Schema di D.Lgs - Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero - Relazione
Schema di decreto legislativo recante "Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, in attuazione dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148"
Premessa
Il presente decreto è volto ad attuare la delega prevista dalla legge 14 settembre 2011 n. 148 per la revisione delle circoscrizioni giudiziarie.
Il provvedimento integra, in particolare, la seconda fase dell’iter attuativo della delega, costituendo il naturale complemento del decreto legislativo relativo alla revisione della geografia giudiziaria degli uffici del Giudice di pace.
Tutti gli studi in materia guardano al recupero delle risorse umane (magistrati e personale amministrativo) scarsamente utilizzate negli uffici giudiziari di più modeste dimensioni come uno strumento strategico per restituire efficienza al sistema giudiziario. Se a ciò si aggiunge che, a regime, la diminuzione degli uffici giudiziari di primo grado è destinata a realizzare notevoli risparmi di spesa – dovuti alle numerose economie di scala (si pensi, ad es., alla riduzione della spesa conseguente alla diminuzione del numero delle sale server presso gli uffici di procura) – uniti ad una più marcata specializzazione delle funzioni giudiziarie (per definizione non realizzabile nei piccoli uffici) si coglie appieno il rilievo determinante del riassetto della geografia giudiziaria italiana recato dal presente decreto legislativo.
La riduzione degli uffici derivante dagli interventi di riorganizzazione di cui al presente provvedimento comporterà, infatti – secondo quanto più nel dettaglio esposto nella relazione tecnica allegata al decreto – complessivi risparmi di spesa pari a euro 2.889.597 per l’anno 2012, euro 17.337.581 per l’anno 2013 e 31.358.999 per l’anno 2014, determinati con riferimento alle sole spese di gestione e di funzionamento delle strutture, con esclusione dei costi incomprimibili del personale dell’amministrazione giudiziaria, personale per il quale è prevista la riallocazione in uffici di maggiore dimensione.
1. Le linee guida dell’intervento
1.1 Le indicazioni del gruppo di studio ministeriale
Allo scopo di individuare le linee di intervento in materia, sono state in primo luogo valutate le conclusioni cui è pervenuto il gruppo di studio all’uopo incaricato dal Ministro della giustizia Nitto Palma e che poi ha proseguito la sua opera con il Ministro Paola Severino, formalizzate nella relazione finale approvata nel marzo del 2012; si è, altresì, tenuto conto delle conclusioni cui è giunto il Governo nella redazione del primo schema di decreto attuativo della delega, il quale, come detto, prevedeva un profondo riassetto degli uffici del Giudice di pace: l’aver, infatti, fissato per la sopravvivenza dell’ufficio del Giudice di pace non-circondariale il limite minimo di 100.000 abitanti di popolazione residente, deve senza dubbio costituire un’utile indicazione per segnalare che nessun tribunale sotto tale limite può essere tendenzialmente mantenuto in vita, ove astrattamente sopprimibile, neppure in quei casi ove emergano profili di difficoltà infrastrutturali anche di non trascurabile rilievo.
Secondo quanto emerge dalle analisi del gruppo di studio ministeriale, i principali dati da elaborare per giungere al valore-modello da utilizzare come guida dell’intero lavoro sono stati scelti tra quelli con caratteristiche di pubblicità ed incontrovertibilità, evitando già in prima battuta l’impiego, invece, di quelli suscettibili di ulteriore correzione mediante elementi valutativi (quali la «situazione infrastrutturale» o il «tasso d’impatto della criminalità organizzata»). Essenzialmente, dunque, sono stati utilizzati, per un verso, i criteri del «numero degli abitanti» e delle «sopravvenienze» (cd. indice di litigiosità), nonché, per altro verso, dei «carichi di lavoro» rispetto all’organico disponibile (cd. indice di produttività).
E’ stata naturalmente privilegiata la fonte Istat dei dati utilizzati; il riferimento al censimento 2001, unico disponibile per il gruppo di studio citato, è stato successivamente integrato con i risultati del censimento 2011, i quali hanno confermato una linea di tendenziale aumento dei residenti ma in termini sostanzialmente omogenei ed in ogni caso tali da non alterare i risultati conseguiti dal gruppo.
Per i dati di estrazione giudiziaria e fermo l’uso della dotazione organica normativamente assegnata all’ufficio e non già di quella realmente presente, è stata privilegiata la raccolta di quelli caratterizzati da generalità: il totale dei procedimenti iscritti e di quelli definiti in un determinato periodo di tempo per il settore civile (anche con provvedimenti non aventi forma di sentenza), e il totale dei procedimenti iscritti e definiti nel corrispondente periodo in riferimento al registro «Noti» per il settore penale (escluse le definizioni inerenti alla fase delle indagini preliminari).
Il periodo considerato è stato assunto convenzionalmente in almeno un quinquennio, tale per cui fattori accidentali e idonei ad alterare nel breve periodo la formazione dei dati in un circondario possono reputarsi neutralizzabili nel medio. Pertanto, l’intervallo considerato è stabilmente quello degli anni 2006-2010, peraltro previa conferma dell’intangibilità delle singole linee di tendenza anche per l’anno 2011, almeno dove la disponibilità del dato sia risultata già acquisita. Quindi, ne è stato tratto un valore medio finale su base annua.
L’obiettivo della raccolta è stato, in definitiva, quello di stimare in ultimo il valore-standard dell’ufficio intangibile, ovvero dell’ufficio avente sede in un capoluogo di provincia; la legge, che in astratto consentirebbe la riduzione di 57 tribunali non aventi sede in città capoluogo, non avrebbe, infatti, potuto non contemplare quale ipotetica discriminante il valore mediamente emergente dall’ambito degli uffici dalla stessa preservati dalla riduzione.
I dati di riferimento indicano un ufficio giudiziario di primo grado sito in capoluogo provinciale come caratterizzato, oltre che da altri tratti che ampiamente ne confermano l’omogeneità sostanziale alla media degli uffici circondariali anche non provinciali, particolarmente da:
- popolazione media di 363.769 abitanti (la media nazionale è 345.606)
- sopravvenienze totali medie di 18.094 procedimenti (la media nazionale è 18.623)
- organico di magistratura pari a 28 unità (la media nazionale è 31)
- carico di lavoro annuo pari a 638,4 o 647,1 (la dualità è legata all’uso possibile del numero di procedimenti sopravvenuti ovvero di quelli definiti al fine di desumere la produttività, che per la media nazionale è rispettivamente: 600,6 – 606,9).
Nelle indicazioni del gruppo di studio, la selezione dei tribunali sopprimibili è stata effettuata per passi successivi, considerando i parametri «abitanti», «sopravvenienze», «organico» e «produttività» rispetto al campione sintetizzato: la funzione di filtro di ogni criterio è poi considerata già tale da immunizzare l’ufficio che resiste in base al criterio precedente da ogni esito eventualmente negativo del trattamento in base a quello successivo.
Si è pregiudizialmente esclusa, invece, la considerazione della cd. «pendenza» poiché questa appare non soltanto deviante ove se ne assuma la risultanza in dimensione prospettica (rispetto alla quale ben maggiore significato ha una consolidata e attuale tendenza della domanda di giustizia), ma anche perché legata a fattori locali e accidentali, storici e finanche talora puntuali ovvero esauriti nel tempo, che ne impediscono ogni decisivo impiego nell’operazione di riorganizzazione, tanto più che per ragioni intuitive l’operazione stessa viene condotta in base a unità di magistratura non effettivamente presenti seppur virtualmente appartenenti alla pianta organica dell’ufficio: sarebbe allora ulteriormente perturbato il risultato che considerasse un organico virtuale e una pendenza, invece, reale.
Per numero di abitanti, i circondari afferenti a città diverse dai capoluoghi sono sopprimibili per 56/57, poiché soltanto il tribunale di Busto Arsizio serve una popolazione maggiore di 363.769.
Per sopravvenienze totali, i circondari afferenti a città diverse dai capoluoghi sono sopprimibili per i rimanenti 51/56 poiché soltanto i tribunali di Santa Maria C.V., Torre Annunziata, Velletri, Nola e Tivoli superano la media di 18.094 procedimenti.
Per organico, i circondari afferenti a città diverse dai capoluoghi sono sopprimibili per gli ulteriori 50/51 poiché soltanto il tribunale di Palmi ne ha uno maggiore di 28 unità di magistratura.
Per produttività (che è il primo e unico dato relativo e non assoluto poiché si esprime attraverso un rapporto e non una dimensione quantitativa, e che di qui in avanti viene riferito al rapporto tra il n. di procedimenti definiti e il n. di magistrati in pianta organica), data la media di 638,4 (totale dei definiti/totale dei magistrati) di ciascuno dei tribunali provinciali (non metropolitani), si è fatta previamente la seguente constatazione statistica: che tale dato è comune alla classe dei tribunali provinciali che hanno organico compreso tra 21 e 30 magistrati: classe, alla quale appartiene la sopra considerata misura di 28 unità, che esprime tendenzialmente il miglior valore di produttività, pari a 662. Si tratta di un valore superiore alla media complessiva di 638,4, ma anche superiore ai valori (praticamente identici) di ciascuna delle classi di uffici immediatamente precedente (organico >11-20) e immediatamente successiva (organico >31-60), quindi inferiore soltanto a quello della ulteriore classe – non statisticamente rappresentativa né perciò significativa quale campione – dei tribunali con pianta organica compresa tra 61 e 100 unità di magistrati, che è la soglia numerica passata la quale la produttività segna un vertiginoso crollo (da 681 a 435).
Perciò, attenendosi alla tecnica del minimo mezzo per realizzare l’obiettivo dell’efficiente allocazione delle risorse giudiziarie senza diminuirne oltre misura la naturale frammentazione territoriale, il gruppo di studio ha inteso escludere la necessità di permanenza degli uffici che contano meno di 20 unità di organico, ma non anche di quelli con organico compreso tra 20 e 28 magistrati.
Orbene, tale criterio, pur apparendo il più residuale (in quanto derivato dall’analisi dei criteri principali previsti dalla legge delega) tra quelli adottati dal gruppo di studio, può essere condiviso, laddove ad esso possano abbinarsi criteri valutativi succedanei, come quelli della “situazione infrastrutturale”, o del “tasso di impatto della criminalità organizzata”.
Conseguentemente, dei 50 uffici aventi sede fuori dei capoluoghi provinciali e destinati, per i criteri sinora esposti, ad una ipotetica soppressione, possono recuperarsi altri cinque, che contano un organico inferiore a 28 ma comunque di almeno 20 magistrati, tale da consentire in via di principio lo standard di produttività assicurato dal maggiore organico di riferimento e che rispondono anche ai criteri valutativi dianzi citati. Ne deriva la possibile individuazione ulteriore dei tribunali di Nocera inferiore, Locri, Marsala, Termini Imerese e Civitavecchia, quest’ultimo con dotazione organica pari proprio al valore-limite di 20.
Si consideri inoltre che, degli uffici giudiziari da ultimo menzionati, i primi quattro sono connotati anche da significativi fenomeni di criminalità organizzata, mentre l’ultimo, Civitavecchia, è contiguo a quello di Roma che presenta i più marcati profili di congestionamento e dunque non potrebbe essere accorpato a quest’ultimo mentre risentirebbe di un disagio infrastrutturale eccessivo se si accorpasse ad altro limitrofo tribunale (Viterbo).
In definitiva sono 45 i tribunali non provinciali che si collocano al di sotto dei criteri desumibili dalla legge delega; di questi, 8 risultano intangibili - secondo la valutazione del gruppo di studio non sempre ritenuta corretta in sede di determinazione finale (com’è avvenuto, ad esempio, per il Tribunale di Melfi) - per consentire il mantenimento di almeno tre degli «attuali tribunali» (Gela, Larino, Barcellona P.d.G., Patti, Spoleto, Melfi, Vallo d.L. e Rovereto), così che residuano 37 uffici giudiziari di primo grado aventi sede fuori dei capoluoghi provinciali e in relazione ai quali è senz’altro stimabile in base a criteri oggettivi e omogenei l’operazione di riduzione e ridefinizione dell’assetto territoriale.
1.2 Le ulteriori elaborazioni dell’amministrazione giudiziaria
Le conclusioni cui è pervenuto il gruppo di studio, sinora brevemente accennate, sono state poi oggetto di ulteriori approfondimenti, con il precipuo scopo di verificare e garantire – compatibilmente con i limiti della delega in ordine alla permanenza dei tribunali provinciali e di almeno tre tribunali in ciascuna sede di corte di appello – che essi assicurino la maggiore omogeneità possibile per numero di abitanti, estensione territoriale, carichi di lavoro e indice delle sopravvenienze.
Quanto, in particolare, a questi ultimi due indicatori, in linea con quanto indicato dal gruppo di studio non si è inteso dare rilievo al dato delle pendenze, ma ci si è concentrati sull’analisi statistica dei carichi di lavoro per ufficio e per magistrato (in pianta organica) nell’ultimo quinquennio; al fine di ottenere un dato che non risentisse di eventuali cali anomali ovvero di picchi registrati solo in specifici anni, sono stati considerati i flussi certificati e stabilizzati dei procedimenti civili e penali nel periodo 2006-2010 e se ne è verificata la sostanziale corrispondenza di risultati rispetto ai dati del 2011.
Appare al riguardo utile sinteticamente ricordare che nel quinquennio oggetto dell’analisi sono stati iscritti nei tribunali italiani una media annuale di 3.072.810 tra processi penali e civili all’anno, che determina una media per ufficio pari a 18.623 fascicoli e, tenuto conto degli organici sopra indicati, una media di 607 procedimenti per magistrato all’anno in termini di carico di lavoro teorico.
Si apprezzino le due tabelle riassuntive dei principali indicatori medi di riferimento delle analisi condotte.
Popolazione italiana residente
(Censimento generale 2011)
59.464.644
Estensione territoriale nazionale
(in Kmq)
301.315
Numero di magistrati totali in pianta organica
di cui:
10.151
Numero di magistrati giudicanti in primo grado
5.063
Numero di pubblici ministeri
1.936
Personale amministrativo
43.702
Fissati questi parametri oggettivi di base, imposti dalla prima parte della lettera b) della legge delega, si è proceduto, quindi, al contemperamento dei suddetti criteri generali mediante verifiche relative alla situazione infrastrutturale ed al tasso d’impatto della criminalità organizzata nei singoli territori interessati dall’intervento nonché della necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane (seppure, per quanto concerne quest’ultimo punto, in relazione alla sola provincia di Napoli per le ragioni meglio dettagliate in seguito).
Il suddetto temperamento è stato effettuato, nella stesura definitiva del decreto legislativo, tenendo nel massimo conto i suggerimenti provenienti, riguardo in particolare ai due criteri appena evidenziati, dalle Commissioni Giustizia della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Quanto alla situazione infrastrutturale, deve precisarsi che nella stessa devono intendersi ricompresi profili inerenti viabilità, la presenza di adeguati collegamenti stradali e ferroviari, e la logistica, fermo restando che si tratta di elementi rilevanti sempre e comunque unitamente ad altri dati obiettivi e adeguatamente valorizzabili nel quadro dei criteri generali, come da specifiche motivazioni dettagliate per ciascun ufficio nelle schede analitiche di cui si sta per dire (par. 2).
Con riferimento, in particolare, alla misurazione del tasso di impatto della criminalità organizzata – che non è mai stato utilizzato come unico criterio di valutazione, ma sempre congiuntamente agli altri indici già indicati – in alcuni territori (concentrati in alcuni distretti del sud del Paese), si è scelta la strada dell’acquisizione di relazioni delle competenti D.D.A. dalle quali poter desumere – al di là dei dati statistici – l’effettiva consistenza qualitativa e quantitativa (misurata con riferimento all’ultimo quinquennio) dei dibattimenti celebrati o da celebrare nei tribunali interessati per fatti connessi alla criminalità organizzata, dei giudizi abbreviati originariamente destinati alla celebrazione dibattimentale in tali sedi periferiche e, infine, compatibilmente con il segreto investigativo, di ogni indicazione utile che desse atto della mole dell’impegno della competente D.D.A. nei circondari potenzialmente sopprimibili che in tali territori hanno sede.
Il dato della criminalità organizzata, coordinato con gli altri indici in modo funzionale al generale obiettivo di efficienza, è stato particolarmente valorizzato, nella versione definitiva del decreto legislativo, a seguito delle specifiche sollecitazioni delle competenti Commissioni Giustizia dei due rami del Parlamento. Il tutto come da schede illustrative analitiche già richiamate e di cui infra (par. 2).
Ai valori modello prescelti dal gruppo di studio si è, poi, aggiunto quello dell’estensione del territorio con un procedimento di individuazione del «modello ideale» del tutto in linea con quello prescelto dalla commissione stessa rispetto agli altri parametri e riferito alla media dei 103 tribunali provinciali, intangibili per legge, depurati dal dato relativo ai 5 circondari provinciali metropolitani di Roma, Milano, Napoli, Torino e Palermo.
L’analisi ha segnalato che a fronte di un’estensione territoriale complessiva di 301.515 Km quadrati la media dell’estensione territoriale di ciascun tribunale come sopra individuata è pari a 2.169 Km quadrati.
Se si prendono in considerazione i 57 circondari non capoluogo di provincia si constata che solo quattro di essi (Termini Imerese, Lucera, Santa Maria Capua Vetere e Tolmezzo) hanno una superficie territoriale maggiore della media di riferimento, mentre Lucera e Tolmezzo hanno una densità di popolazione molto bassa, nonché valori nettamente al di sotto della media rispetto a tutti gli altri parametri.
Va qui subito chiarito che soltanto una valutazione globale e bilanciata dei parametri può garantire una corretta decisione in ordine agli uffici giudiziari da sopprimere o da mantenere e che, ovviamente, non può ritenersi sufficiente a garantire la permanenza della singola struttura l’esistenza di un solo parametro superiore al modello.
Ciò premesso appare utile riproporre riassuntivamente i parametri di base dei valori modello aggiornati rispetto ai dati utilizzati dal gruppo di studio (come detto, censimento 2001) a quelli dell’ultimo censimento (2011), con l’integrazione suddetta relativa al dato dell’estensione territoriale.
Lo schema che segue esprime in modo sintetico i suddetti parametri medi:
In particolare le medie relative ai cd. «uffici intangibili» hanno costituito i parametri di base per procedere all’individuazione dei tribunali da sopprimere.
Ciò premesso, l’obiettivo primario che si è inteso perseguire è stato quello di garantire che ciascun tribunale, ferma la dimensione minima correlabile al bacino d’utenza di 100.000 abitanti individuato per le sopra esposte ragioni, potesse acquisire – anche mediante la ridefinizione dei suoi confini territoriali e non necessariamente attraverso accorpamenti conseguenti a soppressioni – una dimensione media quanto più vicina possibile al modello ideale di ufficio giudiziario individuato attraverso il ricorso a standard oggettivi di efficiente allocazione delle risorse umane, di razionale distribuzione delle dotazioni strumentali, di un corretto livello di domanda di giustizia nonché di un’equa distribuzione dei carichi di lavoro, etc., standard in grado di assicurare anche l’indispensabile specializzazione dei magistrati, essendo l’affinamento di competenze specialistiche per materie omogenee condizione imprescindibile di una risposta giudiziaria tempestiva e di qualità.
1.3 La soppressione delle sezioni distaccate
In linea con detta impostazione è anche la completa soppressione delle sezioni distaccate di tribunale, modello organizzativo che, dopo oltre un decennio di operatività, si è dimostrato foriero di inconvenienti sotto il profilo dell’efficienza del servizio e del buon andamento dell’amministrazione, come dimostrano i numerosi provvedimenti di accentramento adottati dai presidenti di tribunale, ex art. 48 ter O.G. Del medesimo avviso si è dimostrato il Consiglio Superiore della Magistratura con il parere reso sullo schema di decreto legislativo in data 26 luglio 2012.
Sul punto è opportuno dare ampio conto della scelta, posto che entrambi in entrambi i rami del Parlamento le Commissioni Giustizia hanno sollecitato una revisione della scelta di espungere questo istituto dal generale ordinamento giudiziario.
Devesi in primo luogo precisare, come anche sottolineato nel corso dei lavori del gruppo di studio più volte citato, che le lett. a) e f) della delega non garantiscono la permanenza neppure delle sezioni distaccate dei tribunali qualificati dalla legge come intangibili: nell’intenzione del legislatore delegante la soppressione delle sezioni distaccate è, infatti, operazione diversa e ulteriore nel programma di ridurre gli uffici giudiziari (dove ufficio giudiziario integra una definizione riferita, nella legge delega, anche alle sezioni distaccate) e può avvenire anche nell’ambito dei tribunali intangibili ex lege nonché di quelli comunque lasciati intatti dal legislatore delegato.
Attualmente le sezioni distaccate di tribunale sono regolamentate nella sezione 1-bis del R.D. 30.1.1941, n. 12 (artt. 48-bis, 48-ter, 48-quater, 48-quinquies, 48-sexies), introdotta dall’art. 15 del decreto legislativo 19.2.1998, n. 51, recante norme in materia di istituzione di giudice unico di tribunale. Segnatamente la tabella B allegata al decreto contiene l’elenco delle sezioni distaccate allora istituite con l’indicazione della circoscrizione prevista per ognuna di esse; è disciplinata la procedura per l’istituzione, la soppressione e la modifica delle circoscrizioni delle sezioni distaccate che si conclude con l’emanazione di un apposito decreto del ministro della giustizia, di concerto con il ministro del tesoro e sentito il C.S.M.; è stabilito che il suddetto decreto venga adottato sulla base di criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto dell’estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei sistemi di mobilità, dell’indice di contenzioso in materia civile e penale degli ultimi due anni nonché della complessità e dell’articolazione delle attività economiche e sociali che si svolgono nel territorio. Sono state poi introdotte delle significative limitazioni all’attività giurisdizionale destinata a svolgersi nella sede distaccata: in questo senso sono trattati solo gli affari civili e penali sui quali il tribunale è chiamato a giudicare in composizione monocratica, con esclusione, quindi, di tutta l’attività collegiale, nonché delle controversie in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie, delle funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice per l’udienza preliminare, nonché di giudice dell’esecuzione e delegato alle procedure concorsuali. Ed ancora il presidente del tribunale ha facoltà di stabilire quali udienze, relative a procedimenti civili o penali, anche in relazione a gruppi omogenei di procedimenti, debbano essere trattate nella sede principale o in quella distaccata. Ed infine l’assegnazione dei magistrati alle sedi distaccate avviene sulla base di criteri determinati con la procedura tabellare prevista dall’art. 7-bis R.D. 12/1941. Quest’ultima previsione comporta che, nel determinare gli interventi di soppressione ed accorpamento delle sedi distaccate, non può tenersi conto in maniera assoluta del dato relativo alla pianta organica degli uffici destinati alla soppressione. Difatti può dirsi che non esista un vero e proprio organico di personale giudiziario destinato alla sezione distaccata, essendo l’assegnazione del magistrato al suddetto ufficio giudiziario il risultato della procedura tabellare che viene applicata per la distribuzione degli affari fra i magistrati all’interno dello stesso ufficio giudiziario, piuttosto che la conseguenza di una procedura di tramutamento volontario, o eccezionalmente di ufficio, destinata a concludersi, per attribuzione costituzionale, con delibera del C.S.M. Ciò comporta, lo si è già accennato, che il numero dei magistrati assegnati alle sezioni distaccate sia soggetto a una serie di variabili diverse ed autonome rispetto a quelle che presidiano alla formazione della pianta organica dei tribunali e che non si prestano ad essere sottoposte a un facile monitoraggio. La considerazione ora svolta appare però utile al fine di evidenziare, come nel seguito si dirà, le criticità che, istituzionalmente, presenta il modulo organizzativo «sezione distaccata del tribunale ordinario» e che ne impongono la soppressione.
Già in occasione dell’emanazione del richiamato testo normativo che istituiva le sezioni distaccate del tribunale ordinario, nella relazione alle tabelle allegate al decreto, dopo avere dato atto dell’irrazionale distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio con particolare riferimento alle, allora esistenti, sezioni distaccate delle preture circondariali, veniva prevista, da un lato, la soppressione dei suddetti uffici giudiziari e da un altro l’istituzione delle sezioni distaccate del tribunale ordinario soltanto ove fosse risultato realmente necessario; in sostanza, già sulla base delle parole utilizzate in quel testo normativo, ci si muoveva in un’ottica di una complessiva razionalizzazione del servizio giustizia volta all’eliminazione dell’attuale distribuzione capillare sul territorio degli uffici giudiziari ed alla concentrazione degli stessi in un numero minore di unità dimensionate in modo adeguato per potere essere più funzionali al servizio che sono destinate a svolgere.
Oggi potrebbe ritenersi che le ragioni giustificatrici dell’esistenza prima delle preture mandamentali, poi delle sezioni distaccate delle preture circondariali e quindi, da ultimo, delle sezioni distaccate del tribunale ordinario, rappresentate storicamente dalla pretesa esigenza, fortemente avvertita a livello locale, di avvicinare il più possibile la giustizia al cittadino, siano pressoché venute meno e, comunque, si prestino ad essere diversamente considerate.
Difatti in primo luogo attualmente quella capillare presenza di un organo di giustizia sul territorio viene assicurata dal Giudice di pace, in relazione al quale è stato già varato un intervento di razionalizzazione e riduzione degli uffici, all’esito del quale, comunque, verrà mantenuta una prima rete di presidi giudiziari. Ed inoltre oggi quella necessità di assicurare in tutto il territorio nazionale una capillare presenza della figura del magistrato professionale, che necessariamente deve portare con sé le relative dotazioni di personale e mezzi, deve ritenersi fortemente ridimensionata alla luce dello sviluppo delle vie di comunicazione e delle nuove possibilità offerte dall’informatica e dalla telematica.
Deve poi necessariamente rilevarsi che le sezioni distaccate di tribunale, come risultò essere anche per le sezioni distaccate delle preture circondariali, si sono rivelate, alla prova dei fatti, dopo oltre un decennio di operatività, produttrici di inconvenienti sotto il profilo dell’efficienza del servizio e del buon andamento dell’amministrazione della giustizia anche con riferimento ai criteri di economicità di gestione. In più occasioni risulta, infatti, che i capi degli uffici sono stati costretti ad adottare provvedimenti tabellari con i quali si prevede lo spostamento nella sede centrale della trattazione di numerose cause inevase precedentemente pendenti presso le sedi distaccate.
Più specificamente gli inconvenienti che si registrano in relazione ai tribunali di ridotte dimensioni in conseguenza della concreta impossibilità di realizzare quelle cosiddette economie di specializzazione risultano amplificati nella gestione di una sezione distaccata, laddove si impongono provvedimenti di assegnazione tabellare dei pochi giudici disponibili, non solo alle più diverse funzioni, ma anche a diverse sedi giudiziarie, dovendosi provvedere da parte del dirigente ad un continuo turn over dalle sedi distaccate alla sede centrale. Difatti l’impegno del magistrato presso la sede distaccata si presenta, frequentemente, più gravoso sia in termini professionali, per la necessità di farsi carico di materie diverse, sia da un punto di vista logistico, imponendo una mobilità, peraltro non retribuita, dalla sede centrale, presso la quale il magistrato è obbligato a risiedere, a quella distaccata ove è stato temporaneamente assegnato. Ciò comporta che le procedure tabellari di interpello per la copertura dei posti (rectius: assegnazione dei ruoli) presso le suddette sedi vadano frequentemente deserte con conseguente necessità per il dirigente di assicurare i servizi a mezzo di assegnazioni d’ufficio, foriere spesso di contestazioni e conseguenti impugnazioni da parte dei magistrati destinatari.
All’esito delle suesposte considerazioni, pertanto, la soluzione più opportuna è apparsa quella di procedere all’integrale soppressione delle sezioni distaccate, salvo quanto precisato nel successivo paragrafo 1.4.
D’altro canto, l’organizzazione tabellare degli uffici giudiziari si è rivelata poco compatibile con il mantenimento di sezioni distaccate che presentano problematiche specifiche spesso non assimilabili a quelle dell’ufficio centrale. La ragionevole esigenza di avvicinare, anche da un punto di vista simbolico, la giustizia al cittadino, oggi, si presta infatti a essere realizzata con modalità alternative a quelle ormai datate, inconcepibili con un sistema razionale di organizzazione di uomini e mezzi, dell’esistenza di un presidio giudiziario in ogni centro abitato di dimensioni significative. Ci si vuole riferire, appunto, alla creazione di quei servizi telematici chiamati «sportelli della giustizia», che si presterebbero a essere installati al livello delle comunità locali e a essere collegati agli uffici giudiziari di riferimento: a mezzo di tali strumenti telematici potrebbe essere garantita al cittadino, in modo agevole ed economico, la possibilità di fruire di quei servizi di certificazione e d’informazione, che, nella maggior parte dei casi, costituiscono il più frequente motivo di accesso agli uffici giudiziari.
Per le ragioni che precedono, dalle quali emerge la manifesta inadeguatezza funzionale dell’istituto della sezione distaccata, non può essere accolta la proposta avanzata nei pareri parlamentari, volta a mantenere nelle sedi dei tribunali sopprimendi una sede distaccata del tribunale «accorpante». Si finirebbe infatti così per sostituire una struttura già sotto la soglia dei parametri medi di efficienza con una struttura ancor più inefficiente, per la instabilità del personale di magistratura, per la necessità da parte di esso di occuparsi di qualsivoglia materia possa essere trattata nella sezione, per la conseguente mancanza di specializzazione di una magistratura ciclicamente ambulante, anche da una sezione ad un’altra, per l'allungamento dei tempi e per le conseguenti ricadute negative sulla certezza e tempestività nell’applicazione del diritto che ne deriverebbero.
1.4 Le grandi aree metropolitane.
La necessità prioritaria in tutte le grandi aree metropolitane è senza dubbio quella di procedere ad un decongestionamento dei carichi. Tale obiettivo, in ottemperanza a quanto specificamente indicato dalla legge delega (art. 1, comma 2, lett. b): «razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane»), è stato perseguito attraverso tre fondamentali scelte operative:
a) impedire accorpamenti di tribunali sub-provinciali alle 5 grandi aree metropolitane (Roma, Napoli, Milano, Torino e Palermo);
b) favorire, ove possibile e ragionevole, l’accorpamento di territori delle sezioni distaccate metropolitane ai tribunali limitrofi;
c) prevedere – per i motivi successivamente esposti nella sola provincia di Napoli – l’accorpamento delle sezioni distaccate ivi presenti (destinate, come tutte le altre sezioni distaccate, alla soppressione) al tribunale di Giugliano, che – pur ridenominato in tribunale di Napoli Nord – finalmente diverrebbe operativo a tutti gli effetti, in modo da garantire una più razionale distribuzione dei carichi e uffici di più gestibili dimensioni.
Tutto questo nell’ambito di un programma nazionale che impone comunque di ridurre il numero complessivo degli uffici giudiziari di primo grado e che non può non avere un saldo negativo (nel senso della riduzione), con riferimento al rapporto tra il numero dei tribunali esistenti e quello risultante all’esito dell’intervento.
In particolare, nelle grandi aree metropolitane di Roma, Milano, Torino e Palermo sono stati seguiti i criteri di razionalizzazione di cui alle lettere a) e b), con le modalità precisate nelle singole schede relative ai rispettivi distretti di corte d’appello; a Napoli, viceversa, si è optato per un approccio di tipo differente, più funzionale ad una corretta gestione del servizio giustizia e ad un utilizzo ottimale delle risorse disponibili, con particolare riferimento al tribunale di Giugliano in Campania, istituito ma mai effettivamente operativo.
Devesi, infatti, rilevare come il distretto di Napoli sia caratterizzato da una concentrazione di popolazione per kmq davvero impressionante, nonché da una vasta area metropolitana particolarmente congestionata e interamente di competenza del tribunale di Napoli, secondo soltanto al tribunale di Roma per popolazione ma sostanzialmente equivalente a quest’ultimo per indici di sopravvenienza e carichi di lavoro per magistrato (rispettivamente 198.136 e 569,4 per Napoli e 221.304 e 583,9 per Roma).
Le statistiche dimostrano come – verosimilmente anche a causa dell’eccessiva dimensione del tribunale – la produttività è particolarmente bassa (569,4) collocando l’ufficio giudiziario al 97° posto su 165 nella classifica della produttività.
Nel passato, un tentativo di razionalizzare il territorio attraverso l’opportuna creazione di un secondo tribunale sub-provinciale, quello di Giugliano in Campania, è rimasto lettera morta a causa dell’impossibilità di individuare una sede per la nuova struttura.
Rianalizzando la questione sembra più opportuno un intervento di maggiore radicalità in grado di decongestionare a fondo il tribunale di Napoli attraverso l’accorpamento dei territori attualmente di competenza delle sezioni distaccate di Afragola, Aversa, Casoria, Frattamaggiore e Marano di Napoli al tribunale di Giugliano in Campania, da rinominarsi in tribunale di «Napoli Nord», con un bacino di utenza di 680.618 abitanti con corrispondente riduzione del bacino di utenza del tribunale provinciale di Napoli. In particolare, nel parere della Commissione Giustizia della dei Deputati della Camera si è suggerito di ricomprendere in tale tribunale anche il territorio della sezione distaccata di Aversa (come inizialmente non previsto), che attualmente fa parte del circondario di Santa Maria Capua Vetere. Quest’ultima indicazione è apparsa di particolare pregio e meritevole di accoglimento nella considerazione che essa vale ad allentare la pressione giudiziaria sul tribunale di Santa Maria Capua Vetere, caratterizzato da carichi di lavoro e sopravvenienze davvero imponenti.
Per l’area metropolitana di Roma invece (non è stato possibile adottare un’analoga soluzione, sebbene sollecitata nei pareri parlamentari, a causa delle evidenti problematiche operative e funzionali che si sarebbero prodotte a seguito dell’inevitabile sezionamento del territorio del Comune di Roma (a Napoli, come si è già rilevato, l’operazione è stata possibile in quanto la molteplicità dei comuni coinvolti ha consentito di definire il circondario del tribunale di Napoli Nord mantenendo inalterata la conformazione dei singoli territori comunali).
Accogliendo i rilievi del Consiglio Superiore della Magistratura e di entrambe le Commissioni Giustizia di Camera e Senato, si è deciso di dotare anche il Tribunale di Napoli Nord dell’ufficio di procura e di quello GIP/GUP, al fine di rendere più compiuto il decongestionamento del tribunale di Napoli e di impedire l’insorgenza di ulteriori difficoltà organizzative a carico di quest’ultimo, che sarebbero derivate dal dover programmare le proprie risorse in modo da tener conto della necessità di dotare una quota del proprio personale in funzione di un altro circondario. Peraltro, tale soluzione non comporta alcuna perdita di professionalità nel contrasto alla criminalità organizzata, posto che la DDA continuerà ad aver sede presso la procura di Napoli.
D’altra parte il decongestionamento non sarà comunque “integrale”, posto che, in ragione dell’impossibilità – per limiti di delega – di creare ex novo uffici giudiziari, anche di Giudice di pace, non è stato appunto istituito l’ufficio del Giudice di pace di Napoli Nord, con conseguente mantenimento al tribunale di Napoli della competenza funzionale sugli appelli avverso le decisioni pronunciate dal Giudice di pace di Napoli con competenza territoriale anche su comuni assegnati, ai diversi fini, al circondario del tribunale di Napoli Nord (artt. 341 c.p.c. e 39, comma 1, del decreto legislativo 28 agosto 2000 n. 274).
2. La nuova geografia giudiziaria
Tanto premesso in termini generali, per ciascun distretto di corte di appello (o sezione distaccata di corte di appello) seguono, negli allegati alla presente relazione, l’analisi e le specifiche modalità della revisione nelle singole circoscrizioni giudiziarie, con le specifiche considerazioni delle alternative emerse nell’interlocuzione in particolare con le Commissioni parlamentari.
Nel condurre l’analisi, si è stimato utile partire dalla zona nord-ovest del territorio nazionale e proseguire l’esame per distretti limitrofi, al fine di valutare con maggior efficacia le proposte formulate in relazione alle specificità territoriali riguardanti distretti confinanti.
Per ogni singolo distretto, poi, si è provveduto ad esporre i dati generali che rappresentano una prima fotografia della corte di appello, riportando la consistenza della popolazione, l’estensione territoriale e la dotazione organica del personale amministrativo e di magistratura, distinto tra giudicanti e requirenti. E’ inoltre indicato il numero degli uffici giudiziari del distretto, con la specificazione numerica dei tribunali, delle procure e delle sezioni distaccate.
Seguono i dati di dettaglio, esposti con una tabella analitica che riporta, per ciascun ufficio giudiziario (tribunali, procure e sezioni distaccate) i dati di maggiore interesse, con organici, popolazione ed estensione territoriale.
Alle tabelle sopra riportate seguono le valutazioni relative agli uffici del distretto, volte ad esaminarne consistenza e conferenza rispetto ai parametri e le relative specificità territoriali, logistiche e di collegamento, con specifico riferimento alle maggiori distanze che risulta necessario percorrere per l’accesso al servizio giustizia rispetto al precedente assetto. L’intangibilità dei tribunali provinciali e la necessaria permanenza di tre circondari in ogni distretto, hanno, purtroppo, determinato in più casi la sopravvivenza di uffici che presentano indici al di sotto dei parametri considerati, precludendo il perseguimento assoluto del criterio di omogeneità tra i territori degli uffici giudiziari come indicato dalla stessa legge di delegazione. Sul punto preme rilevare – in risposta alla differente posizione espressa nei pareri delle Commissioni Giustizia di Camera e Senato – che, stante l’unicità della provincia di Pesaro-Urbino, si è mantenuto il solo tribunale di Pesaro, nel pieno rispetto dei criteri di delega che richiedono il mantenimento di un tribunale ordinario per ciascun capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011, fisiologicamente presupponendo la non pluralità dei comuni “capoluogo” e implicando, in ogni caso, un ufficio giudiziario per ogni e unico “capoluogo” di provincia. La scelta alternativa di preservare anche l’ufficio giudiziario di Urbino, inoltre, si sarebbe posta in contrasto con il canone costituzionale di ragionevolezza, posto che la molteplicità dei comuni capoluoghi propria della provincia di Pesaro-Urbino (e che in astratto avrebbe potuto coinvolgere anche ulteriori comuni) origina da ragioni storiche e non inerenti a profili funzionali, di elevata popolosità o estensione territoriale. Sono inoltre riportate le istanze propositive provenienti dal territorio e dalle organizzazioni sindacali acquisite nel corso dei numerosi incontri tenuti presso il Ministero con i rappresentanti locali e con le sigle sindacali espressione dell’intero territorio nazionale o comunque inviate all’amministrazione giudiziaria.
In esito alle valutazioni sono esposte le concrete modalità della revisione di ciascun distretto, espresse in termini di soppressione ed accorpamento degli uffici giudiziari, corredate sia da una mappa che evidenzia i dati del territorio ed il percorso tra le località interessate, sia da una legenda relativa alle distanze chilometriche ed ai tempi di percorrenza.
Ai fini della comprensione di dette tabelle si segnala che, con riferimento ai collegamenti con autobus o treni, valgono le seguenti abbreviazioni:
“O” “ottima”
“B” “buona”
“M” “media”
“S” “scarsa”
“NR” non è stato possibile rilevarla.
A completamento dell’esposizione, vengono poi indicate le unità di personale di magistratura e amministrativo recuperate con l’intervento proposto, risorse umane che potranno utilmente essere ricollocate presso le strutture accorpanti all’esito di un successivo riequilibrio complessivo delle piante organiche.
Il dettaglio dell’intervento è da ultimo rappresentato dalla raffigurazione cartografica del distretto nella duplice situazione, precedente e successiva all’intervento stesso.
Infine, nelle conclusioni si riportano le schede riassuntive dell’intervento su scala nazionale.
E’ apparso, da ultimo, opportuno, pur non rilevandosi espresse indicazioni in tal senso nella legge di delegazione, individuare il rapporto tra popolazione residente e numero di giudici e pubblici ministeri che risultano operare presso gli uffici di primo grado.
Al riguardo si è constatato che a fronte di una popolazione pari a 59.464.644 persone (dato del censimento 2011) risultano in pianta organica assegnati agli uffici di primo grado (tribunali e procure ordinarie) 5.063 giudici e 1.936 pubblici ministeri.
Pertanto, in primo grado presso gli uffici ordinari (esclusi gli uffici minorili e quelli di sorveglianza) si calcolano le seguenti medie nazionali:
un giudice ogni 11.745 abitanti;
un pubblico ministero ogni 30.715 abitanti.
Si tratta di un dato significativo che potrà essere utilizzato, con tutti i correttivi utili a tener conto della diversa distribuzione della domanda di giustizia nel nostro Paese nonché della quantità e della qualità del contenzioso, all’esito dell’intervento allorché l’amministrazione giudiziaria dovrà procedere a rideterminare le piante organiche di ciascun ufficio giudiziario esistente sull’intero territorio nazionale.
3. Le disposizioni recate dal decreto legislativo
Il complesso ed articolato lavoro sinora esposto è stato, infine, trasfuso nei 10 articoli che compongono il decreto legislativo.
In particolare, gli articoli 1 e 2 prevedono il nuovo assetto degli uffici giudiziari all’esito delle attività di soppressione ed accorpamento in precedenza descritte, il primo mediante l’elencazione – in una apposita tabella (la tabella A allegata al medesimo decreto) – di tutti gli uffici soppressi; il secondo mediante le relative modifiche apportate al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12. La tabella A del regio decreto, invece – anch’essa oggetto di sostituzione con il medesimo art. 2 del decreto legislativo – contiene il nuovo elenco degli uffici giudiziari risultante dalle operazioni di riduzione ed accorpamento, suddivisi, come già in precedenza, per corte d’appello e sezione distaccata di corte d’appello. Come ampiamente sopra precisato non sono più presenti sedi distaccate di tribunale, ritenute disfunzionali rispetto al perseguimento dell’efficienza del servizio giustizia.
La tabella A allegata al regio decreto, inoltre, precisa il bacino di utenza (circondario) di ogni singolo tribunale, indicando anche i comuni che rispettivamente vi rientrano.
La lett. b) del comma 1, poi, prevede la soppressione delle ormai inutili tabelle B e C, già recanti la circoscrizione territoriale delle sezioni distaccate di tribunale.
La lett. c) del comma 1, infine, prevede l’espressa abrogazione delle disposizioni contenute nel regio decreto n. 12/41 in relazione alle sezioni distaccate, le quali come già visto sono state tutte oggetto di soppressione.
L’art. 2, comma 2, poi, provvede a ridenominare in «tribunale di Napoli Nord» il tribunale di Giugliano in Campania; in relazione al bacino di utenza dello stesso rimane, in ogni caso, ferma la competenza regionale, provinciale e distrettuale del tribunale di Napoli (con riferimento ad esempio ai procedimenti rientranti nella cognizione del tribunale delle imprese, ai procedimenti relativi ai reati di cui all’art. 51, comma 3-bis c.p.p., nonché a quelli di riesame delle misure cautelari e di applicazione delle misure di prevenzione).
A seguito della definizione della nuova geografia giudiziaria non occorre alcun intervento normativo volto a disporre espressamente la soppressione degli Albi e dei Consigli dell’ordine degli avvocati costituiti presso i tribunali soppressi, atteso che tale effetto si produce, ex lege, in forza delle disposizioni contenute negli articoli 16 del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, e 39 del D. lgs. lgt. 23 novembre 1944, n. 382, che prevedono, rispettivamente, la costituzione di un Albo di avvocati e di un Consiglio dell’ordine degli avvocati per ogni circondario di tribunale.
L’articolo 3 dell’intervento prevede la sostituzione, all’esito dei disposti accorpamenti e soppressioni, della tabella A allegata all’ordinamento penitenziario, contenente l’indicazione degli uffici di sorveglianza e delle circoscrizioni dei tribunali attratte nella giurisdizione di ciascuno di essi.
L’articolo 4, poi, dispone, in esito alla revisione della geografia giudiziaria, la sostituzione della tabella N allegata alla legge 30 agosto 1951, n. 757 delineante la circoscrizione delle Corti di Assise e delle Corti di Assise di Appello.
L’articolo 5 si occupa di disciplinare la sorte del personale di magistratura e amministrativo in servizio presso gli uffici giudiziari soppressi. In attuazione di uno specifico principio di delega (art. 1, comma 2, lettera i) la soppressione dei posti di organico del personale di magistratura negli «uffici assorbiti» non determina un automatico corrispondente aumento dell’organico degli uffici «incorporanti». La riforma postula, infatti, la consequenziale riformulazione, sulla base delle oggettive esigenze dimensionali e territoriali delle nuove realtà organizzative, delle piante organiche dei singoli uffici giudiziari (art. 4, commi 3 e 6, del decreto). La predetta riformulazione è demandata ad un decreto del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura. Analoghi criteri sono stati seguiti per il personale amministrativo, rimettendo ad un decreto del Ministro della giustizia la rideterminazione delle relative piante organiche. In accoglimento dei suggerimenti sia del Consiglio Superiore della Magistratura che dei pareri parlamentari, è stato apposto un termine, al 31 dicembre 2012, per l’emanazione dei suddetti atti amministrativi di rideterminazione delle piante.
In attuazione dei criteri di delega di cui alle lettere g), h) e q) dell’articolo 1, comma 2, e valorizzando i precedenti offerti dall’articolo 34 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, e dall’articolo 6, comma 4, della legge 1 febbraio 1989, n. 30, si è evitato di procedere a massicci trasferimenti di ufficio dei magistrati e del personale amministrativo assegnati agli uffici giudiziari soppressi, prevedendo il loro automatico passaggio al corrispondente tribunale o alla corrispondente procura, eventualmente anche in sovrannumero. Il corrispondente tribunale o la corrispondente procura della Repubblica va inteso come l’ufficio cui sono trasferite le funzioni giudiziarie sull’area territoriale precedentemente attratta nella competenza dell’ufficio soppresso. Accogliendo i rilievi contenuti nel parere espresso sullo schema di decreto legislativo dal Consiglio Superiore della Magistratura con delibera del 26 luglio 2012, si è previsto che ai fini del trasferimento di diritto del personale di magistratura previsto dalla disposizione in commento non rileva l’assegnazione tabellare, in via esclusiva o concorrente, alle sezioni distaccate, dovendosi comunque intendere i magistrati in parola assegnati alla sede principale del tribunale. Ciò in base alla considerazione, valorizzata nel parere del C.S.M., che il solo tribunale e non anche la sezione distaccata ha una propria pianta organica e tenuto conto che spesso si pone il caso che un singolo magistrato svolga, in forza della previsione tabellare, le proprie funzioni contemporaneamente presso la sezione distaccata e presso la sede principale del tribunale, ovvero presso due distinte sedi distaccate. La medesima soluzione si è adottata rispetto ai magistrati onorari. I profili di incompatibilità che potrebbero porsi per i magistrati onorari a seguito del loro trasferimento negli “uffici accorpanti”, segnalati nel parere del CSM, sono estranei alla normazione delegata e vanno risolti in sede organizzativa. In considerazione del fatto che le sezioni distaccate hanno una propria pianta organica del personale amministrativo che vi presta servizio, si è previsto, adottando dunque una soluzione opposta rispetto a quella accolta per i magistrati, che, ai fini del trasferimento di diritto del personale in parola, le stesse devono intendersi quali uffici autonomi (in conformità alla legge delega che riferisce la definizione di “ufficio giudiziario” anche alle sezioni distaccate). Di conseguenza, nel caso del tribunale di Napoli nord, ad esempio, il personale amministrativo delle sezioni distaccate di Marano, Casoria, Fratta e Afragola sarà trasferito, ex lege, al ridenominato tribunale, succeduto nell’esercizio delle funzioni giudiziarie delle predette sezioni distaccate soppresse (che, lo si ripete, corrispondono, complessivamente, «all’ufficio giudiziario presso cui prestavano servizio» indicato nel criterio di delega di cui alla lettera g) dell’articolo 1, comma 2).
E’ stabilito che nei tribunali divisi in sezioni, i magistrati addetti esclusivamente alla trattazione delle controversie di lavoro facciano parte dell’unica sezione lavoro, tanto se già addetti al tribunale «incorporante», quanto se provenienti dagli uffici soppressi (art. 4, comma 1, del decreto). Accogliendo la proposta contenuta nel parere del Consiglio Superiore della Magistratura del 26 luglio 2012 si è limitato l’ambito soggettivo di applicazione di tale disposizione normativa riferendola esclusivamente ai magistrati che sono destinati in pianta organica a svolgere le funzioni di giudici del lavoro, «rivestendo soltanto questi ultimi uno status peculiare». Si è eliminata la disposizione, mutuata dall’articolo 36, secondo comma, del dlgs. n. 51 del 1998, che consentiva ai magistrati addetti in via esclusiva alla trattazione delle controversie in materia di lavoro di «chiedere il trasferimento a posti di organico della sezione lavoro della corte di appello del distretto in cui è compreso l’ufficio di appartenenza anche in deroga alle disposizioni dell’articolo 194 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12». Nonostante la situazione di notevole criticità delle Corti di appello, e la valenza peculiare della trattazione delle controversie giuslavoristiche, deve infatti convenirsi con il parere del Consiglio Superiore della Magistratura nella parte in cui individua la ratio della disposizione di cui al secondo comma dell’articolo 36 nell’esigenza di incentivare il transito di quanti più giudici possibili alle sezioni lavoro della corte di appello, create proprio con il decreto legislativo del ’98 per essere destinate alla trattazione di tutte le impugnazioni riguardanti la materia lavoristica precedentemente rimesse alla competenza del tribunale, passato da giudice di appello a decidente di primo grado.
Muovendo dalla premessa che l’istituto del trasferimento d’ufficio dei magistrati c.d. «perdenti posto» riguarda singoli uffici, ma non la soppressione di diverse unità organizzative al fine di riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari e di intere categorie di posti, viene esplicitamente esclusa, aderendo alla scelta già compiuta dal legislatore del 1998 con la disposizione di cui all’articolo 34 del decreto legislativo n. 51, l’applicabilità dell’articolo 2, terzo comma, del regio decreto legislativo 31 marzo 1946, n. 511 (guarentigie della magistratura), con la precisazione che la vicenda non concreta «trasferimento» ai sensi della vigente legislazione (art. 4, comma 2, del decreto). Ne deriva che il «passaggio» in questione non ha rilievo ai fini della legittimazione a domandare il trasferimento ad altro ufficio. Onde evitare, però, trattamenti ingiustificati si è prevista la spettanza delle normali provvidenze economiche previste per gli impiegati dello Stato che mutano residenza a seguito di trasferimento d’ufficio.
Nel proprio parere il Consiglio Superiore della Magistratura propone di prevedere, per tutti i magistrati che prestavano servizio negli uffici soppressi e trasferiti di diritto, l’introduzione di una norma derogatoria al termine di legittimazione previsto per i tramutamenti dall’articolo 194 ord. giud.. Si è ritenuto di non dar seguito a tale proposta, perché provocherebbe un’eccessiva mobilità del personale di magistratura interessato, con prevedibili gravi disfunzioni degli uffici accorpanti. Una previsione siffatta, peraltro, avrebbe una portata elusiva del criterio di delega (articolo 1, comma 2, lettera g) che prescrive il trasferimento di diritto dei magistrati dell’ufficio soppresso all’ufficio giudiziario «accorpante».
Partendo dalla considerazione che i magistrati che hanno fornito la propria disponibilità ad essere trasferiti d’ufficio nelle sedi disagiate lo hanno fatto in considerazione dei previsti benefici in punto di trattamento economico e di computo dell’anzianità di servizio, si è ritenuto di riconoscere loro il diritto, venuti meno i predetti incentivi a causa della soppressione della sede (disagiata) in cui prestavano servizio (fermo restando quanto si sta per dire in ordine a quelli economici), di essere riassegnati, a domanda, alla sede di provenienza e con le precedenti funzioni, anche in deroga al termine quadriennale di permanenza in servizio di cui all’articolo 5, comma 2, della legge n. 133 del 1998. Va poi sottolineato che in assenza di criteri di delega a riguardo il decreto non può regolare neppure interpretativamente la sorte dei benefici economici previsti in favore dei magistrati che prestano le funzioni nelle sedi disagiate.
Con riguardo ai dirigenti amministrativi si prevede, gradatamente: a) l’assegnazione di un incarico di pari rilievo organizzativo, livello di responsabilità e valore economico, ove disponibile nel tribunale o nelle procure presso il tribunale cui sono trasferite le funzioni; b) l’assegnazione a domanda di qualunque altra posizione dirigenziale, non superiore al livello dell’incarico precedente, disponibili in ogni altra sede; c) il trasferimento a richiesta dell’amministrazione, quale ultima e obbligata soluzione ai sensi degli artt. 1 comma 29 del d.l. n. 138 del 2011 e 9 comma 32 del d.l. n. 78 del 2010 come convertiti.
L’articolo 6 del decreto disciplina, poi, la questione della destinazione dei capi degli uffici e dei magistrati incaricati di funzioni c.d. «semidirettive»; il problema viene affrontato valorizzando il precedente offerto dall’articolo 37 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, e contemperando l’esigenza di non disperdere il patrimonio di professionalità costituito dall’esperienza gestionale di tali magistrati, soprattutto nel periodo di unificazione degli uffici, con la necessità di assicurare, nel più breve tempo possibile, una definitiva assegnazione di tutto il personale perdente posto, nel rispetto del principio di delega di cui alla lettera q) dell’articolo 1, comma 2, che prescrive l’inesistenza di oneri aggiuntivi per l’erario.
La formulazione contenuta nell’articolato consegue alla scelta metodologica di privilegiare l’istanza di razionalità organizzativa degli uffici senza però imporre sacrifici eccessivi e non funzionali agli obiettivi dell’intervento. Anche per il personale di magistratura con funzioni direttive e semidirettive si esclude espressamente l’applicabilità dell’articolo 2, terzo comma, del regio decreto legislativo n. 511 del 1946.
Non si è ritenuto di «compensare» la soppressione di posti direttivi e semidirettivi con la creazione di nuove figure di dirigenti intermedi negli uffici cui sono state trasferite le funzioni, tenuto conto che il rapporto di immediata collaborazione con i dirigenti di organizzazioni complesse produce dei benefici in chiave di efficienza soltanto se fondato su base fiduciaria, soluzione non compatibile con le garanzie costituzionali proprie dell’amministrazione della giurisdizione.
In linea con le scelte del legislatore del ’98 si è scartata ogni opzione di concorso per posti direttivi e semidirettivi riservato soltanto ai magistrati titolari dei corrispondenti posti soppressi, perché in contrasto con l’esigenza di una seria valutazione comparativa per la scelta dei più idonei.
Secondo tale prospettiva di fondo si è quindi prefigurato il regime di seguito descritto.
Al fine di utilizzare le professionalità pregresse nella fase di transizione, i titolari di posti direttivi e semidirettivi soppressi, in attesa della destinazione a nuovi incarichi o funzioni, svolgono, presso gli uffici cui sono state trasferite le attribuzioni di quelli soppressi, le funzioni di presidente di sezione o di procuratore aggiunto: sono cioè impiegati in compiti di immediata collaborazione direttiva per la risoluzione di problemi di organizzazione degli uffici «accorpanti».
All’anomalia dello svolgimento a titolo precario di funzioni non corrispondenti a posti in organico si pone rimedio con un meccanismo idoneo a garantire una durata circoscritta di tale situazione: si prevede cioè che entro il termine di centottanta giorni dall’entrata in vigore del decreto (in ciò discostandosi, con l’obiettivo della contrazione dei tempi, dalla scelta adottata dal legislatore del ’98, che prese a riferimento la data di efficacia del provvedimento), i magistrati in parola possano domandare l’assegnazione a posti vacanti pubblicati (sul punto, la normativa delegata andrà coordinata con le regole di autogoverno che governano le procedure di copertura). Entro lo stesso termine – quale scelta eventualmente subordinata al mancato ottenimento dei posti richiesti – gli interessati potranno inoltre chiedere l’assegnazione, anche in soprannumero, a posti di consigliere di corte di appello, di giudice di tribunale o di sostituto procuratore in una sede da essi scelta, ovvero, alle funzioni svolte prima dell’incarico direttivo o semidirettivo presso l’ufficio in cui prestava precedentemente servizio (accogliendo la proposta contenuta nel parere del Consiglio Superiore della Magistratura di offrire anche la soluzione prevista dall’articolo 46, comma 2, dlgs. n. 160 del 2006 per i casi di decadenza dall’incarico). Condividendo i rilievi contenuti nel parere del C.S.M., si è eliminata la misura che, mutuando la soluzione adottata nell’articolo 37 del dlgs. n. 51 del 1998, derogava per soli magistrati che esercitavano le funzioni direttive o semidirettive nelle sedi soppresse alla disciplina ordinaria dei trasferimenti, stabilendo che, anche nelle nuove funzioni assegnate, non venissero sottoposti ai termini di legittimazione di cui all’art. 194 ord. giud., potendo proporre nuove domande di tramutamento dopo due anni di esercizio delle funzioni, qualora avessero ottenuto un nuovo incarico direttivo, ovvero senza alcun vincolo di permanenza ove fossero stati destinati ad altre funzioni. Le ragioni della mancata riproposizione della disposizione devono rinvenirsi nel mutamento della configurazione culturale dei ruoli direttivi e semidirettivi compiutosi successivamente all’entrata in vigore della disciplina del giudice unico di primo grado, tale per cui gli stessi non integrano più un traguardo professionale definitivamente e irrevocabilmente acquisito ma, piuttosto, un servizio reso a tempo determinato in favore della funzionalità dell’ufficio e della collettività dei magistrati. Con conseguente assenza di una solida giustificazione da porre a fondamento di una specifica disciplina derogatoria di favore a beneficio di questa sola categoria di magistrati.
Per tutti coloro che non hanno domandato una nuova assegnazione, ovvero che non abbiano ottenuto la destinazione richiesta, viene disposta la diretta assegnazione, in qualità di giudice o di sostituto, agli uffici cui sono state trasferite le funzioni degli uffici soppressi.
La rilevanza assegnata alla volontà dell’interessato giustifica, peraltro, la qualificazione della nuova destinazione in termini di trasferimento a domanda. Sempre nella prospettiva di non imporre sacrifici eccessivi, non funzionali al perseguimento degli obiettivi della riforma, si giustifica la deroga ulteriore all’articolo 194 dell’ordinamento giudiziario.
L’articolo 7 del decreto provvede, invece, in ordine alla destinazione del personale amministrativo delle sezioni di polizia giudiziaria conformemente al principio di delega di cui alla lettera g) dell’articolo 1, comma 2, nonché al modello offerto dall’articolo 41 del dlgs. n. 51/98. Si prevede, infatti, che tale personale entri di diritto a far parte dell’organico degli uffici cui sono state attribuite le funzioni degli uffici soppressi, con la precisazione che la vicenda non concreta nuove assegnazioni, applicazioni o trasferimenti, ai sensi della vigente legislazione.
L’articolo 8, rubricato «edilizia giudiziaria», introduce una norma speculare a quella già contenuta nell’articolo 45 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, in materia di istituzione del giudice unico di primo grado, finalizzata, nell’ipotesi di soppressione di uffici giudiziari la cui competenza è assorbita da uffici ubicati altrove, a fronteggiare le prevedibili difficoltà logistiche derivanti dai maggiori oneri gravanti sulle strutture destinate ad accorpare gli uffici soppressi.
E’ dunque derogata la disciplina generale che regola il trasferimento ai Comuni del servizio dei locali e dei mobili degli uffici giudiziari di cui alla legge 24 aprile 1941, n. 392, ed in particolare la disposizione che prevede che le spese di gestione degli uffici giudiziari sono a carico esclusivo dei comuni nei quali gli stessi hanno sede. Il Ministro della giustizia, in virtù di tale deroga, può disporre che vengano utilizzati a servizio del tribunale che ha accorpato gli uffici soppressi, e per un periodo non superiore a cinque anni, gli immobili di proprietà dello Stato o comunali già adibiti a servizio dei tribunali o delle sezioni distaccate soppressi. Accogliendo le sollecitazioni contenute nel parere del Consiglio Superiore della Magistratura sullo schema di decreto legislativo si è previsto che il decreto del Ministro in parola può essere adottato esclusivamente in presenza di specifiche ragioni organizzative o funzionali; ad esempio gli immobili statali e comunali adibiti a servizio dei tribunali e delle sezioni distaccate soppresse potranno essere impiegati a servizio degli uffici giudiziari «accorpanti» nelle more della realizzazione degli interventi eventualmente occorrenti all’adeguamento o alla predisposizione di idonee strutture, ovvero potrà valorizzarsi ogni altra esigenza organizzativa per soddisfare la quale risulti utile l’impiego delle strutture in parola.
Il provvedimento ministeriale è adottato con la concertazione non vincolante del presidente del tribunale, del consiglio giudiziario, del consiglio dell’ordine degli avvocati e delle amministrazioni comunali interessate.
Viene quindi richiamata la disciplina generale della legge n. 392/1941 sulle spese per la gestione e manutenzione degli immobili utilizzati in via transitoria come sedi giudiziarie, specificando che gli oneri sono posti a carico del comune in cui gli immobili sono ubicati.
L’articolo 9 reca le disposizioni transitorie volte a disciplinare la tenuta delle udienze già fissate nel periodo compreso tra l’entrata in vigore del decreto legislativo e la data stabilita per l’efficacia delle disposizioni concernenti la soppressione degli uffici giudiziari e quelle riguardanti i magistrati, il personale amministrativo e la polizia giudiziaria. Si tratta di un lasso di tempo di dodici mesi, decorrenti appunto dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del decreto legislativo, previsto dall’articolo 10, comma 2, nell’ambito del quale è regolata, dall’articolo 8 illustrato, la tenuta delle udienze e la pendenza delle cause.
In particolare è stabilito che le udienze fissate, nel predetto periodo di dodici mesi, dinanzi ad uno degli uffici destinati alla soppressione continuano ad essere tenute presso i medesimi tribunali o sezioni distaccate di tribunale. Le udienze che, invece, cadono in una data successiva alla scadenza del periodo di dodici mesi di cui all’articolo 10, comma 2, sono tenute dinanzi all’ufficio che ha accorpato quelli soppressi.
Al fine di individuare con certezza l’ufficio giudiziario dinanzi al quale pende il processo (anche nel caso in cui non sia eventualmente fissata una udienza), una specifica disposizione transitoria stabilisce che, sino alla scadenza del termine di cui al citato articolo 10, comma 2 (vale a dire trascorsi dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto), l’affare si considera pendente davanti all’ufficio giudiziario destinato alla soppressione.
Per garantire la continuità dei processi penali pendenti ed evitare rinnovazioni degli atti per diversa composizione dell’organo giudicante, è rimesso ai capi degli uffici giudiziari che hanno accorpato quelli soppressi di assicurarne la prosecuzione, dopo l’apertura del dibattimento, dinanzi agli stessi giudici che ne erano assegnatari nei tribunali o sezioni distaccate non più esistenti. La determinazione dei capi degli uffici va resa compatibile con l’organico del personale effettivamente in servizio e con la migliore organizzazione del lavoro dell’ufficio come risultante dall’accorpamento.
Norma analoga è introdotta per i procedimenti civili, per i quali i capi degli uffici, ove possibile, curano che il processo trasferito nella nuova sede sia trattato dal medesimo magistrato già designato per l’affare.
L’articolo 10, confermando quanto disposto dall’articolo 1, comma 2, lettera q), della legge delega in tema di non incidenza delle misure adottate sulla finanza pubblica, esplicita la clausola di invarianza finanziaria, prevedendo che all’attuazione delle disposizioni contenute nel decreto si debba comunque provvedere nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.
L’articolo 11 regola l’entrata in vigore del decreto legislativo, fissandola al giorno successivo a quello della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.
E’ previsto, poi, uno specifico regime di efficacia delle norme che hanno portata soppressiva degli uffici giudiziari e di quelle riguardanti i magistrati, il personale amministrativo e la polizia giudiziaria, nonché un’ulteriore disciplina riguardante le circoscrizioni giudiziarie di L’Aquila e di Chieti.
L’efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 1 (Riduzione degli uffici giudiziari ordinari), 2 (Modifiche al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 e disposizioni di coordinamento), 3 (Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354), 4 (Modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1951, n. 757 e disposizioni di coordinamento), 5 (Magistrati e personale amministrativo in servizio presso gli uffici giudiziari soppressi) e 7 (Personale di polizia giudiziaria) è differita di dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto, all’evidente fine di consentire una graduale adeguamento organizzativo e strutturale degli uffici destinati ad accorpare i tribunali e le sezioni distaccate soppressi. Sul punto non si condivide la proposta rappresentata nel parere del CSM di assegnare al Ministro della giustizia il potere di prorogare il predetto termine di ulteriori sei mesi. Tale soluzione sarebbe infatti probabile fonte di ulteriore farraginosità amministrativa e di esposizione alle criticità connesse all’esercizio del potere discrezionale di proroga.
Si ritiene di dover disattendere anche l’ulteriore proposta esposta nel parere del Consiglio Superiore della Magistratura volta ad attribuire al Ministro della giustizia una facoltà di anticipazione degli effetti normativi: si deve considerare che l’acquisto di efficacia della normazione delegata coinvolge profili processuali ed organizzativi che non possono essere resi instabili.
L’articolo 11, comma 3, attua la norma contenuta all’articolo 1, comma 5-bis, della legge n. 148/2011, nella parte in cui è stabilita una diversa tempistica per l’attuazione della delega per i tribunali aventi sede nelle province di L’Aquila e di Chieti. E’ previsto che le modifiche delle circoscrizioni giudiziarie di L’Aquila e Chieti e delle sedi distaccate dei medesimi tribunali acquistino efficacia decorsi tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto. Analogamente, le disposizioni dell’articolo 5 riguardanti i magistrati titolari di funzioni dirigenziali presso gli stessi uffici abruzzesi si applicano a seguito di una vacatio di due anni. Il differimento dell’efficacia previsto dalla norma in questione è determinato, con tutta evidenza, dai danni prodotti dal sisma del 6 aprile 2009 alle sedi giudiziarie dei tribunali provinciali sopra indicati, che renderebbero impossibile, ovvero estremamente difficile, l’attuazione delle operazioni di riordino implicate dal presente decreto.
Nei pareri parlamentari e in quello del Consiglio Superiore della Magistratura si chiede che anche per i tribunali siti nelle aree emiliane colpite dal terremoto del maggio 2012 venga previsto un differimento del termine di acquisto di efficacia delle disposizioni del decreto. Tale proposta non può essere, però, accolta in quanto a seguito di tale sisma sono risultate danneggiate esclusivamente le sedi delle sezioni distaccate di tribunale, destinate in ogni caso alla soppressione, senza che, pertanto, da ciò derivi alcun problema organizzativo o funzionale nell’attuazione del processo complessivo di revisione. In altri termini, mentre a Chieti e all’Aquila i danni prodotti dal sisma hanno interessato le sedi degli uffici provinciali «accorpanti», in Emilia sono stati colpite esclusivamente le strutture giudiziarie degli uffici «accorpati».
Neppure può essere accolta l’osservazione formulata, nei relativi pareri, dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica, relativamente all’impossibilità di incidere con il presente decreto legislativo sugli uffici giudiziari compresi nelle province di L’Aquila e Chieti.
Tale conclusione viene ivi dedotta dalla circostanza che «la legge delega ha previsto il differimento di tre anni del termine per l’esercizio della delega e non soltanto il differimento dell’efficacia» delle relative disposizioni, ma non può in alcun modo essere condivisa; ed invero, l’articolo 1, comma 5-bis, della legge n. 148/2011 testualmente dispone che «in virtù degli effetti prodotti dal sisma del 6 aprile 2009 sulle sedi dei tribunali dell’Aquila e di Chieti, il termine di cui al comma 2 per l’esercizio della delega relativamente ai soli tribunali aventi sedi nelle province dell’Aquila e di Chieti è differito di tre anni»; il comma 2 ivi citato a sua volta dispone che la delega possa essere esercitata «entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge». Appare, allora, evidente come l’unico «termine» in senso proprio (ovvero inteso come scadenza, limite estremo di tempo entro il quale compiere una determinata azione) presente nella disposizione da ultimo riportata sia quello di dodici mesi, alla cui durata deve pertanto intendersi riferito il differimento previsto dal comma 5-bis; la norma, in sostanza, proroga di tre anni il termine di esercizio della delega, senza modificare in alcun modo il dies a quo della stessa (coincidente con la data di entrata in vigore della legge delega). Ove il legislatore avesse voluto ottenere l’effetto descritto nel parere citato, avrebbe dovuto piuttosto differire detta ultima data e non «il termine ... per l’esercizio della delega» come, invece, può agevolmente leggersi nella formulazione del comma 5-bis.
Irragionevole, del resto, apparirebbe la diversa conclusione volta ad impedire l’esercizio della delega sul riordino della geografia giudiziaria soltanto in due province rispetto all’intero territorio nazionale, dovendosi in tal caso concludere per l’aprioristica (ed illogica) impossibilità di accedere a modifiche delle circoscrizioni territoriali che interessino anche le province limitrofe a quelle di L’Aquila e Chieti, per le quali è necessario procedersi, invece, entro i più ristretti termini indicati dal comma 2 dell’art. 1 della legge n. 148/2011 e che rimarrebbero pertanto precluse ove non si potesse intervenire anche sulle province di L’Aquila e Chieti per «mancato decorso» del termine per l’esercizio della delega.