Ministero della Giustizia

Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 24 marzo 2015 - Ricorso n. 9713/13 - Rodolfo Viviani e altri c. Italia

© Ministero della Giustizia, Direzione generale del contenzioso e dei diritti umani, traduzione effettuata da Rita Carnevali, assistente linguistico e rivista con la dott.ssa Martina Scantamburlo, funzionario linguistico.

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CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

QUARTA SEZIONE

DECISIONE

Ricorso n. 9713/13
Rodolfo VIVIANI e altri
contro l’Italia

La Corte europea dei diritti dell’uomo (quarta sezione), riunita il 24 marzo 2015 in una Camera composta da:

• Päivi Hirvelä, presidente,
• Guido Raimondi,
• George Nicolaou,
• Ledi Bianku,
• Paul Mahoney,
• Krzysztof Wojtyczek,
• Faris Vehabović, giudici,
• e da Françoise Elens-Passos, cancelliere di sezione,

Visto il ricorso sopra menzionato presentato il 28 gennaio 2013,
Vista la decisione di trattare il ricorso con priorità ai sensi dell'articolo 41 del regolamento della Corte.
Dopo aver deliberato, rende la seguente decisione:

IN FATTO

L'elenco delle parti ricorrenti è riportato nell'allegato.

A. Le circostanze del caso di specie

1. I fatti di causa, così come sono stati esposti dalle parti, si possono riassumere come segue.

1. Il contesto della causa

2. I ricorrenti risiedono in diversi comuni situati in una zona limitrofa al Vesuvio, vulcano attivo attualmente in stato di quiescenza situato in prossimità della città di Napoli, nella Regione Campania. La zona in causa è stata classificata «rossa» dalla Protezione civile a causa dei grandi rischi che corrono i suoi abitanti in caso di eruzione.
3. Il Vesuvio è situato a quindici chilometri dal centro della città di Napoli. La storia del vulcano è stata caratterizzata dall'alternarsi di periodi di attività eruttiva e periodi di riposo
4. Risulta da documenti storici, in particolare dalla testimonianza di Plinio il Giovane relativa all'eruzione dell'anno 79 che distrusse le città di Ercolano e Pompei, nonché da studi geologici, che le eruzioni del Vesuvio hanno un carattere esplosivo con formazioni di valanghe di gas e di ceneri che scendono rapidamente lungo i fianchi del vulcano. Altre importanti eruzioni si verificarono nel 472 e nel 1631, quest'ultima causò la morte di più di cinquemila persone. L'ultima eruzione è del 1944. Da allora, il vulcano si trova in uno stato di quiescenza.
5. I ricorrenti hanno prodotto numerosi articoli di stampa e di letteratura scientifica che sostengono che l'eruzione del Vesuvio in futuro è certa e che, benché sia attualmente impossibile stabilire il momento in cui si verificherà e di prevederne l'intensità, quando si produrrà, le sue conseguenze, nelle condizioni attuali, sarebbero senza dubbio catastrofiche.
6. I ricorrenti espongono che la zona rossa, che copre una superficie di duecento chilometri quadrati, è abitata da circa ottocentomila persone. In questo perimetro, un buon numero di edifici e di abitazioni sono stati costruiti abusivamente.
2. Le versioni delle parti riguardanti le misure di sicurezza attuali

a) I ricorrenti

7. I ricorrenti affermano che, nonostante le misure già adottate a livello nazionale (si vedano i paragrafi 12-27 infra), fino ad ora non è stato adottato nessun piano di sicurezza dettagliato che indichi le vie di fuga in caso di fenomeno calamitoso (eruzione o terremoto). Essi sostengono che mancano anche le informazioni riguardo i comportamenti da tenere in caso di emergenza. Inoltre non è stato messo in atto alcun sistema di allarme né di simulazione dello stato di emergenza e gli abitanti non disporrebbero di rifugi in cui mettersi al riparo in caso di necessità.

b) il Governo

8. Il Governo ha fornito informazioni dettagliate in merito all'adozione e all'aggiornamento di un piano di emergenza («il Piano Vesuvio»), e a tutte le misure adottate a livello nazionale e locale per attenuare i rischi che derivano da un eventuale evento vulcanico.
9. Queste informazioni sono riportate ai paragrafi 12-29 qui di seguito.

B. Il diritto e la prassi interni pertinenti

1. Il diritto interno pertinente

a) La legge n. 225 del 1992 – Istituzione del Servizio nazionale della Protezione civile
Articolo 3 – Attività e compiti di Protezione civile
«Sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio, al soccorso delle popolazioni sinistrate ed ogni altra attività necessaria ed indifferibile diretta a superare l’emergenza [e a ridurre i rischi derivanti da fenomeni calamitosi]. (…)»
Articolo 5 – Lo stato di emergenza (...)
«Al verificarsi degli eventi (…), il Consiglio dei Ministri (…) delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale (...).»
b) Legge n. 15 del 4 marzo 2009 – Delega al Governo finalizzata (…) alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (…)
10. L’articolo 4, comma 2, lettera l), di questa legge dispone quanto segue:
«[Il Governo consente] a ogni interessato di agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni (…) se dalla violazione di standard qualitativi, (…) dall’omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti(…).»
c) Decreto legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009
11. In base alla delega prevista dalla legge n. 15 del 4 marzo 2009, questo decreto nelle sue parti pertinenti prevede quanto segue:
Articolo 1 – Presupposti dell’azione e legittimazione ad agire
«1. (...) I titolari di interessi giuridicamente rilevanti e omogenei per una pluralità di utenti e di consumatori possono agire in giudizio (…) nei confronti delle amministrazioni pubbliche (…) se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi (...).
1 – ter . (...) Sono escluse dall’applicazione del presente decreto (…) la Presidenza del Consiglio dei Ministri.»
2. Gli studi e le misure nazionali di prevenzione dei rischi in caso di eruzione
a) Il monitoraggio scientifico del Vesuvio
12. Il sistema di monitoraggio del vulcano è gestito a Napoli dall’Istituto nazionale di geofisica e di vulcanologia (INGV) e dall’Osservatorio del Vesuvio (OV), fondato nel 1841. Basato su un sistema di reti geofisiche e geochimiche che trasmettono dati, il sistema INGV-OV fornisce costantemente informazioni riguardo la sismicità a livello regionale.
b) L'adozione del piano di emergenza («il Piano Vesuvio»)
13. Il Governo espone che nell'ottobre 1990, il Gruppo nazionale di vulcanologia del Centro nazionale delle ricerche, in collaborazione con la Prefettura di Napoli, fornì al Dipartimento della Protezione civile un rapporto intitolato «Scenario dell'eruzione del Vesuvio», destinato a mettere in atto misure d'emergenza in caso di eruzione.
14. Con ordinanza n. 2167 del 5 settembre 1991, il Ministro per il Coordinamento della Protezione civile istituì una Commissione incaricata di stabilire i rischi connessi all'eruzione del Vesuvio finalizzata alla pianificazione dell'emergenza. Quest'ultima terminò i suoi lavori nell'ottobre 1992.
15. Con decreto n. 516 del 9 agosto 1993, il Sottosegretario alla Protezione civile istituì una commissione incaricata di elaborare un piano di emergenza. Quest'ultima era composta da periti, scienziati, tecnici della Protezione civile e da rappresentanti delle amministrazioni locali.
16. Gli obiettivi di questa Commissione erano soprattutto il miglioramento del sistema di sorveglianza del Vesuvio, la realizzazione di uno studio di vulnerabilità sismica nonché la messa in atto di strumenti destinati a informare la popolazione locale.
17. All'esito dei lavori di questa Commissione, nel 1995, fu approvato il primo documento di pianificazione nazionale d'emergenza riguardante la regione del Vesuvio («il Piano Vesuvio»). Quest'ultimo era composto da piani dettagliati, redatti dai comuni situati nelle zone a rischio, e da un piano generale, che prevedeva le modalità di intervento del sistema nazionale di Protezione civile attraverso la messa in atto di strategie operative e la definizione di obiettivi specifici riguardanti ogni unità operativa chiamata ad intervenire nel caso si avvicinasse un evento vulcanico.
c) L'aggiornamento del «Piano Vesuvio »
18. Con decreto n. 247 del 1° febbraio 1996, fu creata una Commissione incaricata di provvedere all’aggiornamento del piano sopra menzionato. Il 20 marzo 2001 quest'ultima pubblicò un rapporto che forniva dettagli sulla tipologia di eruzione possibile e stabiliva le zone ad alto rischio, in particolare la zona rossa, composta da diciotto comuni con una estensione di circa duecento chilometri quadrati. La strategia di intervento prevedeva soprattutto una fase di allerta, l’ordine di evacuazione destinato prioritariamente alla zona rossa, e l’allontanamento della popolazione in direzione di varie regioni gemellate con la Regione Campania.
19. Nell’ambito di questo aggiornamento, furono condotti altri studi riguardanti soprattutto la vulnerabilità sismica della zona rossa, la pianificazione di flussi di evacuazione attraverso lo studio della viabilità e la realizzazione di un sistema informatico con cartografia digitale, distribuito in seguito alle autorità locali.
20. Parallelamente, furono eseguiti parecchi esercizi di simulazione nel 1996, 1999, 2000 e 2001.
21. Per quanto riguarda le informazioni da fornire alla popolazione in caso di emergenza, furono organizzati dei corsi di formazione per gli insegnanti che lavoravano nella zona del Vesuvio, allo scopo di utilizzare le scuole come luogo di divulgazione di informazioni su Protezione civile, conoscenze connesse ai rischi vulcanici e piano di emergenza.
22. Inoltre, a seguito dell’approvazione del rapporto di aggiornamento, sul sito Internet della Protezione civile fu creata una sezione dedicata alla pianificazione della zona del Vesuvio.
23. L’ultima Commissione, istituita con decreto del Ministro dell’Interno n. 1821 del 18 giugno 2002, era composta da quattro gruppi incaricati rispettivamente dei seguenti campi: (i) scenario di allerta, (ii) strade, trasporti e logistica, (iii) informazione ed educazione (iv) piani di emergenza municipali.
d) Lo studio del 2006 e la simulazione «Mesimex»
24. Su richiesta del dipartimento della Protezione civile, la Facoltà di ingegneria dei trasporti dell’Università «La Sapienza» di Roma elaborò nel 2006 uno studio approfondito sulla viabilità del possibile esodo e le modalità di evacuazione. Questo rapporto è attualmente in fase di aggiornamento.
25. Sempre nel 2006, fu realizzata l’esercitazione internazionale di simulazione Mesimex (Major emergency simulation exercise), finanziata tra gli altri dall’Unione europea. A questo progetto presero parte esperti di diversi paesi (Francia, Portogallo, Spagna e Svezia). Un centinaio di abitanti per comune (fra quelli che facevano parte della zona rossa) parteciparono alla simulazione e furono accolti nelle zone «di controllo» create lungo la via di evacuazione.
e) La revisione del «Piano Vesuvio» e l’ampliamento della zona rossa
26. A seguito dello studio e della simulazione del 2006, fu approvata una revisione della strategia operativa del «Piano Vesuvio» dal dipartimento della Protezione civile, dalla regione Campania, dalla Prefettura e dalla provincia di Napoli e dall’INGV-OV. Da allora questo piano è stato costantemente aggiornato.
27. In base ai nuovi dati raccolti e agli scambi con le amministrazioni locali, con decreto n. 250 del 26 luglio 2013, la Regione Campania decise di estendere la zona rossa a venticinque comuni situati nelle province di Napoli e Salerno. Il 14 febbraio 2014 il Presidente del Consiglio dei Ministri emise dunque una direttiva che stabiliva l’ampiezza del nuovo perimetro.
f) La gestione delle zone urbane
28. Con decreto n. 2139 del 20 giugno 2003, la Regione Campania approvò un programma di azioni per la mitigazione dei rischi vulcanici attraverso degli aiuti economici per l’acquisto di un alloggio in vista del trasferimento degli abitanti nelle zone diverse da quelle a rischio, per bloccare l’espansione delle costruzioni abusive e per convertire gli edifici residenziali esistenti in attività produttive.
29. La legge regionale n. 21 del 10 dicembre 2003 prevede misure simili aggiungendo la possibilità per gli abitanti della zona rossa di ottenere degli alloggi di edilizia residenziale pubblica per facilitare il loro trasferimento in altri comuni.

MOTIVI DI RICORSO

30. Invocando l’articolo 2 della Convenzione, i ricorrenti lamentano che il Governo avrebbe omesso di istituire un quadro regolamentare e amministrativo per proteggere la loro vita in caso di eruzione del Vesuvio o di altri eventi calamitosi (quali il terremoto), consistenti soprattutto nella dichiarazione dello stato di emergenza, previsto dall’articolo 5 della legge n. 225 del 1992.
31. Dal punto di vista dell’articolo 8 della Convenzione, i ricorrenti denunciano la mancanza di informazioni e la mancanza di una campagna di sensibilizzazione sul rischio che essi corrono e sul comportamento da tenere in caso di eruzione o di altri eventi calamitosi. Ritengono che sia stato violato il diritto al rispetto della loro vita privata.

IN DIRITTO

32. Invocando l’articolo 2 della Convenzione, i ricorrenti lamentano che il Governo avrebbe omesso di elaborare un quadro regolamentare e amministrativo per proteggere la loro vita in caso di eruzione del Vesuvio. Questo articolo, nelle sue parti pertinenti, recita:
«1. Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge. (...)»
33. Secondo il punto di vista dell’articolo 8 della Convenzione, per quanto riguarda il diritto al rispetto della loro vita privata, essi denunciano la mancanza di qualsiasi informazione sul rischio che corrono e sul comportamento da tenere in caso di eruzione o di altri incidenti. L’articolo 8 è così formulato:
«1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata (...).
2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute e della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui.»

A. Le argomentazioni delle parti

1. Il Governo

34. Il Governo eccepisce subito che i ricorrenti hanno omesso di sollevare i loro motivi di ricorso dinanzi alle autorità nazionali.
35. In questo contesto, il Governo chiarisce che la dichiarazione dello stato di emergenza alla quale i ricorrenti fanno riferimento riguarda soltanto le situazioni nelle quali si verifichi un evento calamitoso (articolo 5 della legge n. 255 del 1992). Questa dichiarazione non è dunque una misura che potrebbe essere richiesta dalle autorità nazionali nella situazione attuale. Al contrario, ai sensi dell’articolo 3 della stessa legge, lo Stato può adottare delle misure in materia di prevenzione dei rischi.
36. Ora, pur facendo riferimento nel merito alle misure che sono già state adottate nel caso di specie (paragrafi 12-29 supra), il Governo constata che i ricorrenti possono presentare una istanza alle autorità interne volta ad ottenere le misure di prevenzione dei rischi che ritengono necessarie e, in caso di silenzio da parte delle autorità, possono presentare ricorso dinanzi ai giudici amministrativi (ossia, tribunale amministrativo regionale e Consiglio di Stato) chiedendo la condanna delle autorità cui si sono rivolti, l’ordine di esecuzione della loro domanda e, eventualmente, la riparazione del danno subìto.
37. Inoltre i ricorrenti possono benissimo introdurre una «class action» dinanzi ai giudici amministrativi, ai sensi dell’articolo 4, comma 2, lett. l, della legge n. 15 del 4 marzo 2009 e del decreto legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009.
38. Il ricorso dovrebbe dunque essere dichiarato irricevibile per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne, ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione, in quanto nel caso di specie è stato violato il principio di sussidiarietà.
39. Il Governo sostiene inoltre che la Corte dovrebbe dichiarare il ricorso irricevibile ai sensi dell’articolo 35 § 3 b) della Convenzione, in quanto i ricorrenti non hanno subìto alcun pregiudizio importante.
40. Poi il Governo eccepisce che i ricorrenti non sono stati coinvolti in eventi calamitosi e non hanno subìto alcuna violazione concreta del loro diritto alla vita privata, per cui non hanno la qualità di vittime. Per di più i ricorrenti hanno fatto la scelta consapevole di abitare nei loro luoghi di residenza, nonostante le alternative che sono state offerte loro dalle autorità nazionali (si vedano i paragrafi 28-29 supra).
41. Questo ricorso sarebbe poi abusivo. Il primo ricorrente, politicamente attivo a livello locale, ha rilasciato delle interviste alla stampa aventi ad oggetto la presentazione di questo ricorso. Quest’ultimo avrebbe dunque un carattere esclusivamente politico.
42. Infine, il Governo sostiene che l’uso dei ricorsi disponibili nel diritto interno è previsto dall’articolo 47 del regolamento della Corte, ai sensi del quale i ricorrenti devono produrre copia delle decisioni che riguardano l’oggetto del loro ricorso per permettere alla Corte di valutare se esso sia ricevibile. In mancanza delle suddette informazioni, il ricorso non dovrebbe essere esaminato dalla Corte.
43. Per quanto riguarda il merito, il Governo fa rifermento a tutte le informazioni riportate nei paragrafi 12-29 supra e conclude per la irricevibilità del ricorso in quanto manifestamente infondato.

2. I ricorrenti

44. I ricorrenti rilevano innanzitutto che un ricorso ordinario dinanzi ai tribunali amministrativi interni sarebbe privo di efficacia. Lo stesso discorso vale per una « class action», in quanto questo mezzo di impugnazione non può essere utilizzato contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri (articolo 1 – ter del decreto legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009), unico organo nei confronti del quale potrebbe essere presentata un’azione di questo tipo.
45. I ricorrenti chiedono, invece, che le varie amministrazioni mettano in atto misure di ampia portata e adeguate, fra cui un piano d’emergenza. La procedura amministrativa da esperire citata dal Governo sarebbe dunque eccessivamente complessa.
46. Inoltre i ricorrenti indicano di essere vittime delle violazioni che denunciano perché corrono un rischio concreto dovuto alla vicinanza del luogo in cui risiedono con il vulcano.
47. Per quanto riguarda il merito, i ricorrenti osservano che le misure adottate fino ad ora dal Governo sarebbero soltanto teoriche. Inoltre, ad essi non sarebbe stata data alcuna informazione in merito al comportamento da tenere in caso di eruzione.

B. La valutazione della Corte

48. La Corte rammenta innanzitutto che il meccanismo di salvaguardia instaurato dalla Convenzione ha, e ciò è fondamentale, carattere sussidiario rispetto ai sistemi nazionali di garanzia dei diritti dell’uomo. La Corte ha il compito di controllare che gli Stati contraenti rispettino i loro obblighi derivanti dalla Convenzione. La Corte non deve sostituirsi agli Stati contraenti, ai quali spetta vigilare che i diritti e le libertà fondamentali sanciti dalla Convenzione siano rispettati e protetti a livello interno. La norma dell’esaurimento dei ricorsi interni si basa sull’ipotesi, riflessa nell’articolo 13 della Convenzione, con il quale essa presenta strette affinità, che l’ordinamento interno offra un ricorso effettivo per la violazione denunciata. Essa è dunque una parte indispensabile del funzionamento di questo meccanismo di protezione (Vučković e altri c. Serbia [GC], n. 17153/11, § 69, 25 marzo 2014).
49. La Corte poi rammenta che, ai sensi dell'articolo 35 § 1 della Convenzione, è possibile rivolgersi ad essa soltanto dopo aver esaurito le vie di ricorso interne. Ogni ricorrente deve aver dato ai giudici interni l'occasione che questa disposizione si prefigge di riservare in linea di principio agli Stati contraenti, ossia evitare o correggere le violazioni dedotte contro di loro. Le disposizioni dell'articolo 35 § 1 prescrivono soltanto l'esaurimento dei ricorsi che si riferiscono alle violazioni contestate e che siano al tempo stesso disponibili e adeguati. Essi devono esistere con un sufficiente grado di certezza non soltanto in teoria ma anche in pratica, altrimenti mancherebbero loro l'effettività e l’accessibilità. Spetta allo Stato convenuto dimostrare che queste esigenze sono rispettate (si vedano, fra molte altre, McFarlane c. Irlanda [GC], n. 31333/06, § 107, 10 settembre 2010, Mifsud c. Francia (dec.) [GC], n. 57220/00, § 15, CEDU 2002 VIII, Leandro Da Silva c. Lussemburgo, n. 30273/07, §§ 40 e 42, 11 febbraio 2010.
50. Nella presente causa, la Corte osserva che, secondo il Governo, era possibile per i ricorrenti presentare una domanda specifica alle autorità interne volta ad ottenere le misure di prevenzione dei rischi che essi ritengono necessarie. In caso di silenzio, essi potrebbero rivolgersi ai giudici amministrativi, ossia, al tribunale amministrativo regionale e al consiglio di Stato.
51. Inoltre, i ricorrenti avrebbero potuto avvalersi di una «class action», ai sensi dell’articolo 4 § 2, lettera l, della legge n. 15 del 4 marzo 2009 e del decreto legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009.
52. La Corte rileva che i ricorrenti si sono limitati ad affermare in maniera generale che un ricorso dinanzi ai giudici amministrativi si sarebbe rivelato eccessivamente complesso nel caso di specie.
53. Inoltre, per quanto riguarda la possibilità di introdurre una «class action», la Corte non può che constatare che la Presidenza del Consiglio dei Ministri non è l’unico organo nei cui confronti è possibile proporre tale azione. Il decreto legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009 e, in termini simili, la legge n. 15 del 4 marzo 2009, prevede in effetti che questo ricorso può essere presentato nei confronti delle amministrazioni pubbliche (…) se derivi una lesione diretta, concreta e attuale degli (…) interessi [omogenei per una pluralità di utenti o consumatori] dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi (…)» (paragrafi 10-11 supra)
54. Considerato quanto esposto sopra, l’eccezione del Governo relativa al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne deve essere accolta e il ricorso deve dunque essere rigettato ai sensi dell’articolo 35 §§ 1 e 4 della Convenzione.
55. Questa conclusione dispensa la Corte dall’esaminare le altre eccezioni di irricevibilità sollevate dal Governo.

Per questi motivi, la Corte, a maggioranza,
Dichiara il ricorso irricevibile.

Fatta in francese poi comunicata per iscritto il 16 aprile 2015.

Françoise Elens-Passos
Cancelliere

Päivi Hirvelä
Presidente

ALLEGATO

1. Rodolfo VIVIANI è nato nel 1966, residente a Barra (Napoli)
2. Francesco BARTIROMO è nato nel 1977, residente a Portici (Napoli)
3. Valentina BILGINI è nata nel 1984, residente a Napoli
4. Anna BOTTONE è nata nel 1984, residente a Pompei (Napoli)
5. Livia CASCIANO è nata nel 1981, residente a Scafati (Salerno)
6. Luigi COSTABILE è nato nel 1956, residente a Pomigliano d’Arco (Napoli)
7. Elena GUASTAFERRO è nata nel 1987, residente a Torre del Greco (Napoli)
8. Anna IUPPARIELLO è nata nel 1986, residente a Napoli
9. Pierluigi RAZZANO è nato nel 1976, residente a San Giorgio a Cremano (Napoli)
10. Antonietta SALVATI è nata nel 1988, residente a Napoli
11. Giacinto Maria SERRAPICA è nato nel 1984, residente a Torre Annunziata (Napoli)
12. Rosa STORNO BOCCIA è nata nel 1985, residente a San Gennaro Vesuviano (Napoli)