Stato di attuazione della legge recante modifiche alla disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori, nonché al titolo VIII del libro primo del codice civile - Articolo 39 della legge 28 marzo 2001, n. 149 - Relazione al Parlamento - (2021)
aggiornamento: 24 dicembre 2021
Secondo quanto disposto dall’art. 39 della L.149/01 il Ministro della giustizia e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con la Conferenza unificata, trasmettono al Parlamento la relazione sullo stato di attuazione della legge n. 149 del 28 marzo 2001, al fine di verificare la funzionalità della norma in relazione alle finalità perseguite e la rispondenza all’interesse del minore. La Relazione è stata predisposta congiuntamente dal Ministero della Giustizia e dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, con la collaborazione dei rappresentanti della Conferenza unificata e degli esperti dell’Istituto degli Innocenti.
Il documento aggiorna i dati e lo stato delle conoscenze rispetto all’ultima relazione e approfondisce alcune tematiche definite in sede di commissione ristretta, commissione istituita con Decreto del Direttore Generale del MLPS n. 1 del 19 febbraio 2020 e modificato il 17 marzo 2020, per la redazione della relazione ai sensi dell’art. 39 della Legge 149 del 28 marzo 2001. Il testo è il risultato di un lavoro che ha visto impegnati i membri della commissione stessa ed è stato arricchito dal contributo di esperti provenienti dal mondo accademico e della ricerca, dell’associazionismo e da istituzioni e servizi direttamente impegnati sul campo.
La presente edizione illustra i dati di tipo quantitativo e qualitativo sulla prevenzione dell’allontanamento dalle famiglie di origine, l’affidamento familiare, l’accoglienza nei servizi residenziali e l’adozione nazionale e internazionale e riporta gli esiti della rilevazione sull’attuazione della legge condotta dal Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della Giustizia attraverso i tribunali per i minorenni e le procure minorili. Nel documento è inoltre riportato un approfondimento sul quadro normativo internazionale, europeo, nazionale e regionale sull’accoglienza dei bambini e degli adolescenti fuori famiglia, e sulle azioni intraprese dalle Regioni e Provincie Autonome negli ultimi anni rispetto agli ambiti di pertinenza della legge 149/01.
La raccolta dei dati sui bambini e i ragazzi allontanati temporaneamente dalla famiglia di origine, argomento già affrontato nella precedente relazione, è stato uno dei temi indicati nelle Osservazioni conclusive rivolte all’Italia dal Comitato sui Diritti dell’Infanzia nel 2019 che raccomandava di “istituire un registro nazionale dei minorenni privi di un ambiente familiare, basato su criteri uniformi e chiari su tutto il territorio dello Stato parte”. La questione, approfondita nella presente relazione, è stata infatti oggetto di processi volti alla costruzione di sistemi di raccolta sistematica di dati, in particolare con l’esperienza SINBA, che però non si è sviluppata appieno di fronte a problematiche relative alla gestione di informazioni sensibili e all’immissione dei dati.
I dati sull’accoglienza fuori famiglia indicano che dopo una relativa stabilizzazione nell’ultimo decennio, negli anni più recenti si registra una crescita dell’accoglienza nei servizi residenziali per minorenni a fronte di uno stallo degli affidamenti famigliari e una diminuzione nel 2018 e nel 2019, dati che richiederanno un monitoraggio nei prossimi anni per verificare l’eventuale conferma di questa tendenza in contrasto con l’intento della legge che prevede come misura prioritaria l’affido famigliare e solo in seconda istanza il ricorso a servizi residenziali. Si rileva inoltre, in linea con i dati della precedente relazione, che il periodo di permanenza prevalente dei bambini e delle bambine in affidamento familiare e nei servizi residenziali supera i due anni.
I dati sulle adozioni nazionali registrano in anni recenti una chiara tendenza alla riduzione dei casi, tendenza ancora più accentuata per le adozioni internazionali, per le quali si registra una diminuzione significativa non solo in Italia, anche come riflesso delle politiche attuate dai Paesi di provenienza dei bambini e delle bambine che mirano a privilegiare soluzioni che non implichino lo sradicamento del minorenne. Negli ultimi anni, dopo un periodo di aumento, il numero dei minori stranieri non accompagnati negli ultimi tre anni ha subito una progressiva decrescita, un dato che risente fortemente di fattori esterni che influenzano gli arrivi, ma anche delle politiche e degli accordi internazionali di contrasto all’immigrazione.
Nel contesto di una normativa regionale differenziata sull’accoglienza e protezione dei minorenni, è proseguito lo sforzo di costruire un quadro di riferimento comune rispetto a principi e metodi di attuazione di ambiti di competenza regionali, attraverso il consolidamento di strumenti di soft law quali le Linee di indirizzo sull’affidamento familiare e Linee di indirizzo per l’accoglienza nei servizi residenziali per minorenni approvati in Conferenza Unificata e recepiti sempre più diffusamente a livello regionale tramite appositi decreti. Recentemente sono anche state siglate le Linee guida per il diritto allo studio delle alunne e degli alunni fuori dalla famiglia di origine dal Ministero dell’Istruzione e dalla Garante per l’Infanzia e dell’adolescenza, frutto del precedente Protocollo sottoscritto per garantire “Pari opportunità nell’istruzione per le persone minori d’età”.
Inoltre, come meglio illustrato nella relazione si conferma il consolidamento e l’ampliamento del Programma P.I.P.P.I. che, anche tramite azioni sinergiche tra istituzioni diverse, ha favorito negli anni un approccio multidisciplinare, promuovendo interventi innovativi e integrati con l’obiettivo di prevenire l’allontanamento dei bambini e delle bambine dalle famiglie. La messa a sistema del Programma ha promosso il suo radicamento sui territori, ulteriormente rafforzato nel 2017 con l’approvazione in Conferenza unificata delle Linee di indirizzo per l’intervento con bambini e famiglie in situazione di vulnerabilità, che costituisce un impulso all’innovazione dell’intervento con le famiglie vulnerabili investendo sull’infanzia e sulla genitorialità e armonizzando l’applicazione del metodo in diverse aree del Paese caratterizzate da servizi con assetti organizzativi non omogenei. Va inoltre segnalato che l’esperienza di P.I.P.P.I. ha fornito un contributo metodologico alla valutazione multidimensionale del bisogno per le famiglie beneficiarie del Reddito di Cittadinanza.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha anche promosso la Sperimentazione nazionale di interventi in favore di coloro che, al compimento della maggiore età, vivono fuori dalla famiglia di origine sulla base di un provvedimento dell’autorità giudiziaria, avviata nel 2019 e realizzata in collaborazione con l’Istituto degli Innocenti, che vede protagonisti ragazzi e ragazze in uscita da percorsi di tutela. La Sperimentazione è portata avanti con un’azione sinergica del Ministero, delle Regioni e delle Autonomie Locali e ha come obiettivo quello di accompagnare i neomaggiorenni all'autonomia con supporti volti a consentire loro di costruirsi gradualmente un futuro dal momento in cui escono dal sistema di tutele. La sperimentazione avviata da pochi anni ha permesso anche di attivare collaborazioni e di promuovere processi di sviluppo della normativa sul tema dei neomaggiorenni in uscita dai percorsi di tutela.
La relazione affronta anche il tema della pandemia da Covid 19 che ha caratterizzato gli anni 2020 e 2021 con un forte impatto sanitario, sociale ed economico e quindi anche sulla vita dei bambini e delle bambine, delle famiglie e sul funzionamento dei servizi di accoglienza e protezione dei minorenni. La relazione illustra i principali aspetti dell’impatto della pandemia sui minorenni, descrive come i servizi hanno rimodulato le loro attività in considerazione delle limitazioni agli spostamenti volti a contenere la diffusione del contagio e traccia una riflessione sulla necessità di affrontare nuovi bisogni sorti a seguito dell’emergenza.
Nel periodo di riferimento della relazione, il tema dell’accoglienza dei minori in strutture residenziali è stato oggetto di confronti e dibattiti nel paese, anche a seguito dell’emergenza di vicende drammatiche che hanno scosso fortemente l’opinione pubblica e i decisori politici. Successivamente ad iniziative e relazioni regionali sulle vicende stesse, sono state intraprese iniziative nazionali volte a approfondire la tematica e ad individuare le debolezze del sistema di tutela, tra le quali l’istituzione della “Commissione parlamentare di inchiesta sui fatti accaduti presso la comunità «Il Forteto»” (Legge n. 21 dell’8 marzo 2019) e l’Istituzione della “Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività connesse alle comunità di tipo familiare che accolgono minori. Disposizioni in materia di diritto del minore ad una famiglia” (Legge n.107 del 29 luglio 2020). La relazione riporta una riflessione sul sistema di tutela dei minori in cui vengono indicate le criticità e le proposte dei Comuni, un approfondimento sul tema del maltrattamento istituzionale e le riflessioni emerse da un focus group con “esperti per esperienza” oggi adulti, con una pregressa esperienza in percorsi di tutela, nel contesto drammatico de Il Forteto.
Il documento restituisce anche alcuni approfondimenti su aspetti specifici dei percorsi adottivi che richiedono maggiore attenzione e in particolare i fallimenti adottivi, il sostegno ai genitori adottivi e affidatari, un aggiornamento sul tema dell’accesso alle origini e i risultati di un’indagine nazionale su adozione internazionale e adolescenza.
Un altro aspetto approfondito nella relazione riguarda il diritto alla partecipazione nei percorsi di protezione.
Il diritto all’ascolto dei bambini e dalle bambine è sancito dall’art.12 della Convenzione sui diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza come uno dei quattro principi generali della Convenzione. Anche se il termine "partecipazione" non compare nel testo dell'articolo, viene ripreso nel Commento Generale n.12 (2009) del Comitato ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, definito come processo continuativo, e non di un singolo momento, “di condivisione delle informazioni e di dialogo tra bambini e adulti, basati sul rispetto reciproco e in cui i bambini possono sperimentare come le loro opinioni e quelle degli adulti siano prese in considerazione e danno forma al risultato di tali processi”. Tuttavia il Comitato osserva che l'attuazione del diritto è spesso ostacolato da pratiche e consuetudini consolidate nel tempo e da barriere politiche ed economiche, esprimendo anche preoccupazione sulla qualità dei processi partecipativi. In questo senso la relazione affronta la tematica focalizzandosi su come riconoscere il diritto alla partecipazione dei minori in affidamento o in comunità residenziale. Vengono poi riportate esperienze di progetti di accompagnamento all’autonomia di ragazzi e ragazze neomaggiorenni in uscita da percorsi di tutela centrate sul diritto alla
partecipazione e i percorsi partecipativi dei Care leavers di Agevolando che hanno avuto esiti importanti anche a livello di promozione di politiche.
Un capitolo della relazione è dedicato all’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati la cui presenza risulta aumentata in rapporto percentuale al totale dei migranti sbarcati sulle coste italiane e per i quali negli ultimi anni sono state introdotte significative modifiche normative analizzate nel documento. Come evidenziato dai dati del monitoraggio a cura della DG Immigrazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, riportati nella presente relazione, la maggior parte dei MSNA sono ragazzi dai 16 ai 17 anni ad oggi accolti prevalentemente in servizi residenziali. Risulta evidente quindi la particolare rilevanza sia della protezione che dell’integrazione e dell’inclusione volta a sostenere il raggiungimento dell’autonomia dopo il compimento dei 18 anni. La legge n. 47/2017 per sostenere le attività di accoglienza dei minori da parte dei comuni ha riconosciuto a tutti i minori non accompagnati la possibilità di accedere ai servizi territoriali, finanziati con il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo ed ha introdotto a livello nazionale la figura del tutore volontario. La relazione riporta le attività portate avanti dal Ministero e il lavoro con i minori stranieri non accompagnati dal punto di vista degli operatori e degli enti locali. Inoltre viene descritta l’attività promossa dall’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza e un approfondimento sulla figura dei tutori volontari per i quali la legge menzionata prevede l’istituzione di un elenco presso i Tribunali per i minorenni da parte dei garanti regionali.
I minori stranieri non accompagnati sono caratterizzati da una condizione di particolare vulnerabilità, sia per non avere cittadinanza europea sia per non avere un adulto di riferimento che li tuteli. Inoltre i loro trascorsi nei paesi di origine e i percorsi migratori sono differenziati ed eterogenei, ma spesso molto difficili. In considerazione della loro peculiare situazione il documento affronta anche la questione della loro salute mentale.
L’ultimo capitolo della relazione restituisce una analisi sulle risorse per l'adozione e l'accoglienza dei bambini e degli adolescenti allontanati dalla famiglia di origine in cui si rileva che in seguito ad un periodo di costante riduzione delle risorse investite in questo settore, negli ultimi anni si registra un cambiamento della tendenza. Oltre all’istituzione del Fondo per la lotta alla povertà nel 2017, il Fondo Nazionale per le politiche sociali dal 2018 registra un aumento considerevole introducendo anche un vincolo di destinazione di una percentuale minima di risorse per gli interventi e i servizi per l’area dell’infanzia e dell’adolescenza e una progressiva definizione dei livelli essenziali di assistenza, avviando un percorso di maggiore omogeneità e diffusione dei servizi.
Le risorse comunali presentano una forte variabilità territoriale, ma in generale riguardo alla spesa per i minorenni fuori dalla famiglia di origine si rileva che è aumentata la spesa a scopi preventivi e che persiste un forte sbilanciamento sull’accoglienza residenziale rispetto alle minori risorse destinate all’affidamento famigliare e che la spesa per il servizio per l’adozione minori si attesta su percentuali molto basse.
Si sottolinea quindi la necessità di proseguire nel rafforzamento del sistema dei servizi, con operatori stabili, con risorse sufficienti e prevedibili che consentano di programmare e offrire interventi adeguati, con contenuti simili in tutte le aree del paese e di affrontare l’esplosione di nuovi bisogni sorti a seguito della crisi economica e sociale come conseguenza dell’emergenza sanitaria da Covid19.