- Spazio della pena - Tema per Stati Generali dell'Esecuzione Penale - Tavolo 1 (luglio 2015)
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DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali
Al dicembre 2014 gli istituti erano in totale 202(151 case circondariali, 44 case di reclusione, 6 ospedali psichiatrici giudiziari ed 1 casa di lavoro ) ed ospitavano una popolazione pari a 53.623 detenuti.
Con l’approvazione della legge 30 maggio 2014, n. 81 di conversione del d.l. 52/2014, è stata decisa in via definitiva la chiusura degli O.P.G.. le strutture penitenziarie di riferimento a breve saranno riconvertite.
La proporzione tra il numero di strutture penitenziaria e la popolazione detenuta negli altri Paesi europei si discosta molto da quella italiana.
In Spagna su un totale di circa 77.000 detenuti vi sono 82 strutture detentive, in Germania una popolazione detenuta di circa 75.000 ristretti è ospitata in 185 istituti penitenziari e ancora, in Gran Bretagna vi sono 120 istituti penitenziari per una popolazione detenuta di circa 76.000 ristretti.
Nella maggioranza dei casi si tratta di complessi demaniali nati con destinazione carceraria e da una limitata e residuale serie di edifici (generalmente antichi castelli e conventi) adattati a tale funzione.
Tra i complessi adattati a strutture penitenziarie risultano ancora i seguenti istituti:
| Provveditorato Regionale | Istituti |
|---|---|
| Lombardia | O.P.G. Castiglione delle Stiviere (in via di soppressione con passaggio struttura alla Regione) |
| Triveneto | C.C. Pordenone, C.C.F. Venezia Giudecca, C.C. Rovigo, I.C.ATT. Venezia Giudecca (in via di soppressione) |
| Emilia Romagna | C.L. Castelfranco Emilia |
| Liguria | C.C. Savona |
| Toscana | C.C. Grosseto, C.C. Lucca, C.C. Siena, C.R. Volterra, C.R. Porto Azzurro, C.R. Livorno - Gorgona, O.P.G. Montelupo Fiorentino (in via di soppressione) |
| Umbria | C.R. Orvieto |
| Marche | C.C. Camerino |
| Lazio | C.R. Paliano |
| Sardegna | C.C. Lanusei, |
| Campania | I.C.ATT. Eboli, C.C.F. Pozzuoli, C.C. Sala Consilina, C.C. Vallo della Lucania |
| O.P.G. Napoli Sant’Eframo (chiuso ed in via di soppressione) O.P.G. Aversa (futura C.C.) | |
| Puglia | C.R.F. Trani, C.C. Lucera |
| Calabria | C.C. Lamezia Terme |
| Sicilia | C.R. San Cataldo, C.R. Favignana, C.C. Sciacca. |
In epoca ottocentesca venne costruita una serie di complessi carcerari tra i quali si annoverano i seguenti istituti:
| Provveditorato Regionale | Istituti |
|---|---|
| Lombardia | C.C. Milano San Vittore |
| Lazio | C.R. Civitavecchia |
| Sardegna | C.C. Alghero, C.R. Isili, |
| Molise | C.C. Campobasso |
| Sicilia | C.R. Noto e C.R. Palermo Ucciardone |
Già sul finire dell’800 la Direzione Generale delle Carceri del Ministero dell’Interno avviò una politica di sostituzione di detti cespiti monumentali con nuovi complessi carcerari, la cui edificazione fu eseguita sotto la cura del Genio Civile, fino al 1931, anno del definitivo affidamento della competenza al Ministero dei Lavori Pubblici, oggi delle Infrastrutture.
In tale arco di tempo, in base ai finanziamenti programmati ai sensi della legge 6165/1889, prima legge nazionale sull’edilizia penitenziaria, furono realizzati i seguenti istituti:
| Provveditorato Regionale | Istituti |
|---|---|
| Piemonte Val d’Aosta | C.C. Verbania, C.R. Alessandria |
| Lombardia | C.C. Varese, C.C. Mantova, C.C. Sondrio, C.C. Lodi, C.C. Lecco, C.C. Brescia Canton Mombello |
| Triveneto | C.C. Udine, C.C, Belluno, C.C. Treviso, C.C. Venezia Santa Maria Maggior |
| Emilia Romagna | C.C. Ravenna |
| Liguria | C.C. Imperia, C.C. La Spezia, C.R. Chiavari, C.C. Forlì, C.C. Marassi |
| Toscana | C.C. Pisa, C.C. Pistoia, C.C. Massa Carrara, C.C. Arezzo |
| Marche | C.C. Fermo, C.R. Fossombrone |
| Lazio | C.C. Roma Regina Coeli, C.C. Roma Rebibbia |
| Sardegna | C.R. Lodè Mamone |
| Abruzzo Molise | C.C. Avezzano |
| Campania | C.C. Napoli Poggioreale |
| Puglia | C.C. Bari, C.C. Brindisi, C.C. San Severo, C.C. Turi |
| Calabria | C.C. Reggio Calabria, C.C. Locri |
| Sicilia | C.C. Catania Piazza Lanza, C.C. Enna, C.C. Ragusa, C.C. Caltanissetta, C.C. Termini Imerese, O.P.G. Barcellona Pozzo di Gotto (futura C.C.) |
Nel secondo dopoguerra, venne finanziata, con le leggi 469/1949, 622/1959, 1133/1971 e 404/1977 e 119/1981, la costruzione dei seguenti istituti:
| Provveditorato Regionale | Istituti |
|---|---|
| Piemonte Val d’Aosta | C.C. Aosta, C.C. Novara, C.C. Biella, C.C. Alba, C.C. Alessandria, C.C. Asti, C.C. Saluzzo, C.C. Ivrea, C.C. Cuneo, C.C. Fossano, C.C. Torino, C.C. Vercelli |
| Lombardia | C.C. Brescia Verziano, C.C. Bergamo, C.C. Voghera, C.R. Milano Opera, C.C. Milano Bollate, C.C. Vigevano, C.C. Pavia, C.C. Cremona, C.C. Como, C.C. Busto Arsizio, C.C. Monza |
| Triveneto | C.C. Padova, C.C. Trento, C.C. Vicenza, C.C. Verona, C.R. Tolmezzo |
| Emilia Romagna | C.C. Reggio Emilia, C.C. Piacenza, C.C. Modena, C.C. Bologna, C.C. Ferrara, C.C. Rimini, C.C. Parma |
| Liguria | C.C. Sanremo, C.C. Imperia, C.C. Genova Pontedecimo |
| Toscana | C.C. Livorno, C.C. Firenze Sollicciano, C.C. Prato, C.C.F. Empoli, C.R. Massa Marittima, C.R. San Gimignano |
| Marche | C.C. Ancona Montacuto, C.R. Ancona Barcaglione, C.C. Pesaro, C.C. Ascoli Piceno, |
| Umbria | C.C. Terni, C.C. Spoleto, C.C. Perugia |
| Lazio | N.C.C. Roma Rebibbia, C.C. Civitavecchia, C.C. Viterbo, C.C. Latina, C.C. Velletri, C.C. Cassino, C.C. Frosinone |
| Abruzzo Molise | C.C. Pescara, C.C. Chieti, C.C. Vasto, C.C. Lanciano, C.R. Sulmona, C.C. Teramo, C.C. L’Aquila, |
| C.C. Isernia, C.C. Larino | |
| Sardegna | C.C. Cagliari, C.C. Sassari, C.C. Nuoro, C.C. Oristano, C.R. Tempio Pausania, C.R. Arbus Is Arenas, C.C. Macomer (in dismissione) e C.C. Iglesias (in dismissione) |
| Campania | C.C. Salerno, C.R. Carinola, C.R. Ariano Irpino, C.C. Santa Maria Capua Vetere, C.C. Napoli Secondigliano, C.C. Benevento, C.C. Avellino, C.C. Sant’Angelo dei Lombardi, C.C. Lauro, C.C. Arienzo |
| Puglia | C.C. Taranto, C.C. Foggia, C.C. Lecce, C.C. Trani, C.R. Altamura, |
| Basilicata | C.C. Matera, C.C. Melfi, C.C. Potenza |
| Calabria | C.C. Catanzaro, C.C. Paola, C.C. Palmi, C.C. Castrovillari, C.C. Rossano, C.C. Vibo Valentia, C.C. Reggio Calabria Arghillà, C.C. Crotone, C.C. Cosenza, C.C. Laureana di Borrello |
| Sicilia | C.C. Trapani, C.C. Messina, C.C. Palermo Pagliarelli, C.C. Agrigento, C.R. Augusta, C.C. Siracusa, C.C. Caltagirone, C.C. Gela, C.C. Castelvetrano, C.C. Piazza Armerina, C.C. Giarre |
Dunque, la maggior parte degli istituti penitenziari italiani attivi risale al ‘900; gli ultimi consegnati dal Ministero delle Infrastrutture sono quelli di Cagliari, Sassari, Tempio Pausania e Oristano in Sardegna mentre sono in costruzione i nuovi complessi di Forlì e Rovigo.
Parametri di edilizia penitenziaria
Il nostro Paese ha parametri di igiene edilizia storicamente consolidati, che sono i medesimi per le civili abitazioni e per le strutture penitenziarie, anche se, con riferimento alle celle, il parametro adottato è quello relativo alle stanze da letto.
Il Decreto del Ministero della Sanità 5 luglio 1975 menzionato fu approvato “considerata la necessità di apportare d’urgenza modifiche alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896 per la parte riguardante l’altezza minima e i requisiti igienico-sanitari principali dei locali d’abitazione” e a queste “istruzioni” del 1896 si faceva già riferimento in passato nel fissare i parametri di edilizia penitenziaria.
L’art. 63 delle predette istruzioni ministeriali, nel disciplinare i locali di civile abitazione, fissava l'altezza degli ambienti nei piani terreni in almeno 4 metri (fra il pavimento ed il limite inferiore del soffitto) e per qualunque altro piano abitabile in 3 metri.
L’art. 65 prescriveva poi “che ogni ambiente che debba servire per abitazione dovrà avere almeno una finestra che si apra immediatamente all'aria libera” e che “la superficie illuminante delle finestre sarà non minore di 1/10 della superficie della stanza e quando vi sia una sola apertura di finestra, questa non avrà una superficie minore di mq.2”.
Infine l’art. 66 assegnava nei locali destinati ad abitazione permanente (utilizzati come camere da dormire o come laboratori in comune) almeno 8 metri cubi per ogni fanciullo fino a 10 anni di età e 15 metri cubi almeno per ogni persona di età superiore a 10 anni.
Il DM emanato nel 1975 all’art. 1 modifica l’art. 63 delle precedenti istruzioni e fissa l’altezza minima interna utile dei locali adibiti ad abitazione a 2,70 metri (riducibili a 2,40 metri per i corridoi, i disimpegni, i bagni, i gabinetti e i ripostigli e a metri 2,55 per le abitazioni situate in comunità montane tenuto conto delle condizioni climatiche).
L’art. 5 modifica l’art. 65 delle originarie istruzioni e prescrive che ogni locale deve fruire di illuminazione naturale diretta e l’ampiezza della finestra deve essere proporzionata in modo da assicurare “un valore di fattore luce diurna medio non inferiore al 2%” e la “superficie finestrata apribile non dovrà essere inferiore a 1/8 della superficie del pavimento”.
All’art. 2 (“Superficie abitabile”) è prescritto poi che deve essere assicurata una superficie abitabile non inferiore a mq 14 per ogni abitante (per i primi 4 abitanti e mq 10 per ciascuno dei successivi) e che le stanze da letto devono avere una superficie minima di mq 9, se per una persona, e di mq 14 se per due persone. Lo stesso articolo prescrive inoltre che ogni alloggio deve essere dotato di una stanza di soggiorno di almeno mq 14 e che stanze da letto, soggiorno e cucina devono essere provvisti di finestra apribile.
Il parametro di 20-30 metri cubi di aria pro capite per abitante in ambienti ad areazione naturale e’ quindi rimasto sostanzialmente inalterato nel tempo e attualmente è previsto un volume d’aria di 24,3 metri cubi in cella singola e 37,8 per la doppia (18,9 metri cubi pro capite).
Necessità di manutenzione e programmazione
Nel tempo si è cronicizzata una carenza di manutenzione a causa della progressiva riduzione, dal 2000, delle risorse assegnate sul capitolo della manutenzione ordinaria (oggi cap. 1687) che rispetto ad un capitale immobiliare stimabile in 5 miliardi di euro ed fabbisogno annuo manutentivo di 50 milioni di euro, pari all’1% di tale valore, ha registrato, nel 2015, un’assegnazione iniziale di circa 3 milioni di euro, importo inferiore al 10% di quello strettamente necessario, situazione peraltro comune a tutta la gestione conservativa del patrimonio edilizio demaniale pubblico.
All’insufficienza di finanziamenti per la manutenzione ordinaria si è spesso cercato di sopperire mediante interventi di manutenzione straordinaria, meno tempestivi per il disbrigo dei connessi adempimenti procedurali e più onerosi a causa dell’aggravarsi dei danni nel tempo per le riparazioni non immediatamente eseguite, impiegando fondi che dovrebbero essere invece utilizzati come investimenti per l’ammodernamento e la valorizzazione degli Istituti Penitenziari.
Il Piano Carceri, inizialmente improntato nel 2010 esclusivamente alla realizzazione di nuovi istituti e padiglioni detentivi, è stato rimodulato nel 2012 su proposta del DAP riducendo la realizzazione di nuove strutture a favore del recupero conservativo di strutture sottoutilizzate o inutilizzate da anni per carenze di risorse necessarie ad opere di adeguamento e ammodernamento.
Dal 2012 la Direzione Generale dei beni, dei servizi e delle risorse, nel decentrare la responsabilità e la gestione della spesa, sempre più affidata ai Provveditorati Regionali, ha emanato, con la circolare del 22/05/2012 linee guida per coniugare gli interventi di adeguamento al DPR 230/2000 delle camere detentive e relativi servizi igienici, all’obiettivo di aumento della capacità ricettiva degli istituti penitenziari.
Il Dap ha programmato una serie di interventi di ristrutturazione per adattare le strutture esistenti al nuovo modello detentivo e consentire al detenuto di trascorrere la maggior parte della loro giornata in spazi comuni, refettori, sale per gli incontri con i familiari, aree verdi, spazi per lo studio e aule didattiche e le attività culturali (realizzazione di poli didattici e culturali) e sportive.
Attualmente in massima parte negli istituti italiani le celle singole hanno una superficie di 9-10 metri quadrati e quelle multiple (camerotti) di 20-25 metri quadrati.
La circolare del 13.3.2015, indirizzata ai Servizi Tecnici dei Provveditorati Regionali, mira a ricostruire un quadro aggiornato degli interventi fatti e dello stato d’attuazione del DPR 230/2000 al fine di predisporre una base dati per la futura ripartizione delle risorse finanziarie da impegnare nella prosecuzione dell’attività già avviata di adeguamento delle camere di pernottamento e dei relativi servizi igienici.
Anche le Case di Reclusione in Sardegna di Isili, Is Arenas e Mamone, complessi demaniali per un totale di circa 6000 ettari, necessitano di interventi che possano trasformarli in moderne e produttive aziende agricole biologiche e bioenergetiche (recuperando anche molti fabbricati con stalle, ovili, cantine e frantoi in disuso da anni) che potrebbero produrre generi alimentari anche per il diretto autoconsumo presso gli istituti dell’Amministrazione.
Quanto alle criticità sotto il profilo dei consumi energetici, il DAP già dallo scorso decennio ha intrapreso il percorso per raggiungere l’obiettivo di eco-sostenibilità dei propri insediamenti, costituendo un apposito gruppo di lavoro e realizzando, in alcuni istituti impianti per la produzione di energie da fonti rinnovabili (pannelli fotovoltaici e solari termici) e per l’abbattimento delle azioni inquinanti (depuratori e impianti di riciclaggio acque di rete e piovane). Nell’ambito di questi interventi sono state sviluppate anche iniziative di specifica formazione per detenuti che hanno partecipato a corsi per la produzione e installazione di pannelli solari termici nonché ad attività di lavoro alle dipendenze di ditte operatrici nella manutenzione delle centrali termiche. In alcuni casi sono stati realizzati Sono stati realizzati rivestimenti di coperture e prospetti con lastre leggere di materiali isolanti per l’efficientamento energetico degli edifici.
Sono state acquisite le planimetrie aggiornate di tutte le strutture penitenziarie (su supporto informatico) per la realizzazione di una sorta di banca dati che dia conto della consistenza degli immobili per la loro migliore utilizzazione.
Recentemente è stato programmato che i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria siano perlopiù realizzati sulla base di progetti elaborati secondo criteri di economicità utilizzando professionalità esistenti all’interno dell’Amministrazione. In proposito è stata emanata una direttiva ai Provveditori e ai direttori degli istituti per la realizzazione di lavori in economia con l’impiego dei detenuti.
Per effetto dei lavori programmati (576 progetti di recupero spazi detentivi avviati su tutto il territorio nazionale che consentiranno anche di eliminare le celle che tuttora hanno il bagno vista) sarà recuperata una parte consistente degli originari spazi indisponibili (circa 5.076 e cioè il 9,97% del totale) pari all’8,7% (l’equivalente di un grande carcere) del totale con l’obiettivo di raggiungere, nel più breve tempo possibile, il dato fisiologico del 5%.
È stato dato mandato ai Provveditori regionali di pianificare le strategie di intervento e di sintetizzare le eventuali problematiche di ordine strutturale, impiantistico, organizzativo o gestionale che ostacolano il processo di ottimizzazione dell’impiego degli spazi di pernottamento, di socialità e di svolgimento delle attività trattamentali.
E’ stato istituito un gruppo di lavoro incaricato di garantire costantemente il controllo aggiornato dei dati presenti in un sistema informatico denominato Applicativo Spazi Detentivi, con la collaborazione di un referente per ciascun istituto e dei Provveditori regionali. Di recente sono stati inseriti nel sistema anche i dati relativi agli spazi per la socialità (inutilizzati - recuperabili - recuperati) e le planimetrie nonché ulteriori informazioni gestionali (sale colloqui, modelli operativi ecc.).
Sarà a breve riattivato il Comitato Paritetico Interministeriale per l’Edilizia Penitenziaria per un proficuo rapporto di sinergica collaborazione con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la rimodulazione degli investimenti rispetto alle ingenti risorse finanziarie attribuite dal D.I. 10/10/2014, emanato a seguito della cessazione anticipata, dal 31/07/2014, del Commissario Straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie.
Il progetto è quello di delineare e definire un piano di spesa per consistenti economie, derivanti dai ribassi d’asta per gli appalti già aggiudicati ed in corso d’esecuzione nonché da eventuali ripensamenti su interventi ancora da avviare, coniugando il recupero conservativo e manutentivo del patrimonio immobiliare penitenziario con il suo ammodernamento funzionale e istituzionale, considerando altresì la soppressione dei piccoli istituti.
Roma, 23 luglio 2015
IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano