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Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 6 giugno 2019 - Ricorso n. 14346/05 - Causa Condominio Porta Rufina contro Italia

© Ministero della Giustizia, Dipartimento per gli affari di giustizia,traduzione eseguita dalla dott.ssa Martina Scantamburlo, funzionario linguistico e rivista con Rita Carnevali, assistente linguistico

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CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

PRIMA SEZIONE

CAUSA CONDOMINIO PORTA RUFINA c. ITALIA

(Ricorso n. 14346/05)

SENTENZA

STRASBURGO

6 giugno 2019

Questa sentenza è definitiva. Può subire modifiche di forma.

Nella causa Condominio Porta Rufina c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita in un comitato composto da:
Aleš Pejchal, presidente,
Tim Eicke,
Gilberto Felici, giudici,
e da Renata Degener, cancelliere aggiunto di sezione,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 14 maggio 2019,
Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:

PROCEDURA

1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 14346/05) presentato contro la Repubblica italiana da una società di diritto italiano, denominata Condominio Porta Rufina («la ricorrente»), che ha adito la Corte il 21 marzo 2005 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).

2. La ricorrente è stata rappresentata dagli avvocati S. Ferrara e A. Ferrara del foro di Benevento. Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dai suoi ex agenti, I.M. Braguglia e E. Spatafora, e dai suoi ex co-agenti, F. Crisafulli e P. Accardo.

3. Il 9 ottobre 2007 il ricorso è stato comunicato al Governo.

4. Con una lettera in data 24 gennaio 2018, il Governo si è opposto all’esame del ricorso da parte di un comitato. Dopo avere esaminato l’obiezione del Governo, la Corte l’ha respinta.

IN FATTO

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE

5. La ricorrente era proprietaria di un terreno, registrato al catasto (foglio 47, particelle 495 e 243), sul quale veniva edificato un immobile.

6. Con un decreto emesso il 7 novembre 1989 il comune di Benevento autorizzò l’occupazione d’urgenza di una porzione del terreno, ossia 758 m², ai fini della costruzione di un parcheggio pubblico.

7. I lavori di costruzione iniziarono in una data non precisata.

8. Con atto del 3 aprile 1994, la ricorrente intentò, dinanzi al tribunale di Benevento, un’azione di risarcimento contro il comune di Benevento e contro l’impresa A., incaricata della costruzione dell’opera pubblica. Essa lamentava che l’occupazione della porzione del terreno sopra menzionata era avvenuta senza titolo, e chiedeva un risarcimento per la perdita di proprietà e una indennità di occupazione temporanea. La ricorrente chiedeva anche un risarcimento per danni causati all’immobile a seguito dei lavori di costruzione.

9. Il tribunale dispose una perizia tecnica.

10. Il perito presentò le sue conclusioni in alcune relazioni depositate il 22 settembre 1999 e l’11 febbraio 2004. In tali relazioni esponeva che i danni denunciati dalla ricorrente non erano stati causati dai lavori di costruzione dell’opera pubblica. Inoltre, constatava che l’occupazione della porzione di terreno in contestazione, che era iniziata il 13 gennaio 1990, era senza titolo dal 13 gennaio 1997. Indicava poi che il valore venale del bene in questione alla data in cui era scaduto il periodo di occupazione legittima, ossia il 13 gennaio 1997, era di 100.000 lire italiane (ITL)/m² (ossia 51,65 euro (EUR)/m²). Infine, dopo avere applicato i criteri della legge n. 662 del 1996, precisava che il valore della porzione del terreno in contestazione direttamente interessata dai lavori di costruzione, ossia 243 m², era di 50.105 ITL/m² (ossia 25,88 EUR/m²), mentre il valore della parte rimanente del bene occupato, ossia 515 m², era di 55.000 ITL/m² (ossia 28,41 EUR/m²).

11. Con una sentenza del 23 settembre 2004, depositata il 28 ottobre 2004, il tribunale di Benevento dichiarò che la proprietà del bene controverso, per una superficie complessiva di 758 m², era stata acquisita dal comune. Il tribunale considerava che il trasferimento di proprietà fosse avvenuto per effetto del principio dell’espropriazione indiretta alla data di scadenza del periodo di occupazione legittima fissata dal perito, ossia il 13 gennaio 1997. Il tribunale condannò il comune a versare alla ricorrente la somma stabilita dal perito a titolo di risarcimento, ossia 40.500.515 ITL (ossia 20.916,77 EUR), somma da rivalutare e maggiorare di interessi a decorrere dalla data del 13 gennaio 1997.

12. Il tribunale rigettò poi la domanda di risarcimento nella misura in cui riguardava i danni cagionati all’immobile, in quanto tali danni non erano dovuti ai lavori di costruzione dell’opera pubblica, e si dichiarò incompetente per esaminare la domanda di indennità di occupazione.

13. La sentenza passò in giudicato il 16 dicembre 2004.

II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI

14. Per quanto riguarda il diritto e la prassi interni pertinenti nella presente causa, la Corte rinvia alla sentenza Messana c. Italia (n. 26128/04, §§ 17-20, 9 febbraio 2017).

IN DIRITTO

I. SULLA DOMANDA DI CANCELLAZIONE DAL RUOLO DEL RICORSO IN APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 37 DELLA CONVENZIONE

15. Dopo l’insuccesso dei tentativi di composizione amichevole, l’11 agosto 2015, il Governo ha presentato una dichiarazione unilaterale allo scopo di risolvere la questione sollevata dal ricorso, e ha invitato la Corte a cancellare quest’ultimo dal ruolo in virtù dell’articolo 37 della Convenzione in cambio del versamento di una somma complessiva destinata a coprire tutti i danni materiali e morali e le spese, e del riconoscimento della violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.

16. L’8 settembre 2015 la ricorrente ha dichiarato che non era soddisfatta dei termini della dichiarazione unilaterale, tenuto conto della somma offerta.

17. La Corte rammenta la sua giurisprudenza secondo la quale, in determinate circostanze, può essere indicato cancellare un ricorso dal ruolo in virtù dell’articolo 37 § 1 c) della Convenzione sulla base di una dichiarazione unilaterale del Governo convenuto anche se il ricorrente auspica che l’esame della causa prosegua. Saranno tuttavia le circostanze particolari della causa che permetteranno di determinare se la dichiarazione unilaterale offra una base sufficiente affinché la Corte concluda che il rispetto dei diritti dell’uomo sanciti dalla Convenzione non esige che essa prosegua l’esame della causa ai sensi dell’articolo 37 § 1 in fine (si vedano, tra altre, Tahsin Acar c. Turchia (eccezioni preliminari) [GC], n. 26307/95, § 75, CEDU 2003 VI; e Melnic c. Moldavia, n. 6923/03, § 14, 14 novembre 2006).

18. La Corte rammenta altresì che, tra i fattori da prendere in considerazione a tale proposito, vi sono, tra l’altro, le concessioni eventualmente formulate dal governo convenuto, nella sua dichiarazione unilaterale, per quanto riguarda le dedotte violazioni della Convenzione. In questa ipotesi, dovranno essere determinate la portata di tali concessioni e le modalità del risarcimento che il Governo intende fornire al ricorrente. Per quanto riguarda quest’ultimo punto, nei casi in cui è possibile cancellare le conseguenze di una violazione dedotta (ad esempio in alcune cause in materia di proprietà) e in cui il Governo convenuto si dichiara disposto a farlo, il risarcimento previsto ha più probabilità di essere considerato adeguato ai fini di una cancellazione del ricorso dal ruolo (Tahsin Acar, sopra citata, § 76).

19. Nella fattispecie, quanto alla questione di stabilire se sia opportuno cancellare il presente ricorso dal ruolo sulla base della dichiarazione unilaterale del Governo, la Corte rileva che l’importo dell’indennizzo offerto è insufficiente rispetto alle somme da lei riconosciute in alcune cause simili in materia di espropriazione indiretta (Guiso-Gallisay c. Italia (equa soddisfazione) [GC], n. 58858/00, 22 dicembre 2009; Rivera e di Bonaventura c. Italia, n. 63869/00, 14 giugno 2011, De Caterina e altri c. Italia, n. 65278/01, 28 giugno 2011, e Macrì e altri c. Italia, n. 14130/02, 12 luglio 2011).

20. In queste condizioni, la Corte osserva che la presente dichiarazione unilaterale non costituisce una base sufficiente per concludere che il rispetto dei diritti dell’uomo sanciti dalla Convenzione non esige la prosecuzione dell’esame del ricorso (Messana, sopra citata, § 26).

21. In conclusione, la Corte rigetta la domanda del Governo volta alla cancellazione del ricorso dal ruolo in virtù dell’articolo 37 § 1 c) della Convenzione e, di conseguenza, decide di proseguire l’esame della causa sulla ricevibilità e sul merito.

II. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1 ALLA CONVENZIONE

22. La ricorrente lamenta di essere stata privata della porzione del terreno controversa in maniera incompatibile con il diritto al rispetto dei suoi beni sancito dall’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, che recita:

«Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.»

23. Il Governo contesta questa tesi.

A. Sulla ricevibilità

24. Constatando che il ricorso non è manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e non incorre in altri motivi di irricevibilità, la Corte lo dichiara ricevibile.

B. Sul merito

1. Tesi delle parti

a) La ricorrente

25. La ricorrente afferma di essere stata privata del suo bene in applicazione del principio dell’espropriazione indiretta, un meccanismo che consente all’autorità pubblica di acquisire un bene in maniera, a suo parere, del tutto illegittima, fatto che è inammissibile in uno Stato di diritto.

26. Essa sostiene di avere avuto la certezza della perdita della proprietà del suo bene in applicazione del principio sopra menzionato solo con il decreto del tribunale di Benevento.

b) Il Governo

27. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte, ormai consolidata, si pronuncia per l’incompatibilità del meccanismo dell’espropriazione indiretta con il principio di legalità. Tuttavia, alla luce della sentenza emessa nel caso di specie, in cui si dichiara che vi era stato un trasferimento di proprietà, assimilabile ad un atto formale di espropriazione, l’espropriazione in questione non potrebbe più considerarsi incompatibile con il rispetto dei beni e il principio della preminenza del diritto.

2. Valutazione della Corte

a) Sull’esistenza di una ingerenza

28. La Corte rinvia alla sua giurisprudenza consolidata relativa alla struttura dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione e alle tre norme distinte che questa disposizione contiene (si vedano, fra molte altre, Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 61, serie A n. 52, Iatridis c. Grecia [GC], n. 31107/96, § 55, CEDU 1999 II, Immobiliare Saffi c. Italia [GC], n. 22774/93, § 44, CEDU 1999 V, Broniowski c. Polonia [GC], n. 31443/96, § 134, CEDU 2004 V, e Vistiņš e Perepjolkins c. Lettonia [GC], n. 71243/01, § 93, 25 ottobre 2012).

29. La Corte constata che le parti concordano sul fatto che vi è stata una privazione della proprietà ai sensi della seconda frase del primo comma dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.

30. La Corte deve quindi accertare se la privazione denunciata sia giustificata dal punto di vista di questa disposizione.

b) Sul rispetto del principio di legalità

31. La Corte rammenta che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 esige, prima di tutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale: la seconda frase del primo comma di questo articolo autorizza una privazione di proprietà soltanto «alle condizioni previste dalla legge»; il secondo comma riconosce agli Stati il diritto di disciplinare l’uso dei beni mettendo in vigore delle «leggi». Inoltre, la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è insita in tutti gli articoli della Convenzione (Amuur c. Francia del 25 giugno 1996, § 50, Recueil des arrêts et décisions 1996 -III, [GC] Iatridis c. Grecia, sopra citata, § 58).

32. La Corte rinvia poi alla propria giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (si vedano, fra altre, Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, n. 31524/96, CEDU 2000-VI, Scordino c. Italia (n. 3), n. 43662/98, 17 maggio 2005, e Velocci c. Italia, n. 1717/03, 18 marzo 2008) per un riepilogo dei principi pertinenti e per una sintesi della sua giurisprudenza in materia, in particolare per quanto riguarda la questione del rispetto del principio di legalità in questa tipologia di cause.

33. Nella presente causa, la Corte rileva che, applicando il principio dell’espropriazione indiretta, i giudici nazionali hanno ritenuto che i ricorrenti fossero stati privati del loro bene a decorrere dalla data della cessazione del periodo di occupazione legittima. In assenza di un atto formale di espropriazione, la Corte ritiene che tale situazione non possa essere ritenuta «prevedibile», poiché soltanto con il provvedimento giudiziario definitivo si può considerare effettivamente applicato il principio dell’espropriazione indiretta e legittimata l’acquisizione dei terreni da parte delle autorità pubbliche. Di conseguenza, vi è stata una inosservanza del principio della certezza del dritto nei confronti della ricorrente, per quanto riguarda la privazione della proprietà del suo bene, fino al 16 dicembre 2004, data in cui la sentenza del tribunale di Benevento è divenuta definitiva.

34. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha consentito all’amministrazione di trarre vantaggio da un’occupazione di terreno illegittima. In altre parole, l’amministrazione ha potuto appropriarsi della porzione di terreno in questione in violazione delle norme che regolano l’espropriazione in debita forma.

35. Alla luce di queste considerazioni, la Corte ritiene che l’ingerenza contestata non sia compatibile con il principio di legalità e che abbia pertanto violato il diritto della ricorrente al rispetto dei suoi beni.

36. Di conseguenza, la Corte conclude che vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.

III. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE

37. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,

«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»

A. Danno materiale

38. La ricorrente chiede la somma di 2.416.985,81 euro (EUR), che, a suo parere, corrisponde al valore venale attuale del bene controverso, maggiorato di una somma corrispondente al plusvalore derivante dalla costruzione dell’opera pubblica e di una indennità per il mancato godimento di tale bene durante il periodo di occupazione legittima.

39. Il Governo contesta tale richiesta.

40. La Corte rammenta che, nella causa Guiso-Gallisay c. Italia (sopra citata), ha modificato la propria giurisprudenza riguardante i criteri di indennizzo nelle cause di espropriazione indiretta: ormai, l’importo dell'indennizzo deve corrispondere al valore pieno ed intero del terreno al momento della perdita della proprietà, come stabilito dalla perizia disposta dal giudice competente nel corso del procedimento interno, e, una volta detratta la somma eventualmente accordata a livello nazionale, questo importo deve essere indicizzato per compensare gli effetti dell'inflazione, e deve essere maggiorato di interessi tali da compensare, almeno in parte, il lungo lasso di tempo trascorso dallo spossessamento del terreno; inoltre, deve essere valutata la perdita di chance eventualmente subita dalla parte ricorrente.

41. Nella fattispecie, la Corte osserva che, secondo i giudici nazionali, la ricorrente ha perso la proprietà del bene in questione il 13 gennaio 1997 (paragrafo 11 supra). Dalla perizia disposta dal tribunale di Benevento risulta che, in tale data, il valore del bene, il cui prezzo al metro quadrato era di 51,65 EUR (paragrafo 10 supra), era di 39.150 EUR. Tenuto conto di questi elementi, la Corte ritiene ragionevole accordare alla ricorrente la somma di 36.100 EUR.

42. Per quanto riguarda la perdita di chance subita a seguito dello spossessamento del bene in causa, la Corte ritiene doversi prendere in considerazione il danno derivante dall’indisponibilità del terreno nel periodo compreso tra l’inizio dell’occupazione legittima (13 gennaio 1990) e il momento della perdita della proprietà (13 gennaio 1997) (paragrafo 10 supra). La Corte ritiene perciò ragionevole accordare alla ricorrente la somma di 8.400 EUR per la perdita di chance.

B. Danno morale

43. La ricorrente chiede la somma di 100.000 EUR per il danno morale.

44. Il Governo si oppone a questa richiesta.

45. La Corte ritiene che il senso di impotenza e di frustrazione per l’espropriazione illegittima del suo bene abbia causato alla ricorrente un danno morale cui si deve porre adeguatamente rimedio.

46. Tenuto conto delle circostanze del caso di specie e deliberando in via equitativa, la Corte accorda alla ricorrente la somma di 5.000 EUR per il danno morale.

C. Spese

47. Producendo le relative parcelle, la ricorrente chiede anche la somma di 53.585,53 EUR per le spese sostenute per il procedimento dinanzi alla Corte.

48. Il Governo si oppone a questa richiesta.

49. La Corte non dubita che sia stato necessario sostenere delle spese, ma ritiene eccessive le somme richieste a questo titolo e, di conseguenza, considera opportuno rimborsarle solo in parte.

50. Tenuto conto delle circostanze della causa, la Corte ritiene ragionevole accordare alla ricorrente un importo di 5.000 EUR per tutte le spese sostenute.

D. Interessi moratori

51. La Corte ritiene appropriato basare il tasso degli interessi moratori sul tasso d’interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ,

1. Dichiara il ricorso ricevibile;
2. Dichiara che vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione;
3. Dichiara
   1. che lo Stato convenuto deve versare alla ricorrente, entro tre mesi, le somme seguenti:
      1. 44.500 EUR (quarantaquattromilacinquecento euro), più l’importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per il danno materiale,
      2. 5.000 EUR (cinquemila euro), più l’importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per il danno morale,
      3. 5.000 EUR (cinquemila euro), più l’importo eventualmente dovuto dalla ricorrente a titolo di imposta, per le spese,
   2. che, a decorrere dalla scadenza di detto termine e fino al versamento, tali importi dovranno essere maggiorati di un interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali;
4. Respinge la domanda di equa soddisfazione per il resto.

Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 6 giugno 2019, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento della Corte.

Aleš Pejchal
Presidente

Renata Degener
Cancelliere aggiunto