Patrocinio a spese dello Stato nel processo civile ai sensi dell’art. 294 del d.p.r. 115/02 - Relazione al Parlamento - (biennio 2021-2022)
aggiornamento: 29 maggio 2023
Dipartimento per gli affari di giustizia
Direzione generale degli affari interni
Ufficio I
Reparto I- servizi relativi alla giustizia civile
Relazione biennale al Parlamento sull’applicazione del D.P.R. 115/02
“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia”
relativamente al:
PATROCINIO A SPESE DELLO STATO NEI PROCEDIMENTI CIVILI
(ai sensi dell’art. 294 del D.P.R. 115/02)
Analisi dei dati relativi agli anni: 2021 – 2022
Con riferimento all’oggetto, avuto riguardo all’ambito di competenza di questa Direzione generale, si rappresenta quanto segue.
L’art. 294 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, emanato con d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, prevede che il Ministro della giustizia ogni due anni trasmetta al Parlamento una relazione sull’applicazione della normativa sul patrocinio a spese dello Stato, per valutarne tutti gli effetti ai fini di ogni necessaria e tempestiva modifica della stessa.
Con la presente relazione si illustreranno gli effetti della normativa sul patrocinio a spese dello Stato relativamente ai procedimenti civili, nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2021 e il 31 dicembre 2022. I dati su cui si basa la relazione (trasmessi con nota del 23 giugno 2023 omissis ) sono stati rilevati dalla Direzione generale di statistica del Ministero della giustizia, che ha provveduto ad effettuare un monitoraggio delle istanze e degli esiti delle stesse comunicati dai Consigli dell’Ordine degli avvocati.
La Direzione generale di statistica ha, inoltre, provveduto a rilevare le spese pagate dall’Erario, evidenziando in generale il totale liquidato e, in particolare, gli onorari liquidati ai difensori, sulla base dei dati comunicati dalle Corti d’appello, dai Tribunali per minorenni, dai Tribunali e dagli Uffici del giudice di pace.
I dati sono stati rilevati presso i predetti Uffici giudiziari con:
- un modello di rilevazione annuale predisposto per la raccolta dei dati relativi alle istanze di ammissione al patrocinio a spese dello Stato e agli esiti delle stesse;
- un modello di rilevazione semestrale (modello l/A/SG) predisposto per rilevare le spese pagate dall’Erario.
Per la valutazione dei dati rilevati si ritiene opportuno esporre sinteticamente la normativa relativa al patrocinio a spese dello Stato.
NORMATIVA DI RIFERIMENTO
Il citato testo unico sulle spese di giustizia, nell’intera parte III, ha riunito in modo organico e ordinato le varie disposizioni relative alla materia in argomento.
In particolare, il titolo I del citato testo normativo contiene le norme generali valevoli per il processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario (artt. da 74 a 89); il titolo II le disposizioni particolari riguardanti il solo processo penale (artt. da 90 a 114); il titolo III l’estensione a fattispecie particolari (difensori di collaboratori di giustizia, di soggetti minori, di soggetti irreperibili) di taluni effetti della disciplina del patrocinio a spese dello Stato prevista per il processo penale (artt. da 115 a 118); il titolo IV le norme specifiche applicabili al processo civile, amministrativo, contabile e tributario (artt. da 119 a 141).
L’art. 74 del T.U., in particolare, prevede che: “È assicurato il patrocinio nel processo penale per la difesa del cittadino non abbiente, indagato, imputato, condannato, persona offesa dal reato, danneggiato che intenda costituirsi parte civile, responsabile civile ovvero civilmente obbligato per la pena pecuniaria. È altresì assicurato il patrocinio nel processo civile, amministrativo, contabile, tributario e negli affari di volontaria giurisdizione, per la difesa del cittadino non abbiente quando le sue ragioni risultino non manifestamente infondate”.
Dalla lettura della norma emerge con evidenza la differenza fondamentale tra la procedura di ammissione al patrocinio a spese dello Stato nel processo civile, amministrativo, contabile, tributario e negli affari di volontaria giurisdizione rispetto a quella relativa al processo penale. Infatti, mentre per quest’ultimo l’unico presupposto per l’ammissione è costituito dalla non abbienza, in tutti gli altri procedimenti occorre, invece, un ulteriore elemento costituito dalla necessità che la pretesa che si intende far valere in giudizio non sia manifestamente infondata.
In merito al presupposto della non abbienza, questo sussiste quando il richiedente il patrocinio a spese dello Stato è titolare di un reddito imponibile, ai fini dell’imposta personale sul reddito, risultante dall’ultima dichiarazione, non superiore ad euro 12.838,01 (importo da ultimo aggiornato con decreto interdirigenziale emanato il 10 maggio 2023, in G.U. n. 130 del 6 giugno 2023). Qualora l’interessato conviva con il coniuge o con altri familiari, il reddito imponibile è dato dalla somma dei redditi imponibili conseguiti nel medesimo periodo da ogni componente della famiglia, compreso l’istante (art. 76 T.U.); in tal caso, inoltre, il limite di reddito sopra indicato deve essere elevato di euro 1.032,91 per ognuno dei familiari conviventi (art. 92 T.U.).
L’ambito di applicabilità del patrocinio a spese dello Stato si estende ad ogni grado e fase del processo, nonché alle eventuali procedure ad esso connesse, nonché alla fase dell’esecuzione, al processo di revisione e ad altri particolari processi (art. 75 T.U.).
Gli artt. 78 e 79 indicano le modalità con cui presentare l’istanza (con sottoscrizione dell’interessato autenticata dal difensore, ovvero ai sensi dell’art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445/2000), nonché gli elementi che questa deve contenere a pena d’inammissibilità: l’indicazione del processo cui si riferisce, se già pendente; le generalità dell’interessato e dei componenti la famiglia anagrafica, unitamente ai rispettivi codici fiscali; una dichiarazione sostitutiva di certificazione attestante la sussistenza delle condizioni di reddito previste per l’ammissione, nonché il formale impegno a comunicarne le eventuali variazioni.
Per i redditi prodotti all’estero, il cittadino di Stati non appartenenti all’Unione Europea deve corredare l’istanza con una certificazione dell’autorità consolare competente, che attesta la veridicità di quanto in essa indicato.
Nei processi civili, amministrativi, contabili e tributari, la competenza a decidere sull’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato è affidata ai Consigli dell’Ordine degli avvocati (art. 124 T.U.). Il Consiglio dell’Ordine competente è quello del luogo in cui ha sede il magistrato davanti al quale pende il processo, ovvero, se il processo non pende, quello del luogo in cui ha sede il magistrato competente a conoscere del merito. Se procede la Corte di cassazione, il Consiglio di Stato, ovvero le sezioni riunite o le sezioni giurisdizionali centrali presso la Corte dei conti, il Consiglio dell’Ordine competente è quello del luogo ove ha sede il magistrato che ha emesso il provvedimento impugnato.
Il Consiglio dell’Ordine degli avvocati, verificata l’ammissibilità dell’istanza, ammette l’interessato in via anticipata e provvisoria al patrocinio, se ricorrono le condizioni di reddito e le pretese che l’istante intende far valere non appaiono manifestamente infondate (art. 126, comma 1, T.U.).
Se il Consiglio dell’Ordine respinge o dichiara inammissibile l’istanza, questa può essere proposta al magistrato competente per il giudizio, che decide con decreto (art. 126, comma 3, T.U.).
Una copia dell’atto con il quale il Consiglio dell’Ordine, ovvero il magistrato competente per il giudizio, accoglie la domanda è trasmessa anche all’ufficio finanziario competente territorialmente. Quest’ultimo verifica l’esattezza dell’ammontare del reddito attestato dall’interessato – alla stregua delle dichiarazioni, indicazioni e allegazioni della domanda di ammissione – nonché la compatibilità dei dati indicati con le risultanze dell’anagrafe tributaria e può disporre che sia effettuata, anche avvalendosi della collaborazione della Guardia di finanza, la verifica della posizione fiscale dell’istante e dei conviventi. Se risulta che il beneficio è stato concesso sulla base di dichiarazioni non veritiere, l’ufficio finanziario richiede la revoca dell’ammissione e trasmette gli atti acquisiti alla Procura della Repubblica, integrando tale comportamento il delitto di cui all’art. 125 del T.U. citato. È comunque sempre possibile controllare l’effettività e la permanenza delle condizioni previste per l’ammissione al patrocinio, su richiesta dell’Autorità giudiziaria ovvero su iniziativa dell’ufficio finanziario o della Guardia di finanza (art. 127 T.U.).
Chi è ammesso al patrocinio può nominare un difensore scelto tra gli iscritti negli elenchi degli avvocati per il patrocinio a spese dello Stato, istituiti presso i Consigli dell’Ordine del distretto di Corte d’appello nel quale ha sede il magistrato competente a conoscere il merito del procedimento o il magistrato davanti al quale pende il processo (art. 80, comma 1, T.U.).
Se procede la Corte di cassazione, il Consiglio di Stato, le sezioni riunite o le sezioni giurisdizionali centrali presso la Corte dei conti, gli elenchi sono quelli istituiti presso i Consigli dell’Ordine del distretto di Corte d’appello del luogo dove ha sede il giudice che ha emesso il provvedimento impugnato (art. 80, comma 2, T.U.).
Va, peraltro, sottolineato che la legge del 24 febbraio 2005, n. 25, ha introdotto un terzo comma all’art. 80 T.U., che espressamente consente a colui che è ammesso al patrocinio la scelta del difensore iscritto negli elenchi “anche al di fuori del distretto”. La norma va poi collegata al successivo art. 82, comma 2, T.U., che esclude la ripetibilità di spese e indennità di trasferta per il difensore nominato extra districtum. L’assunzione di difese di questo tipo, pertanto, non è conveniente per l’avvocato, dato che l’art. 85 del T.U. fa divieto al legale di percepire dal proprio assistito “compensi o rimborsi a qualunque titolo, diversi da quelli previsti dalla presente parte del T.U.”, dichiarando nullo qualunque patto contrario e precisando che la violazione del divieto costituisce grave illecito disciplinare professionale.
Chi è ammesso al patrocinio può nominare un consulente tecnico di parte nei casi previsti dalla legge (art. 129 T.U.).
Si rileva che, poiché lo Stato sostiene l’onere del patrocinio, nel caso in cui il soggetto ammesso al beneficio sia anche il vincitore della controversia, con la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio il giudice che emette il provvedimento dispone che il pagamento sia eseguito a favore dello Stato (art. 133 T.U.).
ANALISI DEI DATI STATISTICI
Il monitoraggio relativo al patrocinio a spese dello Stato nel processo civile ha avuto inizio nell’anno 2005 ed è stato affidato alla Direzione generale di statistica e analisi organizzativa, che ha il compito di raccogliere i dati più rilevanti riguardanti il beneficio in argomento e poi di comunicarli a questa Direzione generale per la relazione di competenza. Secondo quanto evidenziato nella “nota tecnica” allegata al rapporto informativo della predetta Direzione generale, i dati sono stati acquisiti attraverso due rilevazioni:
- una rilevazione annuale per la raccolta dei dati relativi alle istanze di ammissione al patrocinio e relativi esiti;
- una rilevazione con periodicità semestrale per rilevare le spese pagate dall’erario.
I dati – come già evidenziato – vengono rilevati presso le Corti di appello, i Tribunali per i minorenni, i Tribunali ordinari e gli Uffici del giudice di pace. L’acquisizione dei dati avviene attraverso la compilazione on line da parte degli uffici di modelli opportunamente predisposti (il modello annuale Patrocinio Civile per le istanze e il modello semestrale 1/A/SG per gli importi).
Non tutti gli uffici interpellati, tuttavia, rispondono nei tempi previsti, mentre alcuni non rispondono affatto: in particolare, ciò si verifica per la rilevazione sulle istanze, dal momento che buona parte delle informazioni devono essere fornite dai Consigli forensi, spesso non organizzati per trasmettere il dettaglio richiesto nel monitoraggio. Gli uffici, pur di non risultare inadempienti alla rilevazione, trasmettono dati incompleti o rispondono senza trasmettere alcun dato, così determinando una distorsione dei dati rilevati, spesso difficilmente sanabile con le stime per l’indisponibilità di una serie storica affidabile. Laddove si dispone di detta serie storica, si stimano i dati mancanti facendo una media dei dati relativi ai due anni precedenti il periodo oggetto di stima. Ciò è stato possibile, per il periodo preso in esame, per un Tribunale per i minorenni, 10 tribunali ordinari e 32 Uffici del giudice di pace. Invece, per 3 Tribunali ordinari e 16 (su 27) Uffici del giudice di pace “inadempienti cronici”, si sono utilizzati come stime i dati trasmessi da uffici “simili” per numero d’iscrizioni in materia civile. Per 11 Uffici del giudice di pace questo non è stato però possibile in quanto inadempienti anche alle rilevazioni dei flussi civili.
Per quanto invece riguarda gli importi, gli uffici hanno quasi tutti risposto, fatta eccezione per 3 Uffici del giudice di pace nel 2021 e 8 nel 2022: pertanto, i dati di detti Uffici sono stati stimati applicando il rapporto osservato nei dati disponibili tra gli importi relativi agli onorari ai difensori e il totale importo anticipato per patrocinio civile e i totali degli stessi importi. Gli “Altri importi liquidati per patrocinio civile” sono stati ricavati come differenza tra gli importi stimati (totale importo liquidato per patrocinio civile - onorari ai difensori per patrocinio civile).
Orbene, passando adesso ad esaminare i prospetti elaborati dalla Direzione generale di statistica e analisi organizzativa, si riportano di seguito le tabelle relative alle istanze di ammissione al patrocinio a spese dello Stato nel processo civile presentate ai Consigli dell’Ordine degli avvocati negli anni 2021-2022 e al loro esito per dato nazionale e per dato diviso per Corte d’appello.