Ministero della Giustizia

XVIII LEG – Schema di D.Lgs. - Disciplina sanzionatoria violazione disposizioni Regolamento (UE) 2017/852 del 17 maggio 2017, sul mercurio

aggiornamento: 16 giugno 2022

Esame definitivo - Consiglio dei ministri 27 ottobre 2021

Esame preliminare - Consiglio dei ministri 10 dicembre 2020

Schema di decreto legislativo recante: “Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al Regolamento (UE) 2017/852 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2017, sul mercurio”

Relazione illustrativa

Indice

Art. 1 - Oggetto
Art. 2 - Definizioni
Art. 3 - Violazioni degli obblighi di cui agli articoli 3, 4 e 5 del Capo II del regolamento in materia di restrizioni al commercio e alla fabbricazione di mercurio, composti del mercurio, miscele di mercurio e prodotti con aggiunta di mercurio
Art. 4 - Violazioni degli obblighi di cui agli articoli 7, 8, 9 e 10 del Capo III del regolamento in materia di restrizioni all’uso e allo stoccaggio del mercurio, dei composti del mercurio e delle miscele di mercurio
Art. 5 - Violazioni degli obblighi di cui agli articoli 11, 12, 13 e 14 del Capo IV del regolamento in materia di smaltimento dei rifiuti e dei rifiuti di mercurio
Art. 6 - Attività di vigilanza, accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni
Art. 7 - Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie
Art. 8 - Clausola di invarianza finanziaria
Art. 9 - Abrogazione

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

VISTI gli articoli 76 e 87 della Costituzione;

VISTA la legge 23 agosto 1988, n. 400 e, in particolare, l’articolo 14; 

VISTA la legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea e, in particolare, l’articolo 33;

VISTA la legge 4 ottobre 2019, n. 117, recante delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea - Legge di delegazione europea 2018 e, in particolare, l’articolo 2;

VISTA la legge 24 novembre 1981, n. 689, recante modifiche al sistema penale;

VISTO il regolamento (UE) 2017/852 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2017 sul mercurio, che abroga il regolamento (CE) n. 1102/2008 e, in particolare, l’articolo 16;

VISTO il decreto legislativo 14 settembre 2009 n. 133, recante disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1907/2006 che stabilisce i principi ed i requisiti per la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche;

VISTO il decreto legislativo 5 marzo 2013, n. 25, recante disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni derivanti dal regolamento (CE) n. 1102/2008 relativo al divieto di esportazione del mercurio metallico e di taluni composti e miscele del mercurio e allo stoccaggio in sicurezza del mercurio metallico;

VISTO il decreto legislativo 4 dicembre 2015, n. 204, recante disciplina sanzionatoria per la violazione del regolamento (CE) n. 1223/2009 sui prodotti cosmetici e, in particolare, l’articolo 10, comma 1;

VISTA la legge 28 giugno 2016, n. 132, recante istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale;

VISTA la preliminare deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 10 dicembre 2020;

ACQUISITO il parere delle Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, reso nella seduta del 25 marzo 2021;

ACQUISITI i pareri delle competenti Commissioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;

VISTA la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 27 ottobre 2021;

SULLA PROPOSTA del Ministro per gli affari europei e del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, della salute, e dello sviluppo economico;

EMANA
il seguente decreto legislativo:

Art. 1
(Oggetto)

1. Il presente decreto reca la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (UE) 2017/852 sul mercurio, di seguito denominato “regolamento”.

Art. 2
(Definizioni)

1. Ai fini del presente decreto si applicano le definizioni di cui all’articolo 2 del regolamento.

Art. 3
(Violazioni degli obblighi di cui agli articoli 3, 4 e 5 del Capo II del regolamento in materia di restrizioni al commercio e alla fabbricazione di mercurio, composti del mercurio, miscele di mercurio e prodotti con aggiunta di mercurio )

1. Chiunque effettua un’operazione di esportazione o importazione di mercurio, dei composti del mercurio, ovvero delle miscele di mercurio di cui all’allegato I del regolamento in violazione di quanto disposto dagli articoli 3 o 4 del regolamento è punito con l’arresto da tre mesi fino a nove mesi o con l’ammenda da 50.000,00 euro a 150.000,00 euro.
2. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque effettua un’operazione di esportazione, importazione o fabbricazione di prodotti con aggiunta di mercurio di cui all’allegato II del regolamento in violazione di quanto disposto dall’articolo 5 del regolamento è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 50.000 euro a 150.000 euro.

Art. 4
(Violazioni degli obblighi di cui agli articoli 7, 8, 9 e 10 del Capo III del regolamento in materia di restrizioni all’uso e allo stoccaggio del mercurio, dei composti del mercurio e delle miscele di mercurio)

1. Chiunque utilizza il mercurio e i composti del mercurio nei processi di fabbricazione di cui all’allegato III, parti I e II, del regolamento in violazione di quanto disposto dall’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del regolamento è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 100.000 euro.
2. Chiunque effettua lo stoccaggio temporaneo di mercurio e dei composti del mercurio, nonché delle miscele di mercurio di cui all’allegato I del regolamento in violazione di quanto disposto dall’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 100.000 euro.
3. Gli operatori economici che violano le disposizioni di cui all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 100.000 euro.
4. Chiunque svolge attività di estrazione e trasformazione dell’oro in violazione di quanto disposto dall’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 100.000 euro.
5. Gli odontoiatri che utilizzano amalgama dentale in violazione di quanto disposto dall’articolo 10, paragrafi 1 e 2, del regolamento sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 euro a 100.000 euro.
6. Gli odontoiatri che utilizzano l’amalgama dentale o rimuovono otturazioni contenenti amalgama dentale ovvero denti con tali otturazioni in violazione di quanto disposto dall’articolo 10, paragrafo 4, del regolamento sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 4.000 euro a 20.000 euro e con la chiusura temporanea dell’attività fino all’installazione di idonei separatori di amalgama.
7. Gli odontoiatri che non assicurano che la gestione e la raccolta dei loro rifiuti di amalgama, compresi i residui, le particelle e le otturazioni di amalgama nonché i denti, o loro parti, contaminati con amalgama dentale, siano gestiti e raccolti da una struttura o da un’impresa per la gestione dei rifiuti autorizzata ovvero che rilasciano direttamente o indirettamente tali rifiuti di amalgama nell’ambiente secondo quanto disposto dall’articolo 10, paragrafo 6 del regolamento, sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 4.000 euro a 20.000 euro.

Art. 5
(Violazioni degli obblighi di cui agli articoli 11, 12, 13 e 14 del Capo IV del regolamento in materia di smaltimento dei rifiuti e dei rifiuti di mercurio)

1. Gli operatori economici che operano nei settori industriali di cui all’articolo 11 del regolamento che non ottemperano agli obblighi di cui al medesimo articolo sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 100.000 euro.
2. Gli operatori economici che operano nei settori industriali di cui all’articolo 11 del regolamento, lettere a), b) e c), che non trasmettono le informazioni di cui all’articolo 12 del regolamento nel termine previsto sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 4.000 euro a 20.000 euro.
3. Chiunque effettua lo stoccaggio dei rifiuti di mercurio in violazione delle prescrizioni di cui all’articolo 13, paragrafi 1 e 3, del regolamento è punito con l’arresto da sei mesi ad un anno e con l’ammenda da 2.600 euro a 27.000 euro.
4. Gli operatori degli impianti che effettuano lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti di mercurio, la trasformazione e, se del caso, la solidificazione dei rifiuti di mercurio, ovvero lo stoccaggio permanente dei rifiuti di mercurio che sono stati sottoposti alla trasformazione e, se del caso, alla solidificazione, che non ottemperano agli obblighi di cui all’articolo 14 del regolamento sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 4.000 euro a 20.000 euro.
5. Gli operatori economici che forniscono le informazioni di cui all’articolo 12 del regolamento e i dati sulla tracciabilità di cui all’articolo 14 del regolamento in modo incompleto o inesatto sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 euro a 15.000 euro.

Art. 6
(Attività di vigilanza, accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni)

1. Le attività di vigilanza e  di accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni di cui al presente decreto sono esercitate dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Ministero della salute, dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, nell’ambito delle rispettive competenze, con il supporto del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, istituito con legge 28 giugno 2016, n. 132.
2. Per quanto non previsto dal presente decreto si applicano le disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, ad eccezione dell’articolo 16. 

Art. 7
(Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie)

1. I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni previste dal presente decreto sono versate all’entrata del bilancio dello Stato.

Art. 8
(Clausola di invarianza finanziaria)

1. Dall’attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni ed i soggetti pubblici interessati svolgono le attività previste dal presente decreto con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

Art. 9
(Abrogazione)

1. Il decreto legislativo 5 marzo 2013, n. 25 è abrogato.

Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.

 

Relazione illustrativa

Il mercurio è un metallo pesante altamente tossico ed è stato riconosciuto come inquinante globale in grado di produrre rilevanti effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente. Questa sostanza e alcuni dei suoi composti possono causare gravi effetti sulla salute, tra cui danni irreparabili al sistema nervoso centrale, nonché sull’ambiente. Gli effetti del mercurio possono presentarsi anche a livelli di esposizione molto bassi. Feti, neonati e bambini sono tra i più vulnerabili e sensibili agli effetti avversi del mercurio e dei suoi composti. Il mercurio, per le sue particolari caratteristiche fisiche e chimiche, si distribuisce nell’ambiente tra aria, acqua, sedimenti, suolo e biota in varie forme e può essere trasportato per lunghe distanze nell’atmosfera, depositandosi anche molto lontano dal luogo di emissione. Inoltre, non essendo soggetto a degradazione, persiste nell’ambiente.

Il metil-mercurio, composto particolarmente tossico, è soggetto a bioaccumulo nei tessuti adiposi degli esseri viventi (incluso l’uomo) e quindi va incontro a biomagnificazione attraverso la catena alimentare, ritrovandosi in quantità elevate in particolare nei pesci di grandi dimensioni che occupano i gradini più alti della catena alimentare (come tonni, pesci spada etc.). Anche l’amalgama dentale a base di mercurio costituisce un elemento di preoccupazione per l’ambiente, poiché le quantità in eccesso o rimosse dalle otturazioni, qualora immesse nel ciclo idrico, rischiano di entrare nella catena alimentare. 

Nessun Paese può controllare da solo gli effetti transfrontalieri del mercurio e soltanto attraverso azioni di cooperazione internazionale è possibile controllare la diffusione di questo elemento e dei suoi composti. Questa consapevolezza ha portato gli Stati ad adottare una convenzione vincolante nell’ambito delle Nazioni Unite per ridurre ed eliminare le fonti antropogeniche di mercurio, ovvero la Convenzione di Minamata, entrata in vigore nell’agosto del 2017. Con l’adozione di tale Convenzione, i Governi hanno compiuto un passo importante per contrastare le emissioni globali di mercurio che minacciano l’ambiente e la salute di milioni di persone.

Il processo di ratifica a livello di Unione europea si è concluso nel 2017 e ha trovato attuazione con l’adozione del regolamento (UE) 2017/852 del Parlamento europeo e del Consiglio (di seguito “regolamento”), che stabilisce le disposizioni per ottemperare agli obblighi della Convenzione e abroga il regolamento (CE) n. 1102/2008.

L’intervento regolatorio in esame è da considerarsi quale misura necessaria da adottare ai fini dell’esecuzione del regolamento (UE) 2017/852, con riferimento all’articolo 16 che prevede che gli Stati membri stabiliscono le norme relative alle sanzioni da applicare in caso di violazione del regolamento e adottano tutte le misure necessarie ad assicurare la loro attuazione.

Ai fini della definizione del quadro sanzionatorio è stato pertanto predisposto il presente schema di decreto legislativo, da adottare sulla base della delega di cui all’art. 2 della legge 4 ottobre 2019, n. 117 (Legge di delegazione europea 2018), recante delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea. 

Rispetto alla concertazione interministeriale, con protocollo n. 0400302 del 21 novembre 2018 il Ministero dello sviluppo economico ha comunicato il suo parere positivo all’adozione del provvedimento.

Tale disposizione accoglie le osservazioni ricevute nell’ambito della consultazione pubblica, tenutasi dal 9 aprile 2019 al 10 maggio 2019. Sono state acquisite osservazioni da parte di n. 4 soggetti (Federchimica, Greenpeace, Federconsumatori e Unione per la difesa dei consumatori - U.Di.Con.). 

Inoltre sono state recepite le osservazioni inviate dal Ministero della giustizia con protocollo n. 197 dell’8 gennaio 2019, della revisione effettuata durante la riunione alla presidenza del Consiglio dei Ministri tenutasi il giorno 24 ottobre 2019, le osservazioni ricevute dal Ministero della salute con protocollo n. 5993 del 14 novembre 2019 e con protocollo n. 3666 del 9 giugno 2020 e le osservazioni del Ministero dell’economia e delle finanze, inviate con nota prot. 5752 del 17 luglio 2020. 

Il Ministero della salute ha svolto ulteriori osservazioni con nota del 10 giugno 2020.

In particolare il Ministero ha prospettato l’opportunità di procedere all’abrogazione del decreto del Ministero della salute del 10 ottobre 2001 adottato ex art. 13-bis del d.lgs. n. 46/97 recante attuazione della direttiva 93/42/CE, concernente i dispositivi medici. Ha infatti evidenziato come la condotta punita dall’art. 4 co. 5 dello schema di d.lgs. (e rappresentata dalla utilizzazione da parte dell’odontoiatra di amalgama dentale non preincapsulato), all’attualità, secondo l’art. 23 del d.lgs n. 46/97, è punita con la sanzione dell’arresto da sei mesi ad un anno e l’ammenda da 10 mila a 100 mila euro. Ha quindi paventato il pericolo della depenalizzazione della fattispecie.

Va osservato come la sanzione prevista dall’art. 23 co. 2 del d.lgs. n. 46/97 si applica a chiunque viola le prescrizioni adottate dal Ministro della salute in attuazione degli articoli 7 comma 1 e 13-ter. 

Detta ultima previsione stabilisce che ”quando il Ministero della salute ritiene che, per garantire la tutela della salute e della sicurezza e per assicurare il rispetto delle esigenze di sanità pubblica, un dispositivo o un gruppo di dispositivi debba essere ritirato dal mercato o che la sua immissione in commercio e la sua messa in servizio debbano essere vietate, limitate o sottoposte a condizioni particolari, esso può adottare tutte le misure transitorie necessarie e giustificate informandone la Commissione europea e tutti gli altri Stati membri e indicando le ragioni della sua decisione”.

Il Ministero della salute ha quindi adottato il 10 ottobre 2001 disposizioni che prevedono il divieto di utilizzazione, importazione, immissione in commercio sul territorio italiano degli amalgami dentali non preparati sotto forma di capsule predosate e, all’art. 2, l’imposizione di una serie di informazioni che devono essere riportate nelle istruzioni per l’uso degli amalgami posti in commercio in Italia.

Le prescrizioni adottate dal Ministero della salute ex art. 13-ter sono contenute in un atto non avente carattere normativo e sono caratterizzate da necessaria transitorietà come espressamente previsto dalla stessa disposizione che legittima l’adozione di detto provvedimento.

Ne consegue che la sanzione penale prevista dall’art. 23 del d.lgs. n. 46/97 risulta ancorata ad una determinazione meramente temporanea dalla pubblica amministrazione, e destinata a venir meno laddove, come nella specie, viene esercitato il potere normativo per disciplinare l’utilizzo delle sostanze ivi contemplate. In detta ipotesi non pare pertanto configurarsi una ipotesi di depenalizzazione. La fattispecie di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 46/97 continuerà a trovare applicazione, come integrata dagli atti transitori che le autorità adotteranno nelle specifiche situazioni di pericolo individuate.

Va poi osservato come il decreto del Ministero della salute del 10 ottobre 2001, per sua natura avente efficacia transitoria e costituente atto non normativo, per effetto dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni destinate a disciplinare proprio l’immissione in commercio e l’utilizzo di sostanze contenuti mercurio, non potrà più spiegare efficacia nelle materie oggetto di disciplina del presente decreto legislativo.

In ragione di quanto esposto si è pertanto tenuta ferma la sanzione amministrativa prevista nello schema di decreto, con innalzamento dell’importo della sanzione prevista.

In data 3 dicembre 2020, il Ministero della salute ha evidenziato che l’articolo 14 del Regolamento (CE) 1223/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, sui prodotti cosmetici, prevede il divieto di utilizzare per la fabbricazione dei cosmetici le sostanze indicate nell’allegato II dello stesso Regolamento; tra tali sostanze, al numero 221, sono contemplati il mercurio e i suoi composti, ad eccezione di quelli inclusi nell’allegato V. A corredo del divieto, l’articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 4 dicembre 2015, n. 204, dispone: “Salvo che i fatti costituiscano i più gravi reati previsti dall'articolo 3, chiunque impiega nella fabbricazione di prodotti cosmetici le sostanze di cui all'allegato II del regolamento è punito con la reclusione da sei mesi a due anni e con la multa da euro 2.000 a euro 15.000, o, se il fatto è commesso per colpa, con l'arresto da tre mesi ad un anno o con l'ammenda da euro 1.000 ad euro 10.000”.

Nel corso dell’istruttoria, con riferimento ai prodotti di cui al punto n. 9 dell'allegato II (dispositivi di misurazione non elettronici, come i termometri e i barometri) è emersa altresì l’opportunità di creare un raccordo con l'articolo 67 del regolamento CE 1907/2006 cd. REACH, che stabilisce che: "1. Una sostanza, in quanto tale o in quanto componente di una miscela o di un articolo, per la quale l'allegato XVII prevede una restrizione non è fabbricata, immessa sul mercato o utilizzata se non ottempera alle condizioni di tale restrizione". Il menzionato Allegato XVII, al punto 18-bis, prevede per il mercurio che: "Non (ne) è consentita l’immissione sul mercato:

1. nei termometri per la misurazione della temperatura corporea;
2. in altri dispositivi di misura destinati alla vendita al grande pubblico (quali manometri, barometri, sfigmomanometri, termometri diversi da quelli per la temperatura corporea)".

A corredo di tale divieto, l'articolo 16 del decreto legislativo 14 settembre 2009, n. 133, recante "Violazione degli obblighi derivanti dall'articolo 67 del regolamento in materia di restrizione", stabilisce che: "1.  Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il fabbricante, l'importatore, il rappresentante esclusivo o utilizzatore a valle che fabbrica, immette sul mercato o utilizza una sostanza in quanto tale o in quanto componente di un preparato o di un articolo non conformemente alle condizioni di restrizioni previste dall'Allegato XVII del regolamento al di fuori dei casi di cui all'articolo 67 del regolamento, è punito con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda da 40.000 a 150.000 euro".

Ciò premesso, considerato che la legge delega impone al Governo di fare salve le norme penali vigenti, in accordo con il Ministero della giustizia e considerata la portata della clausola dell’articolo 5 del regolamento ("Fatti salvi obblighi più rigorosi stabiliti in altra normativa applicabile dell'Unione”), nonché l’insieme di regolamenti europei e di relativi provvedimenti sanzionatori che insistono sulla materia, si è ritenuto opportuno utilizzare la clausola generale "salvo che il fatto costituisca reato" quale incipit del comma 2 dell’articolo 3.

Di conseguenza, a titolo esemplificativo, per la condotta consistente nella fabbricazione di cosmetici con l’aggiunta di mercurio resta ferma l’applicazione della sanzione penale contemplata dal menzionato articolo 10, comma 1, del d.lgs. n. 204 del 2015. 

Su richiesta del Servizio AIR del DAGL effettuata il 23 gennaio 2020, è stata modificata la relazione AIR secondo quanto disposto dal DPCM 15 settembre 2017, n. 169.

Con nota prot. 24824 del 24 novembre 2020 il MiSE ha comunicato il suo nulla osta al prosieguo dell’iter di approvazione del decreto legislativo in parola.

Con comunicazione protocollo n.108419 del 23-12-2020 sono stati forniti i chiarimenti richiesti dalla Ragioneria Generale dello Stato ai fini della bollinatura, tra cui la modifica del capitolo di bilancio individuato dal Ministero per la copertura delle attività di vigilanza, accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni previste dall’articolo 6 del presente schema di decreto legislativo. 

Sullo schema del presente decreto legislativo è stato espresso parere favorevole, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, dalla Conferenza Stato-Regioni, nella seduta del 25 marzo 2021 (Rep. Atti n. 37-CSR). 

Inoltre, parere favorevole è stato espresso dalla Commissione V (Bilancio) della Camera dei deputati nella seduta del 20 aprile 2021, e dalla Commissione XIV (Politiche dell’Unione europea) della Camera dei deputati nella seduta del 12 maggio 2021.

Parere favorevole è stato espresso anche dalle Commissioni riunite 2a (Giustizia) e 13a (Territorio, ambiente e beni ambientali) del Senato, nella seduta del 12 maggio 2021. 

Infine, le Commissioni riunite II (Giustizia) e VIII (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati, nella seduta del 19 maggio 2021, hanno espresso parere favorevole con le seguenti osservazioni:

1. si valuti l’opportunità di una rimodulazione delle sanzioni previste dall’articolo 4, comma 5, in relazione alle norma sull’utilizzo e sullo smaltimento dell’amalgama dentale degli odontoiatri;
2. con riguardo alle sanzioni di cui ai commi 6 e 7 del medesimo articolo, valuti il Governo l’opportunità di ridurre per le ipotesi minori (ad esempio nel caso in cui sia accertato un singolo episodio) oppure quantomeno di condizionare l’applicazione al mancato adeguamento entro un congruo tempo delle prescrizioni, in caso di condotte non plurime o minimali, prevedendo altresì inasprimenti delle medesime sanzioni per “grossisti”, importatori, cliniche e studi odontoiatrici che perseverino nell’uso di tali prodotti.

In merito alla prima osservazione, si rappresenta che le sanzioni previste all’articolo 4, comma 5 del decreto riguardano violazioni relative all’articolo 10, paragrafi 1 e 2 del regolamento (UE) 2017/852, le quali individuano fattispecie che hanno ripercussioni dirette, potenzialmente anche gravi, sulla salute della popolazione in generale ma anche, in particolare, di alcune fasce vulnerabili di essa, come i bambini di età inferiore ai 15 anni e le donne in stato di gravidanza. Per tale ragione le sanzioni individuate, peraltro significativamente inferiori ad altre sanzioni previste dal provvedimento, tenuto anche conto della possibilità di graduare le sanzioni medesime e di modularle entro l’ampia forbice sussistente tra minimi e massimi edittali, risultano proporzionate alla violazione. Tali sanzioni, peraltro, sono state sensibilmente incrementate durante l’interlocuzione con le altre amministrazioni interessate, atteso che in prima istanza erano state fissate tra 4.000 e 20.000 euro.

In merito alle osservazioni riguardanti l’opportunità di distinguere le sanzioni in caso di condotte non plurime oppure ripetute in violazione di quanto previsto ai commi 6 e 7 dell’articolo 4 del regolamento, si ritiene che l’attuale quantificazione, che consente una graduazione delle ipotesi concrete tra il limite minimo di 4.000 e il massimo di 20.000 euro, permette di distinguere adeguatamente tra condotte plurime e non. A ciò si aggiunge la previsione della chiusura temporanea dell’attività, solo fino alla necessaria installazione di idonei separatori di amalgama. In merito al possibile inasprimento delle sanzioni per cliniche e studi odontoiatrici che perseverino nell’uso di tali prodotti (amalgama dentale), si ritiene che tale fattispecie sia disciplinata dall’articolo 4, comma 5 del decreto, piuttosto che dai citati commi 6 e 7 del medesimo articolo, e pertanto, come detto, la sanzione ivi prevista appare adeguata e non necessita di ulteriore inasprimento. In ogni caso va tenuto conto che, in applicazione dei principi generali, chi commette anche in tempi diversi più violazioni della stessa o di diverse norme di legge soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo.

Lo schema di decreto si compone di nove articoli. 

Gli articoli 1 e 2 riguardano rispettivamente l’oggetto del decreto e le definizioni. 

L’articolo 3 riguarda le violazioni in materia di restrizioni all’esportazione, all’importazione e alla fabbricazione di mercurio, di composti del mercurio, di miscele di mercurio e di prodotti con aggiunta di mercurio. Il comma 1 prevede che le operazioni di esportazione o di importazione che non siano conformi a quanto disposto dagli articoli 3 o 4 del regolamento, siano punite con l’arresto o con ammenda, in continuità con quanto già previsto dal d.lgs. 5 marzo 2013 n. 25, relativamente all’esportazione. In particolare, in base all’articolo 3 è vietata l’esportazione di mercurio, dei composti e delle miscele di mercurio di cui all’allegato I, l’esportazione ai fini del recupero del mercurio, dei composti e delle miscele di mercurio, mentre in base all’articolo 4 del regolamento è vietata l’importazione del mercurio e delle miscele di mercurio specificati nell’allegato I, ivi inclusi i rifiuti di mercurio prodotti da fonti considerevoli, a meno di rilascio di autorizzazione scritta a tale importazione e previe opportune specifiche delineate nell’articolato. Il comma 2 determina le sanzioni per chi non ottempera alle disposizioni previste all’articolo 5 del regolamento che vieta l’esportazione, l’importazione e la fabbricazione nell’Unione di prodotti con aggiunta di mercurio elencati all’allegato II, tranne che per i prodotti essenziali per impieghi militari o di protezione civile e i prodotti utilizzati per la ricerca, la taratura della strumentazione o destinati ad essere utilizzati come campione di riferimento. Tale comma contiene, nell’incipit, la seguente clausola di salvezza “salvo che il fatto costituisca reato”.

L’articolo 4 stabilisce le sanzioni per il caso di violazione degli obblighi del regolamento in materia di restrizioni all’uso e allo stoccaggio del mercurio, dei composti del mercurio e delle miscele di mercurio. Le sanzioni previste al comma 1 riguardano il divieto di utilizzo di mercurio e dei suoi composti per taluni processi di fabbricazione, elencati nella parte I dell’allegato III (come, ad esempio, la produzione di cloro-alcali in cui il mercurio è utilizzato come elettrodo e la produzione di poliuretano), e le restrizioni nell’uso e nei rilasci di mercurio e dei suoi composti nei processi presenti nell’allegato III, parte II,  che riguardano la produzione di metilato o di etilato di sodio o di potassio. Nel comma 2 sono previste le sanzioni per la violazione delle modalità di stoccaggio temporaneo di mercurio e dei composti del mercurio, nonché delle miscele di mercurio di cui all’allegato I, che deve essere effettuato in modo ecologicamente corretto, conformemente alle soglie e ai requisiti esplicitati nelle direttive richiamate all’articolo 7, comma 3 del regolamento. Il comma 3 riguarda le sanzioni da irrogare a quegli operatori economici che fabbricano o immettono sul mercato nuovi prodotti con aggiunta di mercurio, o utilizzano nuovi processi di fabbricazione che prevedono l’uso di mercurio, a meno di specifiche deroghe esplicitate nell’articolo 8, paragrafi 1 e 2 del regolamento. Il comma 4 stabilisce le sanzioni riguardanti il divieto di effettuare attività di estrazione e trasformazione dell’oro a livello artigianale e su piccola scala che richiedono l’uso del mercurio. Il comma 5 prevede le sanzioni relative alla gestione sostenibile del mercurio in odontoiatria, ovvero al divieto di utilizzare amalgama di mercurio che non sia in forma pre-incapsulata e per le cure dei denti decidui, le cure dentarie dei minori di età inferiore a 15 anni e delle donne in stato di gravidanza o in periodo di allattamento. I commi 6 e 7 determinano le sanzioni da applicare agli odontoiatri che non garantiscono che il proprio studio sia dotato di separatori di amalgama e che non assicurano la gestione sostenibile e la raccolta dei rifiuti di amalgama da parte di imprese autorizzate.

L’articolo 5 riguarda le violazioni in materia di smaltimento dei rifiuti e dei rifiuti di mercurio. Il comma 1 sanziona gli operatori economici che operano nei settori industriali considerati “fonti rilevanti” ai sensi del regolamento (il settore dei cloro-alcali, il settore della purificazione del gas naturale, gli impianti che effettuano operazioni di estrazione e di fusione di metalli non ferrosi e gli impianti che effettuano l’estrazione dal cinabro) e che non ottemperano a quanto previsto al primo paragrafo dell'art. 11, con le sanzioni già previste dalla normativa sui rifiuti di cui al titolo VI, parte IV del decreto legislativo 152/2006 . Il comma 1 prevede altresì le sanzioni qualora lo smaltimento del mercurio e composti del mercurio, in forma pura o in miscela, porti alla rigenerazione del mercurio stesso. Il comma 2 prevede le sanzioni per gli operatori economici che operano nel settore dei cloro-alcali, nel settore della purificazione del gas naturale e negli impianti che effettuano operazioni di estrazione e di fusione di metalli non ferrosi che non trasmettono le informazioni stabilite alle autorità competenti riguardanti le quantità di rifiuti, le ubicazioni, le eventuali spedizioni e copie di certificati relativi allo stoccaggio temporaneo, alla trasformazione, alla solidificazione, allo stoccaggio permanente. Il comma 3 stabilisce le sanzioni per il caso di violazione dei requisiti specifici per lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti di mercurio in forma liquida e dei requisiti necessari per il corretto stoccaggio del mercurio in maniera permanente, in continuità con quanto già previsto dal d.lgs. 5 marzo 2013 n. 25. Il comma 4 prevede le sanzioni per gli operatori degli impianti che effettuano lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti di mercurio, la trasformazione e, se del caso, la solidificazione dei rifiuti di mercurio, ovvero lo stoccaggio permanente dei rifiuti di mercurio che sono stati sottoposti alla trasformazione e, se del caso, alla solidificazione, che non ottemperano agli obblighi di istituzione e gestione del registro riguardante le spedizioni di mercurio e agli altri obblighi procedurali in merito descritti nell’articolo 14 del regolamento. Il comma 5 prevede le sanzioni per il caso in cui i dati, di cui agli articoli 12 e 14 del regolamento, vengano forniti dagli operatori in modo incompleto o inesatto, tali da rendere le informazioni inutilizzabili per le finalità previste dal regolamento.

L’articolo 6, al comma 1, individua le autorità incaricate delle attività di vigilanza, accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni, ovvero il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero della salute, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, le Regioni e le Province autonome, ciascuna per quanto di propria competenza. Al comma 2, attese le possibili gravi conseguenze per la salute e per l’ambiente degli esiti di violazioni degli obblighi riguardanti il mercurio, viene esclusa la possibilità di applicare il pagamento in misura ridotta, previsto dall’articolo 16 della legge n. 689 del 1981, in continuità con quanto già stabilito dal d.lgs. 5 marzo 2013 n. 25, e in conformità con analoghe disposizioni in materia ambientale, quali l’art. 16, comma 7, del decreto legislativo 5 dicembre 2019, n. 163, recante la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (UE) n. 517/2014 sui gas fluorurati a effetto serra e l’art. 29-quaterdecies, comma 11, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 riguardante le sanzioni relative all’autorizzazione integrata ambientale.

L’articolo 7 riguarda la destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie, che dovranno essere versate all’entrata del bilancio dello Stato.

L’articolo 8 reca la clausola d’invarianza finanziaria, stabilendo che dall’attuazione del decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, e che le amministrazioni e i soggetti pubblici interessati svolgono le attività previste con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

L’articolo 9 abroga il decreto legislativo 5 marzo 2013, n. 25, concernente le sanzioni da irrogare per le violazioni delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1102/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2008 relativo al divieto di esportazione e allo stoccaggio in sicurezza del mercurio metallico, le cui disposizioni vengono sostituite da quelle contenute dal presente decreto, sulla base della tavola di concordanza di cui all’allegato I della presente relazione.

Allegati

• Tabella concordanza