Ministero della Giustizia

Parere su utilizzo esclusivo della posta elettronica anche certificata (novembre 2014)

DIPARTIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi, Ricerche, Legislazione e Rapporti internazionali

Si risponde alla richiesta di parere avanzata dal Sig. Capo Vicario dr. omissis in merito a quanto esposto dall’ UOR nell’ appunto omissis, in particolare ai paragrafi 8 e 9, sulla possibilità di mantenere l’uso del fax e del cryptofax sottraendo questa amministrazione, qualora svolgesse compiti di sicurezza, alla applicazione del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD).
L’appunto affronta alcuni risvolti operativi dovuti ad una interpretazione del nuovo art. 47 che ha escluso l’uso del fax nelle comunicazioni tra pubbliche amministrazioni (PPAA)[1]. Interpretazione che ha portato alcuni istituti e strutture di questa amministrazione a dismettere le utenze fax per sostituirle con la posta elettronica o certificata (PEO e PEC) ed altri a chiedere indicazioni per affrontare adeguatamente le situazioni di urgenza.

Nel caso della Casa circondariale di omissis, con nota del 3 ottobre il Procuratore della Repubblica, partendo dal presupposto che la vigente normativa non deroga al processo telematico (civile e penale), ha formalizzato precise intese con la Direzione del carcere per trasmettere gli atti di natura giudiziaria anche via fax nei casi di effettiva urgenza (essenzialmente le scarcerazioni). Nella sua nota del 15 ottobre la stessa Procura generale ha condiviso ed aggiunto che le comunicazioni provenienti dalla CC di omissis per posta elettronica devono essere limitate ai soli atti di natura amministrativa, con esclusione, quindi di tutti quelli che riguardano la Procura quale autorità giudiziaria.

Ciò comporta quindi un uso del fax non solo per le comunicazioni urgenti e solleva alcune perplessità che esigono un approfondimento preliminare della materia per tracciarne finalità ed ambito di applicazione. Al riguardo questo Ufficio osserva quanto segue.

§ 1. Comunicazioni fra pubbliche amministrazioni
Le disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia (DL 69/2013 cd decreto del fare, conv. in L. 98/2013) per rendere più veloci ed economiche le comunicazioni e semplificare i procedimenti in capo alla PA hanno incrementato l’agenda digitale con alcune misure di immediata attuazione. Fra queste, integrando l’art. 47 comma 2, lett. c del CAD, ha escluso l’uso del fax nelle comunicazioni fra PPAA.
Sotto il profilo sistematico l’art. 47 si colloca nel capo IV del CAD che riguarda la trasmissione informatica dei documenti, sia fra privati e pubblica amministrazione, sia fra pubbliche amministrazioni. Tali trasmissioni esigono una validità legale ai fini della trasparenza e della semplificazione amministrativa: per l’avvio del procedimento (L. 241/90), per i controlli sulle autocertificazioni e per ottemperare all’obbligo di acquisizione di documenti e notizie direttamente dai propri archivi peraltro in forma elettronica (art. 43 del DPR 445/2000).
Come già le precedenti norme sulla materia, anche l’art. 45 consente al cittadino di utilizzare qualunque mezzo, anche informatico o telematico, per comunicare con la PA. L’art. 47 esplicita e rafforza invece una regola generale per la trasmissione di documenti fra PPAA: innanzitutto obbligandole a pena di eventuale responsabilità erariale a comunicare fra loro tramite posta elettronica o in cooperazione applicativa[2] , e riconoscendo validità legale alle comunicazioni e documenti trasmessi con mezzi informatici e telematici qualora sia possibile verificarne la provenienza. A tal fine, indica in modo tassativo quali mezzi consentono tale verifica: firma digitale, protocollazione, sistemi di posta elettronica certificata (PEC)[3]; per il comma 2 lettera c) la provenienza può essere verificata anche altrimenti (si pensi ad es. alla consegna a mano da un agente notificatore) ma non col fax poiché è stato escluso espressamente dall’inciso introdotto dal DL 69/2013 fra le misure di immediata attuazione per rilanciare l’agenda digitale[4].

Seguendo la lettera e la logica del sistema, si evidenzia che:

1. è necessario tener presente innanzitutto che l’art. 47 riguarda esclusivamente la trasmissione di documentazione fra PP.AA. e non quella fra PPAA ed altri soggetti privati;
2. se il fax per la citata lett. c) è escluso possa dare al documento valore legale opponibile a terzi riguardo al procedimento amministrativo, può restare un mezzo di comunicazione residuale valido per altre necessità interne alle stesse PPAA poiché dalla norma in questione non si evince il divieto.

Sulla base di quanto fin qui evidenziato, ad avviso di questo Ufficio non è possibile dedurre dal nuovo art. 47 la soppressione totale e generalizzata delle utenze fax da parte di questa o altra amministrazione e l’uso esclusivo della PEC; anzi, è contrario alla normativa vigente limitare le comunicazioni troncando le possibilità di accesso veloce agli uffici pubblici da parte dei privati lì dove l’obbligo di fornirsi di protocollo PEC è posto in capo alle PPAA (ex art. 47 comma 3), come anche alle imprese ed ai professionisti, ma non ancora al privato cittadino.
In definitiva, per decidere se dismettere o meno le utenze fax non è necessario risolvere preliminarmente il quesito sulle funzioni di sicurezza di questa amministrazione, poiché il collegamento telefax deve essere comunque mantenuto, seppur in misura ridotta, per poter comunicare con i soggetti privati (ad es. familiari e datori di lavoro dei detenuti, associazioni, volontari, organismi nazionali e internazionali ecc.) ed in altre situazioni da individuare, come si dirà qui di seguito.

§ 2. Attività di sicurezza e complessità penitenziaria.
Ciò posto, occorre stabilire se, pur mantenendo la piena efficienza delle postazioni fax per i privati, l’amministrazione penitenziaria non possa però utilizzarle per le comunicazioni con altre PP.AA. salvo svolga quelle funzioni a cui il CAD e quindi il suo art. 47 non si applica.
Per l’art. 2, comma 2 il CAD si applica a tutte le PPAA, stato, regioni, autonomie locali, ecc, perché utilizzino i vantaggi offerti dalle ICT (Information and communicaation technology) per rendere l’amministrazione vicina ai cittadini, quindi veloce, accessibile e trasparente, al fine di realizzare il diritto alla partecipazione democratica alla vita del paese. A questo serve la gestione della cosa pubblica secondo i principi di imparzialità, efficacia, efficienza ed economicità. A tale mission nessuna istituzione può sottrarsi poiché tutte, anche il settore della giustizia, sono chiamate ad organizzarsi utilizzando le modalità più appropriate.
L’inciso previsto al comma 6 “Le disposizioni del presente codice non si applicano limitatamente all'esercizio delle attività e funzioni di ordine e sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale, e consultazioni elettorali…..” non fa riferimento alle singole amministrazioni quale organismo, ma esclusivamente all’esercizio delle attività e funzioni tassativamente indicate [5].
Le attività e funzioni dell’amministrazione penitenziaria si fondano su un sistema organico di norme primarie e regolamentari: dai principi costituzionali sulla funzione della pena e delle misure di sicurezza al sistema penale nel suo complesso. In particolare l’ordinamento penitenziario, il suo regolamento d’esecuzione (L. 354/75 e DPR 230/2000), il modello funzionale di questa amministrazione e l’ordinamento pubblico della dirigenza penitenziaria (L. 395/90 e suoi decreti legislativi, L. 154/2005 e DLGS 63/2006) enucleano la varietà e complessità delle funzioni che fanno capo all’autorità penitenziaria ai suoi vari livelli, centrali e periferici. Fra queste, la sicurezza della collettività nei suoi molteplici aspetti: attraverso l’ esecuzione delle misure restrittive della libertà personale disposte dall’autorità giudiziaria e gli interventi di reinserimento sociale per prevenire la recidiva.

In particolare, rilevano qui la funzione di ordine e sicurezza nelle carceri e dell’incolumità delle persone ivi presenti che la dirigenza svolge avvalendosi del corpo di polizia penitenziaria con le sue specializzazioni (art. 2 DPR 230/2000, L. 395/90 e regolamento di servizio DPR 82/99) quale parte integrante del sistema di sicurezza dello Stato.

Ma il direttore penitenziario, avvalendosi di diverse professionalità interne ed esterne, deve offrire ai detenuti condizioni di vita dignitose ed opportunità trattamentali attraverso programmi e intese con le altre PPAA, imprese e organismi del territorio; inoltre, gestire la sicurezza sul lavoro di tutto il personale ed i beni pubblici secondo i principi di buona amministrazione. E’ quindi al centro, insieme a tutto il personale di polizia e non, di un sistema complesso con variegate e molteplici relazioni e attività documentali in cui spesso è difficile discernere, nell’ampiezza delle responsabilità dirigenziali specifiche del suo ruolo, le attività ed il modo più efficace per realizzare la trasparenza penitenziaria senza compromettere la riservatezza e la sicurezza sociale.

Pertanto, ad avviso di questo Ufficio l’amministrazione penitenziaria è tenuta ad applicare il CAD in tutte le sue parti nelle comunicazioni con i privati, i propri dipendenti e con le altre PPAA con esclusione, ai sensi dell’art. 2 comma 6, delle sole attività connesse alla gestione sia delle misure restrittive della libertà personale, sia delle risorse umane e materiali lì dove, nei rapporti tra le diverse amministrazioni ed autorità pubbliche (uffici giudiziari, sanitari, forze dell’ordine, avvocati, enti locali e di governo del territorio, scuole, imprese, organismi sindacali, soggetti privati, ecc.), queste incidono sulla sicurezza pubblica.
Tale soluzione esige l’adeguamento delle postazioni internet, degli orari e della formazione del personale addetto alla posta elettronica e PEC in tutti gli istituti e uffici tenutari di registri di protocollo [6] e, inoltre, un impulso alla cooperazione operativa attraverso accordi con le altre PPAA coinvolte nei rispettivi procedimenti.

§ 3. Attività giudiziaria.
Le comunicazioni con gli organi giudiziari meritano particolare attenzione perché il citato comma 6, non indica l’attività giudiziaria fra quelle cui il codice si disapplica. Le norme sul processo telematico anzi digitalizzano la giurisdizione richiamando espressamente l’attuazione dei principi del CAD secondo le regole tecniche previste dall’autorità informatica (ora AGIT) ex art. 71[7].
Alcune perplessità possono sorgere riguardo alla effettiva natura di alcune attività, l’uso della PEC o altri mezzi tecnici ed il regime delle comunicazioni e notificazioni agli istituti, specie quelle che possono incidere sulla libertà personale[8].
Secondo la circolare DAP del 14.4.1999[9] a suo tempo condivisa dalla DG Affari Penali, anche le comunicazioni telematiche e via fax con gli istituti penitenziari, particolarmente i provvedimenti di scarcerazione, sono attività di natura amministrativa che per la loro rilevanza obbligano gli uffici giudiziari ad assicurarsi della effettiva ricezione da parte degli istituti[10].
In coerenza con la piena applicazione del CAD le comunicazioni e trasmissione di documenti da parte degli uffici giudiziari devono escludere l’uso del fax ai fini della validità legale degli atti sia strettamente amministrativi, sia di natura giudiziaria.[11]
Ad avviso della scrivente la norma in questione va attuata tuttavia cum grano salis, poiché l’intima connessione di tali trasmissioni - ma anche di quelle con le altre forze di polizia, le ASL, le OOSS, ecc. - con la sicurezza pubblica, viste anche le diverse interpretazioni emerse sull’uso del fax a seguito del nuovo art. 47, impone a questa amministrazione una chiara delimitazione di campo, dettagliando le attività escluse ai sensi del citato comma 6 e fornendo disposizioni chiare ed univoche alle strutture del territorio.
E’ opportuno anche stabilire precise intese con gli organi competenti (in tema di scarcerazioni ecc, come avvenuto ad es. con la Procura di Lecce) che tengano conto del reale stato di attuazione tecnica e giuridica del processo penale telematico e della interoperabilità col sistema penitenziario nei diversi contesti operativi o sperimentali secondo regole tecniche definite ex art. 71 CAD.
In tal modo sarà possibile individuare gli strumenti idonei (ivi compresi quindi anche fax e cryptofax) per gestire le urgenze o le situazioni di emergenza che possono mettere a rischio la collettività.

Conclusioni e proposte
In definitiva, dall’esame del nuovo art. 47 del CAD, questo Ufficio è del parere che sia necessario provvedere a:

1. mantenere le utenze almeno in 2 postazioni (Segreteria e Matricola) per consentire l’uso del fax come mezzo residuale di comunicazione nei seguenti casi:
   • per l’accesso dei privati, associazioni o enti sprovvisti di PEC o PEO all’amministrazione penitenziaria ai sensi della vigente normativa sul procedimento e la semplificazione amministrativa (L. 241/90 e DPR 445/ 2000);
   • con le altre amministrazioni e istituzioni pubbliche nelle situazioni di necessità e di emergenza (interruzione della linea internet, mancanza di sufficiente numero di collegamenti, protocolli di PEO, PEC o sistemi di cooperazione applicativa, ecc.), salvo accertamento successivo della provenienza con altri mezzi idonei ex art. 47 ;
   • per le attività che incidono sull’ordine e sicurezza ai sensi del citato art. 2, comma 6 ;
2. dettagliare le attività significative sotto il profilo della sicurezza in ambito sia centrale che periferico, distinguendole dagli altri flussi di lavoro[12]
3. mantenere anche il canale criptofax per le attività di sicurezza specifiche di questa amministrazione
4. stabilire un’intesa prioritariamente con gli uffici giudiziari per il ripristino e l’uso delle linee fax per i motivi sopradetti.

Roma, 14 novembre 2014
 

redatto da
Antonella Paloscia

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano

[1] Si riporta il testo del nuovo art. 47 del D.Lgs. 7-3-2005 n. 82 Codice dell'amministrazione digitale (con le modifiche del DLgs 235/2010 e come integrato al comma 2 lettera c) dalle disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia (DL 69/2013 cd decreto del fare, conv. in L. 98/2013):
Art. 47 Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni
Co.1. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono mediante l'utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza.
Co. 1-bis. L'inosservanza della disposizione di cui al comma 1, ferma restando l'eventuale responsabilità per danno erariale, comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare.
Co.2. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se:

1. sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata;
2. ovvero sono dotate di segnatura di protocollo di cui all'articolo 55 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445;
3. ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all'articolo 71. È in ogni caso esclusa la trasmissione di documenti a mezzo fax;
4. ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68.

Co. 3. Le pubbliche amministrazioni e gli altri soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, provvedono ad istituire e pubblicare nell'Indice PA almeno una casella di posta elettronica certificata per ciascun registro di protocollo. La pubbliche amministrazioni utilizzano per le comunicazioni tra l'amministrazione ed i propri dipendenti la posta elettronica o altri strumenti informatici di comunicazione nel rispetto delle norme in materia di protezione dei dati personali e previa informativa agli interessati in merito al grado di riservatezza degli strumenti utilizzati.

[2] L’art. 72 CAD per "cooperazione applicativa" intende la parte del sistema pubblico di connettività finalizzata all'interazione tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni per garantire l'integrazione dei metadati, delle informazioni e dei procedimenti amministrativi (comma 1, lettera e).

[3] Posta elettronica certificata: sistema di comunicazione in grado di attestare l'invio e l'avvenuta consegna di un messaggio di posta elettronica e di fornire ricevute opponibili ai terzi (art. 1 CAD, lettera V-bis).

[4] Si tratta di una esclusione che, per la suddetta collocazione sistematica nel tema della verifica della provenienza, si presta ad alcune perplessità quanto alla ratio ed alla possibilità di una immediata attuazione; e cioè se influiscono più i noti limiti del fax riguardo ai rischi di falsificazione del mittente che invece non si porrebbero per gli altri strumenti citati dal comma 2 o piuttosto l’obiettivo della dematerializzazione (art. 42 CAD). L’espressione letterale “trasmissione di documenti” fa pensare infatti che sicuramente non si devono allegare documenti voluminosi per un notevole risparmio di carta, anche se la dematerializzazione sarà pienamente realizzata con la interoperabilità fra posta elettronica e protocollo informatico, cioè quando non sarà più necessario stampare le E-mail per la scansione ai fini del protocollo e delle successive decisioni dell’autorità dirigente, annotazioni del responsabile del procedimento e via di seguito per la tracciabilità di tutto il flusso di lavoro.

[5] Il senso di tale salvaguardia, che appare contraddittoria in linea di principio rispetto all’attuale evoluzione dei sistemi telematici anche nel settore della sicurezza, va ricercato probabilmente nella volontà del legislatore di riservare ai settori particolarmente delicati per la sicurezza nelle comunicazioni, tempi e modi diversi per soddisfare le proprie specifiche finalità.

[6] Personale che per assicurare l’uso e mantenimento della postazione sotto tutti gli aspetti, ivi compresa la sicurezza informatica, dovrà poter usufruire di una formazione congiunta (vedi Il Piano nazionale della Sicurezza informatica).

[7] Vedi il DL 193/2009 convertito in L. 24/2010 Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario; il Piano straordinario (14.3.2011) per la digitalizzazione della giustizia che prevede fra le linee di intervento la diffusione del sistema di notificazioni e comunicazioni telematiche (SNT) ; il DM 28.2.2011 n. 44 sul procedimento civile e penale telematico e per l’uso della PEC in attuazione dei principi del CAD e le circolari DGSIA sulle specifiche tecniche; il DM 15.10.2012 Regole tecniche per l’adozione nel processo civile e in quello penale delle tecnologie dell’informazione; il DPCM 3.12.2013 sulle regole tecniche per il protocollo informatico; il Decreto 22 maggio 2013 Regole procedurali tecniche operative per interconnessione tra Sistema informativo del casellario (SIC) e Sistema integrato dell'esecuzione e sorveglianza (SIES).

[8] Con il DL 193/09 si è introdotto l’obbligo per gli uffici giudiziari di usare la PEC per le notificazioni e comunicazioni ex artt. 148 co. 2bis, 149, 150 e 151 con persone diverse dall’imputato e per la Cass. (Sez III penale, sent. 11-13 febbraio 2014 n. 7058) la comunicazione ex art. 150 cpp via PEC non è consentita per la parte privata. Già nel 1990 la Suprema Corte ha considerato i "mezzi tecnici" che garantiscono la conoscenza dell’atto ex art 150 cpp, quelli che l'evoluzione tecnologica fornisce (esempio: telefax) o potrà fornire (norma "aperta") al di là del telefono e del telegrafo così come correntemente usati (Cass. sez. II, ord. n. 5741 del 23-10-1990).

[9] Lett. circ. n. 549634 del 14.04.1999 Persistente obbligo di verifica di provvedimenti di scarcerazione trasmessi per via telematica.

[10] La PEC è stata equiparata alla raccomandata con avviso di ricevimento, ma il “rapporto di consegna” attesta al mittente l’orario del deposito dell’atto nella casella di posta elettronica del destinatario, ma non che sia nelle sue mani o l’abbia letto. Andrebbe verificato se anche le notifiche in carcere ex art. 156 cpp alla persona detenuta possano essere eseguite con la posta elettronica secondo l’art. 45, co. 2 CAD e le regole tecniche vigenti.

[11] Tant’è che alcuni Tribunali hanno già comunicato a tutti gli organi giudiziari, di polizia, prefetture e al ministero della giustizia la dismissione del FAX e indicato gli indirizzi di posta elettronica PEC e PEO.

[12] Si evidenziano a titolo puramente esemplificativo le comunicazioni che riguardano le scarcerazioni, traduzioni, ricoveri e piantonamenti all’esterno, le segnalazioni e avvisi riguardo le verifiche sulla esecuzione delle misure alternative, i mancati rientri o evasioni, la gestione sicura degli edifici di pena, i piani di emergenza e le tutele per la incolumità delle persone in carico.