Ministero della Giustizia

Relazione 30 settembre 2015 - aggiornamento del Progetto Strasburgo 2

Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria del Personale e dei Servizi
Il Capo Dipartimento

AGGIORNAMENTO
DEL
«PROGETTO STRASBURGO 2»

Documento base Progetto organizzativo <<Arretrato civile ultratriennale Programma Strasburgo 2>> del 12 dicembre 2014

SOMMARIO

1. Il «progetto Strasburgo 2»: sviluppo naturale del censimento selettivo del 2014-aggiornato nel 2015
2. La delibera sulle buone prassi di giugno 2015 del CSM
3. La “targatura” delle cause civili al 31 dicembre 2013
4. La “targatura” al 31 dicembre 2014: aggiornamento a distanza di un anno
5. Il contesto del dicembre 2014: progetto Strasburgo 2 quale piano strategico necessario ed urgente
6. Completamento della prima fase del progetto
7. (segue): la c.d. depurazione dei dati e la nuova targatura delle cause
8. Il varo effettivo del progetto
9. In conclusione: i momenti operativi per gli adempimenti più urgenti

ALLEGATI

1. Il «progetto Strasburgo 2»: sviluppo naturale del censimento selettivo del 2014-aggiornato nel 2015

   Il progetto organizzativo denominato «Arretrato civile ultratriennale. Programma Strasburgo 2» è lo sviluppo naturale del censimento speciale della giustizia civile effettuato nell’ottobre 2014, con riferimento alla data del 31 dicembre 2013 ¹ ed aggiornato nell’agosto del 2015.

   Il progetto risale al 12 dicembre 2014, data in cui il Capo del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria ha trasmesso al Ministro della Giustizia la versione definitiva, già anticipata in bozze provvisorie nei mesi precedenti.

   Il 16 dicembre 2014 il progetto è stato presentato nel corso della manifestazione ufficiale «Giornata della Trasparenza» presieduta dallo stesso Ministro.

   Il 14 gennaio 2015 è stato oggetto di una conferenza stampa del Ministro della Giustizia; la relativa documentazione è stata contestualmente inserita nel sito www.giustizia.it (banner “Censimenti e Strasburgo 2”).

   Il progetto è stato menzionato anche nell’incontro del 15 gennaio 2015 tra il Ministro della Giustizia e la delegazione UE guidata dal vice-Presidente della Commissione Europea Jyrki Katainen.

   Il progetto è stato trasmesso al CSM con nota del 20 febbraio 2015 del Capo di Gabinetto del Ministro ed ha formato oggetto di discussione in seno al Comitato Paritetico CSM-Ministero.

   In data 27 marzo 2015 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha ritenuto di organizzare una conferenza stampa unitamente al Ministro della Giustizia, invitando il sottoscritto ad esporre ai giornalisti, alla sua presenza, le linee essenziali del progetto.

   Da ultimo, nel luglio 2015 il Ministro della Giustizia ha ritenuto di inserire nel suo documento denominato RIFORMA DELLA GIUSTIZIA #UNANNODIGIUSTIZIA (reperibile nel sito www.giustizia.it) una slide in cui menziona il progetto Strasburgo 2 quale iniziativa del Ministero.
   Si riporta la slide (ved. colonna destra, quinta “voce”):

    

   

    

   E’ doverosa una precisazione.

   Nonostante l’ampia diffusione dell’iniziativa ministeriale, considerata la complessità della materia e le rispettive competenze funzionali come delineate dagli artt. 105 e 110 Costituzione (nell’interpretazione della Corte Costituzionale) ², il Ministero della Giustizia ha preferito attendere una presa di posizione esplicita del Consiglio Superiore della Magistratura prima di varare ufficialmente il progetto, in un’ottica di collaborazione e sinergia tra organi dello Stato ³.

   Ciò significa che le scadenze indicate nella Parte II, punto 3, del progetto:

   • sei mesi per l’azzeramento degli «affari contenziosi del secolo scorso» cioè gli affari iscritti a ruolo fino all’anno 2000, in numero complessivo di 86.283
   • nove mesi per gli «affari contenziosi di inizio millennio», cioè gli affari iscritti a ruolo dal 2001 al 2005, in numero complessivo di 127.146,

   per un totale di n. 213.429 ⁴
   sono rimaste al momento prive di riscontro pratico, mancando l’individuazione ufficiale del dies a quo.

2. La delibera sulle buone prassi di giugno 2015 del CSM

   Nel mese di giugno 2015 si registra una positiva novità.
   Il progetto «Strasburgo 2» è stato esaminato dal CSM nell’adunanza plenaria del 17 giugno 2015 in occasione della delibera (di più ampio respiro) dal titolo «Nuovo progetto sulle buone prassi di organizzazione degli uffici giudiziari» ⁵, delibera collegata a quella coeva dal titolo «La reingegnerizzazione del sistema informatico del C.S.M. con riferimento alle buone prassi e all’archivio digitale dell’ufficio» ⁶.

   È significativo che al punto 2 di tale delibera si sottolinei la «definitiva elaborazione di categorie generali di “buone prassi”» con la “codificazione” di «aree tipiche di operatività delle attività», tra le quali vengono espressamente individuate le «prassi orientate all’abbattimento di specifiche aree della pendenza dell’ufficio e comunque orientate al controllo di gestione (es. programmi di lavoro volti a prevenire il c.d. “rischio Pinto”)».
   Al citato progetto ministeriale sono dedicati due riferimenti specifici, l’uno nel § 4 (dal mirato titolo «L’apertura di una nuova fase: il focus verso le aree di interesse e l’attenzione al risultato»), l’altro nel § 6 (dall’inequivoco titolo «Gli interventi immediati»).
   E precisamente:

   • nel § 4, dopo aver evidenziato “la riforma dell’art. 111 della Costituzione e la consacrazione del principio della ragionevole durata del processo, oltre al cosiddetto “rischio Pinto”, che incide per somme impressionanti sul bilancio dello Stato e su quello della giustizia in particolare” ⁷, si precisa (pag. 8, da 6^ al 13^ rigo delle versione ufficiale della delibera CSM):
     «omissis … sta assumendo sempre maggiore urgenza l’attenzione da assicurare all’arretrato, specie in campo civile, nell’accezione recentemente indicata dal Dipartimento dell’organizzazione Giudiziaria, in sede di censimento dell’arretrato per effetto del puntuale lavoro della Dgstat e di diffusione del progetto Strasburgo 2. Il Ministero della Giustizia ha sul punto evidenziato l’imponente debito derivante dalla applicazione della legge Pinto, manifestando l’auspicio che i dirigenti degli uffici giudiziari tengano conto del censimento da arretrato adottando metodologie, come quelle indicate nel progetto Strasburgo 2, volte a privilegiare il suo abbattimento» [le sottolineature sono del sottoscritto];
      
   • nel § 6, la cui urgenza attuativa è già contenuta nel titolo sopra-evidenziato, si legge proprio in esordio (pag. 9, seconda parte della versione ufficiale della stessa delibera):
     «Alla luce di quanto detto ed allo scopo di progettare gli interventi ulteriori di competenza del Consiglio, che si svilupperanno in molteplici direzioni (adeguamento e finalizzazione della circolare sui programmi di gestione, sviluppo di progetti integrati con il Ministero della Giustizia per il miglioramento dell’efficienza degli uffici giudiziari, supporto alla divulgazione del progetto Strasburgo 2 per l’abbattimento dell’arretrato ultra triennale e progressiva riduzione del debito Pinto e recupero di risorse per il settore giustizia, aggiornamento della circolare sui tirocini formativi e approvazione di linee guida per l’ufficio del processo, … omissis … il Comitato di Presidenza ha autorizzato … la costituzione di un gruppo di lavoro coordinato dal Cons. Antonio Ardituro, …. con riserva di verificare l’opportunità di acquisire professionalità esterne in una seconda fase del progetto» [sottolineature del sottoscritto].

   Dalla delibera in oggetto è agevole dedurre:

   • che il CSM in primis ha voluto impostare un programma di ampia portata e di durata pluriennale, fondato essenzialmente sui seguenti obiettivi[si riassumono alcune delle voci del dispositivo della circolare, dopo le parole “Tutto ciò premesso, il Consiglio delibera …”]:
     • costituire un archivio storico delle buone prassi degli uffici giudiziari italiani, ai fini della loro catalogazione;
     • redigere il “Manuale delle buone prassi” (di cui alla delibera del 27 luglio 2010);
     • progettare un’ area tematica nel nuovo sito internet del CSM relativa all’organizzazione degli uffici, alle best practices e alle court management;
     • interpellare gli uffici giudiziari sull’attualità delle buone prassi già censite in passato, esistenti nella banca dati del C.S.M. (vi è un elenco di 70 casi, di cui 38 per gli uffici giudicanti e 32 per gli uffici requirenti);
     • interpellare tutti gli uffici giudiziari perché riferiscano le nuove buone pratiche eventualmente non ancora trasmesse, comprese quelle connesse al progetto ministeriale Best Practices—FSE;
     • favorire l’attivazione dell’ “Ufficio per il processo” ai fini dell’assistenza al magistrato;
     • interpellare i Referenti distrettuali per l’informatica per la segnalazione delle buone prassi informatiche;
     • affidare all’ufficio statistico del CSM la realizzazione di uno studio statistico per redigere un catalogo delle buone prassi in base ai settori di interesse e ai contenuti delle stesse.
   • che il CSM è consapevole delle ragioni di urgenza che rendono indifferibili i provvedimenti da adottare in materia di arretrato “nell’accezione recentemente indicata dal Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria” (§ 4);
   • che il CSM condivide l’«auspicio [manifestato a suo tempo dalla sede ministeriale] che i dirigenti degli uffici giudiziari tengano conto del censimento dell’arretrato [elaborato dagli uffici ministeriali] adottando metodologie, come quelle indicate nel progetto Strasburgo 2, volte a privilegiare il suo abbattimento» (§ 4);
   • che il CSM, nell’ambito degli “interventi immediati” di sua competenza (§ 6), intende fornire al Ministero un supporto«alla divulgazione del progetto Strasburgo 2 per l’abbattimento dell’arretrato ultra triennale e progressiva riduzione del debito Pinto».

   Con tali presupposti questo Dipartimento, dopo avere aggiornato ad un’epoca più ravvicinata, cioè al 31 dicembre 2014, i dati del censimento speciale (ved. relazione «Aggiornamento del Censimento speciale della giustizia civile» del 12 agosto 2015, reperibile del sito www.giustizia.it, oggetto della Conferenza stampa del Ministro del 12 agosto 2015), ritiene di aggiornare anche i valori numerici del «progetto Strasburgo 2» utilizzando la medesima tecnica di rilevamento dei documenti originari.

3. La “targatura” delle cause civili al 31 dicembre 2013
   Nel documento redatto il 12 dicembre 2014 l’arretrato più rilevante ai fini della legge Pinto (cause pendenti in primo grado e in appello, escluse quelle della Corte dei Cassazione e dei Giudici di pace) è stato così classificato:
    

Prospetto 5: Targatura degli affari civili pendenti (alla data del 31.12.2013).
Raggruppamenti di anni

Uffici giudiziari	Affari iscritti a ruolo fino all’anno 2000	Affari iscritti a ruolo negli anni 2001-2005	Affari iscritti a ruolo negli anni 2006-2010	Affari iscritti a ruolo negli anni 2011, 2012, 2013 (giacenza fisiologica)	TOTALI
In tutti i Tribunali ordinari (affari di primo grado)	86.022	122.611	709.847	2.409.945	3.328.425
Nelle Corti d’appello (affari di secondo grado)	261	4.535	125.343	282.559	412.698
TOTALI	86.283	127.146	835.190	2.692.504	3.741.123



4. La “targatura” al 31 dicembre 2014: aggiornamento a distanza di un anno
   Nelle more dell’esame del «progetto Strasburgo 2» da parte del CSM la DGStat ha aggiornato i dati ad un’epoca più vicina, cioè al 31 dicembre 2014, utilizzando la medesima tecnica di rilevamento.
   Per la corretta lettura del prospetto che segue, analogo nella sua struttura metodologica a quello precedente (di cui rispetta la numerazione), occorre tenere presente un fenomeno di facile intuizione.
   Trascorso un anno solare, le cause iscritte a ruolo nell’anno 2011, catalogate inizialmente come infra-triennali, sono transitate nella categoria delle cause ultra-triennali, essendo la prima categoria riservata – ora – alle cause del 2012, 2013, 2014.
   
   

   Prospetto 6: Targatura degli affari civili pendenti (alla data del 31.12.2014).
   Raggruppamenti di anni

   Uffici giudiziari	Affari iscritti a ruolo fino all’anno 2000	Affari iscritti a ruolo negli anni 2001-2005	Affari iscritti a ruolo negli anni 2006-2010	Affari iscritti a ruolo negli anni 2011	Affari iscritti a ruolo negli anni 2012, 2013, 2014 (giacenza fisiologica)	TOTALI
   In tutti i Tribunali ordinari (affari di primo grado)	80.396	101.655	539.844	273.067	2.141.876	3.136.838
   Nelle Corti d’appello (affari di secondo grado)	107	1.846	64.430	56.424	234.904	357.711
   TOTALI	80.503	103.501	604.274	329.491	2.376.780	3.494.549

   E’ possibile la comparazione dei due prospetti precedenti in un quadro riepilogativo biennale (evoluzione dal 2013 al 2014).

   Prospetto 7: Targatura degli affari civili pendenti.
   Comparazione analitica tra 2013 e 2014

   In tutti i Tribunali ordinari (affari di primo grado)		Nelle Corti d’appello (affari di secondo grado)	Totali
   Affari iscritti a ruolo	Data e numero pendenti
   fino all’anno 2000	al 31.12.2013 86.022	261	86.283
   	al 31.12.2014 80.396	107	80.503
   negli anni 2001-2005	al 31.12.2013 122.611	4.535	127.146
   	al 31.12.2014 101.655	1.846	103.501
   negli anni 2006-2010	al 31.12.2013 709.847	125.343	835.190
   	al 31.12.2014 539.844	64.430	604.274
   nell’anno 2011	al 31.12.2013 n.r.	n.r.	n.r.
   	al 31.12.2014 273.067	56.424	329.491
   negli anni 2012, 2013, 2014 (giacenza fisiologica)	al 31.12.2013 n.r.	n.r.	n.r.
   	al 31.12.2014 2.141.876	234.904	2.376.780
   TOTALI	al 31.12.2013 3.328.425	412.698	3.741.123
   	al 31.12.2014 3.136.838	357.711	3.494.549

   Per una maggiore comprensione dell’andamento tra il 2013 ed 2014 è opportuno riportare la sintesi delle cifre totali

   Prospetto 8: Targatura degli affari civili pendenti.
   Cifre totali.
   Comparazione tra gli anni 2013 e 2014

   Affari pendenti	Data	Totali
   TOTALE dei procedimenti ultra-triennali “a rischio Pinto” (Tribunali e Corti d’appello)	al 31.12.2013	1.048.619
   	al 31.12.2014	1.117.769
   Affari iscritti a ruolo negli anni 2011, 2012, 2013 (giacenza fisiologica)	al 31.12.2013	2.692.504
   Affari iscritti a ruolo negli anni 2012, 2013, 2014 (giacenza fisiologica)	al 31.12.2014	2.376.780
   TOTALE globale	al 31.12.2013	3.741.123
   	al 31.12.2014	3.494.549

   Il prospetto n. 8 suggerisce un commento molto semplice:

   1. per l’anno 2013 il valore del “totale rischio Pinto” di 1.048.619 (prima riga del prospetto 8) corrispondeva al 28% del totale globale di 3.741.123 (quinta riga), rilevato alla stessa data;
   2. per l’anno 2014 il valore del “totale a rischio Pinto” di 1.117.769 (seconda riga del prospetto 8), rilevato in sede di aggiornamento dopo un anno, corrisponde al 32% del totale globale di 3.494.549 (sesta riga) rilevato alla stessa data.

   In altre parole: le cause ultra-triennali sono aumentate; le pendenze globali sono diminuite ma nel contempo sono invecchiate.

   Ci si può rallegrare che le pendenze finali siano diminuite, passando dalle 3.741.123 unità (a fine anno 2013) a 3.494.549 unità (a fine anno 2014) ⁸, con un decremento di -246.574 unità, pari al -6.6%.
   Ci si deve però preoccupare perché:

   • l’arretrato in senso stretto (fascicoli ultra-triennali) ha subìto un incremento di +69.150 unità;
   • tale arretrato é percentualmente aumentato rispetto al totale delle pendenze passando dal 24,8% al 32%;
   • tale fenomeno ha inciso negativamente sul valore della “giacenza fisiologica” abbassando dell’11,7% il suo livello, da 2.692.504 (a fine anno 2013) a 2.376.780 (a fine anno 2014).

   Tutto ciò significa che la soddisfazione di vedere le pendenze in sensibile diminuzione è attenuata dalla constatazione che l’invecchiamento delle pendenze è in crescita.

   Il rischio degli indennizzi ex lege Pinto è in aumento, con un serio pregiudizio economico, attuale e futuro, per l’Erario, come ha sottolineato anche il CSM nella precitata delibera 17 giugno 2015 che ha fatto riferimento alle “somme impressionanti” gravanti sul bilancio dello Stato per tale causale.

   E’ un dato allarmante perché dimostra il trend non positivo della crisi del sistema-giustizia sotto il profilo della durata ragionevole delle cause civili che, non si dimentichi, ha rilevanza costituzionale ed europea nonché un forte impatto sull’economia del Paese ed anche sul bilancio del Ministero della Giustizia.

   Nel settore penale la situazione non appare migliore.
   Rinviando ad un secondo momento l’analisi del relativo arretrato e dei consequenziali problemi in particolare in punto prescrizione, si richiama la recente sentenza 23 luglio 2015 n. 184 della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 comma 2-bis della legge 24/3/2001, n. 89 (legge Pinto) “nella parte in cui prevede che il processo penale si considera iniziato con l’assunzione della qualità di imputato, ovvero quando l’indagato ha avuto legale conoscenza della chiusura delle indagini preliminari, anziché quando l’indagato, in seguito a un atto dell’autorità giudiziaria, ha avuto conoscenza del procedimento penale a suo carico”.

   A seguito di tale sentenza – rilevante per i richiami applicativi all’art. 6 CEDU ⁹ – è prevedibile un aumento degli indennizzi per “equa riparazione” (a carico del bilancio del Ministero della Giustizia), per l’evidente dilatazione dei tempi di computabilità della durata del processo, ora estesa al “procedimento” penale e precisamente alla fase delle indagini preliminari (spesso molto lunga), da quando l’indagato ne abbia formale conoscenza.

5. Il contesto del dicembre 2014: progetto Strasburgo 2 quale piano strategico necessario ed urgente
   E’ opportuno riepilogare il contesto in cui è nato il progetto ministeriale Strasburgo 2.
   Nell’estate-autunno del 2014, in presenza di un programma del Governo che si era prefisso fin dal 30 giugno 2014 l’obiettivo del “dimezzamento dell’arretrato civile, … attestato a 5,2 milioni di procedimenti” (ved. punto 2 del “grafico a ruota” del Ministro della Giustizia), il Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria (DOG) ha ritenuto di elaborare un piano strategico avvalendosi dell’esperienza già maturata in un distretto del nord ed in un circondario del sud.
   
   Si era consapevoli, all’epoca, che la sola diminuzione dell’ arretrato globale (i famigerati 5,2 milioni di affari pendenti) avrebbe creato qualche illusione.
   
   I fatti lo hanno dimostrato.
   
   La curva discendente da 5,2 a 4,8 milioni (ved. prospetto 1 del § 1 della citata relazione «Aggiornamento del Censimento speciale della giustizia civile» del 12 agosto 2015), dovuta al clima favorevole del momento e alle prime iniziative legislative del Governo, è stata peraltro accompagnata:
   • da una curva ascendente delle cause ultra-triennali da 1.048.619 a 1.117.769 (ved. prospetto 8 del § 4 della presente relazione),
   • da un aumento del “rischio Pinto” insito nell’aumento del c.d. tasso di invecchiamento delle pendenze, dal 28% (1.048.619: 3.741.123 x 100, dati dell’anno 2013) al 32% (1.117.769 : 3.494.549 x 100, dati dell’anno 2014) [i totali sono tratti dal Prospetto n. 8].

   Il 12 dicembre 2014 venne elaborato il progetto Strasburgo 2, articolato in tre fasi:

   • fase conoscitiva (censimento selettivo, già concluso nel novembre 2014);
   • fase operativa (in via d’urgenza, con scadenza a sei e nove mesi dal “varo ufficiale” per i primi adempimenti immediati);
   • fase a regime (dopo il completamento della fase precedente).
      
6. Completamento della prima fase del progetto
   La seconda fase operativa, oltre a contenere un consiglio ai Capi degli uffici giudiziari per un particolare metodo di esaurimento del vecchio arretrato (il metodo FIFO, fin troppo noto per essere ancora spiegato) e per uno strumento processuale ad hoc per la trattazione delle cause “vecchie” (l’adozione del c.d. DECALOGO STRASBURGO, analogo alle linee-guida elaborate in epoca successiva dal gruppo SATURN della CEPEJ-Consiglio d’Europa), contemplava anche un adempimento tecnicamente ancora di pertinenza della prima fase conoscitiva, che all’epoca sfuggì all’attenzione dei commentatori della strategia ministeriale:
   
   • l’operazione di DEPURAZIONE FORMALE dei dati statistici mediante cancellazione della “false pendenze”.

   Nel documento del 12 dicembre 2014 si faceva riferimento al “caso INPS” (che il Presidente della Cassazione ha definito come ipotesi di “domanda drogata” di giustizia) quale fattispecie tipica di false pendenze, ma nella Relazione dell’ottobre 2014 sul censimento selettivo (ved. § 13) si parlava anche dell’ “esempio emblematico delle tutele”, con il preannuncio di una diversa ri-classificazione delle cause pendenti ad una certa data (ved. § 17 – Conclusioni, relazione cit.)

   Tutto ciò non solo per fare chiarezza, ma anche per programmare in maniera più razionale il lavoro da parte degli uffici giudiziari nella seconda fase operativa che avrebbe dovuto avere inizio nel primo trimestre 2015.

7. (segue): la c.d. depurazione dei dati e la nuova targatura delle cause
   Con lo strumento del Datawarehouse la DGSTAT ha effettuato la (programmata) depurazione ed ha ottenuto i risultati significativi già esposti al § 7 della citata relazione «Aggiornamento del Censimento speciale della giustizia civile» del 12 agosto 2015, che qui si riassumono in un enunciato confortante:
   • le pendenze al 31 dicembre 2014 sono 4.555.613 (inferiore di ben 702.080 rispetto al 31 dicembre 2013).

Per ragioni di chiarezza e trasparenza resta ferma la precisazione che le suddette pendenze non comprendono le pratiche del Giudice Tutelare di competenza dei Tribunali ordinari perché si tratta di pratiche la cui definizione non dipende dalla volontà né dalla diligenza del giudice.

L’operazione “depurazione” ha notevolmente influenzato sia i dati relativi alla “targatura” degli affari civili sia i dati particolari su cui trova fondamento il progetto di azzeramento del rischio Pinto che diventa ora meno faticoso del previsto.

Si riporta qui di seguito il nuovo prospetto della “targatura delle cause” elaborato dalla DGStat dopo l’operazione di depurazione dalle pratiche del Giudice Tutelare:

Prospetto 9: Targatura degli affari civili pendenti (escluse le pratiche del Giudice Tutelare).
Cifre totali al 31 dicembre 2014

Affari civili pendenti	“Targatura delle cause” in tutti i Tribunali ordinari (affari di primo grado)	“Targatura delle cause” in tutte le Corti d’appello (affari di secondo grado)	TOTALI
Affari iscritti a ruolo fino all’anno 2000	44.532	107	44.639
Affari iscritti a ruolo negli anni 2001-2005	72.082	1.846	73.928
Affari iscritti a ruolo negli anni 2006-2010	448.515	64.430	512.945
Affari iscritti a ruolo nel 2011	242.541	56.424	298.965
Sub totale delle cause a rischio Pinto	807.670	122.807	930.477
Affari a rischio Pinto ARRETRATO	807.670	122.807	930.477
Affari iscritti a ruolo negli anni 2012, 2013, 2014 GIACENZA fisiologica	1.985.081	234.904	2.219.985
TOTALI	2.792.751	357.711	3.150.462
Giudice Tutelare	344.087		344.087
TOTALE globale			3.494.549

In questo modo alla citata curva discendente da 5,2 a 4,8 milioni (ved. prospetto 1 della citata relazione «Aggiornamento del Censimento speciale della giustizia civile») è seguita la curva migliorativa da 4,8 a 4,5 milioni (ved. prospetto 4, Parte I), che è stata accompagnata:

• da una curva discendente delle cause ultra-triennali, dal valore di 1.117.769 (ved. Prospetto 8, riga corrispondente all’anno 2014) al valore di 930.477 (ved. Prospetto n. 9 riferito sempre all’anno 2014) e
• da una diminuzione del tasso di invecchiamento delle pendenze:
  • dal 32% (1.117.769 : 3.494.549 x 100, dati dell’anno 2014, ante-depurazione)
  • al 29,5% (930.477 : 3.150.462 x 100, dati sempre dell’anno 2014, post-depurazione).

A questo punto, nel ricordare le parole del Presidente del Consiglio in chiusura della conferenza stampa del 27 marzo 2015, presenti il Ministro della Giustizia ed il sottoscritto, [testuale: «… (il Ministero) entro il 2015 vi leva 86 mila più 127 mila, quindi sono 220 mila processi …»], è doveroso che il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria proceda al rendiconto dell’andamento del progetto Strasburgo 2, soprattutto per la parte riservata al cronoprogramma che fissava le prime scadenze del 2015 in sei mesi e in nove mesi dal varo ufficiale per i seguenti obiettivi:

• azzeramento degli “affari contenziosi del secolo scorso” n. 86.283;
• azzeramento degli “affari iscritti a ruolo fino all’anno 2005” n. 127.146.
   
8. Il varo effettivo del progetto
   1. Per il “varo ufficiale” del progetto — consistente nella trasmissione del documento a tutti gli Uffici giudiziari — si attendeva, come si è detto, una formale delibera del Consiglio Superiore della Magistratura al quale il progetto era stato inviato con lettera del 20 febbraio 2015.
      
      In data 17 giugno 2015, lo si ripete, il CSM ha adottato la delibera sulle buone prassi (citata al § 2), di contenuto molto ampio, in cui il progetto Strasburgo 2 viene menzionato e condiviso, in una chiara prospettiva di ritenuta urgenza di provvedere con “interventi immediati”.
      Il CSM peraltro non ha mancato di segnalare la necessità di fornire ai destinatari maggiori risorse ¹⁰.
       
   2. Al Ministero della Giustizia non resta che prendere atto con soddisfazione della delibera del CSM e proseguire nelle attività di sua competenza, così come individuate nel progetto — ad esempio: neutralizzare il pregiudizio per il proprio bilancio derivante dalla persistente violazione della legge Pinto — sottolineando che alcune risorse sono state già fornite ed altre sono in arrivo.
      Per le risorse già fornite ci si riferisce alla procedura di assunzione di 48 cancellieri provenienti dalle graduatorie di altri Ministeri o comparti (in particolare Ministero degli Interni) ed all’ assunzione (in corso) di 98 funzionari provenienti dal c.d. concorso ICE (Istituto nazionale Commercio Estero).
      Per le risorse in arrivo ci si riferisce alle 1.031 unità in corso di assunzione a seguito del c.d. bando di mobilità esterna del novembre 2014 la cui graduatoria provvisoria è stata pubblicata sul sito del Ministero della Giustizia il 19 agosto 2015 ed anche alle 2.000 unità che saranno assunte ai sensi dell’art. 21 decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 132.
      Si tratta di circa 3.200 unità che è riduttivo definire come “goccia nel mare”.
      E’ significativo quanto emerge in modo inequivocabile dall’Allegato A.
      Si tratta di una lettera del Capo Dipartimento di accompagnamento alla immissione in possesso dei citati funzionari ICE, destinati ad uffici particolarmente in crisi. Si legge nella lettera che nella scelta delle sedi si è tenuto conto della «esigenza prioritaria di favorire lo smaltimento dell’arretrato civile di durata ultra-triennale che grava su alcuni tribunali».
       
   3. E’ opportuno segnalare inoltre che il varo del “progetto Strasburgo”, accompagnato dal costante aggiornamento del censimento statistico, rappresenta un momento fondamentale di verifica di alcune delle più importanti riforme organizzative volute ed introdotte dal Ministro della Giustizia.
      Tra queste è opportuno menzionare l’incidenza delle norme in tema di c.d. “degiurisdizionalizzazione”, la digitalizzazione avanzata del processo civile, che produce, ormai, significativi risultati anche sul contenimento dei tempi processuali e, da ultimo, l’avvio del piano straordinario adottato dal DAG (Dipartimento degli affari di giustizia) per il contenimento del “debito Pinto”.
      In tale prospettiva vanno anche ricordate le innovative politiche del personale, adottate dal Ministro in collaborazione con la Direzione Generale del Personale, finalizzate all’ingresso di nuove risorse umane che a breve sarà realizzato attraverso soprattutto le procedure di mobilità (già avviate e da avviare).
      Tali importanti riforme sono state adottate, come è noto, anche con l’auspicio di provocare il contenimento dei tempi dei processi e la riduzione dell’arretrato civile, senza contare l’obiettivo del progressivo processo di razionalizzazione delle risorse ed il significativo cambiamento del lavoro dei magistrati e del personale amministrativo, meritevoli di adeguati presidi.

Alla luce di quanto sopra, visti gli artt. 111, 2° comma, Cost., 6 CEDU e 47, 2° comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea;

- visto l’art. 110 Cost. (nell’interpretazione della Corte Costituzionale dianzi richiamata ¹¹);
- visto l’art. 4 decreto legislativo 30/3/2001 n. 165 sulle funzioni degli organi di governo in merito agli “obiettivi” ed ai “programmi da attuare” verificandone “la rispondenza dei risultati”, in particolare relativamente alla “definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali” (lett. b);
- considerato quanto sopra evidenziato al punto 2) in merito alla delibera 17 giugno 2015 del CSM, e segnatamente – in termini positivi – la condivisione nei tempi e nel merito del “progetto Strasburgo 2”, nonché la convergenza di obiettivi tra l’iniziativa ministeriale in oggetto e il programma deliberato dal CSM,

• il progetto Strasburgo 2 deve considerarsi ufficialmente varato e reso immediatamente operativo;

con una importante precisazione (che segue) alla luce della citata delibera del 17 giugno 2015 del CSM.

Premesso che il progetto si articolava originariamente nei 5 punti che seguono (ved. slide utilizzata nella Conferenza stampa del 27 marzo 2015 del Presidente del Consiglio dei Ministri):

 



il quarto punto viene così modificato:



 

9. In conclusione: i momenti operativi per gli adempimenti più urgenti
In chiusura della fase di aggiornamento al 2014 del censimento speciale dell’ottobre 2014 ed in chiusura delle operazioni di “depurazione” dei dati, la presente relazione viene inviata ai capi degli Uffici giudiziari ricordando loro che il progetto Strasburgo 2 , comprensivo degli allegati (compreso il Decalogo), si trova da tempo inserito nel sito ufficiale del Ministero della Giustizia (www.giustizia.it. home page, banner Censimenti e Strasburgo 2).

1. Dalla data di trasmissione della presente relazione, tenuto conto del Prospetto 9, decorrono i termini:
   1. di quattro mesi per l’auspicabile azzeramento delle «cause del secolo scorso», che sono già diminuite a n. 44.639 (dalle originarie 86.283, quindi dimezzate), di cui
      • n. 107 delle Corti d’appello
      • n. 44.532 dei Tribunali, di cui:
        • n. 7.026 nei registri SICID
        • n. 37.506 nei registri SIECIC;
   2. di otto mesi per l’auspicabile azzeramento delle «cause iscritte a ruolo a inizio millennio, fino al 2005», che sono già diminuite a n. 73.928 (dalle originarie 127.146), di cui:
      • n. 1.846 delle Corti d’appello
      • n.72.082 dei Tribunali (registri SICID e SIECIC).
   Gli elenchi per località sono allegati alla relazione.
   
   
2. Entro la prima scadenza, a dicembre 2015 / gennaio 2016, la DGStat, con lo strumento del Datawerehouse, eseguirà motu proprio le verifiche dei dati riguardanti gli affari indicanti negli elenchi allegati, relativi alle sole «cause del secolo scorso».
   I risultati della verifica verranno comunicati agli uffici interessati, i cui dirigenti (Capi-ufficio e Dirigenti amministrativi) avranno la possibilità di interloquire, in qualunque momento e con qualunque modalità, con gli uffici ministeriali (DGStat ed Ufficio I del Capo Dipartimento) per chiedere informazioni supplementari, fornire suggerimenti, ottenere assistenza tecnica.
   Con la creazione di tale canale privilegiato di comunicazione (anche informale), il Ministero intende valorizzare il metodo della interlocuzione e della sinergia, nel tentativo di evitare che in sede locale si crei un “appesantimento del lavoro ordinario” (di per sé già pesante).
   Una precisazione è doverosa.
   Il “controllo dei tempi” della risposta di giustizia, finalizzato alla progressiva riduzione della durata delle cause civili e alla riduzione dell’arretrato, non deve incidere sulla qualità di tale risposta, che anzi deve tendere al miglioramento.
   E’ opportuno ricordare che l’assioma “giustizia rapida - giustizia di scarsa qualità” è uno dei tanti miti da sfatare, come è dimostrato peraltro da una pregevole ricerca sul campo effettuata dall’Università di Milano nel 2008-2009, sintetizzata nel principio che “la giustizia rapida è anche di qualità”¹².
    
3. Il Ministero della Giustizia sottolinea che è manifestamente irragionevole, ai sensi dell’art. 111, 2° comma, Costituzione, che a fine 2015 in Italia restino ancora pendenti cause contenziose che hanno una vetustà superiore a 15 anni, alcune delle quali risalgono anche agli anni ’70 e ’80, con una anzianità superiore a 30/40 e anche 50 anni.
   Ne discende che quelle cause devono essere definite con precedenza assoluta, anche a costo di sacrificare interi pacchetti di cause recenti, con l’accettazione del rischio di un lieve innalzamento della giacenza fisiologica delle cause più recenti.
   Non è solo questione di immagine.
   E’ questione di costi economici per il Ministero della Giustizia, fortemente esposto agli indennizzi Pinto. Non si può negare che il Ministero della Giustizia abbia la piena competenza per arginare i costi e possa esigere, mediante inviti pressanti (la c.d. moral suasion), che quelle cause siano subito definite.
   Si confida che alla fine dell’anno 2015 restino nei prospetti statistici del secolo scorso (anzi del millennio scorso) solo le 40.863 pratiche del Giudice Tutelare iscritte fino all’anno 2000, in quanto estranee al progetto Strasburgo 2 (ved. all. 5).
    
4. Le verifiche della DGStat proseguiranno con le stesse modalità nei mesi successivi, tenuto conto del Prospetto 9:
   
   • per le 73.928 cause iscritte a ruolo fino all’anno 2005 (“cause di inizio millennio”, di anzianità compresa tra i 10 ed 15 anni);
   • per le 512.945 cause iscritte a ruolo negli anni 2006-2010 (con anzianità tra i 5 e i 9 anni).
   Per la vigilanza sulle 298.965 cause iscritte a ruolo nell’anno 2011 (Prospetto 9) si confida nei poteri di autocontrollo dei Capi degli uffici, non senza sottolineare che nel 2016 quelle cause saranno già ultra-quadriennali, in conclamato rischio Pinto.
   Per queste ultime cause la vigilanza-osservazione del Ministero verrà attivata in epoca successiva, dopo il superamento della fase critica.
    
5. In conclusione:
   1. la DGStat svolgerà costantemente funzioni di osservazione dei dati e di aggiornamento delle informazioni;
   2. i Capi degli Uffici cureranno la promozione dei miglioramenti;
   3. tra Uffici ministeriali e Capi degli Uffici giudiziari sarà instaurato un metodo di interlocuzione agile e costante, anche di tipo informale, per informazioni supplementari, assistenza tecnica e suggerimenti reciproci (soprattutto per gli aspetti organizzativi).

ALLEGATI

In allegato sono presenti 5 elenchi:

1. procedimenti iscritti a ruolo fino all’anno 2000 (di anzianità superiore a 15 anni) pendenti davanti alle Corti d’appello (n. 107) (formato pdf, 125 Kb)
2. procedimenti iscritti a ruolo fino all’anno 2000 (di anzianità superiore a 15 anni) pendenti davanti ai Tribunali ordinari, limitatamente all’area SICID, cioè cause contenziose “classiche” (n.7.026) (formato WORD)
3. procedimenti iscritti a ruolo fino all’anno 2000 (di anzianità superiore a 15 anni) pendenti davanti ai Tribunali ordinari, limitatamente all’area SIECIC (formato pdf, 91 Kb), cioè fallimenti e procedure affini, esecuzioni immobiliari e mobiliari (n. 37.506) (formato WORD);
4. procedimenti civili pendenti al 31/12/2014 presso ciascuno dei Tribunali ordinari iscritti fino al 2000, per anno di iscrizione - Area SICID (formato pdf, 1371 Kb) ed Area SIECIC (formato pdf, 1341 Kb) (senza Giudice Tutelare)
5. pratiche relative a tutele e curatele di competenza del Giudice Tutelare (formato pdf, 18 Kb), totalmente estranee al progetto in esame - l’allegazione risponde solo a finalità di informazione.

Vi è inoltre copia della lettera del Capo Dipartimento menzionata al § 8 in tema di funzionari ICE (All. A) (formato pdf, 29 Kb).

Roma, 30 settembre 2015.

IL CAPO DIPARTIMENTO
Mario Barbuto

NOTE

¹ Si tratta di un censimento realizzato per la prima volta con il il Data Warehouse-DWH, un programma informatico di grande affidabilità.

² Secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 168 del 1963) l’art. 110 Cost. non può interpretarsi in modo restrittivo “nel senso che i servizi, l'organizzazione e il funzionamento dei quali spetta al Ministro, sarebbero soltanto quelli inerenti al personale delle cancellerie e segreterie, agli ufficiali giudiziari, alle circoscrizioni giudiziarie, ai locali, all'arredamento dei medesimi, ed, in genere, a tutti i mezzi necessari per l'esercizio delle funzioni giudiziarie”, in quanto non è rinvenibile nel dettato costituzionale “una netta separazione di compiti fra il Ministro guardasigilli e l'Organo preposto al governo della Magistratura”, ma, al contrario, fra i due organi, nel rispetto delle competenze a ciascuno attribuite, può “sussistere un rapporto di collaborazione: il quale importa che i servizi, affidati al guardasigilli dall'art. 110 della Costituzione, non sono limitati a quelli sopra accennati, ma, vi si comprendono altresì, sia l'organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l'assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all'attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti”; tale interpretazione è confermata, sempre secondo la Consulta, “dalla considerazione che al Ministro l'art. 107, secondo comma, della Costituzione attribuisce la facoltà di promuovere l'azione disciplinare”, nonché “dal fatto che le attribuzioni anzidette e gli oneri finanziari che necessariamente vi si ricollegano, impegnano la responsabilità politica del Guardasigilli, come esponente del Governo, verso il Parlamento, per l'esercizio dei poteri che istituzionalmente a questo competono”.
Nello stesso senso si vedano, in particolare, la sentenza 30/12/2003 n. 380 che, oltre a richiamare espressamente la sentenza n. 168 del 1963, precisa: “Il bilanciamento dei valori costituzionali affermati dagli artt. 105 e 110 della Costituzione [omissis]… esige che tra CSM e Ministro della Giustizia vi sia, nel rispetto delle competenze differenziate, un rapporto di collaborazione”, e parimenti la sentenza 27/7/1992 n. 379, che ha richiamato il “dovere di collaborazione che questa Corte (v. sentenza n. 168 del 1963) ha già individuato come punto di equilibrio interpretativo…” e che ha stabilito che la “direzione degli uffici giudiziari” attiene “anche all’amministrazione dei servizi giudiziari”, facendo espresso riferimento ai principi enunciati nelle sentenze n. 168 del 1963 e n. 142 del 1973.

³ Il principio di “leale collaborazione” istituzionale tra organi dello Stato ove vi siano competenze comuni o interferenze, affermato in più occasioni dalla Corte Costituzionale anche nelle sentenze citate nella nota precedente, è stato oggetto di puntuale richiamo ed applicazione da parte del C.S.M. Si vedano recentemente:

• delibera 11/7/2012 in tema di «schema unico nazionale per il rilevamento dei flussi statistici»: “E’ esigenza fondamentale, tanto del Ministero della Giustizia quanto del Consiglio Superiore della Magistratura e degli uffici giudiziari realizzare, per le rispettive attività istituzionali, un sistema omogeneo sul territorio nazionale per il rilevamento dei flussi statistici” … [omissis]… “scendere nell’analisi di dettaglio dei flussi secondo il dato sezionale, in conformità al predetto format per i piani di gestione, ed in armonia con il ‘rapporto di reciproca interdipendenza tra DOG e programma di gestione dei procedimenti’ rappresentato dal ‘comune substrato costituito dall’analisi dei dati statistici relativi ai flussi ed alle pendenze, adeguatamente scomposti, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, in rapporto alle risorse personali e materiali di cui l’ufficio può effettivamente disporre’ (delibera del 2 maggio 2012)”;
• delibera 17/11/2010 (risposta a quesito): “… l’esercizio di tale discrezionalità [nella gestione dell’agenda di lavoro del giudice] va modulata alla stregua dei principi di ragionevole durata del processo ex art. 111, 1° co., Cost. e di suo leale e sollecito svolgimento ex art. 175 C.p.c., osservando i criteri dettati dall’art. 81 bis disp. att. c.p.c., ossia tenendo conto della natura, dell’urgenza e della complessità della causa e del rispetto dei programmi di definizione dei procedimenti elaborati dai dirigenti degli uffici giudiziari” [omissis]… “delibera” …. “i presidenti degli uffici giudiziari devono fondare, a norma di circolare, il proprio progetto tabellare (dunque la previsione del numero delle udienze) sull’analisi dei flussi e delle pendenze, in maniera da poter elaborare compiuti programmi di definizione dei procedimenti, tesi a garantire la ragionevole durata dei processi”.

⁴ Dati riguardanti solo i Tribunali ordinari e le Corti d’appello, con esclusione dei Giudici di pace e dei Tribunali per i minorenni (dove il fenomeno è molto limitato) e della Corte di Cassazione (dove, al contrario, il fenomeno è presente).

⁵ Cfr. comunicazione del 22 giugno 2015 prot. P-12192/2015, inviata al Ministro della Giustizia, al Primo Presidente della Cassazione, al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione ed a tutti i Capi degli uffici giudiziari.

⁶ Cfr. comunicazione del 22 giugno 2015 prot. P-121167/2015 inviata ai medesimi destinatari.

⁷ Si noti che si tratta di un capitolo di spesa del Ministero della Giustizia.

⁸ Limitatamente ai Tribunali e alle Corti d’appello. Non sono stati conteggiati i dati ufficiali Corte di Cassazione (allarmanti) e neppure dei Giudici di pace e dei Tribunali per i Minorenni (non allarmanti).

⁹ La Corte Costituzionale ha precisato: “non vi è dubbio che la Corte europea dei diritti dell’uomo, attraverso reiterate pronunce [omissis], abbia dedotto dall’art. 6 della CEDU la regola che impone, ai fini dell’indennizzo conseguente all’inosservanza del termine di ragionevole durata del processo penale, di tenere conto del periodo che segue la comunicazione ufficiale, proveniente dall’autorità competente, dell’accusa di avere commesso un reato. Si tratta, peraltro, di un approdo ermeneutico del tutto consono alle finalità perseguite dal giudizio di riparazione e sollecitate dall’osservanza del canone del giusto processo in ambito convenzionale. La violazione del diritto a una celere definizione del processo penale, espresso dall’art. 6 della CEDU, genera infatti la pretesa di un indennizzo idoneo a ristorare il patimento cagionato dalla eccessiva pendenza dell’accusa, quando essa sia stata espressa per mezzo di un atto dell’autorità giudiziaria e abbia in tal modo acquisito una consistenza tale da ripercuotersi significativamente sulla vita dell’indagato (Corte EDU, sentenza 15 luglio 1982, Eckle c. Germania). È questa un’evenienza in alcun modo circoscrivibile alla fase del processo che segue all’esercizio dell’azione penale (art. 405 cod. proc. pen.) e all’assunzione della qualità di imputato (art. 60 cod. proc. pen.), posto che essa tende naturalmente a manifestarsi fin dal tempo in cui una persona è venuta formalmente a conoscenza dell’esistenza di un’indagine a suo carico, in particolare quando si accompagna al compimento di atti invasivi della sfera di libertà dell’individuo. Pertanto, una volta penetrato nel nostro ordinamento, per effetto della giurisprudenza europea e con valore di fonte sovra-legislativa, il principio che collega alla lesione del diritto alla ragionevole durata del processo, sancito dall’art. 6 della CEDU, una pretesa riparatoria nei confronti dello Stato, viene da sé che l’equa riparazione avrà ad oggetto non soltanto la fase che la normativa nazionale qualifica “processo”, ma anche le attività procedimentali che la precedono, ove idonee a determinare il danno al cui ristoro è preposta l’azione”.

¹⁰ Secondo il CSM occorre “rifuggire dalla tentazione di intendere l’organizzazione come sostitutiva delle risorse, e non – invece – come un metodo di ottimizzazione e di migliore gestione delle stesse che – in ogni caso – devono essere costantemente assicurate in misura adeguata”.

¹¹ V. precedenti note 2 e 3.

¹² Cfr. Marco LEONARDI e Maria Raffaella RANCAN, La giustizia rapida è anche di qualità, del 15 maggio 2009, reperibile nel sito lavoce.info. E’ uno studio molto sintetico che conclude altra ricerca documentata dal saggio L’andamento lento della giustizia civile, del 2 settembre 2008 degli stessi autori.
Si segnalano altre ricerche di analoga impostazione: Daniela MARCHESI, Il coso salato della giustizia civile lenta, del 21 giugno 2011; Diego CORRADO, Processi civili più veloci? Applichiamo le norme esistenti, del 27 luglio 2011; Diego CORRADO e Marco LEONARDI, Così l’efficienza entra in Tribunale, del 19 febbraio 2007 (tutti reperibili nel sito menzionato, a cui collaborano insigni economisti e aziendalisti, significativamente interessati al fenomeno della giustizia civile). Si segnalano anche altri saggi di impronta economica o “aziendalistica”: ICHINO, COVIELLO, PERSICO, Giudici in affanno, 2009, ed. Università Bologna (reperibile in Internet, sito dell’Università di Bologna). Il saggio contiene una analisi comparata delle Sezioni Lavoro di Milano e Torino. VERZELLONI, Dietro alla cattedra del giudice, Ed. Pendagron, 2009. Si tratta di una tesi in dottorato di ricerca a seguito di una analisi sul campo della tecnica di gestione delle Sezioni-Lavoro di quattro Tribunali italiani. CARMIGNANI, GIACOMELLI, La giustizia civile in Italia: i divari territoriali, Quaderni della BANCA d’ITALIA, 2009, n. 40. Il saggio contiene schemi e dati sulle diverse realtà territoriali. Interessante è la parte relativa alle Sezioni-Lavoro.