Ministero della giustizia

Relazione al Parlamento sull'attuazione della Legge 22 maggio 1978, n.194 "Norme per la tutela sociale della maternità e sull'interruzione volontaria della gravidanza"
Fenomeno osservato: procedimenti penali in violazione alla Legge 22 maggio 1978, n.194; richieste di autorizzazione ad interrompere la gravidanza da parte di donne minorenni ed interdette come previsto dalla Legge 22 maggio 1978, n.194

Normativa di riferimento: Legge 22 maggio 1978, n.194
Normativa istitutiva della rilevazione: art. 16 della Legge 22 maggio 1978, n.194
Inizio rilevazione: 1983
Circolari in vigore:
Circolare del 3 dicembre 2013 (per le Corti di appello)
Circolare del 3 dicembre 2013 (per le Procure generali)
Cadenza della rilevazione: annuale
Cadenza della Relazione al Parlamento: annuale
Dati disponibili più recenti: anno 2013

Procedimenti penali iscritti in Procura - 2013
Procedimenti penali iscritti in Procura
numero procedimenti iscritti	numero persone nei procedimenti iscritti	persone di nazionalità Italiana	persone di nazionalità straniera	Totale
159	265	69,0%	31,0%	100,0%

Provvedimenti definitivi presso gli Uffici giudicanti - 2013
Provvedimenti definitivi presso gli Uffici giudicanti (numero di persone in %)
decreto di archiviazione	assoluzione irrevocabile	sentenza di prescrizione	condanna irrevocabile	Totale
74%	11%	0%	15%	100%

**Richieste al Giudice Tutelare di aborto da parte di donne minorenni e interdette - 2013**
donne minorenni	donne interdette
1.033	0

Nota metodologica per l'anno 2013

In ottemperanza a quanto disposto dall'art. 16 della Legge 22 maggio 1978, n. 194, il Ministro della Giustizia è tenuto a presentare al Parlamento una relazione annuale sull'attuazione della Legge per quanto riguarda le questioni di competenza del suo Dicastero.
Il monitoraggio, avviato nel 1983 mediante una circolare del Direttore Generale degli Affari Penali, ha cadenza annuale e fa parte del Piano Statistico Nazionale. Esso consta in realtà di due rilevazioni distinte ed indipendenti, l'una relativa alla giurisdizione penale riguardante i procedimenti instauratisi per violazione delle disposizioni in materia penale previste dalla Legge (in particolare le violazioni di cui agli articoli 17,18,19 e 21 della Legge), e l'altra relativa alla giurisdizione volontaria riguardante le richieste al Giudice Tutelare di autorizzazione all'aborto da parte di donne minorenni e di donne maggiorenni interdette (richieste di cui agli articoli 12 e 13 della Legge).
I prospetti contenenti i dati in oggetto vengono di norma compilati manualmente dagli uffici giudiziari interessati alla rilevazione ed inviati al Ministero per via telematica, fax o posta.

Per ciò che riguarda l'analisi del fenomeno in sintesi e nei dettagli, si rimanda alla corrente Relazione al Parlamento (edizione Marzo 2014) ed alle tabelle ad essa allegate.
Nota: per richiedere tutti i dati attualmente disponibili relativi al presente monitoraggio, si prega di inviare una e-mail all'indirizzo biblioteca.aapp.min@giustizia.it, denominandone l'oggetto con "Richiesta dati attualmente disponibili relativi al monitoraggio sull'interruzione volontaria della gravidanza"

Fonte: Dipartimento per gli affari di giustizia – Direzione generale della giustizia penale - Ufficio I

Tabelle relative alla giurisdizione penale: anno 2013 (formato xls, 162 Kb)
Tabelle relative alla giurisdizione volontaria: anno 2013 (formato xls, 47 Kb)

1) INTRODUZIONE E BREVE ANALISI DEL FENOMENO

In ottemperanza a quanto disposto dall’art. 16 della Legge 22 maggio 1978 n. 194 (di seguito indicata con il termine ‘Legge’), il Ministro della Giustizia è tenuto a presentare al Parlamento una relazione annuale sull'attuazione della Legge per quanto riguarda le questioni di competenza del suo Dicastero.

Il monitoraggio della Legge condotto dal Ministero della Giustizia fa parte delle rilevazioni del Piano Statistico Nazionale e consta in realtà di due rilevazioni distinte ed indipendenti, l’una relativa alla giurisdizione penale, riguardante i procedimenti instauratisi a seguito di violazione delle disposizioni in materia penale della Legge, e l’altra relativa alla giurisdizione volontaria, riguardante le richieste al Giudice Tutelare di autorizzazione all’aborto da parte di donne minorenni e di donne maggiorenni interdette.

1.1) Giurisdizione penale

I dati relativi agli anni 1995 – 2013 mostrano che il fenomeno, a livello di giurisdizione penale, ossia di repressione delle violazioni delle disposizioni penali previste dalla Legge, è di ridotte proporzioni, essendo caratterizzato da un contenuto numero di procedimenti penali iscritti presso le Procure (159 procedimenti penali iscritti nell’anno 2013 presso le Procure), e, analogamente, da un numero di persone iscritte anch'esso contenuto (265 persone iscritte nell’anno 2013 presso le Procure, con un numero medio di circa 1,7 persone iscritte per procedimento).

In linea generale, non emerge dai dati raccolti che vi sia una qualche tendenza ad eseguire aborti clandestini in modo organizzato presso strutture pubbliche o private, sebbene siano state comunque individuate dall’Autorità giudiziaria, nel corso del tempo, alcune associazioni di consistenti dimensioni (vedi par. 2.3.c).

Caratteristica di rilievo è la marcata incidenza degli stranieri rispetto al totale delle persone (italiane e straniere) nei procedimenti penali iscritti presso le Procure. Nell’anno 2013 la percentuale degli stranieri sul totale delle persone iscritte presso le Procure è stata del 31,0%; tale incidenza risulta essere piuttosto elevata, soprattutto se si pensa che la popolazione straniera residente al 01/01/13 costituisce solo il 7,4% (fonte: ISTAT) circa dell’intera popolazione residente in Italia.

Restringendo l’analisi alle sole persone che hanno commesso delitti di tipo esclusivamente doloso (artt. 18 e 19 della Legge), si nota come l’incidenza degli stranieri diventi pari al 61,3% nel 2013. Tale incidenza, se confrontata con il 31,0% sopra riportato e, a maggior ragione e più correttamente, con il 7,4% ISTAT, evidenzia, anche per l’anno 2013, una propensione decisamente maggiore da parte degli stranieri rispetto agli italiani a commettere i delitti dolosi sopra indicati (vedi par. 2.3.e).

1.2) Giurisdizione volontaria

I dati relativi agli anni 1989 – 2013 mostrano che il fenomeno, a livello di giurisdizione volontaria, ossia di richieste al Giudice Tutelare di autorizzazione all’aborto da parte di donne minorenni, nei casi in cui sia mancato l’assenso delle persone che esercitano la potestà o la tutela su di esse (art. 12 della Legge), resta ancora di dimensioni abbastanza significative.

Quasi nullo è invece il numero di richieste al Giudice Tutelare di autorizzazione all’aborto da parte di donne maggiorenni interdette.

Sono state infatti 1.033 le richieste di autorizzazione all’aborto da parte di donne minorenni nel 2013, mentre nulle sono state le richieste da parte di donne maggiorenni interdette.

L’andamento, tuttavia, che sembrava permanere pressoché stazionario fino al 2007 con una media annua di circa 1.300 casi ex art. 12, appare in significativa diminuzione nell’ultimo periodo della serie storica, 2007 – 2013, con un ‘trend’ sempre decrescente (nel 2007 si erano avuti 1.435 casi ex art. 12, mentre nel 2013, se ne sono avuti, appunto, 1.033).

1.3) Osservazioni degli Uffici giudiziari

Da valutare attentamente sono le osservazioni formulate dagli Uffici giudiziari nel corso dell’intero periodo esaminato, soprattutto relativamente alla giurisdizione volontaria.

Per ciò che riguarda in particolare quest’ultima, nel corso degli ultimi anni tali osservazioni sono state sostanzialmente ribadite dagli Uffici giudiziari e, in generale, non ne sono state aggiunte di nuove. Anche nel corso dell’anno 2013 non sono state segnalate nuove difficoltà di tipo interpretativo od applicativo della Legge da parte dei singoli uffici.

Si fa presente che anche per l’anno 2013, come per gli ultimi anni del periodo esaminato, non sono state richieste le copie di tutti i provvedimenti emessi dai Giudici Tutelari indistintamente, ma solo le copie di quei provvedimenti che i Giudici Tutelari avessero ritenuto significativi per segnalare eventuali difficoltà di tipo interpretativo od applicativo della Legge, o questioni di legittimità costituzionale.

Come esposto nelle precedenti Relazioni, si ricorda che, dall’esame delle copie dei provvedimenti a suo tempo inviati dagli Uffici dei Giudici Tutelari, si era potuto constatare come sussistevano, di fatto, orientamenti interpretativi della Legge anche del tutto opposti tra un Giudice Tutelare e l’altro (vedi par. 3.5).

Inoltre, sempre relativamente alla giurisdizione volontaria, si riportano le segnalazioni degli Uffici effettuate nel corso del periodo esaminato e relative ad alcune difficoltà di tipo applicativo della Legge (vedi ancora par. 3.5).

Per maggiori dettagli si rimanda ai paragrafi successivi, nonché alle tabelle allegate alla presente Relazione, contenenti anche i dati disaggregati per singolo distretto. Si precisa che eventuali discordanze tra i dati della presente relazione e quelli della precedente relazione sono dovute al fatto che alcuni Uffici giudiziari non rispondono in tempo utile per la pubblicazione della relazione, ma solo in seguito.

2) GIURISDIZIONE PENALE

2.1) Uffici interessati alla rilevazione per la giurisdizione penale

Mediante il monitoraggio concernente la giurisdizione penale viene effettuata la rilevazione, in tutte le sue varie fasi processuali e gradi di giudizio, dei procedimenti instauratisi presso le Autorità giudiziarie competenti (Procure e Uffici giudicanti) per violazione delle disposizioni in materia penale previste dalla Legge.

Nel prospetto di rilevazione da compilarsi a cura delle Procure è stata inserita anche una voce relativa alla nazione di nascita della persona, per valutare l’incidenza degli stranieri sul totale delle persone iscritte (vedi par. 2.3.e). Nel prospetto di rilevazione degli Uffici giudicanti, al posto della voce relativa alla nazione di nascita, figura una voce relativa alla professione della persona, informazione che forse richiede tempi più lunghi per essere conosciuta dall’Autorità giudiziaria e che pertanto si è reputato opportuno richiedere ai soli Uffici giudicanti (vedi par. 2.4.b).

Limitatamente agli anni 2001-2013, le percentuali di uffici giudiziari rispondenti sono state le seguenti,

Uffici interessati alla rilevazione per la giurisdizione penale
Anni 2001 - 2013
Uffici interessati	Numero uffici (*)	Uffici rispondenti (in % sul totale)
Uffici interessati	Numero uffici (*)	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Procure ordinarie	165	95%	95%	95%	98%	99%	98%	82%
Procure minorenni	29	97%	90%	non rilevato	non rilevato	non rilevato	non rilevato	non rilevato
Uffici giudicanti	666	51%	70%	83%	85%	86%	83%	64%
Totale	860

(*) per motivi di ragionevole opportunità, a partire dall’anno 2005 compreso, la rilevazione è stata condotta solo per 524 Uffici giudiziari sugli 860 potenzialmente interessati (vedi anche nel prosieguo)

tenendo sempre nel debito conto che, considerato il ristretto margine temporale concesso agli uffici per la trasmissione dei prospetti (entro il 15 Gennaio dell’anno successivo a quello cui si riferiscono i dati, termine stabilito dalla Circolare ministeriale appositamente istituita per effettuare questo monitoraggio), alcuni uffici comunicano le informazioni in tempo non utile per la stesura della relazione annuale. In ogni caso si è sempre potuto constatare che, in genere, gli uffici non rispondenti presentano pochi o nessun caso, pertanto i dati rilevati si possono ritenere ben significativi per l’analisi della materia.

Pur tuttavia, per l’anno 2013, si segnala che la percentuale degli uffici giudicanti rispondenti è stata in effetti piuttosto contenuta (solo il 64% del totale degli uffici giudicanti in materia penale hanno risposto), in quanto hanno forse inciso negativamente la soppressione e contestuale riorganizzazione di molti uffici giudicanti, disposte dal D.lvo 7 settembre 2012, n. 155 .

Per motivi di ragionevole opportunità, a partire dall’anno 2005, sono stati esclusi 336 uffici giudiziari (tutte le Procure per i minorenni ed una parte degli Uffici giudicanti) che, relativamente alla giurisdizione penale, avevano ormai da anni comunicato di non avere pressoché nessun procedimento penale in violazione della Legge. Pertanto il numero di uffici interessati alla rilevazione, a partire dall’anno 2005, è stato di 524 sugli 860 potenzialmente interessati.

Le percentuali di risposta riportate nella tabella precedente sono aggiornate alla data della presente relazione, come anche i dati delle successive tabelle della relazione.

2.2) Procedimenti penali iscritti presso le Procure

I dati relativi al periodo 1995 – 2013 mostrano che il fenomeno è di ridotte proporzioni, essendo caratterizzato da un contenuto numero di procedimenti penali iscritti presso le Procure (159 procedimenti penali iscritti nel 2013 presso le Procure, di cui solo 5 contro ignoti):

**Procedimenti penali iscritti presso le procure**
Area geografica	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Nord	41,70%	43,20%	40,90%	29,00%	40,00%	54,00%	51,50%	38,70%	48,50%	50,90%
Centro	22,60%	13,70%	12,50%	29,00%	24,40%	15,90%	15,20%	22,20%	16,00%	14,50%
Sud	25,00%	24,20%	38,60%	27,40%	25,20%	20,50%	24,80%	26,90%	25,70%	22,60%
Isole	10,70%	18,90%	8,00%	14,50%	10,40%	9,70%	8,50%	12,30%	9,70%	11,90%
Totale nazionale %	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%
Totale nazionale	84	95	88	124	135	176	165	212	206	159

Nell’intero periodo esaminato, la distribuzione percentuale dei procedimenti per area geografica presenta un andamento abbastanza discontinuo (probabilmente anche a motivo del contenuto numero di procedimenti); l’area maggiormente interessata è stata comunque sempre il Nord.

Per ogni procedimento viene rilevato il relativo numero di persone in esso coinvolte (indagati/imputati) alle quali siano stati contestati quegli articoli della Legge contenenti disposizioni di tipo penale. Tali articoli sono stati classificati nel modo seguente:

art. 17 (aborto provocato per colpa)
art. 18 (aborto provocato senza il consenso della donna o a seguito di lesioni di tipo doloso)
art. 19 (aborto volontario, ossia operato con il consenso della donna, senza tuttavia osservare le disposizioni prescritte dalla Legge; è il caso dell’aborto clandestino)
art. 21 (divulgazione di notizie idonee a rivelare l’identità della donna che ha fatto ricorso alle procedure o agli interventi previsti dalla Legge)
altre disposizioni penali della Legge (vi rientrano tutte le disposizioni di tipo penale della Legge non indicate in precedenza)
eventuali reati connessi (reati di qualsiasi tipo, commessi per attuare od agevolare quelli della Legge).

Procedimenti iscritti di cui all’art. 19 della L. 194/78 (aborto clandestino)

In particolare, per ciò che riguarda i procedimenti penali iscritti presso le Procure per i delitti previsti dall’art. 19 della Legge (aborto clandestino), abbiamo:

Totale nazionale
1995: 26
1997: 30
1999: 18
2001: 39
2003: 39
2005: 41
2007: 43
2009: 63
2011: 51
2013: 43

che mostra come questi particolari procedimenti siano circa il 25-30% dei procedimenti totali. Nel 2013 si sono quindi avuti 43 procedimenti iscritti presso le Procure ex art. 19 su un totale di 159, con un’incidenza, quindi, del 27%.

2.3) Persone iscritte presso le Procure

2.3.a) Persone iscritte
Analogamente al numero di procedimenti, anche il numero delle persone iscritte è di ridotte proporzioni (265 persone iscritte nel 2013 presso le Procure, con un numero medio di circa 1,7 persone iscritte per procedimento):

**Persone iscritte nei procedimenti penali iscritti presso le Procure**
Area geografica	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Nord	37,90%	39,00%	26,00%	15,30%	29,70%	56,50%	47,20%	32,00%	40,80%	43,40%
Centro	19,30%	6,70%	40,10%	31,00%	19,70%	10,90%	21,40%	17,20%	15,50%	10,90%
Sud	33,10%	44,30%	27,10%	41,30%	40,00%	20,10%	23,30%	37,00%	30,60%	29,10%
Isole	9,70%	10,00%	6,80%	12,50%	10,70%	12,50%	8,20%	13,90%	13,10%	16,60%
Totale nazionale %	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%
Totale nazionale	145	210	177	281	290	313	318	338	343	265

Confrontando questi valori con quelli della tabella dei procedimenti, si nota come le due distribuzioni percentuali presentino alcune differenze, che variano a seconda dell’anno considerato e che in alcuni casi risultano abbastanza significative. Limitando ad esempio l’analisi al solo 1999 che porta le differenze più evidenti, si può vedere come al Nord il numero dei procedimenti iscritti sul totale nazionale è del 40,9% mentre l’analogo rapporto relativo al numero delle persone iscritte è del solo 26%.

E’ importante precisare che, durante la fase delle indagini preliminari svolte dalla Procura, il numero di persone iscritte in un dato procedimento può aumentare; tale numero viene pertanto aggiornato ogni anno sulla base delle informazioni raccolte mediante il prospetto di rilevazione. Poiché di norma la durata delle indagini preliminari non può superare i 18 mesi, il numero delle persone iscritte relativo agli ultimi due anni della serie storica si deve considerare provvisorio.

A questo si deve aggiungere anche il fatto che alcuni dei procedimenti contro autori ignoti possono trasformarsi in procedimenti contro autori noti quando viene conosciuta l’identità delle persone alle quali è attribuito il reato e, conseguentemente, ne diviene noto anche il numero.

L’andamento del fenomeno, sempre per ciò che riguarda le violazioni delle disposizioni penali previste dalla Legge, è forse meglio rappresentato non tanto dal numero dei procedimenti iscritti nei vari anni presso le Procure, quanto piuttosto dal numero delle persone iscritte in tali procedimenti. Graficamente abbiamo:

Persone iscritte presso le Procure anni 1995 - 2013

2.3.b) Persone iscritte di cui all’art. 19 della L. 194/78 (aborto clandestino)
Per ciò che riguarda le persone iscritte presso le Procure per i delitti previsti dall’art. 19 della Legge (aborto clandestino), abbiamo:
Totale nazionale
1995: 36
1997: 118
1999: 80
2001: 72
2003: 73
2005: 108
2007: 57
2009: 76
2011: 69
2013: 46
che mostra come le persone iscritte in questi particolari procedimenti siano mediamente circa il 30% del totale. Nel 2013 si sono avute 46 persone iscritte nei procedimenti ex art. 19 su un totale di 265 persone iscritte, con una incidenza del 17%.

2.3.c) Numero medio di persone iscritte per procedimento e propensione all’associazione
Il numero medio di persone iscritte per procedimento non presenta variazioni significative nel periodo esaminato:
1995: 1,8
1997: 2,3
1999: 2,2
2001: 2,3
2003: 2,2
2005: 1,8
2007: 2,0
2009: 1,6
2011: 1,7
2013: 1,7

In linea generale, il ristretto numero medio di persone iscritte per procedimento indica che le persone che commettono i reati previsti dalla Legge hanno una bassa propensione ad associarsi.
Anche limitando l’analisi al solo art. 19, abbiamo:
1995: 1,5
1997: 4,1
1999: 5,0
2001: 1,8
2003: 2,1
2005: 2,6
2007: 1,3
2009: 1,2
2011: 1,5
2013: 1,2
che evidenzia come, eccettuati gli anni ‘97 e ‘99, non vi siano differenze significative con la tabella precedente, confermando quindi anche per questo particolare delitto la generale bassa propensione ad associarsi.

Per vedere se vi sia stata comunque nel corso del tempo una qualche saltuaria tendenza ad eseguire aborti clandestini in modo organizzato presso strutture pubbliche o private, sia pure limitata e ad opera di un ristretto numero di persone che si associano a tale fine, restringiamo l’analisi ai soli procedimenti di cui all’art. 19 aventi un numero di persone iscritte maggiore od uguale a 3. Abbiamo:

**Procedimenti penali di cui all'art. 19 della L. 194/78** (aborto clandestino)
**iscritti presso le Procure con 3 o più persone iscritte**
Numero	Anno
Numero	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Procedimenti	4	9	3	2	8	1	2	1	3	1
Persone	14	79	61	25	44	62	7	3	13	3
Medio persone	3,5	8,8	20,3	12,5	5,5	62	3,5	3	4,3	3

La tabella mostra che, sebbene non vi sia stata una vera e propria tendenza ad eseguire aborti clandestini in modo organizzato nel corso del tempo, vi sono stati comunque alcuni anni in cui sono state individuate dall’Autorità giudiziaria alcune associazioni di consistenti dimensioni.

E’ necessario tenere presente, in ogni caso, che la tabella sopra esposta riporta dati relativi a procedimenti iscritti presso le Procure, ossia ancora nella fase delle indagini preliminari; non è detto infatti che, successivamente, siano stati rinvenuti dalla Procura concreti elementi per la richiesta di rinvio a giudizio, come è accaduto, ad esempio, nel caso del procedimento iscritto nell’anno 2005, che si è poi concluso con un decreto di archiviazione del GIP effettuato nell’anno 2007.

2.3.d) Qualificazione giuridica del fatto
Per ciò che riguarda l’analisi dei reati contestati nell’ambito dei procedimenti iscritti presso le Procure, la cui classificazione è stata accennata al par. 2.2, rapportando il numero di persone iscritte cui è stato contestato il reato in questione sul totale delle persone iscritte (la somma delle percentuali risulta in genere quindi superiore al 100%, poiché ad una stessa persona possono essere stati contestati uno o più reati), si è avuto:

**Qualificazione giuridica del fatto**
(numero di persone iscritte, in %, cui sono stati contestati i reati in esame sul totale delle persone iscritte)
Reati contestati della L. 194/78	Anno
Reati contestati della L. 194/78	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
art. 17	50,30%	26,70%	16,40%	28,10%	41,30%	44,70%	52,50%	53,80%	53,90%	55,40%
art. 18	18,60%	21,00%	32,80%	30,60%	22,00%	20,10%	25,80%	24,60%	26,20%	26,20%
art. 19	24,80%	47,60%	42,40%	25,60%	23,80%	34,20%	16,00%	22,20%	20,50%	17,30%
art. 21	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	0,30%	0,30%	0,30%	0,00%	0,00%
altri artt. (*)	2,10%	3,30%	11,90%	16,70%	0,70%	2,20%	3,50%	3,00%	0,30%	0,30%
Reati connessi	9,70%	21,00%	41,80%	19,90%	48,60%	22,00%	29,20%	37,90%	40,50%	35,00%
Totale nazionale (numero persone)	145	210	177	281	290	313	318	338	343	265

(*) altre disposizioni penali della Legge

Ad esempio, nel 1995, a circa la metà (50,3%) delle persone iscritte è stato contestato l’art. 17 della Legge (ossia a 73 persone su 145).

L’andamento delle percentuali nel periodo esaminato è molto discontinuo, anche a causa del contenuto numero di persone iscritte e non consente di formulare concetti di tipo generale. In ogni caso, l’articolo della Legge più violato è l’art. 17 (forse il meno significativo per la rilevazione, in quanto incrimina l’aborto provocato per colpa e non per dolo; si pensi ad esempio agli aborti avvenuti a seguito di incidenti stradali), seguito dagli artt. 18 e 19 (entrambi incriminanti l’aborto provocato per dolo). Non trascurabile è la percentuale dei reati in qualche modo connessi a quelli della Legge (ad es. per attuarli od agevolarli), mentre praticamente nulla è la percentuale relativa all’art. 21 (divulgazione di notizie idonee a rivelare l’identità della donna).

2.3.e) Nazione di nascita delle persone
Come accennato nel par. 2.1, nel prospetto di rilevazione da compilarsi a cura delle Procure è stata inserita un’apposita voce relativa alla nazione di nascita delle persone iscritte, per valutare l’incidenza degli stranieri sul totale delle persone.

Caratteristica di rilievo è la marcata incidenza degli stranieri rispetto al totale delle persone (italiane e straniere) nei procedimenti penali iscritti presso le Procure. Nell’anno 2013 la percentuale degli stranieri sul totale delle persone iscritte presso le Procure è stata del 31,0% (è la somma delle percentuali relative alle modalità ‘UE’, ossia l’Unione Europea, e ‘Altro’, ossia restanti Paesi esteri, vedi la tabella di seguito riportata).
Tale incidenza risulta essere piuttosto elevata, soprattutto se si pensa che la popolazione straniera residente al 01/01/13 costituisce solo il 7,4% (fonte: ISTAT) circa dell’intera popolazione residente in Italia:

Nazione di nascita delle persone iscritte ⁽¹⁾
per tutti i reati della Legge 194/78
Nazione	Anno
Nazione	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Non rilevato	23,80%	22,00%	11,30%	11,50%	17,00%	18,10%
Italia	64,70%	69,30%	77,00%	65,60%	69,90%	69,00%
UE ⁽²⁾	0,00%	1,20%	0,00%	0,70%	0,00%	0,00%
Altro	35,30%	29,50%	23,00%	33,80%	30,10%	31,00%
Totale nazionale	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%
Numero persone totale	290	313	318	338	343	265

⁽¹⁾ si ipotizza che i dati non rilevati abbiano la stessa distribuzione di quelli rilevati
⁽²⁾ Unione Europea esclusa Italia + Svizzera e Norvegia (per permettere la confrontabilità dei dati della serie storica, la Romania, aderente alla UE dal 2007, è rimasta sempre inserita nella categoria "Altro")

Restringendo l’analisi alle sole persone che hanno commesso delitti di tipo esclusivamente doloso (artt. 18 e 19 della Legge), si nota che l’incidenza degli stranieri è stata nel 2013 del 61,3% (data, anche qui, dalla somma delle due modalità ‘UE’ e ‘Altro’):

Nazione di nascita delle persone iscritte ⁽¹⁾
solo per gli artt. 18 e 19 della Legge 194/78
Nazione	Anno
Nazione	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Non rilevato	16,90%	25,60%	17,80%	15,70%	18,30%	18,40%
Italia	61,00%	50,40%	49,50%	34,10%	37,60%	38,70%
UE ⁽²⁾	0,00%	1,50%	0,00%	0,80%	0,00%	0,00%
Altro	39,00%	48,10%	50,50%	65,10%	62,40%	61,30%
Totale nazionale	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%
Numero persone artt. 18-19	142	176	135	153	153	114

⁽¹⁾ e ⁽²⁾: vedi sopra

Tale incidenza del 61,3% se confrontata con il 31,0% sopra riportato, e a maggior ragione e più correttamente con il 7,4% ISTAT, evidenzia, anche per l’anno 2013, una propensione decisamente maggiore da parte degli stranieri rispetto agli italiani a commettere i delitti dolosi sopra indicati.

Se tale propensione fosse stata identica per entrambi i gruppi, le percentuali di questa tabella sarebbero state identiche a quelle della tabella precedente.

2.4) Procedimenti penali presso gli Uffici giudicanti e relativo numero di persone

2.4.a) Procedimenti definiti con provvedimento definitivo e relativo numero di persone
Per l’anno 2013 il tasso di risposta degli Uffici giudicanti competenti in materia penale è stato solo del 64% (vedi par. 2.1). Se da un lato solo pochi degli Uffici giudicanti rispondenti comunicano di avere trattato procedimenti di cui alla Legge, confermando quindi le ridotte proporzioni del fenomeno già ben visibili presso le Procure, dall’altro si è potuto constatare che in genere quelli non rispondenti presentano pochi o nessun caso.

Come tuttavia accennato nel par. 2.1, tale bassa percentuale di rispondenza da parte degli uffici giudicanti competenti per la materia penale della Legge, è stata forse dovuta alla soppressione e contestuale riorganizzazione di molti uffici giudicanti, disposte dal D.lvo 7 settembre 2012, n. 155 .

I dati rilevati presso gli Uffici giudicanti relativi ai procedimenti definiti con provvedimento definitivo ed al relativo numero di persone destinatarie di provvedimento definitivo, si possono così sintetizzare:

Procedimenti definiti dagli uffici giudicanti e
relativo numero di persone con provvedimento definitivo (in %)
Dati rilevati presso gli uffici giudicanti	Anno
Dati rilevati presso gli uffici giudicanti	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Procedimenti definiti	81	70	71	87	116	159	209	201	228	214
Persone definite	127	102	114	133	257	260	384	415	428	370
Decreti di archiviazione	55%	67%	51%	68%	58%	67%	70%	61%	57%	74%
Assoluzioni irrevocabile	6%	10%	22%	5%	11%	14%	11%	13%	21%	11%
Sentenze di prescrizione	0%	0%	16%	7%	2%	1%	2%	1%	1%	0%
Condanne irrevocabili	39%	23%	11%	20%	30%	18%	17%	25%	20%	15%
Totale	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100,00%	100,00%

L’elevata percentuale relativa alle persone destinatarie di decreto di archiviazione (in media circa il 60%) rispetto alle altre modalità non sembra essere propria solo del fenomeno in questione, ma anche e più in generale di altri fenomeni penali su cui il Ministero effettua periodicamente alcuni monitoraggi. Se infatti si considerano come provvedimenti definitivi i decreti di archiviazione, le assoluzioni, le sentenze di prescrizione e le condanne passate in giudicato (nella tabella “Irrev.” sta per irrevocabile), si ha che per circa 6 persone su 10 iscritte in un procedimento penale vi è in genere il decreto di archiviazione (sono escluse ovviamente dal computo le persone relative ai procedimenti contro ignoti, di cui è ignota, oltre all’identità, anche il numero).

Questa elevata percentuale è verosimilmente dovuta, da un lato, all’infondatezza di molte notizie di reato (o ad altre cause previste dal codice) e alla probabile fisiologica difficoltà di ricercare obiettivi elementi di imputazione durante la fase delle indagini preliminari (sempre se esistano), e, dall’altro, alla lentezza dei processi presso gli uffici giudicanti che fa sì che un numero di imputati sempre maggiore rimanga in attesa di giudizio (da cui segue che il numero di sentenze irrevocabili è inferiore a quanto sarebbe corretto attendersi).

2.4.b) Professione delle persone iscritte nei procedimenti trattati
Come accennato nel par. 2.1, nel prospetto di rilevazione degli Uffici giudicanti è presente anche una voce relativa alla professione della persona coinvolta. L’informazione non è stata più richiesta anche alle Procure come si faceva negli anni passati, in quanto l’esperienza ha mostrato che questa variabile richiede solitamente tempi più lunghi per essere conosciuta dall’Autorità giudiziaria, infatti in molti casi le Procure comunicavano di non disporre del dato.

I dati inerenti la professione delle persone, raccolti per il periodo 1995 – 2013 e relativi ai procedimenti trattati dagli Uffici giudicanti sono stati i seguenti:

**Professione delle persone iscritte nei procedimenti trattati ⁽¹⁾ dagli uffici giudicanti**
Tipo di professione	Anno
Tipo di professione	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
MEDICO	---	37%	32%	31%	24%	25%	17%	14%	15%	15%
PARAMEDICO ⁽²⁾	---	5%	2%	2%	3%	3%	2%	3%	2%	3%
ALTRO	---	30%	34%	35%	45%	33%	23%	23%	19%	14%
Non rilevato	---	28%	32%	32%	29%	39%	58%	61%	65%	68%
Totale	---	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%

⁽¹⁾ procedimenti trattati = procedimenti pendenti a fine anno + procedimenti definiti nell'anno
⁽²⁾ personale che svolge attività di tipo sanitario per le quali non è richiesto il titolo di medico, ad es. gli infermieri (è escluso invece il personale amministrativo delle strutture sanitarie che rientra nella voce “Altro”)

La percentuale del “non rilevato”, peraltro decisamente crescente nel periodo esaminato, pone alcuni problemi circa la stima delle effettive percentuali delle categorie medico, paramedico e altro (= altra professione), in quanto non sembra corretto ripartirla in modo uniforme nelle percentuali delle altre modalità, come potrebbe sembrare forse naturale a prima vista.

Se infatti la professione della persona è quella del medico o del paramedico, se quindi la persona presta servizio presso una qualche struttura pubblica o privata (come è logico attendersi, considerate queste due particolari professioni), a tale informazione si dovrebbe infine pervenire, durante le fasi delle indagini preliminari o dibattimentali, mediante un qualche documento amministrativo della struttura ove opera la persona stessa.

Al contrario, se la persona non è né medico, né paramedico, la professione potrebbe essere di più difficile determinazione. Si potrebbe quindi dedurre, sia pure in modo approssimativo, che le percentuali effettive delle categorie “medico” e “paramedico” siano solo di poco superiori a quelle indicate nella tabella, mentre la percentuale della categoria “altro” sia in effetti quella indicata sommata a gran parte della percentuale del “non rilevato”.

Il riferimento all’anno di rilevazione è poco significativo nel caso in cui si volesse operare un confronto delle percentuali tra i vari anni per analizzare l’eventuale evoluzione del fenomeno sotto questo particolare aspetto. Il dato dovrebbe essere infatti rilevato non tanto presso gli Uffici giudicanti, quanto piuttosto nel momento in cui il procedimento viene iscritto in Procura, ossia nel momento più vicino all’istante in cui viene commesso il reato (questo, come sopra accennato, non viene fatto perché si avrebbe una percentuale di mancate risposte ancora più elevata).

La tabella può comunque dare un’idea abbastanza approssimativa della situazione, tenendo ad ogni buon fine sempre presente che la percentuale del “non rilevato” è piuttosto elevata e disuguale nel periodo esaminato, e non permette di operare diretti confronti tra un anno e l’altro. Il numero delle persone che esercitano la professione di medico e paramedico appare, in linea di massima e supposto che la percentuale del “non rilevato” si debba ipoteticamente riversare quasi esclusivamente nella categoria “altro”, tendenzialmente decrescente. Tale tendenza decrescente potrebbe essere verosimilmente dovuta anche all’aumento del numero degli stranieri coinvolti, persone che in genere non esercitano professioni di tipo sanitario.

2.5) Osservazioni degli Uffici giudiziari per la giurisdizione penale

Come accennato nell’Introduzione (Cap. 1), interessanti sono le osservazioni formulate dagli Uffici giudiziari nel corso del periodo esaminato, anche se poche in ambito penale.

Relativamente all’anno 2013, non sono state formulate nuove osservazioni, né sollevate questioni di legittimità costituzionale, né segnalate difficoltà di tipo interpretativo od applicativo della Legge in ambito penale.

Come esposto nel par. 2.3.e, una parte significativa delle persone iscritte nei procedimenti penali iscritti presso le Procure è costituita da stranieri (31,0% nel 2013).

A questo proposito, secondo alcuni Procuratori una parte degli stranieri coinvolti non è a conoscenza dei meccanismi socio-amministrativo-sanitari e penali della Legge. Per ovviare almeno in parte a questa carenza informativa, essi propongono di adeguare i consultori pubblici (istituiti dalla Legge 405/75) in relazione al loro attuale bacino di utenza, ormai cambiato dal ‘75 anche a causa del rilevante fenomeno dell’immigrazione.

La restante parte degli stranieri, operante in ambienti di per sé malavitosi, violerebbe intenzionalmente la legge penale in senso lato ed in particolare l’art. 19 della Legge, istigando e favorendo l’aborto clandestino. Questo si verificherebbe in prevalenza nell’ambiente della prostituzione per eliminare gravidanze indesiderate, e le investigazioni, anche a causa delle condizioni di assoggettamento e di omertà proprie di questo tipo di ambiente, risultano spesso difficoltose.

Altri Procuratori, pur avendo comunicato che pochi o nessun procedimento penale è sopravvenuto presso il proprio Ufficio, affermano tuttavia che vi sono certamente aborti clandestini nell’ambito del territorio di propria competenza, ma che tali aborti (spesso taciuti dalla donna, dai familiari e dai medici) rimangono nascosti, anche perché gran parte delle forze di Pubblica Sicurezza viene impegnata su altri fronti investigativi, quali ad esempio quello della criminalità organizzata (soprattutto nel Sud).

L'esiguo numero di procedimenti non rifletterebbe quindi la reale portata del fenomeno, che si presume invece essere largamente diffuso e praticato anche in strutture sanitarie private, e riguarderebbe in misura sempre maggiore donne extra-comunitarie.

3) GIURISDIZIONE VOLONTARIA

3.1) Uffici interessati alla rilevazione per la giurisdizione volontaria

Il monitoraggio relativo alla giurisdizione volontaria rileva il numero di richieste al Giudice Tutelare di autorizzazione all’aborto da parte di donne minorenni, nei casi in cui sia mancato l’assenso delle persone che esercitano la potestà o la tutela su di esse (art. 12 della Legge), e da parte di donne maggiorenni interdette (art. 13 della Legge).

Mentre fino all’anno 2005 veniva richiesto ai Giudici Tutelari di inviare le copie di tutti i provvedimenti da loro emessi ex artt. 12 e 13 della Legge, al fine di esaminarli in modo dettagliato ed anche per estrarvi alcuni dati relativi alle principali caratteristiche delle donne minorenni richiedenti l’autorizzazione all’aborto, diversamente, dall’anno 2006, per motivi di ragionevole opportunità ed anche poiché la Legge non ha subito nessuna modifica nel corso del tempo, sono state richieste solo le copie di quei provvedimenti che gli stessi Giudici Tutelari avessero ritenuto significativi per segnalare eventuali difficoltà di tipo interpretativo od applicativo della Legge, od anche questioni di legittimità costituzionale.

Le percentuali di risposta degli uffici dei Giudici Tutelari relative al periodo 2001-2012 sono state ben significative, considerato anche il fatto che in genere presso gli uffici non rispondenti pervengono poche o nessuna richiesta. Diversamente, per l’anno 2013, la percentuale è stata del solo 61,9%, probabilmente per lo stesso motivo accennato nel par 2.1 (soppressione e contestuale riorganizzazione di molti uffici giudicanti disposte dal D.lvo 7 settembre 2012, n. 155):

Percentuali di risposta degli uffici dei Giudici Tutelari
Uffici rispondenti (in % sul tot.)
Uffici interessati	Numero uffici	Anno
Uffici interessati	Numero uffici	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Giudici Tutelari	370	90%	81%	85%	82%	85%	86%	61,90%

Appare in ogni modo importante segnalare, per opportuna conoscenza, che ormai da diversi anni si procede ad effettuare una stima dei dati mancanti per quegli uffici dei Giudici Tutelari che non hanno risposto, quindi anche il dato relativo all’anno 2013 può ritenersi significativo.

Come per la giurisdizione penale, anche qui le percentuali riportate nella tabella sono aggiornate alla data della presente relazione, come anche i dati delle successive tabelle che seguono.

3.2) Cenni sulla procedura per ottenere l’autorizzazione all’aborto

3.2.a) Richiesta ad abortire da parte di donna maggiorenne non interdetta
La Legge prevede che la donna in grado di esercitare autonomamente i propri diritti (ossia maggiorenne non interdetta) possa rivolgersi ad un consultorio di cui alla L. 405/75 o ad una struttura socio-sanitaria a ciò abilitata dalla Regione o ad un medico di fiducia per chiedere l’autorizzazione all’aborto (art. 4 della Legge).

Il consultorio e la struttura socio-sanitaria, oltre a dover effettuare i necessari accertamenti medici, hanno il compito di individuare insieme alla donna le possibili soluzioni per rimuovere le cause che la porterebbero ad abortire (art. 5 della Legge). Analogamente, il medico di fiducia, oltre ad effettuare anch’egli i necessari accertamenti medici, informa la donna sui suoi diritti e sugli interventi di carattere socio-sanitario cui può fare ricorso.

Se il consultorio, la struttura socio-sanitaria o il medico di fiducia riscontrano l’esistenza di condizioni tali da rendere urgente l’intervento, rilasciano immediatamente alla donna un certificato attestante l’urgenza mediante il quale essa può recarsi subito ad una delle sedi autorizzate per abortire. Se tali condizioni non sussistono, la donna è invitata a soprassedere per 7 giorni, trascorsi i quali può recarsi in tali sedi.

I motivi che la donna può addurre per richiedere l’autorizzazione all’aborto, entro i primi 90 giorni dal concepimento, sono indicati dall’art. 4 e prevedono diverse possibilità (pericolo per la salute fisica e psichica, precarie condizioni socio-economiche,…). Al contrario, l’aborto dopo i primi 90 giorni è concesso alla donna solo in alcuni casi tassativamente indicati dall’art. 6 (grave pericolo per la vita della donna e processi patologici accertati della donna o del nascituro).

3.2.b) Richiesta ad abortire da parte di donna minorenne
La Legge prevede che anche la donna minorenne (artt. 1 e 12) possa richiedere l’autorizzazione all’aborto. In questo caso, tuttavia, non potendo esercitare autonomamente i propri diritti, la minorenne deve richiedere l’assenso alle persone che esercitano su di essa la potestà o la tutela, assenso che costituisce condizione necessaria per poi rivolgersi ad una delle strutture di cui all’art. 4 della Legge ed eventualmente abortire.

Se l’assenso viene negato o le persone che esercitano la potestà o la tutela esprimono pareri tra loro difformi o se vi sono seri motivi che sconsigliano la loro consultazione, la minorenne può rivolgersi direttamente ad un medico di fiducia o ad una delle strutture di cui all’art. 4, i quali, effettuati i necessari compiti ed accertamenti medici, trasmettono al Giudice Tutelare competente sul territorio nel cui ambito essi operano, una relazione corredata dal proprio parere entro 7 giorni dalla richiesta della minorenne. Il Giudice Tutelare, entro 5 giorni dalla ricezione della relazione, una volta verificata la sussistenza dei requisiti e la correttezza delle procedure prescritti dalla Legge, “sentita la donna e tenuto conto della sua volontà, delle ragioni che adduce e della relazione trasmessagli, può autorizzare la donna, con atto non soggetto a reclamo, a decidere l’interruzione di gravidanza” (art. 12).

I motivi che la minorenne può addurre per chiedere l’aborto entro i primi 90 giorni o successivamente ai 90 giorni sono identici a quelli adducibili dalla donna maggiorenne. Inoltre, nel caso in cui la struttura accerti l’esistenza di una delle condizioni indicate dall’art. 6 (grave pericolo per la salute fisica e psichica della donna), non è necessario per la minorenne richiedere l’assenso delle persone che esercitano la potestà o la tutela.

3.2.c) Richiesta ad abortire da parte di donna maggiorenne interdetta
Se la donna maggiorenne è interdetta per infermità di mente (art. 13 della Legge), la richiesta può essere presentata ad un medico di fiducia o ad una delle strutture di cui all’art. 4 sia dalla donna, sia dal tutore, sia dal marito non tutore. Se la richiesta è stata presentata dalla donna o dal marito non tutore deve essere sentito anche il tutore; se la richiesta è stata presentata dal tutore o dal marito non tutore deve essere confermata dalla donna. Come nel caso della donna minorenne, il medico o la struttura trasmettono al Giudice Tutelare una relazione entro 7 giorni dalla richiesta ed il Giudice Tutelare, sentiti eventualmente gli interessati, decide entro 5 giorni con atto non soggetto a reclamo.

Il monitoraggio in questione si limita quindi a rilevare, da un lato, tutte le richieste relative alle donne maggiorenni interdette che, per ottenere l’autorizzazione all’aborto, devono sempre e comunque rivolgersi (direttamente o indirettamente) al Giudice Tutelare, e, dall’altro, tutte le richieste delle donne minorenni che si rivolgono al Giudice Tutelare non avendo potuto ottenere, per vari motivi, l’assenso delle persone che esercitano la potestà o la tutela su di esse (il monitoraggio non rileva quindi le richieste delle donne maggiorenni non interdette, non essendovi necessità di un Giudice).

3.3) Richieste di aborto relative a donne maggiorenni interdette (art. 13 della L. 194/78)

Nel periodo 1989 – 2013 non vi è stata quasi nessuna richiesta al Giudice Tutelare relativa a donne maggiorenni interdette, come si vede dalla seguente tabella riepilogativa:

Richieste di aborto ex art. 13 (donne interdette)
Totale nazionale
1989: 0
1993: 0
1997: 0
2001: 1
2003: 0
2005: 1
2007: 0
2009: 1
2011: 0
2013: 0
che mostra come il fenomeno, da questo punto di vista, sia quasi inesistente.

3.4) Richieste di aborto da parte di donne minorenni (art. 12 della L. 194/78)

Al contrario, nello stesso periodo in esame, il numero di richieste al Giudice Tutelare da parte di donne minorenni, nei casi in cui sia mancato l’assenso delle persone che esercitano la potestà o la tutela su di esse, resta ancora di dimensioni abbastanza significative, essendo mediamente di circa 1.300 l’anno (1.033 nel 2013):

**RICHIESTE DI ABORTO ex art. 12 (Donne minorenni)**
Area geografica	Anno
Area geografica	1989	1993	1997	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Nord	41%	38%	33%	38%	38%	44%	45%	44%	46%	44%
Centro	32%	27%	24%	23%	23%	25%	25%	27%	26%	25%
Sud	20%	26%	31%	29%	28%	24%	22%	21%	20%	23%
Isole	7%	9%	12%	10%	11%	7%	7%	8%	8%	8%
Totale nazionale %	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%
Totale nazionale	1.390	1.348	1.263	1.305	1.341	1.314	1.435	1.186	1.109	1.033
Autorizzazioni concesse	98,60%	97,20%	97,60%	97,50%	97,50%	97,30%	non rilevato	non rilevato	non rilevato	non rilevato

Il numero di richieste, che sembrava permanere pressoché stazionario fino al 2007 con una media annua di circa 1.300 casi ex art. 12, appare in significativa diminuzione nell’ultimo periodo della serie storica, 2007 – 2013, con un ‘trend’ che è apparso sempre decrescente (come si vede, nel 2007 si erano avuti 1.435 casi, mentre nel 2013, se ne sono avuti, appunto, 1.033; vedi anche il successivo grafico).

L’area maggiormente interessata è stata, comunque, sempre quella del Nord. Le autorizzazioni all’aborto vengono in genere concesse dal Giudice Tutelare alle minorenni nella quasi totalità dei casi (questo dato è stato rilevato solo fino all’anno 2005, ma si ha motivo di ritenere che non vi siano stati significativi cambiamenti).

Graficamente, si ha:

Richieste di aborto ex art. 12 della L. 194/78 donne minorenni anni 1989-2013

3.5) Osservazioni degli Uffici giudiziari per la giurisdizione volontaria

Da valutare attentamente sono le osservazioni formulate, nel corso del periodo esaminato, da alcuni Giudici Tutelari relativamente alle richieste ex art. 12 della Legge da parte di donne minorenni (come esposto, quelle ex art. 13 relative a donne maggiorenni interdette sono quasi inesistenti).

Nel corso degli ultimi anni tali osservazioni sono state ribadite e, in generale, non ne sono state aggiunte di nuove. Come detto in precedenza, anche per l’anno 2013, come per gli anni precedenti, non sono state richieste le copie di tutti i provvedimenti emessi dai Giudici Tutelari indistintamente, ma solo le copie di quei provvedimenti che lo stesso Giudice avesse ritenuto significativi per segnalare eventuali difficoltà di tipo interpretativo o applicativo della Legge, o questioni di legittimità costituzionale.

Come esposto nelle precedenti Relazioni si ricorda che, dall’esame delle copie dei provvedimenti inviati dagli Uffici dei Giudici Tutelari al Ministero fino all’anno 2005, nonché dalle relative lettere di accompagno, si era potuto constatare come sussistevano di fatto orientamenti interpretativi della Legge anche del tutto opposti tra un Giudice Tutelare e l’altro. Erano state anche segnalate alcune difficoltà di tipo applicativo della Legge.

Le osservazioni potevano così raggrupparsi (si riportano alcune di quelle più significative):

3.5.a) Competenza del Giudice Tutelare
Il Giudice Tutelare è chiamato a decidere sulle richieste di autorizzazione all’aborto che le donne minorenni presentano ad una delle strutture (consultori, strutture socio-sanitarie, medici di fiducia) operanti sul territorio su cui egli è competente (per la procedura si veda anche il par. 3.2).

La richiesta può essere presentata dalla minorenne ad una qualsiasi delle strutture operanti su tutto il territorio nazionale, indipendentemente dal suo luogo di residenza od abitazione. Conseguentemente non esiste un Giudice Tutelare territorialmente competente precostituito per legge, in quanto la Legge 194/78 non lega in alcun modo la competenza di un dato Giudice Tutelare ad uno specifico requisito in possesso della richiedente e le lascia completamente la possibilità di scegliere sia la struttura sia, indirettamente, il giudice che desidera.

A questo proposito alcuni giudici hanno fatto presente che molte minorenni, che risiedevano od abitavano fuori della loro giurisdizione, hanno attribuito ad essi la competenza del proprio caso, mentre altri invece, che forse frapponevano maggiori resistenze all’autorizzazione, hanno comunicato di aver avuto una diminuzione delle richieste, probabilmente proprio a causa dei maggiori ostacoli interposti.

La scelta di un giudice anziché di un altro non sembra quindi essere sempre indifferente per la minorenne, tenuto conto anche del fatto che il provvedimento autorizzativo del Giudice Tutelare è immediatamente esecutivo, in quanto non reclamabile da parte di alcuno.

In questo senso, sintomatica era stata l’esperienza di un giudice che aveva invitato due minorenni, che si trovavano già alla loro seconda esperienza di gravidanza, ad informarne i genitori; in seguito le minorenni non si erano più presentate e, contestualmente, il numero di richieste presso l’ufficio era diminuito in modo significativo; il giudice aveva pertanto ritenuto che le altre potenziali richiedenti, informate in qualche modo dell’orientamento dell’ufficio, si fossero quindi indirizzate a strutture fuori del territorio di sua competenza, sperando probabilmente di incontrare meno ostacoli per ottenere l’autorizzazione.

Da questa possibilità di scelta discendono alcune obiettive anomalie:

non si può ad esempio escludere che una minorenne che si veda negata l’autorizzazione da un giudice, si rivolga, compatibilmente con i 90 giorni di tempo dal concepimento (limite fissato dalla Legge), ad altro giudice; da ciò discenderebbe che, a parità di condizioni, due o più giudici possano provvedere in modo diverso, circostanza che appare non di poco conto soprattutto se si considera che il provvedimento autorizzativo non è impugnabile da parte di alcuno; conseguentemente potrebbe mancare, in definitiva, un’unicità finale di giudizio;
sebbene il procedimento davanti al Giudice Tutelare rientri giuridicamente tra gli “affari civili non contenziosi”, se si ipotizza che in ogni caso le parti in causa sono sempre due, ossia la minorenne ed il concepito, entrambi con diritti meritevoli di tutela (art. 1 della Legge) ma in questo caso contrapposti, allora, non essendovi di fatto un giudice naturale precostituito per territorio, il concepito sembrerebbe poter usufruire di una tutela giuridica da parte dello Stato inferiore rispetto a quella della madre, la quale può scegliere il giudice che, a parità di condizioni, la può autorizzare più facilmente ad abortire il figlio. A questo proposito si deve tenere presente anche la sent. n° 39 del 10/02/97 della Corte Costituzionale, che sancisce che il diritto alla vita, costituzionalmente riconosciuto, deve trovare particolare protezione nell’attuazione dell’art. 1 della Legge.
infine, da un punto di vista meramente organizzativo, si verifica di fatto che alcuni giudici, che le minorenni ritengono forse frapporre meno ostacoli all’autorizzazione, siano costretti a far fronte ad un carico di lavoro superiore a quello corrispondente alla loro effettiva competenza territoriale.

3.5.b) Legittimità e merito del Giudice Tutelare
Il Giudice Tutelare, pur non avendo alcun potere istruttorio, una volta verificata la sussistenza dei requisiti e la correttezza delle procedure prescritti dalla Legge, possiede sempre un certo margine di discrezionalità circa la sua decisione (“…può autorizzare la donna, con atto non soggetto a reclamo..”; art. 12), potendo basarla non solo sulla documentazione inviata dalla struttura, ma anche sul colloquio con la minorenne e sul suo libero convincimento come giudice. A questo proposito si era ravvisato come vi fossero alcune divergenze interpretative nonché difficoltà applicative della Legge, qui di seguito riportate.

In linea generale, alcuni giudici suggerivano un’attenta valutazione, oltre che della documentazione inviata dalla struttura socio-sanitaria, anche degli elementi che emergevano dal colloquio con la minorenne e, possibilmente, con qualche suo familiare, per approfondire e valutare nel modo migliore i motivi da essa addotti per chiedere l’aborto. Altri avevano proposto di confrontare le conseguenze psicologiche dell’aborto con quelle derivanti dall’eventuale prosecuzione della gestazione, nonché di valorizzare il periodo di tempo ancora disponibile (sempre entro i 90 giorni), per permettere alla minorenne di valutare nel modo migliore la sua decisione.

Per ciò che riguarda i motivi addotti dalla minorenne per chiedere l’aborto e i seri motivi di non consultazione delle persone esercenti la potestà o la tutela, si era parimenti ravvisato come vi fossero orientamenti diversi e, a volte, anche diametralmente opposti tra un Giudice Tutelare e l’altro.

In generale, si potevano distinguere due gruppi di giudici: un primo gruppo era costituito da alcuni giudici che ritenevano corretto entrare, sia pure in certa misura, nel merito delle risposte fornite dalla minorenne per valutare nel modo migliore possibile se concedere o meno l’autorizzazione all’aborto; un secondo gruppo era costituito da altri giudici che, al contrario, non ritenevano corretto entrare in tale merito, ma ritenevano corretto fornire solo un sostegno volto ad integrare la volontà non ancora del tutto formata della minorenne, considerando quindi come dato di fatto quanto da lei dichiarato.

1º gruppo

Relativamente ai motivi addotti, era stato affermato da un giudice che “se fosse sufficiente il semplice disagio personale e relazionale della minore a far ritenere sussistente il serio pericolo per la salute psichica prescritto dalla legge, dovrebbe concludersi che in tutti i casi di concepimento ad opera di una minore, che ne abbia tenuto all’oscuro i suoi genitori, l’aborto dovrebbe essere autorizzato quasi automaticamente, perché quasi sempre, in casi del genere, la minore vive una situazione di grave sofferenza e disagio…”.
Relativamente ai motivi di non consultazione, era stato osservato che, senza poteri di accertamento ed istruttori, risulta difficile per il giudice valutare l’esistenza dei “seri motivi che impediscono o sconsiglino la consultazione delle persone esercenti la potestà o la tutela”, anche a causa dei tempi molto ristretti prescritti dalla Legge per decidere sulla richiesta (il giudice deve decidere entro 5 giorni dalla ricezione della relazione della struttura; vedi anche par. 3.2). A tale proposito era stato affermato che non rientrava tra i seri motivi di non consultazione il mero timore della minorenne di una censura, sia pure ferma e decisa, da parte dei genitori, i quali hanno ildiritto-dovere di educare i figli (art. 30 della Costituzione). Sarebbe stato infatti necessario un ‘quid pluris’ da lasciare fondatamente prevedere una rottura irreparabile dei rapporti genitori-figlia. Infatti, "se la consultazione dei genitori non è prescritta essa non è nemmeno esclusa, ma lasciata (…) al prudente apprezzamento del giudice" (sent. 109/81 della Corte Costituzionale). Analogamente era stato osservato che “la consultazione dei genitori va decisa o esclusa a seconda che, con essa, la libertà morale della minore si rafforzi (nel caso in cui il confronto con persone, le quali costituiscano un punto di riferimento affettivo e morale, possa rimuovere pregiudizi o rinsaldare motivazioni e dare, comunque, indispensabile conforto in un delicatissimo momento di vita), ovvero si riduca (nel caso in cui i genitori possano conculcare la minore, imponendo soluzioni, anziché favorendo un processo formativo)."

In questo contesto potevano forse inserirsi, ad esempio, due questioni di legittimità costituzionale.

La prima questione era stata sollevata, nel 2011, da un Giudice Tutelare a causa di un possibile contrasto tra uno specifico inciso dell’art. 12 della Legge (…“o sconsiglino”…) ed alcuni articoli della Costituzione (artt. 24, 29 e 30), in quanto era stato rilevato che il diritto soggettivo del genitore (nel caso pratico, il padre della minorenne) di istruire ed educare i figli, non appariva sufficientemente tutelato dal citato art. 12 della Legge nel momento in cui viene esclusa, ove sussistano “seri motivi”, la possibilità di informarlo della gravidanza e di manifestarne il suo avviso. Come rilevato dallo stesso Giudice Tutelare, la Corte Costituzionale già si era espressa più volte, nel passato, su analoga questione; tuttavia lo stesso Giudice aveva ugualmente deciso di sollevare il contrasto normativo, in quanto il contesto socio-culturale nel quale era nata la Legge nel 1978 appare oggi profondamente cambiato.

La seconda questione era stata sollevata da un Giudice Tutelare ancora relativamente all’art. 12 della Legge ma in relazione all’art. 111, 6º comma della Costituzione (“Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati”). Se infatti da un lato l’art. 12 della Legge assegna teoricamente al Giudice un certo potere discrezionale autorizzativo e integrativo della volontà della minorenne (“Il giudice tutelare …può autorizzare la donna…”), consentendogli quindi di motivare il suo provvedimento (in accordo quindi con l'art. 111, 6° comma Cost.), dall’altro, tale potere discrezionale non sembra essere di fatto esercitabile, non essendovi concretamente il tempo materiale per una eventuale istruttoria (il giudice deve infatti provvedere entro soli 5 giorni dalla ricezione della relazione della struttura sanitaria), come peraltro osservato anche da altri Giudici di questo primo gruppo.

2º gruppo

Un secondo gruppo di Giudici Tutelari aveva invece affermato sostanzialmente che al giudice non spetterebbe sindacare sui motivi addotti dalla minorenne all’aborto, né sull’esistenza dei seri motivi di non consultazione, in quanto sarebbe semplicemente sufficiente quanto affermato dalla minorenne stessa. Una volta verificata la sussistenza dei requisiti e la correttezza delle procedure indicati dalla Legge, al giudice spetterebbe unicamente, da un lato, di fornire alla minorenne un sostegno volto ad integrare la sua libera ma non ancora del tutto formata volontà, e, dall’altro, di assicurarsi che la sua scelta sia libera da coercizioni morali, senza quindi entrare mai nel merito di quanto affermato dalla minorenne stessa, non essendovi bisogno di alcuna valutazione discrezionale circa i motivi addotti ed i seri motivi di non consultazione (da ciò discende che l’autorizzazione diviene quasi automatica, come ha affermato un giudice del primo gruppo; vedi sopra).

3.5.c) Compiti delle strutture
Alcuni giudici avevano espresso soddisfazione per il lavoro svolto dalle strutture del loro territorio (in particolare dai Consultori) mentre altri, al contrario, avevano espresso pareri negativi, osservando che la struttura non deve solo limitarsi a registrare quanto affermato dalla minorenne, ma farsi anche carico di verificarlo.

A questo proposito, vi era stato ad esempio il caso di una minorenne che aveva richiesto ed ottenuto dal Giudice Tutelare l’autorizzazione all’aborto, ma, al momento dell’intervento, aveva dichiarato di non voler più abortire in quanto era stata psicologicamente costretta dalla suocera. Il Giudice aveva pertanto invitato il Consultorio ad effettuare indagini più approfondite sul contesto socio-familiare delle minori e su quanto da esse dichiarato, in quanto era prassi locale limitarsi ad inviare un semplice resoconto delle dichiarazioni rese dalle interessate.

Era stato anche osservato che alcune strutture erano solite inviare relazioni carenti ed incomplete, non corredate dal proprio parere e da cui non risultava chiaro se fossero state eseguite le procedure disposte dalla Legge. In particolare, come osservato da alcuni Giudici, la struttura dovrebbe attestare anche la sussistenza o meno delle condizioni previste dall’art. 4 della Legge (pericolo per la salute fisica e psichica della minore, sue precarie condizioni socio-economiche, …), mentre vi erano stati anche alcuni casi in cui non era stata neanche indicata la data di nascita della minorenne, né la settimana di gravidanza. Tale carenza sarebbe risultata più marcata nel caso dei medici di fiducia, il cui possibile ricorso da parte della minorenne, secondo alcuni giudici, doveva essere abrogato.

Infine alcuni giudici avevano fatto presente che le strutture (in particolare Consultori, Servizi Sociali e ASL) avrebbero dovuto fornire alla minorenne non solo un valido sostegno socio-assistenziale, ma anche psicologico. Erano stati ad esempio segnalati anche casi di minorenni coinvolte nell’ambiente prostituzione, dove l’assistenza delle strutture sarebbe potuta risultare decisiva.

Ministero della Giustizia

Tutela sociale della maternità e interruzione volontaria della gravidanza - Relazione al Parlamento - (marzo 2014)

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