XVIII LEG - ddl - Conversione in legge del decreto-legge 13 marzo 2021, n. 31 - Svolgimento dell'esame di Stato per l'abilitazione alla professione di avvocato durante il COVID-19
aggiornamento: 23 aprile 2021
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 12 marzo 2021
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 marzo 2021, n. 31 - Svolgimento dell'esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato durante l'emergenza epidemiologica da COVID-19.
Art. 1
- È convertito in legge il decreto-legge 13 marzo 2021, n. 31, recante misure urgenti in materia di svolgimento dell'esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato durante l'emergenza epidemiologica da COVID-19.
- La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Il provvedimento illustrato muove dalla straordinaria necessità ed urgenza di adottare delle disposizioni che rendano possibile, nell’attuale contesto emergenziale dovuto alla recrudescenza della pandemia da COVID-19, lo svolgimento delle prove della sessione 2020 dell’esame di abilitazione forense.
Per la prima volta dal dopoguerra, infatti, la pandemia ha impedito lo svolgimento delle prove scritte dell’esame di avvocato, che sono state differite al 13, 14 e 15 aprile 2021.
Purtuttavia, a fronte di una diffusione della malattia che nonostante l’avvio della campagna vaccinale non accenna ancora a diminuire, le ragioni che avevano indotto nello scorso autunno a disporre il rinvio della prova scritta permangono tuttora; in particolare le previsioni che possono farsi sulla base delle rilevazioni mediche attualmente disponibili sconsigliano vivamente lo svolgimento delle prove scritte nelle date individuate, stante l’inevitabilità, specie nelle sedi metropolitane, di assembramenti di un gran numero di candidati per un tempo assai prolungato quale è quello attualmente previsto per la redazione degli elaborati.
In particolare, lo svolgimento delle prove scritte, che si tengono contestualmente in tre giorni in varie sedi sul territorio nazionale, in alcuni casi riunendo migliaia di candidati (oltre 3.000 a Milano e a Roma; oltre 4.000 a Napoli), non è ragionevolmente possibile per almeno due ordini di considerazioni:
- la normativa vigente consente di riunire in un’unica sede 30 persone (non di più); dunque o si ricorre a sedi in cui si possono suddividere i candidati in classi di 30 (all’interno di padiglioni della fiera, come a Milano o Roma) o bisogna trovare soluzioni logistiche che, da interlocuzioni avviate dal ministero, non sembrano sempre e ovunque possibili. In ogni caso l’impegno del personale di controllo sarebbe notevole e difficile, in considerazione della pluralità di sedi;
- il rischio connesso al contagio è elevato così come le difficoltà logistico-organizzative. Basti pensare alle code nell’afflusso, alle code nei servizi igienici, all’attività di controllo e visto dei codici, alla necessità di effettuare tamponi, al divieto di consumare cibi (le prove durano 7 ore), alla presenza di donne con necessità di allattare i propri figli, a candidati con patologie pregresse e particolarmente esposti al rischio del contagio.
Il Ministero della giustizia ha richiesto un parere sulla possibilità di svolgimento delle prove al Comitato tecnico scientifico, insediato presso il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri. Il Comitato ha risposto di ritenere che, allo stato attuale, non sia possibile lo svolgimento in sicurezza delle prove scritte dell’esame di abilitazione alla professione di avvocato previste nei giorni 13, 14, 15 aprile 2021, in considerazione dell’andamento epidemiologico, tenuto altresì conto delle modalità di svolgimento delle prove scritte e delle relative criticità rappresentate, in particolare legate alle difficoltà (e fino all’impossibilità) di garantire il rispetto delle disposizioni contenute nel Protocollo di svolgimento dei concorsi pubblici adottato dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri in data 3 febbraio 2021.
D’altra parte, la scelta di un ulteriore differimento comporterebbe l’impossibilità di portare a termine le correzioni delle prove scritte ed effettuare i conseguenti orali in tempo utile per lo svolgimento della sessione 2021 dell’esame di abilitazione.
In tale quadro, dunque, è necessario abbandonare l’ipotesi dello svolgimento delle prove scritte in presenza e di seguire ipotesi alternative, che richiedono tuttavia un intervento legislativo, sotto forma di decreto-legge, stante la natura anche primaria delle norme cui occorre derogare (in primo luogo l’articolo 22 del regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578, che detta tuttora la disciplina dell’esame di avvocato in virtù della disposizione transitoria di cui all’articolo 49 della legge 31 dicembre 2012, n. 247).
Tanto premesso, le soluzioni astrattamente ipotizzabili sono essenzialmente due:
- rinunciare alle prove scritte e prevedere per l’esame 2020 solo una prova orale;
- sostituire le prove scritte con una prova orale a carattere preselettivo, cioè propedeutica rispetto alla canonica prova orale.
La prima ipotesi, sebbene apparentemente preferibile sotto il profilo organizzativo, sconta il fatto che l’esame sarebbe tenuto dal candidato presso la sede in cui ha compiuto il tirocinio (mentre l’attuale disciplina della prova scritta dell’esame di abilitazione prevede che la correzione della prova scritta sia effettuata da commissioni diverse da quella avente sede nel distretto di appartenenza del candidato); la prova sarebbe, inoltre, scarsamente selettiva, considerato l’eccessivo numero di candidati che dovrebbero essere esaminati in una pluralità di materie; per di più, comporterebbe la rinuncia ad una valutazione delle abilità pratico-applicative acquisite nel corso della pratica forense.
La seconda ipotesi, prescelta dal decreto in esame, appare preferibile, in quanto maggiormente selettiva e più in linea col modello tradizionale delle due prove in successione.
Indipendentemente dalla soluzione adottata, comunque, l’espletamento di un numero molto elevato di esami orali (i candidati che hanno presentato domanda per la partecipazione all’esame sono circa 26.000) richiede l’incremento del numero delle commissioni e dei commissari, nonché il reperimento di ulteriore personale amministrativo, eventualmente anche al di fuori del comparto giustizia, per il reperimento dei segretari e degli addetti alla vigilanza.
Così ricostruito l’impianto generale del provvedimento in commento, occorre esaminarne nel dettaglio l’articolato.
Il decreto-legge è composto da otto articoli.
L’articolo 1, rubricato “Disciplina dell’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato per la sessione 2020” stabilisce al primo comma che l’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato, limitatamente alla sessione 2020, indetta con decreto del Ministro della giustizia 14 settembre 2020, è disciplinato dalle disposizioni del decreto in esame. Il secondo comma, d’altro canto, contiene un rinvio, per quanto non previsto dalle norme speciali introdotte con la decretazione d’urgenza, alla disciplina attualmente vigente come individuata dalla norma transitoria di cui all’articolo 49 della legge 31 dicembre 2012, n. 247. Viene inoltre specificato che nelle ipotesi in cui dette disposizioni di ordine generale (e nello specifico quelle di cui agli articoli 16, quarto comma e 17, secondo comma, del R.D. 22 gennaio 1934, n. 37) facciano decorrere qualsivoglia incombente dal termine fissato per l’inizio delle prove scritte, detto termine deve intendersi riferito a quello fissato per l’inizio della prima prova orale.
L’articolo 2, rubricato “Esame di Stato” stabilisce che l’esame per la sessione 2020 si articoli in due prove orali.
La prima prova, di natura pubblica, ha per oggetto l’esame e la discussione di una questione pratico-applicativa, nella forma della soluzione di un caso, che postuli conoscenze di diritto sostanziale e di diritto processuale, in una materia, scelta preventivamente dal candidato, tra le seguenti: materia regolata dal codice civile, materia regolata dal codice penale, diritto amministrativo. Ciascun candidato esprime l’opzione per la materia mediante comunicazione da trasmettere secondo modalità da definirsi secondo quanto disposto da un emanando decreto ministeriale integrativo del D.M. 14 settembre 2020, contenente il bando d’esame. La sottocommissione, prima dell’inizio della prima prova orale, predispone per ogni candidato tre quesiti per la materia prescelta. Ogni quesito è collocato all’interno di una busta distinta e numerata. Il presidente della sottocommissione chiude le buste e appone la sua firma sui relativi lembi di chiusura. Il candidato indica e il numero della busta prescelti e il presidente della sottocommissione dà lettura del quesito inserito nella busta da lui indicata. Per lo svolgimento della prima prova orale è assegnata complessivamente un’ora dal momento della dettatura del quesito: trenta minuti per l’esame preliminare del quesito e trenta minuti per la discussione. Durante l’esame preliminare del quesito il candidato può consultare i codici, anche commentati esclusivamente con la giurisprudenza, le leggi ed i decreti dello Stato. I testi che il candidato intende utilizzare, controllati e vistati prima dell’inizio della prova da un delegato della sottocommissione scelto tra i soggetti incaricati dello svolgimento delle funzioni di segretario, sono collocati sul banco su cui il candidato sostiene la prova; scaduti i trenta minuti concessi per l’esame preliminare del quesito, il segretario provvede al ritiro dei testi di consultazione nella disponibilità dal candidato. Al candidato è consentito, per il mero utilizzo personale, prendere appunti e predisporre uno schema per la discussione del quesito utilizzando fogli di carta messi a disposizione sul banco, prima della prova, e vistati da un delegato della commissione scelto tra i soggetti incaricati dello svolgimento delle funzioni di segretario. Ultimata la prova, i fogli stessi, ove utilizzati, restano nella disponibilità del candidato e non formano in alcun modo oggetto di valutazione da parte della sottocommissione. I candidati non possono portare con sé testi o scritti, anche informatici, né ogni sorta di strumenti di telecomunicazione, né possono conferire con alcuno, pena la immediata esclusione dall’esame, con provvedimento motivato del presidente della sottocommissione esaminatrice anche su immediata segnalazione del segretario. Esaurita la discussione, la sottocommissione si ritira in camera di consiglio, quindi comunica al candidato l’esito della prova. Per la valutazione della prima prova orale ogni componente della sottocommissione d’esame dispone di dieci punti di merito. Alla seconda prova orale sono ammessi i candidati che hanno conseguito, nella prima prova orale, un punteggio di almeno 18 punti.
La seconda prova orale è pubblica, deve durare non meno di quarantacinque minuti e non più di sessanta minuti per ciascun candidato; essa deve svolgersi a non meno di 30 giorni di distanza dalla prima e consiste:
- nella discussione di brevi questioni relative a cinque materie scelte preventivamente dal candidato, di cui: una tra diritto civile e diritto penale, purché diversa dalla materia già scelta per la prima prova orale; una tra diritto processuale civile e diritto processuale penale; tre tra le seguenti: diritto costituzionale, diritto amministrativo, diritto tributario, diritto commerciale, diritto del lavoro, diritto dell’Unione europea, diritto internazionale privato, diritto ecclesiastico. In caso di scelta della materia del diritto amministrativo nella prima prova orale, onde evitare che un candidato possa conseguire l’abilitazione alla professione forense senza aver sostenuto alcuna prova in diritto civile o in diritto penale, la seconda prova orale ha per oggetto il diritto civile e il diritto penale, una materia a scelta tra diritto processuale civile e diritto processuale penale e due tra le seguenti: diritto costituzionale, diritto amministrativo, diritto tributario, diritto commerciale, diritto del lavoro, diritto dell’Unione europea, diritto internazionale privato, diritto ecclesiastico;
- nella dimostrazione di conoscenza dell’ordinamento forense e dei diritti e doveri dell’avvocato.
Quanto alla valutazione della seconda prova orale ogni componente della commissione d’esame dispone di dieci punti di merito per ciascuna delle materie di esame (le cinque materie di cui all’art. 2, comma 7, lettera a), oltre all’ordinamento forense e i diritti e doveri dell’avvocato di cui alla lettera b) dello stesso comma) e sono giudicati idonei i candidati che ottengono nella seconda prova orale un punteggio complessivo non inferiore a 108 punti ed un punteggio non inferiore a 18 punti in almeno cinque materie.
L’articolo 3 disciplina la composizione delle sottocommissioni d’esame. In deroga alla disciplina vigente, stante la necessità di esaminare un maggior numero di candidati, si prevede che le sottocommissioni di cui all’articolo 22, comma 4, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 e all’articolo 47, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, siano composte da tre membri effettivi e tre membri supplenti, dei quali due effettivi e due supplenti sono avvocati designati dal Consiglio nazionale forense tra gli iscritti all’albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori ed il residuo membro, effettivo e supplente, è individuato tra magistrati ordinari, prioritariamente in pensione e, magistrati militari o tra professori universitari o ricercatori confermati in materie giuridiche, anche in pensione, o tra ricercatori a tempo determinato, in materie giuridiche, di cui all’articolo 24, comma 3, lettera b), della legge 30 dicembre 2010, n. 240.
Ai fini della valida costituzione delle commissioni è prevista la partecipazione di tre membri rappresentativi di almeno due categorie professionali, fermo restando che il presidente deve essere un avvocato.
La variazione della composizione delle sottocommissioni stabilita dal decreto-legge impone la necessità di integrare e rimodulare le sottocommissioni già designate con decreto del Ministro della giustizia 20 gennaio 2021, senza dunque la necessità di annullare le nomine già effettuate e procedere integralmente a nuove designazioni. A tal fine il comma 2 dell’articolo 3 rinvia ad un decreto del Ministro della giustizia, non avente natura regolamentare, da emanarsi entro 30 giorni dalla pubblicazione del decreto-legge. Con il medesimo decreto si forniranno le indicazioni relative alla data di inizio delle prove, alle modalità di sorteggio per l’espletamento delle prove orali, alla pubblicità delle sedute di esame, all’accesso e alla permanenza nelle sedi di esame, alle prescrizioni imposte ai fini della prevenzione e protezione dal rischio del contagio da COVID-19, nonché alle modalità di comunicazione della rinuncia alla domanda di ammissione all’esame e alle modalità di comunicazione delle materie scelte dal candidato per la seconda prova orale.
Altri delicati problemi sul piano organizzativo riguardano il reperimento del personale amministrativo necessario per garantire la copertura delle posizioni di segretario delle commissioni e delle sottocommissioni, nonché l’individuazione, specie nei distretti metropolitani, di spazi idonei per consentire lo svolgimento dell’esame da parte di migliaia di candidati. A tal fine, con riguardo al primo problema, il terzo comma dell’articolo in commento stabilisce che, in deroga a quanto previsto dall’articolo 47, comma 4, della legge 31 dicembre 2012, n. 347, le funzioni di segretario di ciascuna sottocommissione possono essere esercitate da personale amministrativo in servizio presso qualsiasi pubblica amministrazione (quindi anche al di fuori dal comparto giustizia), purché in possesso di una qualifica professionale per la quale è richiesta almeno la laurea triennale. Quanto alla questione degli spazi, il terzo comma del successivo articolo 4 stabilisce che lo svolgimento della prima prova orale può avvenire presso gli uffici giudiziari di ogni distretto di corte di appello o presso i locali dei consigli dell’ordine degli avvocati ivi ubicati secondo le disposizioni dei presidenti delle corti di appello, sentiti i presidenti dei consigli dell’ordine degli avvocati interessati. È altresì previsto che la sottocommissione curi l’assegnazione dei candidati alla sede centrale ovvero a una sede distaccata sulla base della residenza dichiarata nella domanda di ammissione all’esame di abilitazione, e che presso ogni sede distaccata operino una o più delle sottocommissioni di cui all’articolo 47, comma 3, della legge 31 dicembre 2012, n. 347.
Per il resto, l’articolo 4 disciplina i lavori delle sottocommissioni. In particolare il primo comma, a presidio di un fondamentale principio di imparzialità e trasparenza, già avvertito dalla vigente disciplina in base alla quale la prova scritta dell’esame di avvocato viene corretta, previo abbinamento, da una commissione diversa da quella in cui il candidato ha espletato l’esame (cfr. art. 2 del decreto-legge 21 maggio 2003, n. 112), stabilisce che la prima prova orale è sostenuta dinnanzi a una commissione diversa da quella insediata presso la sede di appartenenza del candidato (di cui all’articolo 45, comma 3, della legge 31 dicembre 2012, n. 247), individuata mediante sorteggio, da effettuarsi previo raggruppamento delle sedi che presentano un numero di domande di ammissione tendenzialmente omogeneo entro il termine di 10 giorni prima dello svolgimento della prova, a cura della commissione centrale.
Il secondo comma stabilisce inoltre che la prima prova orale debba necessariamente svolgersi con modalità di collegamento da remoto ai sensi dell’articolo 247, comma 3, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, ferma restando la presenza, presso la sede della prova di esame di cui all’articolo 45, comma 3, della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (sede di appartenenza del candidato), del segretario della seduta e del candidato da esaminare, nel rispetto delle prescrizioni sanitarie relative all’emergenza epidemiologica da COVID-19 a tutela della salute dei candidati, dei commissari e del personale amministrativo.
Il comma 3 introduce la possibilità che lo svolgimento della prima prova orale avvenga presso gli uffici giudiziari di ogni distretto di corte di appello o presso i locali dei consigli dell’ordine degli avvocati ubicati negli uffici secondo disposizioni dettate dai presidenti delle corti di appello, previa consultazione dei presidenti dei consigli dell’ordine degli avvocati interessati.
Si prevede che la sottocommissione curi, nella predetta ipotesi di decentramento, l’assegnazione dei candidati alle singole sedi sulla base della residenza dichiarata nella domanda di ammissione all’esame di abilitazione
Il quarto comma dell’articolo 4 detta disposizioni parzialmente diverse per la seconda prova orale, che si tiene invece davanti alla sottocommissione insediata presso la sede di appartenenza del candidato, stabilendo peraltro la facoltatività (e non l’obbligo, come per la prima prova) del collegamento da remoto. Nella sola ipotesi di scelta della modalità di svolgimento della prova tramite collegamento da remoto è applicabile il comma 3 dell’articolo 4 e dunque la facoltà di istituzione di sedi distaccate (sicché il candidato, che svolga anche la seconda prova tramite collegamento da remoto, potrà a discrezione della sottocommissione e all’esito dell’attivazione della sequenza procedimentale di cui al terzo comma, essere convocato presso una sede distaccata diversa da quella centrale sulla base della residenza dichiarata nella domanda di ammissione).
Il quinto comma dell’articolo 4, dispone che a ciascun candidato, almeno 20 giorni prima, venga data comunicazione del giorno, dell’ora e del luogo in cui dovrà presentarsi per le prove orali.
Il sesto comma attribuisce alla commissione centrale la competenza in ordine all’individuazione delle linee generali da seguire per la definizione dei quesiti da porre nella prima prova orale e per la valutazione dei candidati, in modo da garantire l’omogeneità e coerenza dei criteri di esame.
Infine, il settimo comma prevede che, in caso di positività al virus COVID-19, di sintomatologia compatibile con l’infezione da COVID-19, quarantena o isolamento fiduciario, il candidato possa richiedere, con istanza al presidente della sottocommissione distrettuale corredata da idonea documentazione (quale, ad esempio, certificazione medica o, qualora la documentazione medica non sia disponibile, come nell’ipotesi di quarantena fiduciaria, autodichiarazione da prodursi ai sensi degli artt. 46 e 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445), di fissare una nuova data per lo svolgimento della prova stessa. Il presidente della sottocommissione può disporre la visita fiscale domiciliare secondo le disposizioni relative al controllo dello stato di malattia dei pubblici dipendenti. In ogni caso, quando l’istanza è accolta, la prova deve essere svolta entro dieci giorni dalla data di cessazione dell’impedimento.
L’articolo 5 detta disposizioni relative alla verbalizzazione della prova d’esame, stabilendo che il segretario della sottocommissione redige il verbale della prova di esame, nel quale dà atto delle modalità di identificazione del candidato, delle modalità e del corretto funzionamento del collegamento con la commissione, della identità dei membri della commissione collegati, della materia prescelta dal candidato, del numero della busta dalla quale il quesito è prelevato, del contenuto integrale del quesito letto al candidato, dell’orario di inizio e della fine della prova. Stabilisce inoltre al secondo comma che, al termine della prova, il segretario della sottocommissione dia atto nel verbale del punteggio conseguito dal candidato distintamente per ogni prova e dell’esito della prova, come comunicato dal presidente della sottocommissione, e dia lettura integrale del verbale alla presenza del candidato e in collegamento con la sottocommissione. Il verbale da ultimo deve essere approvato dal presidente della sottocommissione e sottoscritto dal segretario della sottocommissione e dal candidato. In caso di rifiuto della sottoscrizione da parte del candidato, il segretario deve darne atto a verbale.
L’articolo 6 contiene una disposizione volta a riconoscere, per la prima prova orale, un gettone di presenza per i componenti ed il segretario delle sottocommissioni, fermi restando il compenso fisso e, per la sola seconda prova, il compenso variabile di cui all’articolo 1 del decreto del Ministro dell’università e della ricerca 15 ottobre 1999. Tale gettone, pari ad euro 70,00, a titolo di rimborso forfetario, per ciascuna seduta della durata minima di quattro ore alla quale gli aventi diritto abbiano effettivamente partecipato, costituisce un opportuno riconoscimento, avuto riguardo al considerevole impegno richiesto anche per la predisposizione di un elevato numero di quesiti. Esso inoltre, in considerazione della necessità di reclutare personale tanto per la composizione delle sottocommissioni, quanto per lo svolgimento delle funzioni di segreteria, potrà svolgere un’importante funzione incentivante.
Da ultimo gli articoli 7 e 8 contengono rispettivamente le disposizioni finanziarie per la copertura delle spese necessarie per l’attuazione delle nuove norme (ed in particolare di quella di cui all’articolo 6) nonché la disposizione relativa all’entrata in vigore.