Schema di D.Lgs. - Istituzione della Scuola superiore della magistratura, nonché disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, a norma della L. 150/2005 - Relazione
Schema di decreto legislativo recante: “Istituzione della Scuola superiore della magistratura, nonché disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 25 luglio 2005 n. 150"
Il provvedimento attua la previsione contenuta negli articoli 1, comma 1, lettera b), e 2, comma 2, della legge 25 luglio 2005, n. 150, concernente delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonché per l'emanazione di un testo unico, laddove si prevede che sia istituita la Scuola superiore della magistratura, razionalizzata la normativa in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari e in tema di aggiornamento professionale e formazione dei magistrati.
Il legislatore delegante ha previsto, in primo luogo, l'istituzione di una Scuola superiore della magistratura, quale struttura didattica stabile, dotata di autonomia contabile, giuridica, organizzativa e funzionale, preposta, tra l'altro, alla organizzazione ed alla gestione del tirocinio degli uditori giudiziari ed all'organizzazione dei corsi di aggiornamento professionale e di formazione dei magistrati, ivi compresi quelli previsti nell'ambito del meccanismo della loro progressione in carriera.
La direzione della Scuola è affidata ad un comitato direttivo composto dal primo Presidente della Corte di cassazione, o da un magistrato da lui delegato, dal Procuratore generale presso la stessa Corte, o da un magistrato da lui delegato, da due magistrati ordinari nominati dal Consiglio superiore della magistratura, da un avvocato con almeno quindici anni di esercizio della professione, nominato dal Consiglio nazionale forense, da un professore universitario ordinario in materie giuridiche, nominato dal Consiglio universitario nazionale e da un membro nominato dal Ministro della giustizia. Per ciascuna delle due sezioni in cui la Scuola si articola - in corrispondenza con il duplice ruolo di organizzazione e gestione del tirocinio e della formazione degli uditori e di organizzazione dei corsi di aggiornamento professionale e di formazione dei magistrati - è prevista la costituzione di un comitato di gestione, chiamato a dare attuazione alla programmazione annuale per il proprio ambito di competenza, a definire il contenuto analitico di ciascuna sessione e ad individuare i docenti, a fissare i criteri di ammissione alle sessioni di formazione, ad offrire ogni utile sussidio didattico e a sperimentare formule didattiche, a seguire lo svolgimento delle sessioni ed a presentare relazioni consuntive all'esito di ciascuna, a curare il tirocinio nelle fasi effettuate presso la Scuola, selezionando i i docenti nonché i tutori.
Il ruolo attribuito alla Scuola è dunque relativo, da un canto, al tirocinio degli uditori.
Di tale tirocinio il legislatore delegante ha disegnato la riforma, prevedendo, in particolare, che lo stesso, oltre che svolgersi secondo modalità che tengano conto della diversità di funzioni, giudicanti o requirenti, che gli uditori saranno chiamati a esercitare, abbia una durata di ventiquattro mesi e sia articolato in due sessioni: una, della durata di sei mesi, presso la Scuola ed una, della durata di diciotto mesi, presso gli uffici giudiziari. Al termine di ogni sessione è compilata, per ogni uditore, una scheda valutativa. In esito al tirocinio, sarà infine formulata dalla Scuola una valutazione di idoneità alla assunzione delle funzioni giudiziarie sulla cui base il Consiglio superiore della magistratura delibererà in via finale.
Il giudizio di idoneità, come pure le valutazioni dei magistrati previste nell'ambito della attività di aggiornamento e formazione professionale, è espresso, nell'ambito degli organi della Scuola, dal competente comitato di gestione, in relazione alla configurazione di tale organo, competente a dare attuazione alla programmazione didattica ed a seguirne lo svolgimento e, quindi, come quello effettivamente vicino alla attività didattica e meglio in grado, pertanto – in particolare, rispetto al comitato direttivo della Scuola - di formulare le valutazioni sui magistrati.
Il legislatore delegante ha poi inteso sottolineare l'importanza dell'aggiornamento professionale dei magistrati e valorizzarne il rilievo. A tale riguardo esso ha previsto l'obbligo per i magistrati di partecipare, ogni cinque anni, salve comprovate e motivate esigenze dell'ufficio di appartenenza, ai corsi di aggiornamento professionale e formazione. Tali corsi si concluderanno con una valutazione finale che sarà inserita nel fascicolo personale del magistrato al fine di costituire elemento per le valutazioni operate dal Consiglio superiore della magistratura.
La Scuola è poi destinata ad assumere un importante ruolo con riferimento alla progressione in carriera dei magistrati, essendo chiamata ad organizzare gli appositi corsi di formazione per il passaggio alle funzioni superiori, previsti nel contesto del nuovo disegno della progressione delle funzioni dei magistrati delineato dal legislatore della legge numero 150 del 2005.
Infine, nell'ambito delle valutazioni periodiche dei magistrati, da parte del Consiglio superiore della magistraura, previste dal legislatore delegante – al settimo anno dall'ingresso in magistratura, per i magistrati che non abbiano effettuato il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti o viceversa e, successivamente, al compimento del tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall'ingresso in magistratura, per i magistrati che non hanno sostenuto i concorsi per le funzioni di secondo grado o di legittimità – si terranno presso la Scuola i corsi di aggiornamento e formazione professionale ai quali i predetti magistrati dovranno partecipare prima delle valutazioni. Queste ultime si fonderanno, tra gli altri elementi, anche sul giudizio valutativo espresso dalla Scuola all'esito dei corsi.
Ai sensi dell'art. 1, comma 4, della legge numero 150 del 2005, sullo schema di decreto legislativo sono stati acquisiti i pareri delle competenti Commissioni della Camera dei deputati, espressi in data 29 novembre 2005 dalla Commissione giustizia ed in data 1° dicembre 2005 dalla Commissione bilancio, tesoro e programmazione e del Senato della Repubblica, espressi in data 1° dicembre 2005 dalla Commissione giustizia ed in data 24 novembre 2005 dalla Commissione programmazione economica, bilancio, a norma dell'articolo 1, comma 4, della citata legge numero 150 del 2005.
A riguardo sono state recepite, trattandosi di indicazioni avanzate con riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, le condizioni formulate dalla Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei deputati e dalla Commissione programmazione economica, bilancio del Senato della Repubblica, come pure la condizione formulata dalla Commissione giustizia della Camera dei deputati in ordine all'articolo 20, comma 1. Si è invece ritenuto di conformarsi solo parzialmente alla condizione formulata dalla Commissione giustizia della Camera dei deputati in ordine alla soppressione degli articoli 9 e 16. Infatti, mentre si è ritenuto di eliminare, dal novero dei casi di incompatibilità con l'ufficio di componente del comitato direttivo e di componente dei comitati di gestione, il riferimento alla attività imprenditoriale ed a quella di componente di organi di amministrazione di enti pubblici e privati, non superabili ragioni di opportunità, unitamente alla considerazione di come, nella parte motiva del parere, la stessa Commissione ponga in rilievo criticamente non già l'introduzione di casi di incompatibilità, quanto l'eccessiva estensione dei medesimi, hanno invece suggerito di mantenere ferma la previsione di tale incompatibilità in relazione alle cariche pubbliche elettive ed alla attività di componente di organi di controllo di enti pubblici e privati.
Si è, poi, ritenuto, di non recepire la condizione formulata dalla medesima Commissione giustizia della Camera dei deputati relativamente all'articolo 27, comma 1, atteso che forti e non superabili ragioni di opportunità hanno suggerito di non includere, nell'ambito dei soggetti che il comitato di gestione può chiamare a tenere i corsi di formazione per il passaggio dei magistrati a funzioni superiori e, dunque, anche a formulare il parere sul livello di professionalità degli stessi ai fini del loro avanzamento in carriera, gli avvocati del libero foro.
Si sono poi esaminate le osservazioni formulate dalla Commissione giustizia della Camera dei deputati e dalla Commissione giustizia del Senato della Repubblica.
In ordine alle prime, non si è ritenuto opportuno né eliminare la previsione della corresponsione di un gettone di presenza a favore dei componenti del comitato direttivo e del comitato di gestione, atteso che tale corresponsione trova piena giustificazione in relazione alla natura ed alla gravosità delle funzioni che gli stessi sono chiamati a svolgere, né precisare che il rimborso delle spese di trasferta di cui all'articolo 17 si riferisce alle missioni deliberate dal comitato di gestione e strettamente inerenti ai compiti da esso perseguiti, essendo tale precisazione superflua.
In ordine, invece, alle varie osservazioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato della Repubblica, non si è ritenuto, in primo luogo, di dover accogliere l'invito della stessa a prevedere che, sia nella nomina dei componenti dei comitati di gestione, che nella individuazione dei docenti da parte di questi ultimi, venga adottato il criterio di assicurare in ogni caso la prevalenza numerica dei soggetti provenienti dalla magistratura. Si è infatti ritenuto che, ferma restando l'individuazione, da parte del legislatore delegato, delle categorie o, più genericamente, delle caratteristiche dei soggetti, nell'ambito dei quali, rispettivamente, il comitato direttivo procede alla nomina dei componenti dei comitati di gestione e questi ultimi procedono alla scelta di docenti, l'autonomia decisionale del comitato direttivo e dei comitati di gestione non debba soffrire limitazioni nella scelta delle personalità ritenute più idonee, senza vincoli volti ad assicurare una proporzione tra le varie categorie di provenienza o la prevalenza di una componente sull'altra.
Per quanto attiene alle osservazioni relative alla articolazione territoriale della Scuola, non può che sottolinearsi, come, del resto, evidenziato anche nelle osservazioni della Commissione, come sul punto ci si sia limitati a dare attuazione alle previsioni della legge di delegazione.
Quanto alle osservazioni concernenti il coordinamento delle disposizioni del presente decreto in materia di tirocinio e formazione dei magistrati con quelle di cui al comma 4 dell'articolo 4 bis della legge 21 novembre 1991 n. 374, e successive modificazioni, relative al tirocinio dei giudici di pace e di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272, relative alla formazione per i magistrati addetti agli uffici giudiziari minorili, si evidenzia come, per quest'ultimo profilo, si provvederà in sede di esercizio della delega di cui all'articolo 1, comma 3, della legge numero 150 del 2005, mentre, per il primo profilo, come evidenziato anche nelle stesse osservazioni della Commissione, un intervento a riguardo sarebbe esorbitante dai limiti della delega.
Sono state poi accolte le osservazioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato relativamente alla opportunità di una articolazione più elastica delle due sessioni del tirocinio degli uditori giudiziari presso la Scuola e presso gli uffici giudiziari, mediante una riformulazione dell'articolo 19, come pure quelle in ordine alla opportunità di una maggiore flessiblità della durata dei corsi di formazione, mediante una riformulazione dell'articolo 25, comma 4.
Ugualmente è stato accolto l'invito ad introdurre delle previsioni relativamente ai corsi di formazione per il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa ed ai corsi di formazione alle funzioni direttive. Le previsioni de quibus sono state inserite nel contesto della disciplina già dettata, al capo III e, in particolare, all'articolo 27, relativamente ai corsi di formazione per il passaggio a funzioni superiori, con le sole specificazioni, essenzialmente relative ai corsi di formazione per l'accesso alle funzioni direttive, necessarie. Sul piano finanziario, si precisa come la relazione tecnica al disegno di legge delega, sulla cui base si è provveduto a determinare la copertura della stessa, contemplasse espressamente tutte le spese relative ai corsi di formazione per il passaggio di funzioni e per l'accesso alle funzioni direttive, delle quali si è quindi tenuto conto nella determinazione degli oneri per l'istituzione ed il funzonamento della Scuola di cui all'articolo 2, comma 37, della legge numero 150 del 2005.
E' stato, ancora, accolto, l'invito ad intervenire, nel senso e per le ragioni indicate dalla Commissione in sede consultiva, sull'articolo 31 del provvedimento.
Non si è invece ritenuto, infine, di recepire l'osservazione volta a far aggiungere, al comma 3 dell'articolo 28, un ulteriore periodo, del tenore indicato dalla Commissione, atteso che la previsione relativa alla necessità che il provvedimento del capo dell'ufficio che dispone il differimento della partecipazione ai corsi di formazione per il passaggio alle funzioni superiori sia motivato, risulta tale da consentire una verifica del provvedimento stesso, senza necessità di stabilire un vero e proprio procedimento di reclamo.
Il Titolo I contiene le disposizioni istitutive della Scuola superiore della magistratura ed è diviso in due Capi, il primo relativo alle norme concernenti le finalità e le funzioni della Scuola ed il secondo recante le norme in materia di organizzazione della stessa.
Nell'ambito di questo Titolo, l'articolo 1 istituisce la Scuola superiore della magistratura, ne indica la forma giuridica e le caratteristiche di struttura. Quanto alla localizzazione si è inteso, in primo luogo, utilizzare appieno la facoltà, conferita dalla legge delega, di decentrare la Scuola, istituendo tre sedi a competenza interregionale, una per i distretti ricompresi nelle regioni del nord, una per quelli ricompresi nelle regioni del centro ed una per quelli ricompresi nelle regioni del sud del Paese. Ciò anche nell'intento di rendere più agevole, e meno onerosa, la partecipazione ai corsi da parte dei magistrati. L'esigenza di reperire, negli ambiti interregionali individuati, tre sedi adeguate, ha poi consigliato di rimettere ad un successivo decreto ministeriale, che verrà adottato, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, in tempo utile perché la Scuola possa funzionare nei tempi previsti dal decreto legislativo, l'individuazione delle tre località sedi della Scuola.
L'articolo 2 enumera le finalità della Scuola, nell'ambito dei principi indicati nella legge di delega, inerenti il tirocinio e l'aggiornamento professionale dei magistrati, nonché le connesse finalità di studio e di interscambio con analoghe istituzioni straniere.
L'articolo 3 prevede l'autonomia statutaria e regolamentare dell'ente.
L'articolo 4 individua gli organi della Scuola, identificati nelle figure del comitato direttivo, del presidente e dei comitati di gestione.
Gli articoli da 5 a 10 si occupano della struttura del comitato direttivo. In particolare, l'articolo 5 prevede la composizione e le funzioni dell'organo, precisando che lo stesso, analogamente a quanto previsto per i comitati di gestione (art. 12, comma 2), si riunisce nelle sede individuata per i distretti ricompresi nelle regioni centrali; l'articolo 6 disciplina il procedimento per la sua costituzione ed enuclea le caratteristiche di durata dell'organo ed alcuni requisiti e prerogative dei suoi componenti, stabiliti, così come per i comitati di gestione (vedi l'art. 13), al fine di garantire, in capo a tutti i medesimi, un adeguato livello professionale, stante l'estrema delicatezza dei compiti assegnati; l'articolo 7 detta le regole di funzionamento, precisando il numero legale e la maggioranza richiesta per le delibere; l'articolo 8 stabilisce il principio di indipendenza dei componenti rispetto all'organo che li ha nominati; l'articolo 9 prevede la disciplina dell'incompatibilità della funzione di componente dell'organo. L'articolo 10 stabilisce le modalità di determinazione dell'indennità di funzione del presidente del comitato direttivo e del gettone di presenza dei componenti, tenuto conto della autorizzazione di spesa prevista dall'art. 2, comma 37, della legge numero 150 del 2005, relativa, specificamente, agli oneri connessi al funzionamento del comitato direttivo di cui al comma 2, lett. l), del medesimo art. 2.
L'articolo 11 stabilisce le funzioni e le prerogative del presidente della Scuola.
Gli articoli da 12 a 17 si occupano dei due comitati di gestione previsti in relazione alle articolazioni della Scuola, quella relativa al tirocinio e quella relativa all'aggiornamento ed alla formazione dei magistrati. In particolare, l'articolo 12 ne elenca le funzioni; l'articolo 13 disciplina il procedimento di nomina dei componenti nonché i requisiti per la nomina stessa; l'articolo 14 detta le regole sul funzionamento dell'organo; l'articolo 15 stabilisce il principio di indipendenza dei componenti rispetto all'organo che li ha nominati; l'articolo 16 prevede la disciplina dell'incompatibilità della funzione di componente dell'organo. L'articolo 17 stabilisce, infine, le modalità di determinazione del gettone di presenza dei componenti dei comitati di gestione, tenuto conto della autorizzazione di spesa prevista dall'art. 2, comma 37, della legge numero 150 del 2005, relativa, specificamente, agli oneri connessi al funzionamento dei comitati di gestione di cui al comma 2, lett. m), del medesimo articolo 2. Nell'ipotesi in cui i componenti del comitato si rechino fuori dalla sede, è loro riconosciuto il rimborso delle spese di trasferta.
Il Titolo II (articoli da 18 a 22) reca le disposizioni in tema di tirocinio degli uditori giudiziari. In particolare, l'articolo 18 stabilisce la durata del tirocinio e l'articolo 19 ne prevede l'articolazione in una sessione presso la Scuola ed una sessione presso gli uffici giudiziari. L'articolo 20 stabilisce il contenuto e le modalità di svolgimento della sessione presso la Scuola, prevedendo che essa consiste nella frequenza dei corsi di approfondimento teorico-pratico, approvati dal comitato di gestione nell'ambito dell'attività didattica deliberata dal comitato direttivo, riguardanti il diritto civile, il diritto penale, il diritto processuale civile, il diritto processuale penale ed il diritto amministrativo, con eventuale approfondimento anche di altre materie tra quelle comprese nella prova orale del concorso per l'accesso in magistratura o di materie ulteriori scelte dal comitato direttivo; i criteri per la nomina dei docenti; la designazione, nell'ambito degli stessi, dei tutori degli uditori giudiziari; la previsione della compilazione di una scheda valutativa al termine della sessione svolta da ciascun uditore, ad opera dei singoli docenti.
L'articolo 21 stabilisce il contenuto e le modalità di svolgimento della sessione presso gli uffici giudiziari, individuando un primo periodo di sette mesi di partecipazione dell'uditore all'attività giuridizionale relativa alle controversie o ai reati rientranti nella competenza del tribunale in composizione collegiale, compresa la partecipazione alla camera di consiglio, in modo da garantire all'uditore la formazione di una equilibrata esperienza nei vari settori. Si è in tal modo ritenuto di attuare la previsione della legge di delegazione relativa ad un periodo di sette mesi “in un collegio giudicante”, sulla base della considerazione che la riduzione dell'attività collegiale, specie nel settore civile, avrebbe reso incongruo fare partecipare l'uditore alle sole camere di consiglio; ciò che vale, in minor misura, anche per il settore penale. Seguono un secondo periodo di tre mesi presso un ufficio requirente di primo grado ed un terzo di otto mesi presso un ufficio corrispondente a quello di prima destinazione dell'uditore. La sessione presso gli uffici giudiziari si svolgerà secondo un programma di tirocinio approvato dal relativo comitato di gestione in modo tale da garantire al magistrato una specifica preparazione nelle funzioni che sarà chiamato a svolgere nella sede di prima destinazione.
L'articolo 22 detta le regole relative alla valutazione finale della Scuola, che, come anticipato, si è ritenuto dover essere espressa dal comitato di gestione della sezione, il procedimento valutativo e le conseguenze connesse alla deliberazione finale negativa da parte del Consiglio superiore della magistratura.
Il Titolo III (articoli da 23 a 36) reca le disposizioni in tema di aggiornamento professionale e formazione dei magistrati. Nel suo ambito, il Capo I, costituito dal solo articolo 23, prevede la tipologia dei corsi, finalizzati a due obiettivi: l'aggiornamento professionale dei magistrati in servizio e la loro formazione finalizzata alla partecipazione ai concorsi per la progressione in carriera, ai concorsi per il passaggio di funzioni ed ai concorsi per le funzioni direttive. Il Capo II (articoli da 24 a 26) concerne le disposizioni inerenti i corsi di formazione e di aggiornamento professionale dei magistrati, che prevedono l'obbligatorietà della frequenza almeno ogni cinque anni, la durata bisettimanale, le ipotesi del legittimo differimento della partecipazione, la connotazione sia teorica che pratica dei corsi, secondo il programma e le modalità previste dal piano approvato dal comitato di gestione e la disciplina della valutazione finale operata, per la Scuola, dal comitato di gestione, e comunicata al Consiglio superiore della magistratura, che ne terrà conto ai fini delle proprie determinazioni relative al magistrato.
Il Capo III (articoli da 27 a 28) disciplina il contenuto e le modalità procedimentali dei corsi finalizzati a consentire al magistrato di partecipare ai concorsi per la progressione in carriera, a quelli per il passaggio di funzioni ed a quelli per l'accesso alle funzioni direttive, precisando che i primi due devono prevedere una parte teorica ed una pratica e che quest'ultima dovrà prevedere lo studio e la discussione di casi giudiziari e la redazione di provvedimenti aventi ad oggetto questioni relative all'esercizio delle funzioni richieste dal magistrato, mentre gli ultimi devono avere ad oggetto lo studio delle problematiche specificamente relative all'esercizio delle funzioni del dirigente. La partecipazione a tali corsi costituisce un diritto per il magistrato.
Il Capo IV (articoli da 29 a 36) contiene la disciplina della valutazione periodica dei magistrati e stabilisce la tempistica dei corsi, la loro obbligatorietà, il contenuto del relativo giudizio valutativo da parte del Consiglio superiore della magistratura, le conseguenze connesse alla valutazione negativa e quelle relative alla connessione tra il positivo superamento della valutazione e la progressione economica.
Il Titolo IV reca le disposizioni finali relative: alla copertura finanziaria (art. 37); alle disposizioni la cui abrogazione - ferma restando l'ulteriore opera di coordinamento delle disposizioni del decreto legislativo con le altre leggi dello Stato e di abrogazione delle disposizioni con esso incompatibili, che il legislatore delegato è chiamato a svolgere nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1, comma 3, della legge numero 150 del 2005 - si è ritenuto opportuno disporre sin dalla data di acquisto di efficacia del decreto, al fine di evitare dubbi ed incertezza interpretative (art. 38); alla data di acquisto di efficacia delle disposizioni del decreto (art. 38);.