Parere su accesso agli atti archiviati negli istituti penitenziari (luglio 2013)
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DIPARTIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali
A seguito e con riferimento alle istanze di accesso agli archivi storici degli istituti in oggetto, pervenute dall’Ufficio UOR in indirizzo e da codesto PRAP, questo Ufficio ha avviato un esame della materia. Intende quindi rappresentare il proprio orientamento perché possa essere fornita una risposta adeguatamente motivata agli istanti, secondo la normativa vigente.
Si evidenziano in particolare, le disposizioni che regolano la consultazione degli atti riservati presenti negli archivi delle pubbliche amministrazioni con riferimento alle richieste di accesso agli atti amministrativi e di consultazione per motivi di studio e ricerca storica.
Al riguardo si osserva quanto segue.
§ 1. Principi generali.
L’ordinamento garantisce la trasparenza della pubblica amministrazione ed il libero accesso ai suoi documenti, sia per tutelare gli interessi giuridici, sia per favorire la diffusione della cultura italiana e la ricerca storica, nel rispetto dei diritti fondamentali dei singoli e della sicurezza delle istituzioni dello Stato.
Il nuovo codice per i beni culturali ed ambientali - DLgs 42/2004 [1] (codice BAC) - considera gli archivi pubblici, come anche le raccolte museali e librarie, beni culturali e li sottopone quindi a particolare tutela (art. 10, comma 2). Tali disposizioni vanno integrate con le norme sulla privacy ed il codice deontologico (DLgs 196/2003[2] ).
Alle PP.AA. centrali e locali, come anche ai privati, impone l’obbligo di garantire l’integrità, la sicurezza e la buona conservazione di tali beni (art. 30), di scartare il superfluo e versare agli archivi di Stato o nei propri archivi storici i documenti che hanno esaurito la loro funzione amministrativa, dopo 40 anni, ed hanno un particolare valore storico e culturale (art. 41).
Rispetto al vecchio ordinamento sugli archivi [3] quasi interamente abrogato, il codice del 2004 ha infatti ampliato le competenze del Ministero dei Beni e delle Attività culturali mantenendo al Ministero dell’Interno - prima competente a gestire l’intera organizzazione dei beni archivistici - le attribuzioni legate alla vigilanza sui documenti che contengono dati riservati e sulla loro consultazione.
Il codice BAC all’art. 122 afferma il principio della libera consultazione dei documenti ed indica i tempi per la consultazione dei documenti riservati. Anche i documenti RISERVATI sono quindi consultabili, ma in tempi tassativamente diversi secondo la natura della riservatezza e seguendo le procedure indicate agli articoli 122 e 123 che valgono quindi come limiti e regole generali.
L’ art. 124 comma 1, consente in via generale la consultazione per motivi storici anche degli archivi correnti e di deposito delle PP.AA., rinviando all’autodisciplina degli enti che deve tener conto dei codici deontologici e di buona condotta promossi dal Garante della privacy in osservanza delle direttive europee sulla materia.
Si evidenzia la disciplina vigente per i casi posti all’attenzione di questo Ufficio, sulla base delle norme qui di seguito esaminate.
§ 2. Consultazione dei documenti riservati. La regola.
Di regola, quindi, DOPO la scadenza dei termini di legge, l’organo preposto ad autorizzare la consultazione è il dirigente della struttura (ex art 5 del DPR 37/2001[4] ) presso cui tali documenti sono conservati applicando i disciplinari e le linee guida fornite dal Codice deontologico sulle regole di buona condotta per la consultazione a scopi storici, secondo quando indicato agli articoli 124 e 126 del codice BAC.
In questo caso, l’ organo preposto (Direttore dell’ Istituto o di altra struttura penitenziaria detentrice dei dati) dovrà prescrivere le misure necessarie a tutelare la riservatezza sia del titolare dei dati, sia delle altre persone eventualmente citate nel documento, ad esempio oscurando date e nomi, estrapolando documenti non ostensibili e non pertinenti al progetto di ricerca, come anche rammentare (con dichiarazione scritta del ricercatore) l’obbligo di non divulgare le notizie riservate e di attenersi al rispetto di eventuali altre prescrizioni indicate nel provvedimento.
§ 3. Consultazione dei documenti riservati. Le eccezioni.
La consultazione dei documenti riservati (definiti anche “non liberamente consultabili”, “sottratti” o “che costituiscono eccezione” alla libera consultabilità), è possibile anche PRIMA dei termini di legge, ma solo in due casi legati al particolare motivo dell’accesso, desumibili dal combinato disposto degli articoli 122 co. 2, 123 co. 1 e 3, e art. 125. Tali norme indicano il relativo procedimento e gli organi preposti all’ autorizzazione. I due casi sono i seguenti:
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richiesta di ACCESSO AGLI ATTI AMMINISTRATIVI
L’autorizzazione a consultare gli atti riservati compete ex art. 122, comma 2 cod. BAC al dirigente la struttura che deteneva il documento prima del versamento o del deposito, ove ancora operante, o di chi vi è subentrato nelle relative competenze. L’accesso in questo caso è possibile in qualunque momento con l’unico presupposto che l’istante abbia i requisiti di legge ovvero un interesse giuridicamente rilevante ai sensi della L. 241/1990.
L’esercizio del diritto di accesso è attività di rilevante interesse pubblico, tuttavia la consultazione deve avvenire in modo da tutelare i dati riservati e sensibili al fine di non ledere la dignità dei soggetti eventualmente citati nel documento (art. 59 e 60 del cod. privacy 2003). -
richiesta di consultazione per SCOPI STORICI
Il procedimento è indicato all’art. 123, comma 1 e cioè:- l’autorizzazione compete al Ministro dell’Interno quando i documenti riservati sono conservati presso gli archivi di Stato (123, co. 1) e presso gli archivi storici delle [5] regioni o altri enti pubblici territoriali, come anche di ogni altro ente ed istituto pubblico (123, co. 3), nonché degli archivi privati utilizzati per scopi storici (art. 127, co. 3);
- il Ministro decide con decretazione preceduta dal parere del Direttore dell’archivio di Stato competente o del Sovrintendente archivistico per gli archivi degli altri enti, e udita la Commissione per le questioni inerenti alla consultabilità degli atti d’archivio riservati istituita presso il Ministero dell’Interno.[6]
§ 4. Identificazione, accertamento sulla natura riservata degli atti e declaratoria di riservatezza.
L’argomento può destare qualche perplessità, merita pertanto alcune precisazioni.
Il cod. BAC all’ art. 125 sulla “Declaratoria di riservatezza” dispone che l’accertamento che esistono atti non liberamente consultabili ai sensi degli articoli 122 e 127 e di che natura sia tale riservatezza, è effettuato dal Ministero dell’Interno, d’intesa con il Ministero per i BAC.
All’art. 30 comma 4 sugli obblighi conservativi impone infatti alle PP.AA. di inviare alla Sovrintendenza archivistica ed al Ministero dell’Interno copia degli inventari dei propri archivi storici, per gli accertamenti di cui all’art 125.
L’art. 41 sugli obblighi di versamento indica invece l’identificazione degli atti di natura riservata fra i compiti delle Commissioni di sorveglianza.
Al riguardo va considerato anche l’art. 3 del DPR 854/75 [7] tuttora vigente secondo cui, per i documenti prodotti dalle amministrazioni dello Stato, l’accertamento della natura non liberamente consultabile degli atti avviene a cura delle Commissioni di sorveglianza sugli archivi[8] in occasione degli adempimenti (….) , mentre il provvedimento definitivo è adottato dal Min. Interno sentito il parere del Min. per i BAC.
Tale provvedimento è di tipo dichiaratorio (quindi assimilabile all’attuale art. 125 cod. BAC) e non va peraltro confuso con l’autorizzazione alla consultazione prevista dall’art. 1, comma 1 lett. b) dello stesso DPR 854.
Inoltre, per i documenti già conservati negli archivi di Stato, l’ accertamento (sulla natura degli atti) è effettuato direttamente dal Ministero dell’Interno, sempre col parere del Ministero per i BAC.
In definitiva, ad avviso della scrivente, aldilà del lessico utilizzato nel tempo dal legislatore - probabilmente anche in ragione dell’ampliamento dei compiti delle Commissioni di Sorveglianza non più essenzialmente di conservazione e scarto dei documenti - per il combinato disposto delle norme sopra citate, il procedimento di verifica sulla natura della riservatezza comporta una serie di attività che si possono riassumere in due fasi distinte affidate ad organi diversi:
- identificazione preliminare (come controllo dei documenti esistenti e descrizione del tipo di riservatezza con invio di una proposta di accertamento) a cura delle Commissioni di Sorveglianza durante le operazioni di scarto e di versamento negli archivi di Stato o storici;
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accertamento definitivo di riservatezza con formale declaratoria da parte del Min. Interno.
§ 5. Conclusioni e indicazioni.
Alla luce delle norme fin qui esaminate, le direzioni delle strutture penitenziarie destinatarie di una istanza di accesso da parte di privati, dovranno preliminarmente individuare in modo chiaro l’oggetto della richiesta, il motivo, la data dei documenti, la natura della riservatezza ed il luogo ove sono conservati.
Una volta verificato che si tratta di ricerca storica su dati biografici sicuramente ultrasensibili e sottratti alla libera consultazione per 70 anni, si evidenzia che quelli del 1943 sono consultabili (ex art. 122, comma 1, lettera b) del DLgs 42/2004, con l’autorizzazione del direttore dell’istituto che conserva i documenti a partire dal gennaio 2014.
Per i documenti degli anni successivi, al fine della loro consultazione prima dei tempi di legge, le direzioni dovranno inoltrare l’istanza, per competenza ex art. 123 del DLgs 42/2004, alla Prefettura del territorio provinciale cui insiste l’istituto, esprimendo il proprio parere.
In merito all’ istanza del sig. omissis, emerge chiaramente il motivo di ricerca storica sulla figura del defunto sig. omissis che fu internato in alcune strutture penitenziarie della omissis. Pertanto questo Ufficio ritiene che debba essere inoltrata alla Prefettura competente per gli istituti di omissis o comunque del luogo ove i documenti riservati sono conservati.
Sarà la Prefettura ad avviare l’istruttoria del caso necessaria alla successiva autorizzazione del Ministero dell’Interno, il quale deciderà anche sulla base del progetto di ricerca fornito dall’istante.
Riguardo al Centro di documentazione ebraica contemporanea (C.D.E.C.) di Milano, questo Ufficio non ha elementi sufficienti sull’oggetto e i motivi della richiesta poiché, dal carteggio pervenuto, non risulta alcuna istanza.
Riguardo infine alle notizie richieste da codesto Provveditore, non risultano indicazioni recenti a livello centrale in materia di consultazione degli archivi.
Con circolare del 15.04.1996 questo Dipartimento ha invitato i Sigg. Provveditori, in virtù del decentramento delle competenze, ad istituire le Commissioni di Sorveglianza sugli Archivi presso le strutture periferiche.
Alle Commissioni partecipano anche un rappresentante del Ministero per i BAC per valutare i documenti sotto il profilo culturale ed ambientale, ed uno del Ministero dell’Interno per l’identificazione dei documenti di natura riservata.
Tale partecipazione consente quindi di svolgere in modo decentrato l’attività preliminare alla corretta identificazione dei documenti da sottrarre alla consultazione libera e presenti negli archivi degli istituti, siano essi correnti, di deposito o storici.
Si prega pertanto codesto Provveditore di voler dar seguito alle istanze in oggetto, comunicando alle Direzioni degli istituti interessati l’orientamento di questo Ufficio.
Sarà cura delle Direzioni, una volta operate le necessarie verifiche anche con la collaborazione delle locali Commissioni di Sorveglianza ove istituite, autorizzare direttamente la consultazione o trasmettere le istanze all’autorità competente per il seguito, motivando la decisione sulla base delle norme fin qui esaminate.
Redatto da Antonella Paloscia
Dirigente Penitenziario
Roma, 16 luglio 2013
IL DIRETTORE DELL’UFFICIO
Roberta Palmisano
[1] DLGS 22.1.2004, n. 42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137” (in GU n. 45 del 24.2.2004.
[2]Il DLGS 30.6.2003, n. 196 “ Codice in materia di protezione dei dati personali” e suo Allegato 2. L’allegato 2 contiene il Provvedimento del Garante 4.8/P/21 del 14.03.2001 “Codice di deontologia e di buona condotta per il trattamento di dati personali per scopi storici” (in GU n. 80 del 05.04.2001).
[3]D.P.R. 30-9-1963, n. 1409 “Norme relative all'ordinamento ed al personale degli Archivi di Stato” . Il comma 1 dell’art. 1 D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.), in combinato disposto con l’allegato 1 allo stesso decreto, ha ritenuto indispensabile la permanenza in vigore del presente provvedimento, limitatamente agli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 26, 29, 31, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72 e 73. Pertanto, molti articoli di questo D.P.R. non sono più in vigore, fra cui quelli sugli atti riservati quali il 21 (abrogato dall’art. 166 del DPR 490/99 ) , il 25 e il 27 (abrogati dall’ art. 10 del DPR 37/2001).
[4]D.P.R. 8.1.2001, n. 37 “Regolamento di semplificazione dei procedimenti di costituzione e rinnovo delle Commissioni di sorveglianza sugli archivi e per lo scarto dei documenti degli uffici dello Stato (n. 42, allegato 1, della L.50/1999 “ (in GU 7.3.2001, n. 55).
[5]Per archivi storici l’art. 30 comma 4 del cod. BAC intende quelli “costituiti dai documenti relativi agli affari esauriti da oltre 40 anni ed istituiti in sezioni separate”.
[6]La citata Commissione consultiva è stata istituita dall’art. 8 comma 1 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 281 che ha introdotto l’art. 2, comma 6 del D.P.R. 854/75. Essa fornisce consulenza al Ministro dell’Interno al fine di contemperare l’interesse alla accessibilità degli atti e la tutela della riservatezza individuale. Dall’ 1.10.1999 ne fa parte anche un rappresentante del Ministero per i BAC.
[7]D.P.R. 30.12.1975, n. 854 “Attribuzioni del Ministero dell’interno in materia di documenti archivistici non ammessi alla libera consultabilità” (in GU 16.2.1976, n. 42).
[8]Le Commissioni di sorveglianza sono istituite ex art . 41 comma 5 del cod. BAC, ma già previste dalla precedente normativa e regolate attualmente dal DPR 8.1.2007, n. 37 (in nota 4). L’allegato 1 punto 42, indica fra i procedimenti da semplificare quello sullo scarto, lì dove istituite le apposite Commissioni, riducendone i tempi e prevedendo il silenzio/assenso del Min. Interno entro 30 giorni dalla ricezione della proposta.