Patrocinio a spese dello Stato nel processo penale ai sensi dell’art. 294 del d.p.r. 115/02 - Relazione al Parlamento - (maggio 2025)
Relazione al Parlamento sull’applicazione del D.P.R. 115/02
“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia”
relativamente al:
PATROCINIO A SPESE DELLO STATO NEL PROCESSO PENALE
(ai sensi dell’art. 294 del D.P.R. 115/02)
Maggio 2025
Analisi dei dati relativi agli anni: 1995 – 2024
INDICE
1) Note introduttive e preliminari rilievi di sintesi
1.1) Introduzione
1.2) Preliminari rilievi di sintesi
1.3) Alcune avvertenze per la corretta lettura dei dati
2) Dati raccolti e Uffici interessati dall’attività di rilevazione
3) Cenni sulla procedura per ottenere l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato nel processo penale
4) Persone interessate al patrocinio a spese dello Stato nel processo penale
4.1) Premessa
4.2) Persone richiedenti e minorenni ammessi d’ufficio
4.3) Area geografica
4.4) Qualifica giuridica
4.5) Età
4.6) Nazionalità
4.7) Tipo di ufficio giudiziario
5) Persone ammesse al patrocinio a spese dello Stato nel processo penale
5.1) Persone ammesse
5.2) Persone richiedenti ammesse per le quali vi è stata la revoca dell’ammissione
5.3) Minorenni ammessi d’ufficio per i quali vi è stato il recupero delle somme
6) Costi del patrocinio a spese dello Stato nel processo penale al lordo delle spese eventualmente recuperate
6.1) Introduzione e considerazioni iniziali
6.2) Ulteriori considerazioni
6.3) Costi lordi in termini nominali
6.4) Costi lordi in termini reali
6.5) Costi lordi in termini reali per area geografica
6.6) Costi lordi in termini reali per tipo di ufficio giudiziario
7) Tabelle allegate:
1) Note introduttive e preliminari rilievi di sintesi
1.1) Introduzione
In conformità a quanto disposto dall’art. 294 del D.P.R. n. 115 del 30/05/02 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia”, il Ministro della Giustizia è tenuto a presentare al Parlamento una relazione biennale sull’applicazione della normativa sul patrocinio a spese dello Stato, che consenta di valutarne tutti gli effetti ai fini di ogni sua necessaria e tempestiva modifica.
Le norme contenute nel Testo unico, che ha abrogato e coordinato numerose leggi anteriori (fra le quali la L. 217/90 “Istituzione del patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti”), si applicano al processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario e disciplinano, fra le altre, le voci e le procedure relative al patrocinio a spese dello Stato (Parte III del D.P.R. 115/02: artt. 74-145).
La presente relazione rende conto del patrocinio a spese dello Stato nel solo processo penale, restando esclusi, in particolare, i procedimenti penali militari e i procedimenti civili relativi alla restituzione e al risarcimento del danno derivante da reato.
La rilevazione dei dati, su cui si basa la presente Relazione, fa parte del Piano Statistico Nazionale. Le percentuali degli uffici rispondenti, seppur non pari alla totalità, sono risultate comunque ben significative ai fini della corretta analisi e valutazione del fenomeno, anche grazie ad una attenta stima dei dati mancanti.
1.2) Preliminari rilievi di sintesi
Persone interessate e ammesse
I dati relativi al periodo esaminato nella presente Relazione, 1995 – 2024, mostrano che il fenomeno, in termini di numero di persone interessate ed ammesse al patrocinio a spese dello Stato nel processo penale, è stato sempre crescente fino all’anno 2019. Con il 2020, contrariamente a quanto ci si poteva attendere, si è avuta una brusca flessione di tale numero, probabilmente dovuta agli effetti negativi prodotti dalla pandemia del Coronavirus, che hanno, da un lato, fortemente limitato gli spostamenti logistici della popolazione e, dall’altro, rallentato in certa misura l’attività degli uffici giudiziari. Con l’anno 2021 si è avuto un nuovo significativo aumento, poi lievemente crescente negli anni a seguire, fino all’anno 2024 compreso.
In particolare, nel 1995 il numero delle persone interessate al beneficio è stato di 16.585, mentre nell’anno 2019, anno di picco dell’intero periodo esaminato, è stato di 203.933. Nell’anno 2020 tale numero è fortemente diminuito, risultando pari a 175.863, per poi crescere significativamente nel 2021 con 199.502 persone. Nel successivo triennio 2022-2024 vi è stata solo una lieve crescita, nell’anno 2024 si sono avute 203.807 persone interessate (vedi par. 4.2).
La percentuale di ammissione delle richieste al beneficio è stata sempre piuttosto elevata e costante durante l’intero periodo esaminato. Relativamente all’anno 2024, le autorità giudiziarie hanno ammesso al beneficio del patrocinio penale l’88,3% degli istanti (per il corretto calcolo di tale percentuale si veda il par. 5.1 relativo alle persone ammesse).
Per ciò che riguarda la distribuzione percentuale del numero delle persone interessate al beneficio per area geografica, il fenomeno appare essersi ormai assestato da molti anni intorno al 46% per il Centro-Nord e per il restante 54% nel Sud-Isole, sebbene si riscontri forse negli ultimi anni del periodo esaminato un lieve aumento di tale percentuale per il Nord e, di converso, una sua graduale diminuzione per il Sud. In particolare, nell’anno 2024 la distribuzione percentuale è stata la seguente: Nord 30,3% - Centro 17,9% - Sud 26,7% - Isole 25,1% (vedi par. 4.3).
La maggior parte delle persone interessate si concentra presso gli Uffici del Giudice per le indagini preliminari e i Dibattimenti dei Tribunali; questi due Uffici detengono infatti da soli circa l’80% delle persone interessate. Del tutto residuale è invece tale percentuale presso le Corti di Assise (probabilmente neanche lo 0,5%).
Relativamente all’età delle persone interessate, l’andamento del peso percentuale delle persone interessate minorenni sul totale delle persone interessate (ossia maggiorenni e minorenni) è risultato fortemente decrescente nel periodo 1995-2002, stazionario fino al 2007, e quindi tendenzialmente decrescente fino al 2021 (il peso era inizialmente del 44,7% nel 1995, diminuito poi fino al solo 4,0% nel 2021) e, conseguentemente, opposto andamento si è avuto per il peso percentuale delle persone interessate maggiorenni. Il peso percentuale dei minorenni risulta poi stabile nell’ultimo triennio, 2022-2024. Tale forte decrescita delle persone interessate minorenni in termini percentuali fino al 2021, non è però dovuta alla diminuzione delle relative entità in valore assoluto, entità che sono rimaste pressoché stazionarie durante tutto il periodo esaminato (mediamente circa 9.000 minorenni interessati l’anno), ma è in realtà dovuta al grande aumento delle entità in valore assoluto dei maggiorenni (ben 195.067 persone interessate maggiorenni nel 2024, anno di picco della serie storica, veramente molte se confrontate con le iniziali 9.170 del 1995), cui non è infatti corrisposto analogo aumento del numero dei minorenni (vedi par. 4.5) .
Il numero degli stranieri interessati al beneficio, in termini assoluti, è risultato sempre crescente nel periodo esaminato, ad eccezione del 2020 per i motivi sopra accennati (solo 3.335 stranieri nel 1995, aumentati fino a 56.359 nel 2024, anno di picco della serie storica). Invece la relativa incidenza percentuale sul totale delle persone interessate (ossia italiani e stranieri congiuntamente considerati, sia maggiorenni che minorenni) ha registrato il suo punto di minimo nel 1999 (9%), mentre in entrambi gli anni ‘estremi’ del periodo, ossia 1995 e 2024, è stata rispettivamente del 20,1% e 27,7% (vedi par. 4.6). A partire dal suddetto punto di minimo del 1999 fino al 2024, non si registrano quindi significativi aumenti delle percentuali degli stranieri sul totale delle persone interessate, ma si registra comunque un andamento delle percentuali che appare gradualmente crescente, a significare che i valori assoluti degli stranieri sono cresciuti in proporzione solo lievemente superiore a quelli degli italiani.
Restringendo poi l’analisi alle sole persone interessate minorenni (quindi italiani e stranieri, ma solo minorenni), si è visto come l’incidenza degli stranieri interessati minorenni rispetto al totale delle persone interessate minorenni sia invece risultata un poco superiore rispetto al circa 20-27% sopra indicato per i maggiorenni; infatti, nell’intero periodo esaminato tale incidenza è risultata mediamente pari al 33%. Pertanto, durante tutto il periodo esaminato, circa 1/3 delle persone minorenni interessate al beneficio era straniero.
Analizzando infine la composizione dei soli stranieri interessati al beneficio in termini di età, si è visto come, nel 1995, dei 3.335 stranieri interessati il 18,7% era maggiorenne mentre l’81,3% era minorenne. Di converso nel 2024, dei 56.359 stranieri interessati, il 93,8% è risultato maggiorenne, mentre il restante 6,2% minorenne, denotando quindi una completa e graduale inversione, nel tempo, tra le due percentuali. Si è visto comunque che tale inversione tra le percentuali è dovuta solo all’aumento in termini assoluti degli stranieri maggiorenni, cui non è infatti corrisposto analogo aumento degli stranieri minorenni, in quanto rimasto sostanzialmente costante nell’intero periodo esaminato (mediamente pari a circa 3.000 minorenni stranieri interessati l’anno).
Costi
Per ciò che riguarda l’analisi dei costi, si segnala che nell’anno 1995 il costo del patrocinio a spese dello Stato nel processo penale al lordo delle spese eventualmente recuperate, calcolato in termini ‘reali’ ossia a prezzi anno 2024, è stato di 7,2 milioni di euro, mentre nell’anno 2024 il costo è stato di ben 266,5 milioni di euro, anno di picco dell’intero periodo esaminato.
Il trend dei costi ha avuto un andamento sostanzialmente crescente nel periodo esaminato, ovviamente correlato all’analogo trend crescente del numero delle persone ammesse al beneficio. Non sono mancate tuttavia alcune discontinuità nell’entità dei costi, in particolare quella relativa all’anno 2014 di ridotta entità rispetto a quanto sarebbe stato logico attendersi (si veda il par. 6.4).
Una fondamentale caratteristica dei costi del patrocinio penale che si è potuta osservare per l’intero periodo esaminato, è che la spesa relativa ai soli onorari dei difensori, IVA inclusa, è stata sempre mediamente del 93% del totale.
Per ciò che riguarda la distribuzione percentuale dei costi per area geografica, il fenomeno appare sostanzialmente stazionario in tutto il periodo esaminato, con percentuali medie simili a quelle sopra esposte per le persone interessate per il Nord-Centro e Sud-Isole, qui pari rispettivamente al 43% e al 57%. In particolare, nell’anno 2024 il totale dei costi risulta così suddiviso: Nord 25,3% - Centro 16,3% - Sud 26,8% - Isole 31,6% (vedi par. 6.5).
Infine, si è visto come la maggior parte dei costi si concentri presso gli Uffici del Giudice per le indagini preliminari, i Tribunali-dibattimento e le Corti di Assise congiuntamente considerati. La concentrazione dei costi presso questi tre uffici appare piuttosto stazionaria quantomeno nel periodo 2001-2024 e mediamente pari al 71%; in particolare nell’anno 2024 è stata del 71,7% (vedi par. 6.6).
1.3) Alcune avvertenze per la corretta lettura dei dati
Ai fini di una migliore e più corretta lettura dei dati riportati nella Relazione, appare necessario riportare le seguenti avvertenze.
a) A partire dal maggio 2001, il beneficio del patrocinio penale è stato esteso anche ai procedimenti relativi alle sole contravvenzioni (prima lo era solo per i delitti e per le contravvenzioni connesse a delitti).
b) A causa della persistente difficoltà di acquisizione dei dati presso alcuni uffici giudiziari, problema che di fatto comporta l'assegnazione di un valore pari a zero a tutte le variabili dell'ufficio inadempiente, si è ritenuto opportuno effettuare, per gli anni 2005-2024 una stima dei dati mancanti, procedura che ha consentito di mitigare in modo apprezzabile tale carenza.
c) A partire dalla Relazione dell’Agosto 2009, è stato rideterminato con maggiore correttezza il numero delle persone richiedenti ammesse al beneficio, per tenere conto del fatto che il giudice non riesce, solitamente, a provvedere in merito ad una contenuta percentuale di richieste di ammissione al beneficio presentate nell’anno. Si tratta in genere delle richieste di ammissione che vengono probabilmente presentate nell’ultimo periodo dell’anno, dovendo il giudice decidere per legge entro soli 10 giorni dalla presentazione della richiesta. Tale percentuale, inizialmente sempre molto contenuta, è poi cresciuta in modo molto graduale fino all’anno 2014, per diventare successivamente costante e mediamente pari al 12,7% nei restanti anni del periodo esaminato (13,2% nell’anno 2024).
d) A seguito delle normative che hanno profondamente ridisegnato la geografia giudiziaria (D.L.vo 155 e 156/2012), sono state soppresse quasi tutte le ex Sezioni distaccate di Tribunale ed è stato drasticamente ridotto il numero dei Giudici di Pace, pertanto il numero degli uffici interessati alla rilevazione è passato, a partire dall’anno 2014 compreso, da oltre 1.750 a circa 1.000 .
e) Per ciò che riguarda la rilevazione dei soli costi eseguita a partire dall’anno 2013 ed anni successivi, si precisa che i dati vengono attinti dalla rilevazione delle spese di giustizia operata dalla Direzione Generale di Statistica di questo Ministero.
f) Si precisa infine che eventuali discordanze tra i dati della presente Relazione e quelli della precedente sono dovute ad alcune revisioni e correzioni cui vengono solitamente sottoposte le banche dati, oltre alla circostanza che alcuni uffici non riescono a rispondere in tempo utile per la stesura delle Relazioni, ma solo in seguito.