalizzante per il detenuto e assicurare allo stesso un’esperienza spendibile all’esterno, all’esito del percorso di espiazione della pena. Anche le collaborazioni istituzionali, con particolare riferimento al Ministero del Lavoro ed alle Regioni, sono, in tale ottica, finalizzate alla realizzazione di progetti di innovazione sociale per migliorare i processi di reinserimento socio-lavorativo dei detenuti e delle persone in esecuzione penale esterna, anche attraverso l'utilizzo dei fondi strutturali e di investimento europei al fine di integrare ed ottimizzare le risorse disponibili.

Per rispondere maggiormente alle specificità delle singole realtà territoriali, i progetti prevederanno modelli organizzativi differenziati partendo da un’analisi approfondita dei bisogni del territorio e delle richieste di specifica manodopera con la stesura di programmi e progetti attraverso un lavoro partecipato, sia a livello regionale che locale.

Un ruolo decisivo è assunto dalle diverse articolazioni dei Dipartimenti coinvolti nella progettazione degli interventi di reinserimento socio-lavorativo delle persone in esecuzione penale, attraverso la stipula di convenzioni con i soggetti che costituiscono la rete dei servizi per le politiche del lavoro. La detenzione femminile sarà oggetto di particolare riguardo e più in generale la genitorialità all’interno del carcere, con lo scopo di potenziare le misure a sostegno della continuità affettiva delle relazioni familiari, anche attraverso il cofinanziamento di iniziative volte a favorire l’accoglienza delle detenute madri e dei minori al seguito.

Particolare attenzione sarà rivolta anche ai giovani adulti per rafforzare e favorire attraverso progetti formativi maggiori opportunità lavorative per il loro reinserimento sociale garantendo loro adeguati attestati professionali.

Saranno, inoltre, sostenuti i progetti di inclusione relativi alla parità di genere, compresi quelli legati all’orientamento sessuale che prevedano un approccio basato sul rispetto e la valorizzazione delle diseguaglianze di genere.

Nell’approvazione dei progetti la Cassa avrà cura di valutare anche la sostenibilità nell’accezione delle tre dimensioni economico, ambientale e sociale come delineato dall’Agenda 2030 dell’ONU. Il concetto di sostenibilità favorirà l’approvazione dei progetti che abbiano come fine l’economia circolare in un’ottica di coesione sociale.

Altro ambito cui sarà dedicata particolare cura è la tutela della salute fisio-psichica della persona in esecuzione penale nei cui confronti saranno rivolte le iniziative cofinanziate volte a migliorare gli interventi per assicurare l’effettività della tutela della dignità delle persone in esecuzione penale, sia affette da dipendenze patologiche che da disagio psichico. Nel 2026 si intende, pertanto, intervenire con un programma ad hoc per la riabilitazione dei detenuti tossicodipendenti o alcooldipendenti e per il trattamento specifico dei detenuti con problemi psichici.

In tale ambito si inquadra il Decreto Legge 4 luglio 2024 n. 92 avente ad oggetto “Misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della giustizia” che ha previsto un intervento di sistema al fine di “ampliare le opportunità di accesso dei detenuti tossicodipendenti alle strutture sanitarie pubbliche o a strutture private accreditate” per incrementare il contingente annuo dei posti disponibili nelle predette strutture nonché per potenziare i servizi per la dipendenza presso gli istituti penitenziari a custodia attenuata per tossicodipendenti, prevedendo la spesa massima di 5 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2024, utilizzando gli stanziamenti dei capitoli di bilancio della Cassa delle Ammende.

Nel suddetto Decreto, inoltre, dall’anno 2024 è autorizzata la spesa di 7 milioni di euro annui, utilizzando gli stanziamenti dei capitoli di bilancio della Cassa delle Ammende “allo scopo di semplificare la procedura di accesso alle misure penali di comunità e agevolare un più efficace reinserimento delle persone detenute adulte, istituendo un elenco delle strutture residenziali idonee all’accoglienza e al reinserimento sociale”.

La Cassa delle Ammende finanzia, altresì, progetti di reinserimento lavorativo, progetti di pubblica utilità previsti dall’art. 20 ter del novellato ordinamento penitenziario (art.2 d.lgs. 124/18), ed i progetti di edilizia penitenziaria che prevedono interventi di formazione professionale certificata e di inserimento socio-lavorativo delle persone in esecuzione penale. Sarà rafforzata la collaborazione con il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e con il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità per effettuare una programmazione condivisa degli interventi volta a migliorare le condizioni di detenzione, a favorire l’inclusione sociale, a garantire il coordinamento delle iniziative finanziate da Cassa Ammende a livello nazionale.

Il Decreto Legislativo 150/2022 ha previsto i programmi di giustizia riparativa e di recente la sentenza della Corte di Cassazione (Cass. II pen, 12 dicembre 2023 n. 6595) ha delineato un’ampia nozione affermando che il procedimento riparativo è un servizio pubblico, di cura relazionale tra le persone e, quindi, ribadendo la specificità delle azioni di giustizia riparativa e segnatamente la loro estraneità all’esecuzione penale. Alla luce di quanto sopraesposto e della pronuncia giurisprudenziale, la Cassa delle Ammende continuerà a finanziare i programmi di giustizia riparativa al fine di rispondere ai bisogni territoriali in una logica di prossimità di servizio.

A tal proposito, infatti, l’art. 2 al comma 2 punto d) dello Statuto prevede che la Cassa delle Ammende possa erogare i propri fondi per il finanziamento di “programmi di giustizia riparativa in favore delle vittime del reato o della comunità locale, anche comprensivi di eventuali contributi a sostegno dell’attività volontaria gratuita o del lavoro di pubblica utilità del reo” e, quindi, ha una valenza ampia di nozione di giustizia riparativa.

In tale ottica si pone l’Accordo di collaborazione che la Cassa delle Ammende stipulerà con il Dipartimento degli Affari di Giustizia, il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e con il Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità al fine di rafforzare nel detenuto la consapevolezza e la responsabilità quale autore di reato nei confronti dele vittime attraverso attività di informazione e sensibilizzazione anche in riferimento ad un eventuale risarcimento e per l’accesso ai programmi di giustizia riparativa.

Nel mese di aprile 2025 è stato rinnovato il Protocollo d'intesa tra il Ministero dei beni e delle attività culturali, il Consiglio Superiore della Magistratura, la Cassa delle Ammende, il Centro Documentazione Archivio Flamigni ed il Ministero della Giustizia per l'individuazione di progetti di digitalizzazione dei processi di interesse storico a cura della Rete degli archivi per non dimenticare.

Il suddetto Protocollo ha dato origine a diverse iniziative progettuali, realizzate con il contributo tecnico-scientifico della Direzione Generale Archivi del Ministero della Cultura, concernenti la conservazione, la digitalizzazione, la metadatazione e la pubblicazione della documentazione giudiziaria afferente ad alcuni tra i più importanti procedimenti giudiziari della storia processuale italiana, attraverso il lavoro e la formazione delle persone in esecuzione penale.

Tali iniziative rappresentano esperienze-pilota che potranno accelerare il necessario processo di dematerializzazione e digitalizzazione degli atti e, allo stesso tempo, fornire preziose opportunità di formazione e lavoro professionalizzante per le persone in esecuzione penale coinvolte negli interventi, consentendo, quindi, alle stesse di beneficiare di incisivi interventi di reinserimento sociale.

Le proposte progettuali approvate, costituiscono senza dubbio iniziative di alto valore civico che eleveranno gli atti processuali a fonte di ricerca e di studi storici, che assurgeranno, pertanto, a beni culturali ed elementi di memoria collettiva della Repubblica.

Sempre nel corso dell’anno 2025 è stato siglato un accordo di collaborazione tra il ministero della Giustizia, attraverso la Direzione Generale per il Coordinamento delle Politiche di Coesione (DGCPC), in qualità di organismo intermedio del Programma nazionale inclusione e lotta alla povertà 2021-2027, e la Cassa delle Ammende per l’attuazione del piano di utilizzo dei finanziamenti ‘Una giustizia più inclusiva: inclusione socio-lavorativa delle persone sottoposte a misura penale anche attraverso la riqualificazione delle aree trattamentali’. Le parti si impegnano a collaborare in maniera sinergica, ciascuna nell’ambito delle proprie competenze, per la realizzazione di progetti comuni in linea con gli indirizzi del Dipartimento per l’Amministrazione Penitenziaria e del Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità. L’accordo definisce le modalità di collaborazione e interazione tra le parti, con l’obiettivo di garantire un’attuazione più efficace del piano di utilizzo dei finanziamenti del Ministero della Giustizia. Inoltre, valorizza il ruolo della Cassa delle Ammende come interlocutore privilegiato nelle relazioni con le regioni e le autonomie locali, riconoscendone al contempo la funzione di supporto tecnico nelle attività propedeutiche all’attuazione del Programma, con particolare attenzione alle azioni rivolte ai detenuti e alla giustizia riparativa.

La Cassa delle Ammende in attuazione dell’Accordo siglato il 28 aprile 2022 tra Governo, Regioni ed Autonomie locali ed il successivo protocollo attuativo firmato il 28 giugno 2022 tra Ministero della Giustizia, Conferenza delle Regioni e Province Autonome e la Cassa delle Ammende, si è delineato un percorso di collaborazione interistituzionale al fine di rafforzare la coesione sociale, attraverso la programmazione condivisa in materia di inclusione attiva delle persone in esecuzione penale. 

A tal proposito, in quasi tutte le Regioni è stata istituita una “Cabina di regia” per ciascuna Regione/Provincia Autonoma, costituita dai Direttori Generali degli Assessorati competenti per materia (politiche sociali, lavoro e formazione, sviluppo economico, salute, istruzione, ecc.), dai Provveditori Regionali dell’Amministrazione penitenziaria, dai Direttori degli Uffici interdistrettuali di esecuzione penale esterna, dai Direttori dei Centri per la Giustizia minorile e dal referente ANCI o del Consiglio delle Autonomie locali. Il Presidente della Cabina di regia è designato dalla Regione/P.A. ed ha funzioni di rappresentanza, nonché di raccordo con i diversi componenti della Cabina, sia con le istituzioni territoriali che con le Amministrazioni a livello centrale.

La Cabina di regia costituisce lo strumento per la governance territoriale, le cui attività sono volte a garantire l'integrazione dei servizi sociosanitari e di inclusione socio-lavorativa delle persone sottoposte a provvedimenti limitativi o privativi della libertà personale emanati dall'Autorità Giudiziaria, nonché l'integrazione delle risorse finanziarie, umane e strumentali dei servizi territoriali e delle articolazioni dell'Amministrazione della Giustizia, allo scopo di promuovere l’implementazione del Piano a livello regionale e locale ai fini della rilevazione del fabbisogno e della programmazione nelle aree di intervento quali istruzione, orientamento e formazione lavoro, inserimento lavorativo, sostegno alle famiglie, housing sociale, giustizia riparativa, orientamento alla cittadinanza attiva e la continuità terapeutico assistenziale eventualmente necessaria.

La programmazione condivisa con le Regioni/Province Autonome e le articolazioni territoriali della Giustizia, secondo quanto stabilito nelle linee guida indicate nell’Accordo del 28 aprile 2022, dovrà essere attuata tramite la definizione del Piano di Azione Regionale triennale, che prevede le diverse linee di finanziamento, tra le quali quelle della Regione/Provincia Autonoma, delle articolazioni della Giustizia e della Cassa delle Ammende, allo scopo precipuo di garantire quei servizi rispondenti alle esigenze differenziate delle persone e dei contesti territoriali di riferimento. 

La Cassa delle Ammende e la Conferenza delle Regioni/PPAA, in attuazione del predetto Protocollo stipulato il 28 giugno 2022 svolgeranno una funzione di raccordo tra le diverse istituzioni coinvolte per supportare e monitorare le operazioni di realizzazione di quanto previsto nell’Accordo del 28 aprile 2022.

La programmazione integrata dei servizi del territorio costituisce uno strumento fondamentale per garantire lo sviluppo di progettualità volte a favorire il reinserimento sociale raccordando i vari livelli di enti coinvolti per promuovere una strategia di interventi per migliorare l’efficienza e l’efficacia dei servizi di inclusione socio-lavorativa.

 

OBIETTIVI PRIORITARI E RISORSE STANZIATE

Le finalità che la Cassa perseguirà, nel corso dell’anno 2026, sono le seguenti:

• consolidamento di percorsi di inclusione sociale, fondati sul policentrismo di interventi e valorizzazione dello sviluppo di partenariati territoriali e del privato sociale, con il rafforzamento della governance interistituzionale (Ministero della giustizia, Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Regioni) per ampliare le opportunità di accesso alla formazione professionale e al mondo del lavoro, attraverso il cofinanziamento di programmi di reinserimento socio-lavorativo;
• promozione di una “cultura professionale” basata sulla centralità della persona sia detenuta, che internata o in misura alternativa alla detenzione o sottoposta a sanzioni di comunità finalizzata al reinserimento socio-lavorativo attraverso l’approvazione dei progetti che presentino il carattere dell’innovatività, del cambiamento, della trasferibilità, dell’efficacia e della sostenibilità;
• rafforzamento dello strumento del “partenariato”, inteso come istituzione sociale fondata sul lavoro integrato di rete tra tutti i servizi di welfare;
• realizzazione di programmi e progetti che contemplino la formazione professionale, i tirocini formativi, l’erogazione di borse lavoro;
• sviluppo di percorsi di formazione professionale e attività lavorative qualificate sia artigianali che industriali anche con l’utilizzo della digitalizzazione e delle conoscenze informatiche;
• promozione di attività culturali, teatrali e sportive;
• attuazione di programmi finalizzati allo sviluppo di servizi pubblici per il sostegno alle vittime di reato, per la giustizia riparativa e per la mediazione penale;
• realizzazione di programmi di sviluppo dell’attività volontaria e gratuita per progetti di pubblica utilità che puntano su una dimensione interculturale tenendo conto delle differenze linguistiche e culturali;
• rafforzamento dei progetti collocati all’interno di una rete sociale, che si avvalgono di una metodologia di lavoro diffusa e condivisa anche per la prevenzione dei comportamenti devianti;
• accordi di collaborazione istituzionale per il raggiungimento delle finalità previste dallo statuto della Cassa;
• esecuzione di progetti di edilizia penitenziaria di riqualificazione e ampliamento degli spazi trattamentali, per la realizzazione di laboratori destinati alle attività lavorative dei detenuti e degli internati, al miglioramento delle aree destinate ai colloqui con i familiari, con particolare riferimento ai figli minori, alle aree verdi, all’abbattimento delle barriere architettoniche.

Nelle Linee Programmatiche per l’anno 2026 in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 8 della legge n. 190 del 2012, come sostituito dall’articolo 41 del D.lgs. n.97/2016, si recepiscono gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza definiti nel Piano Integrato di Attività e Organizzazione per il triennale 2026-2028 con:

• l’individuazione dei processi organizzativi e decisionali in relazione alle diverse attività di competenza della Cassa delle Ammende;
• l’applicazione di procedure ad evidenza pubblica per la scelta del soggetto attuatore dei programmi e progetti;
• l’introduzione di sistemi di misurazione e monitoraggio del livello di rischio corruzione, anche informatici, che supportino il RPC e/o altri soggetti attuatori del sistema di controllo, in particolare per il rischio dinamico legato alla gestione di progetti e/o al supporto per la loro attuazione;
• l’adempimento degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni ai sensi del Lgs. n. 33/2013 come modificato dal d.lgs. n. 97/2016 per la promozione di maggiori livelli di trasparenza; individuazione di misure di trasparenza efficaci in ragione delle caratteristiche strutturali e funzionali dell’Ente;
• l’innalzamento dei sistemi di monitoraggio destinati ad assicurare il rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti per legge, oltre che delle ulteriori misure di trasparenza; completamento dei processi di informatizzazione esistenti o in fase di realizzazione, al fine di garantire agli stakeholder la massima accessibilità alle informazioni e, al contempo, assicurare il corretto svolgimento delle attività e funzioni della Cassa delle Ammende, preservandole dal rischio di eventi corruttivi.

Si prevede di destinare la maggior parte delle risorse alle iniziative progettuali volte al reinserimento socio-lavorativo delle persone in esecuzione penale sia intra che extra murale e alla riqualificazione professionale, in risposta alla necessità di ampliare le opportunità di lavoro per le persone in esecuzione penale. Per quanto riguarda le procedure e le modalità di presentazione dei programmi e progetti da finanziare, le articolazioni interne ai due Dipartimenti, nell’ambito della programmazione condivisa, sono legittimate a presentare programmi e progetti, secondo le procedure di finanziamento previste dall’art.15 e seguenti dello Statuto. I progetti possono essere presentati in partenariato con soggetti pubblici. In caso di presentazione di progetti in partenariato con soggetti privati, questi ultimi devono rientrare tra quelli indicati dallo Statuto, quali enti legittimati a presentare proposte progettuali. La scelta del soggetto privato, partner o soggetto attuatore del progetto, deve essere effettuata con procedure ad evidenza pubblica.

Si prevede la stipula di convenzioni con le Regioni e Province Autonome, secondo quanto previsto nell’Accordo stipulato in data 26 luglio 2018 e rinnovato il 2 dicembre 2021, per la presentazione di programmi e progetti, onde consentire la più ampia partecipazione degli enti interessati al reinserimento sociale delle persone in esecuzione penale, assicurando la libera concorrenza nel rispetto della normativa vigente in materia di evidenza pubblica, di trasparenza e di prevenzione della corruzione.

Le risorse stanziate per il 2026 sono pari ad € 30.000.000,00 per programmi di inclusione socio lavorativa, formazione professionale qualificata e l’inserimento lavorativo, per i programmi di assistenza alle persone in esecuzione penale, € 12.000.000,00 previsti ex lege dal Decreto Legge 4 luglio 2024 n. 92 avente ad oggetto “Misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della giustizia”, € 3.000.000,00 per la giustizia riparativa, mediazione penale e implementazione di servizi per la tutela delle vittime di reato, € 3.000.000,00 per l’edilizia penitenziaria nel settore dell’ampliamento delle opportunità di lavoro e del trattamento delle persone in esecuzione penale, finalizzato al reinserimento sociale.

In termini di conti di bilancio si evidenzia che 40 milioni di euro, comprensivi dei 12 milioni di euro previsti ex lege dal D. L. 92/2024, saranno stanziati sulla competenza del conto U.1.04.01.01.001 - Trasferimenti correnti a Ministeri: tali risorse saranno destinate principalmente agli Istituti penitenziari, agli Uffici interdistrettuali di esecuzione penale esterna e ai Centri per la giustizia minorile; 3 milioni di euro saranno stanziati sulla competenza del conto U.2.03.01.01.001 - Contributi agli investimenti, destinati all’edilizia penitenziaria; 5 milioni di euro saranno destinati a favore delle Regioni e Province autonome, stanziati sulla competenza dell’apposito conto U.1.04.01.02.001 – Trasferimenti correnti a Regioni e Province autonome. Le risorse stanziate potranno essere spostate con variazioni compensative, da un conto all’altro, a seconda delle esigenze che si manifesteranno nel corso della gestione.

La Cassa delle Ammende, inoltre, sta effettuando un attento monitoraggio relativo ai progetti approvati nei precedenti esercizi di bilancio al fine di perseguire, grazie ad una riduzione dei residui passivi per mezzo di pagamenti e/o radiazioni, un aumento dell’Avanzo di Amministrazione disponibile e, dunque, un aumento delle risorse disponibili da poter impiegare per eventuali assegnazioni di nuove attività progettuali.

Sono favorite le iniziative che coinvolgano un ampio partenariato socio-istituzionale e che prevedano il cofinanziamento dell’ente/i partecipante/i, nonché l’integrazione con le progettualità finanziate con i programmi operativi nazionali e regionali della programmazione eurounitaria.

Alle attività finanziate dalla Cassa delle Ammende si applica il Regolamento per l’amministrazione e la contabilità dell’ente, approvato il 24 luglio 2019 e pubblicato sul sito ufficiale del Ministero della Giustizia.