Ministero della Giustizia

Circolare 19 gennaio 2017 - Modifiche e integrazioni alla circolare n. 3661/6111 del 05.03.2015 “Programma di trattamento per richiedenti misure alternative - articolo 72, c. 2 lett. C dell’ordinamento penitenziario - e sospensione del procedimento con messa alla prova – articolo 464 bis c.p.p. - Avvio della sperimentazione”

19 gennaio 2017

Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità

Circolare n.3/2017

Modifiche e integrazioni alla circolare n. 3661/6111 del 05.03.2015 “Programma di trattamento per richiedenti misure alternative - articolo 72, c. 2 lett. C dell’ordinamento penitenziario -; e sospensione del procedimento con messa alla prova – articolo 464 bis c.p.p. - ;Avvio della sperimentazione”

Premessa

Con la circolare n. 3661/6111 del 05.03.2015 sono stati definiti i protocolli operativi per la formulazione della proposta del programma di trattamento da applicare a coloro che chiedono di essere ammessi alle misure alternative alla detenzione e alla messa alla prova; con la medesima disposizione, in considerazione del carattere innovativo dei protocolli, è stato avviato un periodo di sperimentazione per valutarne l’impatto funzionale nella pratica attuazione da parte delle strutture operative territoriali.

Al termine di tale fase, conclusa a dicembre 2015, è stato costituito presso la direzione generale per l’esecuzione penale esterna e di messa alla prova un gruppo di lavoro che ha provveduto ad esaminare la documentazione pervenuta, al fine di valutare l’opportunità di rimodulare il protocollo operativo e gli strumenti tecnici di accompagnamento.

A questo fine è stata approfondita l’analisi dei punti di forza, di criticità e delle proposte relative al protocollo operativo segnalate sia dagli uffici sia dalla magistratura di cognizione e di sorveglianza, cui è stato chiesto di esprimere il proprio gradiente di soddisfazione al riguardo.

In via preliminare, si è constatato che i report pervenuti dalle realtà territoriali esprimono in linea generale una condivisione dell’impostazione della circolare sul programma di trattamento e del relativo protocollo operativo, considerato uno strumento valido ed efficace sul piano metodologico, in quanto fornisce un metodo uniforme per raccogliere le informazioni e strutturare gli elementi utili all’elaborazione dell’ipotesi trattamentale.

Gli stessi report hanno riportato, anche da parte della magistratura di cognizione penale, un apprezzamento altrettanto generale del programma di trattamento proposto nell’ambito dell’attività di consulenza fornita dagli UEPE ai fini dell’applicazione della messa alla prova, mentre più differenziata è risultata la valutazione da parte della magistratura di sorveglianza, che in taluni casi si è espressa nel senso che ritiene preferibile non ricevere un programma già articolato.

Di contro, altrettanto generalizzate sono state le osservazioni critiche pervenute dagli uffici in merito al formulario relativo al piano di lavoro dell’operatore per attuare il programma di trattamento, dai più considerato troppo complicato e ripetitivo.

All’interno della cornice positiva nel complesso disegnata dalle valutazioni pervenute, gli uffici hanno proposto significative osservazioni e proposte di modifica, a seguito delle quali si è ritenuto opportuno introdurre alcune modifiche sia al protocollo operativo in argomento, sia a quello di indagine, definito dalla lettere circolari n. 0185503 del 17.5.2004 e n. 420463 del 05.12.2005, al primo collegate.

Di seguito si propone, in via preliminare, una sintesi dei punti di forza e criticità rilevati dai riscontri pervenuti dai PRAP, dagli uffici locali e dalla magistratura, per passare poi alla parte più direttamente dispositiva.

Tuttavia, in via preliminare, si ritiene utile soffermarsi su una delle osservazioni ricorrenti nei report pervenuti, non direttamente incidente sull’articolazione del protocollo operativo, ma che ha ricadute sull’attività in generale, e quindi anche su quella in argomento.

È, infatti, generalizzata la segnalazione circa la difficoltà di soddisfare in tempo utile le richieste che pervengono a causa della limitata disponibilità di operatori e, parallelamente, la proposta di incrementare le risorse umane per corrispondere nel modo più efficace possibile al mandato istituzionale.

Naturalmente tale fabbisogno è ben conosciuto e rappresenta una priorità alla cui soluzione sono impegnate tutte le articolazioni dipartimentali; si informa a tal fine, che la direzione generale EPE, in attesa di soluzioni strutturali e di sistema, ha deciso di impiegare la gran parte dello stanziamento di bilancio per il 2017, incrementato a 4 milioni, per supportare l’operatività degli uffici con l’impiego degli esperti ex art.80 o.p.

Ciò consentirà di incrementare di circa 250 unità il personale degli UEPE per il 2017 e di un numero ancora maggiore negli anni successivi, rinforzando in modo significativo le capacità operative degli uffici.

1. Rilevazione dati

Come si è detto in precedenza, gli uffici hanno formulato numerose osservazioni, alcune attinenti direttamente alla costruzione del processo operativo proposto, alcune collegate indirettamente ad esso, perché relative a interazioni collaborative con partner esterni (magistratura o altri soggetti, iniziative a tutela delle vittime), altre infine correlate al problema generale delle risorse e delle potenzialità operative dell’ufficio, estraneo al disegno del programma di trattamento, sebbene incidente indirettamente sul tema.

Si è, pertanto, proceduto a raggruppare quelle più significative in tre macro aree, al fine di offrire una presentazione sistematica dei principali punti di forza e di criticità individuati dagli UEPE, intervenendo sulle ultime, laddove utili a migliorare il processo operativo senza minarne l’unitarietà metodologica.

Punti di forza

La definizione del procedimento relativo al programma di trattamento ha offerto agli uffici uno strumento utile a:

1. definire con maggiore chiarezza obiettivi e finalità di ciascuna misura;
2. unificare i canoni metodologici di riferimento favorendo, sia tra i funzionari dello stesso ufficio sia in ambito nazionale, l’offerta ai destinatari di interventi più personalizzati e uniformi;
3. rendere più efficace la comunicazione e la collaborazione con la magistratura, in quanto cliente istituzionale, porgendo un prodotto orientato alle esigenze applicative delle diverse misure;
4. favorire l’approfondimento della “storia” personale e l’individualizzazione delle prescrizioni in relazione al rischio e al fabbisogno della persona, contribuendo a superare la logica della standardizzazione;
5. promuovere l’approccio multidisciplinare grazie al coinvolgimento dello psicologo, ove presente;

A conferma degli elementi di efficacia sopra individuati, diversi report evidenziano l’andamento favorevole di alcuni indicatori sentinella, quali l’incremento del numero delle proposte di programma trasmesse dagli UEPE ed accolte dalla magistratura penale, o la riduzione della necessità di richiedere modifiche delle prescrizioni in fase di avvio della misura.

Altro effetto positivo indiretto segnalato da diverse realtà è il miglioramento dei rapporti con i tribunali penali attraverso la sottoscrizione di accordi di collaborazione che promuovono il coordinamento efficace del lavoro; si osserva, infatti, una grande richiesta di collaborazione, attenzione e disponibilità a recepire il contributo degli UEPE.

Punti di criticità

Anche su tali aspetti sono emerse osservazioni comuni a molti uffici, tra cui:

1. la duplicazione di alcuni adempimenti richiesti, quali i contenuti del quadro D del formulario di indagine e del programma di trattamento;
2. il mancato coordinamento tra i protocolli dell’indagine e del programma di trattamento, in particolare tra gli impegni che il soggetto è tenuto a rispettare e la traduzione di essi in prescrizioni nell’ordinanza di ammissione;
3. la mancanza di uno strumento di valutazione della condotta antigiuridica e del rischio di recidiva del reo che supporti la predisposizione del programma di trattamento;
4. la complessità del piano di lavoro per la calendarizzazione degli interventi e delle verifiche, considerato troppo complicato da utilizzare.

Un’ulteriore criticità segnalata in alcuni report, non attinente l’idoneità del protocollo in esame ma pur sempre incidente sulla praticabilità dello stesso, è rappresentata dal diverso approccio a tale strumento da parte della magistratura di sorveglianza rispetto alla magistratura penale; in alcune realtà, infatti, la prima non sembra considerare la formulazione dell’ipotesi trattamentale come un elemento conoscitivo che può supportare la decisione del giudice, per cui preferisce continuare ad utilizzare le prassi decisionali consolidate nel tempo ed il ricorso prevalente a prescrizioni standard.

Altri spunti di riflessione proposti dai report

Oltre alle osservazioni finora riportate, sono stati segnalati altri aspetti non direttamente pertinenti la materia oggetto della circolare, ma attinenti da un lato le condizioni organizzative in cui si svolge l’attività dell’ufficio di cui si è in parte detto in chiusura di premessa, dall’altro le azioni ritenute necessarie per accompagnarne la piena attuazione.

Sul primo punto, si ritiene assolutamente necessario continuare il lavoro di definizione e di aggiornamento tecnico metodologico dei procedimenti assegnati all’esecuzione penale esterna, in modo da assicurare, nonostante il numero di richieste che pervengono agli uffici, il mantenimento dei livelli di qualità. La lettera circolare n. 0352817 del 16.10.2014 sui criteri di priorità nell’espletamento dei procedimenti è un punto di riferimento in tal senso.

Contestualmente è in via di completamento la circolare che innoverà le ormai obsolete disposizioni contenute nelle circolari n. 2353/4807 del 31 luglio 1976, e n. 3450/5900 del 23 gennaio 1997 relative alla gestione tecnico – organizzativa, all’attribuzione degli incarichi, alle modalità di avvio, gestione e archiviazione dei processi di servizio.

In relazione alle ulteriori azioni di accompagnamento, la Direzione generale EPE interverrà sul piano della formazione affinchè vengano programmati corsi per rispondere ai fabbisogni formativi specifici rappresentati dal territorio. A questo scopo chiederà alla Direzione generale della formazione di aggiornare, se necessario, la programmazione formativa per il 2017, tenendo conto dei fabbisogni sulle tematiche segnalate.

Contemporaneamente è in agenda la costituzione di un “Osservatorio sulla recidiva” che avrà tra i suoi compiti quello di predisporre uno strumento di valutazione in fase di indagine del rischio di recidiva del reo.

Si auspica, inoltre, che tutti gli uffici territoriali continuino nell’azione volta ad incrementare le intese con gli enti locali al fine di ampliare gli spazi per lo svolgimento di attività riparativa e rendere possibile l’attività di mediazione penale.

2. Modifiche/integrazioni al protocollo di indagine e programma di trattamento

Dopo l’analisi dei risultati della sperimentazione, compiuta dal gruppo di lavoro e riportata in sintesi nel paragrafo precedente, si è ritenuto utile intervenire per rivisitare il protocollo al fine di semplificare il procedimento pur preservandone l’unitarietà e la sequenza logica.

Poiché il percorso procedimentale disegnato per la formulazione del programma di trattamento ha ricevuto una sostanziale condivisione, si è proceduto valutando i processi operativi per la stesura dell’indagine e del programma di trattamento al fine di semplificarli congiuntamente ed integrarli nel corpo di uno stesso documento, dando una consequenzialità ed una continuità ai due atti.

La motivazione di rimettere mano al modulario di indagine, che tuttavia non va utilizzato come un “modello statico” ma considerato un documento dinamico, nasce dalle numerose segnalazioni in tal senso pervenute in merito dagli uffici, ma anche dalla magistratura, in particolare quella di sorveglianza.

Nel dettaglio, si; è dunque proceduto come segue.

É stata eliminata la sezione D “ipotesi progetto individuale”, dal protocollo dell’indagine la cui compilazione risulta ultronea, in quanto molte delle informazioni in essa contenute, in particolare le azioni e le risorse, sono già contenute nella proposta di programma di trattamento. Gli obiettivi, non riportati in quest’ultimo, andranno invece collocati nella sezione C, prima di formulare le valutazioni complessive, mentre nel caso di messa alla prova si aggiungeranno anche le considerazioni previste dalla legge (Art. 141 ter comma 3, norme di attuazione e coordinamento e transitorie del c.p.p.) il che consentirà di semplificare quanto previsto al paragrafo 2.4 della circolare.

A completamento del modulario di indagine sarà compilato, a seconda dei casi, uno solo dei tre formulari di programma di trattamento proposti (MOD.AFF - MOD.DD - MOD.MAP), che vengono allegati alla circolare e che saranno disponibili in formato word sul sito DGEPE (si ricorda che si tratta di documenti in formato word flessibili e modificabili in ogni loro parte, purchè non ne venga snaturato il senso). Si precisa che nel caso di presentazione da parte dell’interessato di istanza per più misure alternative (ad esempio affidamento, detenzione domiciliare e semilibertà) sarà predisposto il programma per la misura a più elevato contenuto trattamentale, qualora si valuti idonea nel caso specifico.

Nel caso in cui, invece, dall’indagine risulti più opportuno predisporre un programma di trattamento per una misura a più elevato gradiente contenitivo (assenza di prospettive significative di inserimento, problematicità del soggetto, accertate condotte trasgressive, ecc.) il funzionario presenterà l’ipotesi di programma ritenuto più idoneo, motivandola.

Nel caso della messa alla prova, sarà possibile consegnare, come prevede la norma, la sola proposta di programma di trattamento, estraendola dal formulario dell’indagine, mediante stampa della relativa pagina.

Si è, infine, provveduto ad aggiornare il modulario di indagine, introducendo i riferimenti alla M.A.P. ed alla denominazione del nuovo dipartimento, che ciascun ufficio completerà aggiungendo la classificazione di interdistrettuale o distrettuale.

3. Piano di lavoro

Come riportato al punto 1 – punti di criticità, l’articolazione del piano di lavoro proposta è stata oggetto di numerosi rilievi che evidenziavano non tanto difetti nella costruzione dello strumento, quanto la difficoltà di un completo utilizzo dello strumento a causa dell’elevato numero di procedimenti da eseguire.

Quest’ultimo rilievo non è privo di fondamento, poiché è ben noto che la forbice tra numero di richieste che ricevono gli U.E.P.E. e numero di quelle che possono portare a compimento è molto ampia; pur tuttavia non può essere tale dato il riferimento per disegnare un nuovo processo operativo, bensì il complesso di metodi e tecniche che la professione interessata ha sviluppato fino a quel determinato momento.

La difficoltà determinata dal numero eccessivo di richieste va governata con strumenti diversi, messi a disposizione degli uffici con la circolare sui criteri di priorità, la cui applicazione è finalizzata a sollevare il singolo funzionario dalla responsabilità di non poter far fronte all’incremento delle richieste.

Si deve, quindi, riportare all’attenzione di tutti i funzionari quanto già evidenziato nella richiamata circolare n.3661/6111: il piano di lavoro, peraltro previsto dalle regole europee (vedi note) è stato proposto come strumento tecnico – metodologico ad uso dell’assistente sociale, per la pianificazione e l’organizzazione del proprio lavoro, oltre che come guida durante la fase di esecuzione delle misure e sanzioni di comunità.

Il modello proposto nella circolare, peraltro, è uno strumento digitale flessibile, e dunque passibile di essere modificato e snellito secondo le eventuali esigenze delle singole realtà, purchè non se ne modifichi la sostanza; si tratta, in definitiva, di uno strumento informativo professionale a supporto della funzione di manager dell’esecuzione delle sanzioni di comunità che caratterizzerà sempre più l’intervento dell’operatore di probation nel prossimo futuro.

È pertanto auspicabile, oltre che utile, che ne venga incoraggiato l’utilizzo nei termini indicati; a tale fine, le direzioni degli uffici avranno cura di adottare ogni misura atta a favorire la corretta conoscenza delle caratteristiche e delle reali finalità del piano di lavoro e valuteranno, in relazione alla realtà operativa dell’ufficio, le modalità più idonee di impiego corrispondente alle finalità dello strumento.

Nella prospettiva dell’adozione di un sistema informatizzato sarà cura della Direzione generale EPE procedere con l’inserimento anche del piano di lavoro tra la documentazione da informatizzare, prevedendo il campo “ALERT”, che ricordi al singolo professionista la scadenza delle attività che egli stesso ha programmato.

4. Conclusioni

La riformulazione del protocollo operativo relativo alla predisposizione del programma di trattamento, sulla base delle osservazioni pervenute nel corso della sperimentazione, ha consentito di semplificare ulteriormente le fasi del procedimento di valutazione circa l’idoneità per l’accesso alle misure.

Si può, pertanto, disporre l’adozione definitiva del protocollo ma, nel contempo, appare essenziale sottolineare che tutto il percorso di preparazione e di accesso alle sanzioni di comunità deve considerarsi unitario; è, di conseguenza, assolutamente necessario che si guardi alla predisposizione dell’indagine e del programma di trattamento come a due momenti collegati in cui il secondo è il necessario completamento del primo.

In tal senso, peraltro, si muove la norma, in particolare la legge n. 67/2014, laddove, nel configurare l’iter di ammissione alla messa alla prova, collega esplicitamente i due passaggi; per tale ragione, le relazioni prive di una delle due parti sopra indicate non possono considerarsi complete, né conformi ai requisiti minimi di qualità che le rendono prodotti riconoscibili di una specifica professione.

Gli uffici interdistrettuali, nell’esercitare la funzione di indirizzo e coordinamento per rendere pienamente esecutive le presenti disposizioni e nella individuazione dei contenuti degli accordi di collaborazione con la magistratura, vorranno prendere a riferimento la cornice tecnico – metodologica finora rappresentata.

Vorranno, inoltre, promuovere il confronto e la partecipazione più ampia possibile sulla tematica, favorendo le occasioni di discussione e approfondimento metodologico quale metodo di elezione per la diffusione delle nuove prassi operative.

A tal fine si rinnova l’invito a programmare in sede locale iniziative formative e/o di aggiornamento sulla materia, anche in forma integrata con gli altri soggetti istituzionali interessati, in particolare la magistratura e l’avvocatura, e richiedendo agli Ordini professionali il riconoscimento di crediti formativi ai fini dell’obbligo professionale di aggiornamento.

I signori direttori degli uffici interdistrettuali vorranno partecipare la presente circolare ai signori Presidenti dei Tribunali ordinari e dei Tribunali di sorveglianza del territorio di competenza.

Roma, 19 gennaio 2017

Il Capo Dipartimento
Francesco Cascini