Ministero della Giustizia

Progetto organizzativo Arretrato civile ultratriennale - Programma Strasburgo 2

Ministero della Giustizia
Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi
Il Capo Dipartimento

Progetto organizzativo «Arretrato civile ultratriennale Programma Strasburgo 2»

di Mario BARBUTO
Capo del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria

SOMMARIO

PARTE I

1. Gli obiettivi del Governo
2. Gli strumenti per realizzare la riforma
3. L’esito del censimento selettivo
4. Incidenza della giustizia civile sull’economia del paese
5. L’interesse del Ministero della Giustizia: a) il «rischio Pinto»
6. (segue): b) la distribuzione razionale delle risorse
7. (segue): c) il miglioramento dell’immagine dell’Italia in ambito internazionale
8. La competenza del Ministero della Giustizia (e del D.O.G.)

PARTE II

SCHEMA del progetto organizzativo

1. Un rimedio autogestito
2. Proposte operative di breve periodo a «legislazione immutata»
3. Le due fasi del progetto
4. Gli strumenti operativi
5. (segue): il coordinamento del D.O.G.
6. Terza e ultima fase (a regime)

Allegati

PARTE I

1. Gli obiettivi del Governo ▲

Al termine del Consiglio dei Ministri del 30 giugno 2014 il Presidente del Consiglio e il Ministro della Giustizia hanno presentato in conferenza stampa i «12 punti» della «Riforma del sistema giudiziario italiano».
Ai primi tre posti della « Riforma della giustizia in 12 punti» compaiono i seguenti obiettivi:

1. «CIVILE-TEMPI - La durata massima dei procedimenti di primo grado dovrà essere di un anno»
2. «CIVILE-ARRETRATO - Dimezzamento dell’arretrato civile, oggi attestato a 5,2 milioni di procedimenti»
3. «CIVILE- IMPRESE e FAMIGLIA - Corsia preferenziale processuale per imprese e famiglie»

2. Gli strumenti per realizzare la riforma ▲

Diversi sono gli strumenti attivati in questi mesi.
Il primo - giunto in sede di approvazione definitiva da parte del Parlamento - è il D.L. 12 settembre 2014, n. 132 dal titolo «Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell’arretrato in materia di processo civile», convertito con modificazioni in L. 10 novembre 2014 n. 162.
Gli altri - tra i principali: lo schema di legge-delega per la riforma del processo civile (c.d. “schema BERRUTI”) e il progetto di riforma della magistratura onoraria (GOT, VPO, GdP)[1] - esigono tempi più lunghi prima della effettiva entrata in vigore.
Tali strumenti presentano due caratteristiche:

1. la necessità di un periodo di rodaggio, con la conseguenza che gli effetti pratici della vigente legge n. 162 del 2014 sulla degiurisdizionalizzazione si potranno valutare solo in un periodo medio-lungo;
2. la natura di progetti de iure condendo dai tempi non facilmente programmabili, certamente non brevi.

Nelle more, i problemi della durata “irragionevole dei processi” e dell’ “abnorme arretrato esistente” con la conseguente pessima immagine del nostro Paese nel contesto europeo ‒ e non solo europeo ‒ resterebbero senza una soluzione immediata.
Ma non è solo un problema di immagine, come si dirà in seguito (ved. § 4 e segg.).

3. L’esito del censimento selettivo ▲

Come è noto, il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria (D.O.G.) tramite la Direzione Generale di Statistica (DGStat) ha effettuato nei mesi scorsi un censimento speciale di tipo selettivo — mai eseguito in passato — utilizzando un programma informatico di grande affidabilità (il data warehouse - DWH, letteralmente “magazzino di dati”)[2].
Mi permetto di rinviare alla mia relazione di commento dell’ottobre 2014 (e relativi allegati), reperibile sul sito del Ministero della Giustizia (banner «Censimento giustizia civile»).
Il dato più significativo di tale relazione (ved. il § 17 dal titolo «Conclusioni») è la distinzione tra il termine generico di PENDENZE (o «Reste», secondo la terminologia degli statistici) ed i termini più specifici di:

• GIACENZA, quale «residuato fisiologico di un normale ricambio tra sopravvenienze ed esaurimenti, la cui anzianità è coincidente con i tempi del normale ricambio»;
• ARRERATO quale cifra «eccedente rispetto alla giacenza [avente una] anzianità superiore ai tempi fisiologici del ricambio».

La conclusione è che la giacenza, bassa o alta che sia, è mera fisiologia di gestione, dovuta ai tempi ordinari di trattazione (in termini aziendalistici “di lavorazione”) di un singolo affare — tre anni in primo grado; due anni in appello — mentre l’arretrato è la vera patologia, che può essere grave o gravissima se di valore alto o altissimo.

E’ sufficiente una metafora per intuire l’importanza della distinzione.
Se in una famiglia le entrate sono di 3mila euro mensili e le uscite per la gestione corrente di 3mila euro mensili, la struttura non può considerarsi in crisi; così pure se le cifre siano rispettivamente di 8mila e 8mila, 15mila e 15mila o valori superiori. Se, però, nel bilancio annuale di quella famiglia sono presenti debiti pregressi di 2mila euro o 10mila euro o 50mila euro, scaduti da molto tempo e non ancora onorati, la crisi è evidente ed è di gravità proporzionalmente diversa. Quella famiglia deve programmare un rientro immediato (o realisticamente graduale) dalla posizione debitoria pagando prioritariamente i debiti arretrati, a cominciare da quelli di più vecchia data perché gravati dai maggiori interessi moratori accumulatisi nel tempo.
Fuor di metafora, il D.O.G. e la DGStat hanno tentato nella citata relazione (ved. § 9) di quantificare tramite la c.d. targatura degli affari civili il vero ARRETRATO patologico, cioè il debito giudiziario “scaduto” e non ancora onorato dagli uffici giudicanti di merito, rapportandolo ai dati globali del rendiconto annuale di gestione.
Si veda il seguente prospetto:

I valori delle prime tre righe (ved totali dell’ultima colonna) sono gli “affari” pendenti da epoca anteriore al 2011 (da oltre tra anni rispetto alla data di riferimento finale del 2013, ma da oltre quattro anni alla data odierna) rappresentano una mina vagante di alta pericolosità pronta ad esplodere in qualsiasi momento.

Alle cifre globali del prospetto (ultima riga) si devono aggiungere le cause pendenti in Cassazione (calcolate in n. 98.077 alla data del 30.6.2013, di cui buona parte oltre i limiti della legge Pinto), nonché gli affari pendenti davanti agli Uffici del Giudice di pace (n.1.319.654 alla stessa data) e davanti ai Tribunali per i Minorenni (n. 98.808 alla stessa data).
Per queste tre tipologie di Ufficio non é stata effettuata (per il momento) la «targatura», per cui non è stato possibile scorporare l’ “arretrato stricto sensu” dalle relative pendenze.
Sommando alle cifre globali dei Tribunali ordinari e delle Corti d’Appello (si ripete: ultima riga) anche quelle della Corte di Cassazione, dei Giudici di pace e dei Tribunali per i minorenni si perviene alla cifra globale di 5.257.693, che è la fonte del noto allarme della «GIUSTIZIA INCIVILE con un arretrato di 5,2 milioni di cause» di cui tutti discutono con toni scandalizzati.[3]

4. Incidenza della giustizia civile sull’economia del paese ▲

E’ notorio che la pessima condizione in cui versa la giustizia civile nel nostro Paese — durata irragionevole delle cause, entità dell’arretrato — grava pesantemente sul sistema economico, rallentando gli investimenti di imprese estere e la crescita del PIL; senza contare il giudizio unanime delle imprese operanti in Italia sulla inefficienza generalizzata della giustizia civile.

Sono tristemente note le analisi della WORLD BANK che redige ogni anno (e divulga in tutto il mondo) il rapporto DOING BUSINESS, finalizzato a dare consigli alle imprese dell’economia globalizzata sui Paesi dove è più facile e conveniente «fare impresa»; quindi, dove investire nuove risorse.
Il rapporto contiene delle schede per ciascun Paese in base a 10 “indicatori” (o parametri), uno dei quali è l’ «enforcing contracts» e attribuisce un «rank», cioè una posizione, nella classifica della totalità degli oltre 180 Paesi aderenti.
Si sottolinea che il parametro enforcing contracts indica il grado di facilità (o difficoltà) per recuperare una somma di denaro in una normale (si direbbe banale) lite commerciale, in cui una delle parti sia una impresa. La lite corrisponde ad un prototipo unico valido per tutti i Paesi analizzati [4].
Per l’Italia la rilevazione riguarda solo il Tribunale di Roma, considerato un campione rappresentativo del Paese.
Ebbene, tranne che per il 2014 (rapporto dell’ottobre 2013), l’Italia ha visto progressivamente peggiorare la sua posizione nella graduatoria mondiale, dal 154° dell’anno 2007 (su 181 Paesi) al 160° posto del 2013 (su 188 Paesi), tenendo conto della durata media di una causa commerciale di 1.210 giorni calcolata nel Tribunale della Capitale.
L’Italia si è trovata così in compagnia di Paesi come Gabon, Guinea, Gibuti, Kosovo, Congo e perfino Afghanistan, ben lontana da tutti i Paesi dell’area europea (collocati nelle prime 50 posizioni).
Solo per l’anno 2014, quale conseguenza di una analisi più accurata effettuata nel 2013 in 13 Tribunali situati in 13 Regioni diverse e mutando parzialmente il sistema di misurazione, l’Italia ha raggiunto il posto n. 103, ancora ben lontana dal club dei Paesi europei.
La progressione inarrestabile verso il definitivo collasso registrata tra il 2007 ed il 2013 si è fortunatamente fermata [5], ma si presenta problematica per il futuro. Infatti nel Doing Business per l’anno 2015 (divulgato nell’ottobre 2014) l’Italia si è classificata al 147° posto (in peius rispetto all’anno precedente).

5. L’interesse del Ministero della Giustizia: a) il «rischio Pinto» ▲

Gli “affari pendenti” da epoca anteriore al 2011 rappresentano, in massima parte, uno stock di cause contenziose vecchie e stagionate che i giudici di merito - di primo e secondo grado - non riescono (e non sono riusciti) ad eliminare dai prospetti statistici.
Il calcolo è peraltro “per difetto” perché a tale cifra occorre aggiungere buona parte delle 98.077 cause pendenti in Cassazione.
Quello stock è il terreno fertile per i ricorsi ex lege Pinto (legge 24 marzo 2001 n. 98), il cui art. 2 riconosce alle parti processuali, anche soccombenti, il diritto ad un’ «equa riparazione» per il danno patrimoniale e non patrimoniale derivante dalla violazione dell’art. 6, paragrafo 1, in tema di «durata ragionevole del processo» [6] della «Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali» (ratificata dall’Italia circa 60 anni fa con legge 4 agosto 1955 n. 848).
Fino ad oggi, da quando è in vigore la legge Pinto del 2001, lo Stato si è trovato esposto a condanne giudiziali per indennizzare le vittime dei ritardi in misura superiore a 400 milioni di euro (prima del 2001 lo stillicidio di condanne proveniva dalla CEDU - Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo).
Le previsioni per il futuro sono pessime se si pensa che uno studio del 2007 del MEF – Ministero delle Finanze, incentrato sui dati della S.C., indicava in 500 milioni all’anno il rischio economico dello Stato se la prassi di chiedere l’indennizzo si diffondesse in forme generalizzate fra tutti gli utenti.
Il paradosso è evidente. Lo Stato, tramite i suoi giudici, accumula i ritardi verso gli utenti del servizio giustizia e poi risarcisce le vittime auto-penalizzandosi sul piano economico tramite le condanne pronunciate dai suoi stessi giudici, i quali, impegnati in tale anomala attività riparatoria, accumulano altri ritardi e contribuiscono inevitabilmente ad elevare il livello del rischio.
Il buon senso, oltre che l’art. 97 della Costituzione in tema di «buon andamento dell’amministrazione» e di «equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito pubblico» («in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea», precisa la norma dopo la modifica intervenuta con la L. cost. 20 aprile 2012, n. 1), consiglia di investire con urgenza risorse ed energie per (tentare di) eliminare in radice questa emorragia di denaro pubblico.
 

1. Quanto alle (nuove) risorse vi è la buona notizia che nella legge di stabilità 2015 è presente una norma che istituisce un fondo per il «recupero di efficienza del sistema giudiziario» (di cui si dirà oltre).
2. Quanto alle energie è interesse del Ministero della Giustizia, in particolare del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, che gli Uffici giudiziari del territorio prendano piena consapevolezza del problema e si impegnino in uno sforzo eccezionale, peraltro di durata temporanea, per contenere il «rischio Pinto» mediante l’eliminazione prioritaria della sua fonte di alimentazione, cioè dell’arretrato ultra-triennale ancora pendente.
3. Da tale interesse, di natura essenzialmente economica, deriva una competenza del Ministero consistente nel raccomandare ai Dirigenti degli Uffici giudiziari che, nella scelta delle priorità di trattazione degli affari civili, tengano conto di un fenomeno particolare, quello delle cause ultratriennali la cui persistenza incide fortemente, giorno dopo giorno, sulle previsioni di bilancio del Dicastero della Giustizia.
   Da qui l’interesse a sollecitare l’esaurimento in tempi rapidi degli “affari” pendenti nei vari Uffici la cui durata sia eccedente rispetto ai limiti della legge Pinto.

6. (segue): b) la distribuzione razionale delle risorse ▲

1. Una premessa. Il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria (D.O.G.) esercita le funzioni e i compiti inerenti all'organizzazione ed ai servizi della giustizia secondo quanto disposto dall'art. 5 del d.P.R. 6 marzo 2001 n. 55, in attuazione del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300.
   In particolare cura:
   1. l’ organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia;
   2. la gestione amministrativa del personale amministrativo e dei mezzi e strumenti necessari;
   3. le attività relative alle competenze del Ministro in ordine ai magistrati;
   4. lo studio e la proposta di interventi normativi nel settore di competenza.
      E’ il caso di ricordare che il citato D.Lgs n. 300 del 1999 (norma primaria) dispone all’art. 16, comma 3, che il Ministero della Giustizia esercita, tra gli altri, i compiti concernenti alcune aree funzionali, tra le quali proprio la gestione del personale amministrativo, dei mezzi e degli strumenti anche informatici necessari, cioè la gestione amministrativa dell’attività giudiziaria. In altre parole: la distribuzione e assegnazione delle risorse, cioè unità di personale amministrativo dei vari livelli, strumenti di lavoro e disponibilità finanziarie.
       
2. Si è già detto al paragrafo precedente della novità contenuta nella legge di stabilità 2015, approvata dalla Camera il 30 novembre 2014 ed ora all’esame del Senato (A.S. 1698).
   L’art. 10, dal titolo «Misure per l'efficienza del sistema giudiziario», dispone: «È istituito presso il Ministero della giustizia un fondo, con una dotazione di 50 milioni di euro per l'anno 2015, di 90 milioni di euro per l'anno 2016 e di 120 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2017, per il recupero di efficienza del sistema giudiziario e il potenziamento dei relativi servizi, nonché per il completamento del processo telematico».
   A decorrere dal 2015 vi saranno quindi nuove risorse finanziarie.
3. Vi sono altre novità in gestazione.
   In primis il varo della procedura per il «bando di mobilità volontaria esterna finalizzato alla copertura di complessivi 1.031 posti vacanti di personale amministrativo destinato agli uffici giudiziari» (preannunciato il 27 novembre 2014 nel sito WEB del Ministero).
   Quest’ultima è una procedura «rivolta a personale dipendente a tempo pieno ed indeterminato appartenente non solo al comparto Ministeri ma anche ad altre amministrazioni» ed è finalizzata a «salvaguardare la funzionalità e l’efficienza degli uffici giudiziari, ormai da tempo gravati da croniche carenze di organico dovute al blocco del turn over».
   Oltre a tale iniziativa è stata già esperita una procedura per la mobilità compartimentale in esito alla quale è stato disposto il trasferimento da altri ministeri di 71 unità di personale che hanno già preso possesso negli uffici di destinazione.
   Sono state anche programmate nuove assunzioni di personale amministrativo mediante utilizzazione di graduatorie rimaste parzialmente inutilizzate da parte di altre amministrazioni titolari, riguardanti 48 cancellieri e 96 funzionari giudiziari — n. 144 unità compressivamente — che prenderanno possesso negli uffici giudiziari. «La scelta di utilizzare graduatorie esterne, già disponibili, in luogo dell’avvio di nuove procedure concorsuali», si legge al punto 12 del progetto di riforma della giustizia, «realizza l’ulteriore vantaggio di assicurare una assoluta celerità della procedura e un considerevole risparmio di spesa per lo Stato considerato in termini globali assolutamente necessario in questa fase».
   (Si sta inoltre valutando la possibilità di prevedere degli strumenti per procedere a rivalutazioni di professionalità del personale amministrativo ed al riconoscimento della specifica qualificazione.)
4. In tale contesto di future disponibilità di risorse finanziarie il D.O.G., avvalendosi della sua discrezionalità tecnica ed organizzativa, intende perseguire una politica fondata su un principio meritocratico: le nuove risorse saranno assegnate prioritariamente a quegli Uffici che nei prossimi mesi dimostreranno di saperle utilizzare (rectius, di avere saputo utilizzare quelle a loro già assegnate in precedenza, soprattutto se scarse).
   Il parametro della maggiore meritevolezza consisterà nella verifica del raggiungimento di buoni risultati proprio nel settore del «rischio Pinto», cioè nell’esaurimento (o riduzione consistente) delle cause e degli affari di epoca più risalente nel tempo (ved. § 8 a proposito dell’art. 37 D.L. n. 98/2011).

7. (segue): c) il miglioramento dell’immagine dell’Italia in ambito internazionale ▲

1. Si è detto che l’art. 16 del D.Lgs n. 300 del 1999 individua i compiti del Ministero della Giustizia in determinate aree funzionali.
   Fra tali compiti il comma 3, lett. a), indica la «cooperazione internazionale in materia civile e penale», norma da raccordare - ora - con il (nuovo) primo comma dell’art. 97 Cost. («Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico»), introdotto dall’art. 2, L. cost. 20 aprile 2012, n. 1 a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014.
   Con riferimento all’argomento in esame tutto ciò significa che il Ministero della Giustizia ha un interesse diretto, oltre che urgente, a migliorare l’immagine del nostro Paese nel panorama europeo ed internazionale per il profilo del servizio giustizia, anche mediante il miglioramento delle voci di bilancio.
2. La DGStat, articolazione interna del D.O.G., è la struttura-cardine che contribuisce a fornire informazioni ufficiali ed attendibili sulla posizione dell’Italia in tale ampio panorama.
   Ciò si desume dalle seguenti fonti normative:
   1. art. 1 comma 2, art. 2, comma 1, lett. b) e art. 3, commi 2 e 3 del D.Lgs 6 settembre 1989 n. 322 (in attuazione della delega contenuta nell’art. 24 della legge 23 agosto 1988 n. 400);
   2. art. 4, comma 10 del D.L. 29 dicembre 2009 . 193 convertito in L. 22 febbraio 2010 n. 24 in base al quale è stato emanato il Decreto del Ministro della Giustizia 24 maggio 2012 n. 102.
      Dal punto di vista pratico, la DGStat (e quindi il DOG) rappresenta la principale fonte di informazione per i dati statistici relativi alla giustizia civile del nostro Paese; dati che vengono poi recepiti e diffusi periodicamente da organismi ed Enti internazionali: la CEPEJ del Consiglio d’Europa (con il Rapporto biennale), l’OCSE (con i rapporti periodici sull’economia dei Paesi aderenti) e la Commissione dell’UE.
      Tali dati vengono poi utilizzati anche da altri enti come la WORLD BANK con il Doing Business annuale.
3. E’ evidente che il Ministero della Giustizia, dopo la sforzo compiuto dalla DGStat nel settembre-ottobre 2014 per razionalizzare i sistemi di rilevamento dei dati tramite il censimento selettivo (per anno, per materie, per aree geografiche), voglia raccogliere i frutti dell’ingente investimento nella creazione del data-warehouse e presentarsi in ambito internazionale con una immagine migliore, soprattutto per neutralizzare gli effetti nefasti sull’economia nazionale — danno emergente per gli indennizzi-Pinto; lucro cessante per la desertificazione degli investimenti stranieri — dei precedenti censimenti per cifre globali.
   Fin dai prossimi censimenti parziali, programmati a breve, è indispensabile che il prospetto della «targatura degli affari civili» subisca sensibili miglioramenti con una tendenza verso l’azzeramento degli affari iscritti a ruolo fino all’anno 2010, quelli indicati delle tre “colonne dell’infamia” del prospetto inserito nel § 3; anche a costo dell’aumento delle giacenze fisiologiche dell’infra-triennalità (dati della penultima riga del prospetto citato).
   Tenendo conto che la produttività dei magistrati civili italiani è già molto alta perché gli stessi riescono ad esaurire un numero di affari pressoché pari alle sopravvenienze (oltre 4 milioni di affari all’anno), l’impegno dell’azzeramento entro UN ANNO degli affari ultra-triennali indicati nel prospetto del § 3 appare “esigibile” senza sforzi particolarmente gravosi.
   A parte il dato aritmetico che quelle cifre globali rappresentano circa un quarto degli affari definiti normalmente in un anno, l’esperienza di alcuni Tribunali che hanno adottato un certo tipo di best practice dimostra che la trattazione delle vecchie cause con udienze frequenti e ravvicinate o udienze appositamente dedicate alla comparizione personale delle parti determina un sorprendente tasso di definizione mediante abbandono della causa (art. 309 c.p.c.) o conciliazione giudiziale; in pratica, senza l’onere di redigere sentenza.

8. La competenza del Ministero della Giustizia (e del D.O.G.) ▲

1. Quanto esposto nei tre paragrafi precedenti consente di trarre una conclusione.
   Dato atto che nella materia in esame l’interesse del Ministero della Giustizia è triplice:
   1. neutralizzare il «rischio-Pinto» che comporta un danno economico al bilancio dello Stato a causa della crescita esponenziale degli indennizzi, giunti in pochi anni al tetto dei 400 milioni di euro (interesse a paralizzare il danno emergente),
   2. creare i presupposti per una più razionale distribuzione tra gli Uffici giudiziari delle risorse, soprattutto materiali e finanziarie, usando criteri meritocratici, evitando così gli sprechi (interesse a realizzare un minimo di spending review),
   3. consentire alla DGStat di realizzare in modo più razionale e convincente i suoi obiettivi, tra i quali quello di informare gli organismi internazionali ed il mondo economico nazionale ed internazionale per prevenire il danno economico dovuto alla scarsa appetibilità del mercato italiano da parte degli investitori stranieri (interesse a paralizzare il danno da lucro cessante),
      si ritiene che esista una piena competenza (e legittimazione) del D.O.G. a varare un progetto operativo consistente nell’esaurimento prioritario della cause pendenti da oltre un triennio, parallelo e senza interferenza con i «programmi per la gestione dei procedimenti civili» diretti e vigilati dal Consiglio Superiore della Magistratura ai sensi dell’art. 37, comma 1, D.L. n. 98 del 2011 ed in base alle regole consiliari in materia [7]
2. In chiusura si ritiene di rammentare le riserve espresse dal CSM sui progetti che siano finalizzati al «mero raggiungimento del più limitato obiettivo di cui al comma 12 [dell’art. 37, D.L. 98/2011]» [8] .
   Si condividono tali riserve. Infatti la riduzione delle pendenze da un anno all’altro, pur rivestendo una sua importanza per il profilo dell’«immagine» di un ufficio, è estranea alla ratio dell’intero art. 37.
   In altre parole: non è opportuno preoccuparsi (solo) di far diminuire la pendenze globali di fine anno — obiettivo facile da realizzare se ci si concentra prioritariamente sulle cause semplici o seriali — ma è doveroso portare a esaurimento le «cause-a-rischio-Pinto», anche a costo di lasciare immutati i valori numerici delle pendenze finali.
   Il DOG è consapevole che si tratta di una scelta foriera di svantaggi economici per i profili del comma 12 dell’ art. 37 D.L. cit., laddove la norma prevede un premio economico a quegli uffici che alla data del 31 dicembre di ogni anno registrino una pendenza di «procedimenti civili in numero ridotto di almeno il dieci per cento rispetto all’anno precedente».
   Si confida che tale norma sia opportunamente modificata secondo le direttive anticipate dallo stesso CSM [9] che ha auspicato una tempestiva «interlocuzione con il Ministero della Giustizia» per la formazione degli elenchi in cui includere gli uffici meritevoli del premio economico ex art. 37, comma 12 del D.L. cit.
   Per evitare disparità di trattamento il D.O.G. si attiverà quanto prima per caldeggiare tramite l’Ufficio legislativo del Ministero una lieve modifica dell’art. 37, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito in L. 15 luglio 2011, n. 111, con l’introduzione di un comma 13-bis del seguente tenore:
   «Per gli uffici della giurisdizione ordinaria il Ministro della Giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura, assegna le somme …. con le seguenti quote, tra loro cumulabili: * % agli uffici in cui non risulti iscritta alcuna causa ultra-decennale rispetto alla data del 31 dicembre dell’anno precedente, * % agli uffici in cui le cause ultra-triennali (per il primo grado) o ultra-biennali (per il grado d’appello) siano inferiori al 20% di tutte quelle pendenti alla data del 31 dicembre dell’anno precedente, * % agli uffici che abbiano ottenuto la riduzione del 10% delle pendenza nell’ultimo anno solare. Dai calcoli sono esclusi gli affari concernenti le tutele, le curatele e le amministrazioni di sostegno i cui soggetti interessati siano ancora in vita».
   La modifica è funzionale ad un’equa distribuzione degli incentivi economici agli uffici più virtuosi.
3. Si sottolinea che tale ultima iniziativa non è in contraddizione con l’impostazione del progetto organizzativo «Strasburgo-2» che continua a conservare la sua caratteristica non solo di «programma a legislazione invariata», ma anche di programma che prescinde dalle iniziative legislative in corso (che pure rappresentano una buona occasione da cogliere al volo).
   Ricordando il fenomeno delle strade complanari, si intende sottolineare che il «Progetto Strasburgo-2» viaggia lungo una complanare che “affianca”, sul piano meramente organizzativo, la “superstrada” delle riforme legislative in atto, senza interferenze reciproche. Durante il suo percorso il progetto ha l’ambizione di anticipare, almeno in parte, il punto di arrivo fissato dal legislatore, il quale percorre autonomamente la sua strada principale, cioè l’obiettivo di ridurre l’arretrato.

PARTE II

SCHEMA del progetto organizzativo

1. Un rimedio autogestito ▲

Il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria del Ministero della Giustizia propone ai Dirigenti di tutti gli uffici giudicanti un paradigma di progetto già sperimentato ‒ fin dal 2001 e con risultati positivi ‒ nel Tribunale di Torino, poi esteso al relativo Distretto di Corte d’appello.

Il paradigma è il seguente:

Un rimedio auto-gestito

• Affrontare l’ «emergenza del vecchio arretrato» (laddove esiste) con misure organizzative autonome: teoria della «riforma senza riforme»
• Piano eccezionale per azzerare il vecchio fardello che condiziona i tempi del lavoro complessivo
• Evitare l’atteggiamento della rassegnazione

2.Proposte operative di breve periodo a «legislazione immutata»▲

Il progetto prevede DUE FASI INIZIALI brevissime, ispirate a tre enunciati:

«L’arretrato se lo conosci lo eviti»
ovvero
rilevazioni statistiche selettive e ragionate.
La «programmazione per obiettivi» esige infatti una conoscenza approfondita della situazione.
La vision del problema è preliminare alla mission, si direbbe nel linguaggio manageriale.

«Il fattore tempo è fondamentale»
ovvero
la «gestione del singolo processo civile appartiene al giudice ma la gestione dei tempi per la totalità dei processi appartiene al dirigente dell’ufficio»

«Il dirigente dell’ufficio (ed i suoi diretti collaboratori) hanno la responsabilità della gestione dei tempi»
[10] ovvero
l’efficacia/efficienza di un qualunque servizio pubblico dipende dai tempi rapidi e certi (secondo il principio «giustizia ritardata è giustizia negata» risalente alla Magna Charta del 1215).
In termini gestionali ciò significa che:

• il Case management è prerogativa del singolo giudice, ma il Court management è prerogativa dei dirigenti;
• il dirigente dell’ufficio è il responsabile principale della rendicontazione (principio dell’ accountability nella governance, si direbbe nel linguaggio manageriale, cioè l'obbligo di un dirigente di rendere conto delle proprie decisioni e di essere responsabile per i risultati conseguiti).

3. Le due fasi del progetto ▲

ATTIVITÀ NELLE DUE FASI INIZIALI

1ª fase - di tipo conoscitivo
Fase già ESAURITA nel novembre 2014.

Acquisizione delle statistiche aggiornate dell’arretrato esistente:

1. in forma selettiva per materia:
   1. affari contenziosi, distinti dagli affari non contenziosi (cioè da buona parte della volontaria giurisdizione)
   2. selezione dei procedimenti di natura fallimentare e delle esecuzioni mobiliari e immobiliari, da gestire con criteri diversi mediante best practice ad hoc, locali
2. in forma selettiva per anzianità (“targatura dell’arretrato per anno” in base all’epoca di iscrizione a ruolo della pratica)
3. in forma selettiva per tipologia d’ufficio (i Tribunali ordinari e gli uffici di Corte d’appello, tenuti distinti dalla Corte di Cassazione ed anche dagli uffici del Giudici di pace e dai Tribunali per i minorenni);
4. in forma selettiva per aree geografiche (per distretti e per circondari);
5. in forma selettiva per dimensione degli uffici (separatamente per grandi Tribunali, quali Roma, Milano, Napoli; per Tribunali medio-grandi; per Tribunali medio piccoli).

Per conoscere l’esito di tale fase si consiglia di consultare il sito WEB del Ministero della Giustizia (banner «Censimento giustizia civile», con relativa relazione)

2ª fase - di tipo operativo
Fase con inizio immediato a seguito della comunicazione del presente progetto.
La fase è ispirata al principio FIFO (First in - First out), cioè la prima causa che entra è la prima ad uscire.
Tenendo conto dell’arretrato esistente, il metodo Fifo comporta che tali cause devono avere una priorità assoluta nella trattazione, a cominciare dalle più risalenti nel tempo.
L’obiettivo è dell’ esaurimento in tempi brevissimi ‒ contemporaneamente alle operazioni di “depurazione formale” dei dati statistici mediante cancellazione delle “false pendenze”[11] ‒ di alcune tipologie di affari civili:

in primis, gli «affari contenziosi del secolo scorso» (comprese le procedure fallimentari), cioè gli affari iscritti a ruolo fino all’anno 2000, con l’obiettivo di AZZERAMENTO possibilmente entro sei mesi

in seconda battuta, ma con inizio di attività contestuale, gli «affari contenziosi di inizio millennio» (comprese le procedure fallimentari), cioè gli affari iscritti a ruolo fino all’anno 2005 compreso, con l’obiettivo di AZZERAMENTO nei mesi immediatamente successivi, possibilmente entro nove mesi in modo da “bonificare” le statistiche di fine-anno giudiziario.

4. Gli strumenti operativi ▲

Uno dei possibili strumenti operativi è l’utilizzo del «decalogo Strasburgo», un protocollo elaborato nel 2001 a Torino, con la collaborazione del locale Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, per la gestione rapida delle cause ultra-triennali.
Il documento è sopravvissuto a tutte le riforme processuali degli ultimi anni mediante due aggiornamenti del 2006 e del 2011, al quale si è ispirato il programma SATURN della CEPEJ-Consiglio d’Europa [12].
Naturalmente i Dirigenti degli uffici possono adottare anche una best practice diversa, scegliendola tra quelle censite dalla S.T.O. del Consiglio Superiore della magistratura.

1. La diffusione (e l’adozione) in tutti gli uffici giudiziari del Paese del citato decalogo fu caldeggiata dal Ministro della Giustizia Paola SEVERINO con lettera del 24 agosto 2012 inviata ai Presidenti delle Corti d’appello. E’ quindi un documento già noto agli uffici periferici (ved. Allegato 1) [13].
   
   In questa sede viene comunicata (ed allegata) una versione aggiornata di quel documento in un formato adattabile a qualunque ufficio di primo grado (ved. Allegato 2).
2. Il documento è stato esaminato anche dal Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa Nils MUIŽNIEKS, che ha visitato il nostro Paese dal 3 al 6 luglio 2012 e si è incontrato con i principali protagonisti, al massimo livello, della vita giudiziaria italiana.
   
   Il Commissario ha redatto un rapporto in data 18 settembre 2012 ai cui punti 55 e 57 si legge:
   
   
   55. A questo riguardo, il Commissario prende atto del buon esempio dato dal Tribunale di prima istanza di Torino che, nel 2001, ha attuato il cosiddetto "Programma Strasburgo".
   L'obiettivo del programma, che mostra una notevole somiglianza con le misure raccomandate dalla CEPEJ, era quello di ridurre la durata dei procedimenti in sede civile, definendo regole chiare e consigli pratici per i giudici ed il personale del tribunale (codificati in un manuale), tra cui il non rinvio delle udienze, la definizione in via prioritaria dei contenziosi aperti da più di tre anni, nonchè delle linee guida per l'escussione dei testimoni.
   
   57. Il Commissario non condivide lo scetticismo espresso da alcuni interlocutori secondo i quali l'esempio di Torino, che ha dimostrato la possibilità di conseguire buoni risultati a quadro legislativo e risorse immutati, non sarebbe recepibile in altre regioni italiane. Ritiene, invece, che la gestione attiva dei contenziosi da parte dei giudici debba essere posta al centro proprio di quel cambiamento della cultura giudiziaria che è auspicato da molti in Italia. In tempi di crisi economica, il solo fatto che tale approccio non richieda risorse aggiuntive è già di per sè un evidente vantaggio.
   
    
3. Il documento è stato menzionato di recente da Christine LAGARDE, Direttore del FMI (Fondo Monetario Internazionale), nella lectio magistralis tenuta il 9 dicembre 2014 all’inaugurazione dell’anno accademico della Università BOCCONI di Milano:
   Sull’argomento «Sfruttare il potenziale dell’Italia», trattando della riforma giudiziaria in Italia, LAGARDE ha dichiarato:
   
   
   «Una delle cause maggiori della debolezza dell’ambiente lavorativo italiano è la lunghezza dei processi […]. E le disparità a livello regionale riguardo all’efficienza giudiziaria sono enormi, soprattutto nei tribunali del lavoro […].. Una maggiore efficienza del settore giudiziario abbasserebbe il costo del credito, incoraggerebbe gli investimenti e dunque faciliterebbe l’impiego […].
   Il successo del Programma Strasburgo, adottato dal Tribunale di Torino, è una dimostrazione importante del fatto che sviluppare gli indicatori di efficienza dei tribunali può aumentare la produttività e la responsabilità personale. Estendere questo approccio a ogni altra parte del Paese potrebbe essere un promettente passo ulteriore».

5. (segue): il coordinamento del D.O.G. ▲

Presso il D.O.G. viene contestualmente istituito un “gruppo di lavoro” con funzioni di osservatorio e anche di consulenza, presieduto dal Capo-Dipartimento per acquisire le informazioni periodiche sull’andamento dell’operazione.
Al gruppo di lavoro saranno chiamati a collaborare alcuni Presidenti (tutti volontari) di quei Tribunali rispetto ai quali il parametro «Percentuale di pendenti ultra-triennali su totale al 31.12.2013 (Registro SICID)»” di cui all’elenco 5 del censimento selettivo (ved. Allegato 3) risulti particolarmente significativo (si tenga conto che la “mediana” corrisponde al Tribunale n. 70 con il valore di 22,9%).
Il gruppo di lavoro avrà le funzioni di una delivery unit per “consegnare” al Paese in un arco di tempo ragionevole un pacchetto di “miglioramenti concreti e misurabili” della qualità del servizio-giustizia, quantomeno per il profilo della tempestività delle decisioni [14] e, soprattutto, di coadiuvare gli uffici giudiziari per l’efficace attuazione del progetto.

6. Terza e ultima fase (a regime) ▲

Azzerato l’arretrato più pericoloso (ed imbarazzante sul piano internazionale), occorrerà affrontare (ed impostare) razionalmente la gestione ordinaria dell’arretrato residuo; ed anche del lavoro corrente, cioè le cause infra-triennali.
Nel rispetto del principio First in – First out ‒ applicato in modo armonico e compatibile con gli affari più urgenti di data recente ‒ l’obiettivo è di portare la durata effettiva di ogni singolo processo (si badi: non quella media della totalità dei processi) al livello non superiore a tre anni, tendenzialmente verso il biennio.
Con l’ambizione di ridurre la durata a 12 MESI — quantomeno per le cause commerciali corrispondenti al prototipo Doing Business descritto del § 4 (in nota) — nel momento in cui entrerà in vigore la «riforma del codice di procedura civile» (di cui si è detto all’inizio).

Nelle more è intenzione di questo Dipartimento impostare un programma analogo riservato al settore penale, dove i problemi sono di tipo diverso (quantomeno per la esistenza di criteri di priorità stabiliti ex lege). L’indagine statistica, impostata con gli stessi criteri del civile, è in fase di completamento e sarà diffusa al più presto.

Roma, 12 dicembre 2014

Il Capo Dipartimento
Mario Barbuto

AVVERTENZE PRATICHE

1. Il Presidente di ogni singolo Ufficio (Tribunale o Corte d’appello) potrà conoscere le caratteristiche del “suo” arretrato consultando il sito www.giustizia.it:
2. All’interno della prima videata cliccare il banner “Censimento giustizia civile” (sulla destra, di colore violetto);
3. Nella videata successiva collocarsi con il cursore in fondo alla Relazione del Capo Dipartimento alla voce “Allegati”;
4. Cliccare l’ultima riga degli Allegati dal titolo
5. Prospetti statistici selettivi (per anni e per materie) di tutti gli Uffici giudiziari, divisi per distretto e in ordine alfabetico (c.d. censimento per sedi)
6. Nella videata successiva cliccare il distretto di appartenenza;
7. Nella videata successiva cliccare il nome del proprio ufficio;
8. All’interno della videata finale sono presenti tutte le informazioni necessarie: dati del registro SICID ripartiti per anni (per tutti); dati del registro SIECIC (fallimenti, esecuzioni mobilieri ed immobiliari) per la gran parte degli uffici.

NOTE

nota 1 - Si tratta di una riforma imposta dal legislatore da oltre tre lustri con l’art. 245 del D.Lgs. 19 febbraio 1998 n. 51 con un termine di scadenza di 5 anni, più volte prorogato e con nuova scadenza al 31 dicembre 2015 (ved. da ultimo D.L. 30 dicembre 2013, n. 150, convertito con modificazioni dalla L. 27 febbraio 2014, n. 15).

nota 2 - William H. Inmon, colui che per primo ha parlato esplicitamente di data warehouse, lo definisce come una raccolta di dati integrata, orientata al soggetto, variabile nel tempo e non volatile di supporto ai processi decisionali. In sostanza un sistema statistico finalizzato ai “programmi di gestione” ed alla verifica e controllo di performance.

nota 3 - A tale allarme si aggiunga l’equivoco in cui incorrono talvolta i commentatori (anche autorevoli) nella lettura dei dati statistici. Sintomatica è una frase presente nel severo editoriale di prima pagina del Corriere della sera di Sabino CASSESE: «In base alle ultime statistiche Istat disponibili, sono pendenti quasi cinque milioni di cause civili in primo grado, e altrettante cause penali» (ved. articolo dal titolo «La grigia miopia della giustizia. Un sistema ormai al collasso», in Corriere della sera del 10 novembre 2014). Il dato non corrisponde a quanto risulta presso la DGStat ed è frutto di un equivoco nella consultazione dei prospetti.

nota 4 - Sintetizzo il prototipo unico estrapolandolo dalla note metodologiche del Rapporto subnational del 2013 riservato all’Italia.
Il Venditore vende e consegna merci al Compratore. Questi si rifiuta di pagare perché le merci non rispettano adeguati criteri di qualità. Il Venditore (attore) intenta una causa per recuperare l’importo dovuto. Il Compratore (convenuto) si oppone perché la qualità delle merci non è adeguata. La richiesta viene discussa in Tribunale. Il Giudice non può decidere in base ai soli documenti. Prima della sentenza il Venditore fa mettere sotto sequestro i beni mobili del Compratore (attrezzature dell’ufficio) poiché teme che il Compratore possa divenire insolvente. Un Perito indipendente nominato dal Giudice esprime il suo parere sulla qualità delle merci consegnate. Il Giudice non permette alle parti di ricorrere a testimoni. Il Giudice decide che le merci sono di qualità adeguata e che il Compratore deve pagare il prezzo pattuito. Il Compratore non fa appello. Il Venditore decide di avviare l’esecuzione forzata. Il pagamento viene effettuato grazie alla pubblica vendita dei beni mobili del Compratore.

nota 5 - Non pare opportuno trincerarsi dietro un’autorevole obiezione del Prof. ALPA G., Presidente del CNF, il quale ha fatto notare che la World Bank (Banca Mondiale degli investimenti) è “un’istituzione filoamericana che ha l’interesse a promuovere il commn law piuttosto che il civile law e a scegliere gli Stati dove si possono fare investimenti” ed ha ricordato che le relative statistiche “sono criticate pesantemente in Francia e supinamente accettate in Italia” (cfr. il volume Giustizia e legalità per la crescita del Paese. Dall’ANM idee e proposte di riforma, a cura di Luca PALAMARA, Ipsoa, 2012, pag. 139, intervento alla Tavola rotonda “Il ruolo e l’assetto della magistratura nell’Italia che verrà”).
Per completezza ricordo che la WORLD BANK (Banca Mondiale), con sede a Washington D.C., fa parte delle istituzioni specializzate dell' ONU. Nasce il 27 dicembre 1945 con il nome «Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo» e, come WORLD BANK GROUP, nel giugno 2007 ha inglobato altre cinque istituzioni internazionali. Gli Stati aderenti sono attualmente 188, compresa l’Italia che vi ha aderito fin dal 27 maggio 1947. Tra le molteplici attività cura e pubblica annualmente il rapporto denominato Doing Business, con il motto «Entreprendre dans un monde plus transparent». Il 23 ottobre 2012 è stato pubblicato e diffuso il Doing Business 2013 dal titolo «Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises - Des réglementations intelligentes pour les petites et moyennes enterprises» unitamente a un rapporto supplementare denominato «Doing Business in Italia-2013».
A prescindere dalle intenzioni di tale Istituzione (ipotizzate dal Prof. ALPA), è un dato di fatto che le classifiche del Doing Business siano divulgate da anni tra le imprese di tutto il mondo. Sui dati statistici che le generano è importante intervenire in Italia per razionalizzare le rilevazioni della DGStat (un passo avanti è stato fatto con l’adozione del sistema data-warehouse, di cui si è detto al § 3).

nota 6 - Il principio della «durata ragionevole del processo” ha assunto anche valenza costituzionale con L. cost. 23 novembre 1999, n. 2 (ved. la nuova formulazione dell’art. 111, comma 2, della Costituzione).

nota 7 - Cfr. Circolare CSM del 4 maggio 2012 n. P-10356/2012 (e succ. modif.) in tema di «procedimentalizzazione» del programma di gestione ex art. 37, d.l. n. 98/2011, integrata dalla recente delibera di Plenum del 5 novembre 2014 dal titolo «Disposizione relative ai programmi di gestione ex art. 37 D.L. 98/2011 per l’anno 2015».

nota 8 - Ved. pagg. 28-30 e pag. 33 della Circolare del 4 maggio 2012 citata nella nota precedente.

nota 9 - Ved. pag. 30 della cit. Circolare del 4 maggio 2012.

nota 10 - Cfr. sul punto la «Risposta a quesito» del CSM del 17 novembre 2010 nella cui motivazione si afferma la necessità che «le competenze del giudice civile … nella gestione dell’attività d’udienza vadano collocate sistematicamente nella … cornice organizzativa, nell’ambito della quale egli si trova ad operare, di talché risulta innegabile che la titolarità di autonome potestà organizzative sia rispettosa, innanzitutto, dei programmi di definizione dei procedimenti elaborati dai dirigenti degli uffici giudiziari».

nota 11 - Un caso clamoroso ed emblematico di “false pendenze” , cioè il «caso INPS», è menzionato nel § 16 della «Relazione sul documento DGStat. Analisi delle pendenze e dell’anzianità di iscrizione degli affari civili – ottobre 2014».
La Relazione è reperibile sul sito WEB del Ministero della giustizia (banner «Censimento giustizia civile»).

nota 12 - Cfr. OBERTO G., Study on Measures Adopted in Turin’s Court (Strasbourg Programme) along the Lines of Saturn Guidelines for Judicial Time Management, in Die Schweizer Richterzeitung, 2012 disponibile in formato ipertestuale all’indirizzo: <http://www.giacomooberto.com/study_on_Strasbourg_Programme.htm>.
Cfr, anche BOLLETTINARI A., Court management in Italy: from the Strasbourg Programme to current law reform under the framework of European principles, in Contratto e impresa- Europa, 2013, n. 1, pagg. 263-295.

nota 13 - Il Ministro SEVERINO nel suo intervento del 26 gennaio 2013 all’inaugurazione dell’anno giudiziario nel distretto di Torino ha affermato: «In questo distretto i dirigenti … hanno saputo elaborare strategie operative e scelte innovative nell’organizzazione giudiziaria che hanno fortemente influenzato l’adozione di riforme importanti come quella che rende cogente il “programma di gestione dei procedimenti civili per la riduzione della loro durata”, oggi imposto dall’art. 37 della legge 111 del 2011 e, di fatto, ispirato dal c..d. Programma Strasburgo. Ne ho richiamato l’importanza nella mia Relazione di ieri presso la Cassazione. Io stessa nell’agosto scorso ne suggerivo agli altri capi di Corte d’Italia l’adozione, nel rispetto dell’autonomia di ciascuno e delle specificità dei diversi territori».

nota 14 - La risposta alla domanda se una giustizia rapida sia giustizia di qualità, o viceversa, si trova in una ricerca fatta da due docenti dell’Università di Milano, esperti in economia aziendale, mirata proprio a questo obiettivo: accertare se la maggiore efficienza di un tribunale vada a scapito della qualità del suo lavoro, sia in primo che secondo grado. Ossia, se i tribunali che decidono più velocemente producono sentenze più facilmente “attaccabili” e dunque più frequentemente riformate in Corte d’appello o in Cassazione (cfr. Marco LEONARDI e Maria Raffaella RANCAN, La giustizia rapida è anche di qualità, del 15 maggio 2009, reperibile nel sito lavoce.info). Ved. anche degli stessi autori L’andamento lento della giustizia civile, del 2 settembre 2008. Si segnalano altre ricerche di analoga impostazione: Daniela MARCHESI, Il costo salato della giustizia civile lenta, del 21 giugno 2011; Diego CORRADO, Processi civili più veloci? Applichiamo le norme esistenti, del 27 luglio 2011; Diego CORRADO e Marco LEONARDI, Così l’efficienza entra in Tribunale, del 19 febbraio 2007 (tutti reperibili nel sito menzionato, a cui collaborano insigni economisti e aziendalisti, tutti interessati al fenomeno della giustizia civile). Si segnalano anche altri saggi di impronta economica o “aziendalistica”: ICHINO, COVIELLO, PERSICO, Giudici in affanno, 2009, ed. Università Bologna, reperibile in Internet, sito dell’Università di Bologna; il saggio contiene una analisi comparata delle Sezioni Lavoro di Milano e Torino; ved. anche VERZELLONI, Dietro alla cattedra del giudice, Ed. Pendagron, 2009; una tesi in dottorato di ricerca a seguito di una analisi sul campo della tecnica di gestione delle Sezioni-Lavoro di quattro Tribunali italiani, uno dei quali è Torino; e inoltre CARMIGNANI, GIACOMELLI, La giustizia civile in Italia: i divari territoriali, Quaderni della BANCA d’ITALIA, 2009, n. 40; il saggio contiene schemi e dati sulle diverse realtà territoriali (interessante è la parte relativa alle Sezioni-Lavoro).