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Censimento speciale giustizia penale - Analisi dei flussi e delle pendenze nel settore penale - Dicembre 2014

aggiornamento: 10 febbraio 2015

Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi

«Analisi dei flussi e delle pendenze nel settore penale Dicembre 2014»

RELAZIONE
sui dati rilevati dalla Direzione Generale Statistiche

di Mario BARBUTO Capo del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria

Sommario

1. Premessa
2. Rilevazione dei flussi della giustizia penale
3. (segue): i limiti delle rilevazioni globali
4. Alcuni strumenti a servizio della trasparenza
5. La questione della produttività dei giudici penali
6. Un indice per valutare la produttività: il rapporto tra pendenza ed esaurimenti annuali
7. Indice per i diversi uffici: censimento “per tipologia di ufficio giudicante”
8. Indice per i diversi uffici: censimento “per tipologia di ufficio requirente”
9. La durata effettiva dei processi penali di primo grado
10. Il confronto tra i due parametri analizzati
11. Le rilevazioni selettive “per tipologia di processi”
12. Censimento selettivo “per dimensione degli uffici” e “per aree geografiche”
13. Commento conclusivo sulla distribuzione geografica dell’arretrato
14. Conclusioni

Note

Allegati

 

1.Premessa

Nel novembre 2014 il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria (DOG) ha divulgato mediante il sito WEB del Ministero della Giustizia una Relazione sull’operazione di “Censimento speciale della giustizia civile” eseguita dalla DGSTAT nel mese di ottobre 2014.
Nel comunicato-stampa del Ministero si legge:
«I numeri sulle pendenze e sull’arretrato della giustizia civile che grava su ogni singolo ufficio giudiziario sono da oggi disponibili per tutti, con il corredo di una serie di analisi di dettaglio e di tabelle disponibili per la prima volta online. …
L’ “operazione trasparenza” realizzata dalla DGStat intende superare il tradizionale approccio al volume complessivo delle pendenze civili, che si limita ad indicare in 5,2 milioni gli “affari pendenti” senza distinzioni di tipologia di affare, grado del giudizio, collocazione geografica e soprattutto valutazione della distribuzione analitica delle anzianità di iscrizione di tutte le pendenze»

L’iniziativa ha avuto un buon riscontro sia nel mondo giudiziario sia nell’opinione pubblica. E’ stata commentata anche nella «Giornata della Trasparenza» organizzata dal Ministero della Giustizia il 16 dicembre 2014.

E’ motivo di orgoglio per la DGSTAT e per l’intero Dipartimento che il Presidente della Repubblica Giorgio NAPOLITANO abbia manifestato apprezzamento per l’iniziativa ministeriale nel discorso del 22 dicembre 2014 all’Assemblea Plenaria del Consiglio Superiore della Magistratura.
Si riportano le sue parole contenute nella parte iniziale del discorso ufficiale.
Dopo la premessa che “occorre ….puntare con convinzione su una ottimizzazione della gestione delle risorse, umane e strutturali, affidata ai poteri organizzativi dei dirigenti» e che ai dirigenti «spetta adottare iniziative e provvedimenti idonei a razionalizzare la trattazione degli affari, impiegando prassi lavorative più snelle, che favoriscano la definizione dei procedimenti (c.d. best practices)»,
il Presidente NAPOLITANO ha dichiarato:

«Del resto le prassi virtuose di molti uffici stanno dando i loro frutti, per come è emerso dai dati statistici sulla giustizia civile di recente pubblicati dal Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria, che fotografano un numero consistente, pur se non ancora soddisfacente, di realtà efficienti.
L'analisi statistica selettiva del Ministero mi sembra importante perché consente di analizzare i sensibili divari di efficienza tra i diversi uffici giudiziari, individuandone le relative cause”.

Nell’esprimere gratitudine al Capo dello Stato, intendo sottolineare che la presente relazione costituisce l’adempimento di una promessa fatta ai magistrati e al personale di cancelleria di un censimento analogo anche per il settore penale.

Si spiega così la struttura della presente relazione che segue lo schema di quella precedente.

2. Rilevazione dei flussi della giustizia penale

La GStat, articolazione interna del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria (DOG), ha compilato le tabelle sui dati globali di tutti gli uffici giudiziari.
Interessante è la tabella di pag. 10-11 del primo allegato, dal titolo

«Flussi nazionali dei procedimenti penali con autore noto nel triennio 2011-2013»

Per una più facile comprensione si provvede a riassumere gli stessi dati (limitatamente al «Totale generale» ) nel Prospetto che segue per la Totalità degli uffici

  • Corte di Cassazione
  • Corti d’Appello
  • Tribunali
  • Uffici dei Giudici di pace
  • Tribunali per i minorenni
  • Procure Generali della Repubblica
  • Procure della Repubblica presso Tribunale ordinario
  • Procure della Repubblica per i minorenni.
Prospetto 1: Giustizia penale - Totale uffici giudicanti e requirenti
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto
all’anno precedente
2011 Iscritti 3.329.793 _
Definiti 3.265.232 _
Pendenti finali 3.428.767 _
2012 Iscritti 3.366.207 1,10%
Definiti 3.254.144 - 0.3%
Pendenti finali 3.509.243 2,30%
2013 Iscritti 3.401.287 1,00%
Definiti 3.288.184 +1.0%
Pendenti finali 3.544.633 [1] 1,00%

Su questi dati si fonda l’informazione, a tutti nota, della

  • «Giustizia penale con un arretrato di 3,5 milioni di processi pendenti» (arretrato rilevato al 31.12.2013)

che, unita al famigerato slogan sulla

  • «Giustizia (in)civile con un arretrato di 5,2 milioni di cause pendenti» (arretrato rilevato al 30.6. 2013),

fotograferebbe il sostanziale disastro del sistema giudiziario del nostro Paese, cristallizzando l’informazione nella cifra globale di

8,5 milioni procedimenti giudiziari pendenti (sommando i dati dei due settori, benché rilevati in epoca diversa nello stesso anno).[2]

3. (segue): i limiti delle rilevazioni globali  

3.A) Quella sui dati globali è una informazione che ogni anno si veste di una problematica diversa.
A titolo di esempio cito una polemica giornalistica di qualche anno fa.
Nel 2012 il Ministro della Giustizia riferì nella sua Relazione al Parlamento del 17 gennaio i seguenti dati sulle pendenze relative all’anno precedente:

  • 3,4 milioni di affari penali
  • 5,5 milioni di affari civili

per un totale «pari a quasi 9 milioni di processi».
Il Presidente della Corte di Cassazione nella sua Relazione del 26 gennaio 2012 (nove giorni dopo) riferì i seguenti dati:

  • n. 3.378.068 affari penali
  • n. 5.429.148 affari civili

per un totale di n. 8.807.2016 pendenze.
All’epoca parte della stampa enfatizzò la differente informazione perché era interessata al fenomeno dello sforamento (o meno) del tetto dei NOVE MILIONI di procedimenti pendenti.
Si accertò che la divergenza, peraltro lieve, era dovuta al diverso periodo di riferimento delle rilevazioni statistiche.
E’ noto che le esigenze della cerimonia inaugurale di fine-gennaio di ogni anno esigono che i dati ufficiali vengano raccolti in base ad una unità di misura che coincide con l’“anno giudiziario”, cioè  dal 1° luglio al 30 giugno, a cavallo di due anni solari.
E’ fuori dubbio l’opportunità di una comunicazione al pubblico che sia omogenea, possibilmente per “anno solare”. In tal senso la DGStat sta verificando la fattibilità tecnica per consentire in un prossimo futuro una informazione unica e coerente.

3.B) La recente attivazione di un programma informatico di grande affidabilità - il datawarehouse - DWH, letteralmente «magazzino di dati»[3] - una volta esteso a tutti i settori della giustizia ordinaria (civile e penale), sarà di grande utilità in un prossimo futuro.
Il datawarehouse è stato utilizzato nel recente censimento speciale dell’ottobre 2014 per la gran parte degli AFFARI CIVILI trattati negli uffici giudiziari del Paese (fatta eccezione per le esecuzioni immobiliari e mobiliari e per i fallimenti per i quali è stato utilizzato il sistema tradizionale delle rilevazioni tramite il registro SIECIC, la cui affidabilità è rimessa alla diligenza degli uffici locali nel comunicare tempestivamente i dati alla DGStat)[4].

Per gli AFFARI PENALI, oggetto della presente relazione, non è stato ancora possibile fruire dei vantaggi del datawarehouse

I dati statistici penali sono stati rilevati tramite estrazione dai diversi registri locali: RE.CA. RE.GE-2.1, RE.GE-2.2, RE.GE.-relaz., SICP, SIGMA.

Per i dati mancanti, perché non trasmessi tempestivamente da alcuni uffici periferici, la DGStat ha proceduto alla “stima” con lo strumento SPSS sulla base del trend già acquisito e di altre variabili utili allo scopo.[5]

3.C) La scarna informazione consistente nella cifra globale di 8,7 milioni di procedimenti pendenti (sommando i 5,2 milioni del settore civile con i 3,5 milioni del settore penale), pur nella sua indubbia gravità, è stata ridimensionata in parte (ed anche spiegata) con il censimento speciale della giustizia civile divulgata il 14 novembre 2014.
Si tenterà in questa sede di razionalizzare anche i dati del settore penale con l’avvertenza che i due settori presentano caratteristiche diverse che rendono impossibile una comparazione reciproca.
In altre parole, non è possibile un confronto valutativo diretto all’interno della singola sede giudiziaria in base alle performance separate dei giudici civili e dei giudici penali, cioè il giudizio «se vada meglio un settore piuttosto che l’altro» senza conoscere l’entità numerica delle persone rispettivamente addette.
E’ il caso di avvertire che la ripartizione dei magistrati e del personale amministrativo fra i due settori (con congrue aliquote riservate ai settori promiscui o comuni) è rimessa alla discrezionalità tecnica dei Dirigenti degli uffici e non viene comunicata alla DGSTAT in modo specifico.
In sede di analisi dei dati globali la DGStat non può che ipotizzare come situazione di default (cioè di normalità altamente probabile) quella della pari ripartizione delle risorse tra civile e penale nella misura del 50% per ciascun settore. Non è escluso che la DGSTAT, con la collaborazione del CSM, possa attivarsi in futuro per una rilevazione capillare di tale dato, sede per sede, anno per anno (o semestre per semestre).

3.D) Il tema della ripartizione di risorse umane tra i due settori è regolata dalla normativa secondaria dei C.S.M. tramite una circolare periodica sulla formazione delle “Tabelle degli uffici giudicanti” che esige dai Dirigenti degli uffici una specifica motivazione sulle decisioni adottate di triennio in triennio.
In proposito sia consentita una digressione ispirata alla celebre teoria dell’economista (premio Nobel) Paul A. SAMUELSON su «burro e cannoni» e sulla conseguente «frontiera delle possibili produzioni [dei due beni]» nell’alternativa tra «efficienza, possibilità ed impossibilità».
In una economia di guerra è ovvia la scelta dello Stato di produrre “meno burro e più cannoni”, ma in una economia di pace deve valere la logica diversa della possibile diversificazione delle due produzioni.
Fuor di metafora, negli uffici con alti indici di criminalità (temporanea o permanente) è ovvio che vi sia una prevalenza numerica di magistrati e personale amministrativo nel settore penale, ma in uffici “normali” deve considerarsi altrettanto ovvia la regola della ripartizione paritaria delle risorse disponibili, fatta salva una elastica gamma di variazioni a cadenza triennale o annuale, così da raggiungere l’obiettivo dell’ efficienza ed  evitare il rischio della impossibilità, restando nel quadro generale della possibilità.

3.E) Si è detto della necessità di razionalizzare i dati del settore penale, come è stato fatto per il civile.
Il meccanismo di razionalizzazione dell’allarme derivante da 3,5 milioni di procedimenti penali è il c.d. censimento selettivo. 
Si tratta di uno strumento nuovo, per nulla sofisticato, che serve a descrivere la realtà giudiziaria in modo più trasparente e più utilmente fronteggiabile.
Diventa così superfluo l’argomento che nel settore penale il c.d. arretrato (rectius: la pendenza) negli ultimi cinque anni è in costante aumento: da 3,36 a 3,42, a 3,43, a 3,51, a 3.54 milioni (si ricorda che nel civile la pendenza dell’ultimo triennio è, al contrario, in costante diminuzione: da 5,73 a 5,48 ed a 5,25 milioni).

4.Alcuni strumenti a servizio della trasparenza

A) Primo strumento: censimento selettivo “per tipologia d’ufficio

Nel dato statistico dei 3,5 milioni di affari penali pendenti sono compresi processi dalle caratteristiche più diverse, sia per il rito, sia per l’ufficio giudiziario competente a gestirli, sia per l’intrinseca rilevanza.
Si va:

  • dai processi di competenza del Giudice di pace, ai processi di Tribunale con i riti alternativi (per esempio, i patteggiamenti),
  • dai processi ordinari celebrati con rito monocratico davanti ai Tribunali ai processi per direttissima, ai processi di rito collegiale davanti agli stessi Tribunali ordinari, alle Corti d’Assise, alle Corti d’Appello, al Tribunale del riesame;
  • dai procedimenti in fase di indagini preliminari (anche di competenza della DDA) gestiti dagli Uffici requirenti, ai giudizi di legittimità che si svolgono presso la Corte di Cassazione.

Per valutare il livello di gravità della «eccessiva durata» delle procedure che si protraggono oltre i termini di legge, si sottolinea che nella cifra di 3.544.633 sono compresi, come si vedrà in dettaglio dai prospetti che seguono:

  • i ricorsi pendenti presso la Corte di Cassazione al 31 dicembre 2013:  n. 31.871 su n. 3.544.633, cioè lo 0,9% del totale,
  • le impugnazioni pendenti alla stessa data presso le Corti d’appello: n. 266.475, cioè il 7,5% del totale citato,
  • i processi non ancora definiti alla stessa data dagli Uffici giudicanti di primo grado (complessivamente n. 1.530.076, pari al 43,2% del totale citato, di cui:
    • presso i Tribunali ordinari n. 1.314.511, pari al 37,1% del totale
    • presso i Giudici di pace n. 172.439, pari al 4,9% del totale,
    • presso i Tribunali per i minorenni n. 43.126, pari all’ 1,2% del totale
  • i procedimenti non ancora definiti alla stessa data dagli Uffici requirenti (complessivamente n. 1.716.211, pari al 48,4% del totale), di cui:
    • presso le Procure della Repubblica dei Tribunali ordinari (n. 1.700.978, pari al 47,99% del totale)
    • presso le Procure della Repubblica dei Tribunali per i minorenni (n. 15.174, pari allo 0,43% del totale)
    • presso le Procure Generali (n. 59 procedimenti avocati dagli uffici di primo,  a 0,0017% del totale).

In sintesi:

  • 48,4% procedimenti pendenti presso gli Uffici requirenti (di cui il 47,99% davanti alla Procure c.d. ordinarie”)
  • 43,2% processi pendenti davanti ai Giudici di primo grado (di cui 37,1% davanti ai Tribunali ordinari)
  • 7,5% processi pendenti davanti alle Corti d’Appello
  • 0,9% processi pendenti davanti alla Corte di Cassazione.

La DGSTAT ha ritenuto di non conteggiare nel totale delle pendenze i procedimenti con imputati IGNOTI registrati presso le Procure della Repubblica (e neppure i relativi flussi).  Ha dato però notizie analitiche di tale fenomeno a pag. 6 del documento in commento. L’argomento sarà trattato al § 8, sub 8.A) [ma ved. anche sub 11.E)].

B) Secondo strumento: censimento selettivo “per classi di durata effettiva dei processi

Il secondo strumento, per analogia con la tecnica utilizzata per il settore civile, dovrebbe essere la «targatura per anno» di tutti i processi per ciascuna classe d’ufficio; ciò al fine di verificarne la vetustà e di valutare la rispettiva incidenza sul fenomeno nazionale della «durata irragionevole dei processi».
Nel settore penale tal strumento non è per il momento utilizzabile perché non tutti gli uffici inviano le relative notizie.
La inapplicabilità del datawarehouse al settore penale non consente alla DGSTAT la conoscenza diretta del dato, che resta affidato alle iniziative difformi delle sedi periferiche.
In sostituzione di tale strumento è stato possibile utilizzarne un altro, quello delle «classi di durata effettiva» dei procedimenti delle Procure della Repubblica e dei Tribunali ordinari (ved. prospetti di pag. 7 e 8 del documento in commento per gli anni 2011, 2012, 2013).
I dati accertati (solo in percentuale sul totale) sulla base delle comunicazioni provenienti dai vari Uffici sono distinti in quattro classi:

  • «[esaurimenti] entro 6 mesi»,
  • «da 6 mesi a 1 anno»,
  • «da 1 a 2 anni»,
  • «oltre 2 anni».

Si tratta di dati preziosi che consentono di effettuare un censimento selettivo, simile a quello del civile (sulla «durata ragionevole» e sulle c.d. «zone di rischio Pinto»), fondato però su accertamenti reali (o presunti tali, se comunicati correttamente dagli Uffici) [6].

L’analisi consente anche di valutare il rapporto tra potenzialità ed effettività delle performance di due classi di uffici di primo grado (Procure e Tribunali ordinari) che sono di alta rappresentatività circa l’andamento della giustizia penale. 

C) Terzo strumento: censimento selettivo “per tipologia di processi

A proposito
Partendo dal citato presupposto che nei 3,5 milioni di “affari pendenti” (si badi: “affari”, non processi) sono compresi tutti i procedimenti portati all’esame dei magistrati e non ancora conclusi ad una certa data - nella specie: 31 dicembre 2013 - vi è la necessità di “leggere in trasparenza” i dati globali attraverso il censimento selettivo “per tipologia di processi”.
E’ importante conoscere pertanto i procedimenti gestiti dalle Procure della Repubblica, separatamente dai processi gestiti dai Tribunali ordinari, peraltro con riti diversi (monocratico/collegiale), davanti a Sezioni diverse (GIP-GUP, Sezioni ordinarie, sezioni di Corte d’Assise) ed anche da quelli di competenza dei Giudici di pace, delle Corti d‘Appello e dei Tribunali per i minorenni.

D) Quarto strumento: censimento selettivo “per aree geografiche” e “dimensione dei singoli uffici”

Dal momento che nei 3,5 milioni di “affari pendenti” sono compresi DISTRETTI di Corte d’appello e CIRCONDARI di Tribunale aventi caratteristiche diverse per dimensioni geografiche, caratteristiche della criminalità, numero dei magistrati addetti e di unità amministrative, è opportuno conoscere i parametri più importanti di ogni sede.
A ciò si è provveduto con un elenco generale di tutti gli uffici e con elenchi particolari relativi ai parametri più significativi (allegati alla presente relazione).

5. La questione della produttività dei giudici penali

Prima di riportare (e commentare) i risultati dei censimenti selettivi di cui si è detto è opportuno affrontare — analogamente a quanto è stato fatto per il settore civile — l’argomento della (presunta) “colpa” dei giudici circa il fenomeno dell’«arretrato di 3,5 milioni di processi penali».

A) Dal rapporto CEPEJ 2012 della Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice, organo del Consiglio d’Europa, relativo ai dati dell’anno 2010, risulta (cfr. Tavola 10):

  • che nel contesto dei 46 Stati del Consiglio d’Europa i giudici italiani devono dare risposta alla più alta domanda di giustizia penale (sono stati censiti 46 su 48 Paesi);
  • che tale domanda, per consistenza quantitativa annua (n. 1.359.884 processi nuovi portati davanti ai Tribunali di primo grado italiani, limitatamente alle c.d. infrazioni gravi - «severe criminal cases»), è superiore a quella della Russia (che è al 2^ posto con 1.064.538 casi), della Germania (al 3° posto con 790.535 casi) della Turchia (al 4° posto con 727.151 casi), della Francia (al 5° posto con 588.308 casi);
  • che i giudici italiani risultano al 1° posto per la capacità di smaltimento di procedimenti penali con un valore di n. 1.288.171 procedimenti definiti nell’anno 2010 (pari al 95% dei casi sopravvenuti), a fronte di 1.073.513 casi della Russia, di 804.053 casi della Germania, di 797.006 casi della Turchia, di 600.764 casi della Francia.

Nonostante la buona produttività, dalla medesima Tavola 10 risulta che l’Italia è al (poco invidiabile) 1° posto in Europa nella classifica negativa degli affari pendenti al 31 dicembre 2010, con un valore di 1.219.225 procedimenti (si ripete: procedimenti relativi ai «severe criminal cases», cioè alle infrazioni gravi), con la Turchia al 2° posto (n. 736.257 pendenze), la Spagna al 3° posto (n. 468.917 pendenze), la Germania al 4° posto (n. 239.986 pendenze).

B) I dati della Tavola 10 del Rapporto CEPEJ non possono essere comparati con quelli rilevati dalla DGStat del Ministero della Giustizia e riassunti nel Prospetto 1 (ved. § 2) della presente Relazione, perché la CEPEJ ha preso in esame solo le c.d. infrazioni gravi (tra i casi più significativi: omicidi, furti, rapine, criminalità organizzata, truffe, falsi, tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti), in base ai criteri di distinzione tra «infrazioni gravi» e «infrazioni minori» esposti nella European Sourbook of Crimes and Criminal Justice.

C) Nel medesimo Rapporto-2012 la Tavola 10.8 dà conto anche degli «Affari trattati dai procuratori nel 2010» da cui si possono trarre elementi utili per valutare, sia pure parzialmente, i flussi ed il carico di lavoro degli Uffici di Procura del nostro Paese.
Si segnalano i seguenti dati numerici:
•    n. 3.602.309 affari sopravvenuti, in questi compresi anche i procedimenti contro IGNOTI: l’Italia è al 5° posto dopo la Turchia (con 6.076.676 affari), la Francia (con 4.966.994 affari), la Germania (con 4.615.485 affari), la Spagna (con 4.474.042 affari);
•    n. 733.450 affari portati dal PM innanzi ai Tribunali: l’Italia è al 5° posto dopo la Turchia (con 2.881.643 affari), la Germania (con 1.081.255 affari), Inghilterra-Galles (con 967.494 affari), la Russia (con 960.427 affari);
•    n. 2.006.369 procedimenti archiviati («affaires classées»): l’Italia è al 4° posto dopo Spagna (con 4.071.378 affari archiviati), la Francia (con 3.262.731 affari archiviati), la Germania (con  2.493.032 affari archiviati).

D) Va precisato che le comparazioni fra Stati devono essere fatte con molte riserve perché alcuni Paesi non hanno specificato se le infrazioni al Codice della Strada siano incluse o escluse [7].

Si tenga conto inoltre delle differenze delle procedure dei diversi Stati in relazione, per esempio, alla obbligatorietà dell’azione penale.
Tali differenze, unite ad altre, influenzano in modo rilevante i dati relativi agli uffici del Pubblico Ministero e conseguentemente quelli portati all’esame dei Tribunali di primo grado ed anche oltre.
E’ importante che nelle comparazioni si tenga presente la «Nota per il lettore» di pag. 240 del rapporto CEPEJ 2012 (ripetuta anche nell’ultima edizione 2014).
Proprio al momento di presentare la tavola con le notizie di reato iscritte dalle Procure di ciascuno Stato (case proceedings managed by public prosecutor) nella nota è scritto: «A seconda che gli Stati abbiano o meno incluso nei dati comunicati categorie rilevanti di procedimenti penali quali i reati da infrazione del codice della strada, cambia in modo significativo l’interpretazione dei numeri presentati in tabella. Pertanto, eventuali analisi di confronto tra Stati diversi hanno un senso solo a condizione che gli stessi abbiano incluso categorie omogenee di procedimenti». 

E) Risultati non dissimili a quelli già esposti sub A, B), C) si riscontrano nel Rapporto CEPEJ-2010, relativo ai dati dell’anno 2008 e nel Rapporto CEPEJ-2008 relativo all’anno 2006 (si evita di riportare i conteggi data la loro scarsa attualità).
Viene omesso l’esame dei dati del recente Rapporto CEPEJ-2014 relativo all’anno 2012 la cui complessità, peraltro con i rilevanti limiti di comparabilità già segnalati, esigerebbe troppo spazio.

F) In ogni caso è opportuno rimarcare che il Rapporto biennale della CEPEJ fin dal 2004 è considerato in Italia il più autorevole “certificatore internazionale” per la tendenziale misurazione dei sistemi-giustizia negli Stati membri del Consiglio d’Europa [8].
L’impressione generale che si ricava è che i giudici italiani non debbano recitare alcun mea culpa sotto il profilo della produttività numerica, benché l’intero sistema-Italia manifesti delle vistose inefficienze di cui l’enorme arretrato, sia in civile sia in penale, rappresenta la punta dell’iceberg.

6. Un indice per valutare la produttività: il rapporto tra pendenza ed esaurimenti annuali.


Il Prospetto n. 1 riportato nel paragrafo 2 consente di esaminare la questione “produttività” con un diverso argomento, prescindendo dalla comparazione con i sistemi giudiziari stranieri, che è fuorviante perché confronta l’Italia con sistemi diversi dal nostro (anche sotto il profilo delle rilevazioni statistiche, quanto a impostazione e completezza).
L’aspetto da sottolineare è che la pendenza finale globale ammonta a n. 3.544.633 di procedimenti penali registrata dalla DGStat al 31 dicembre 2013 (il notorio «arretrato di 3,5 milioni di processi»).
Tale pendenza è di entità di poco superiore alla massa degli esaurimenti globali dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 3.288.184).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a n. 3.254.144) e nel 2011 (pari a n. 3.265.232); con una media annua nel triennio di n. 3.269.186 esaurimenti.
Ciò consente di trarre la seguente conclusione (naturalmente ipotetica, ancorata ad un evento non realistico): 

  • calcolando una media di 272.432 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 3.269.186 : 12 mesi), nell’ipotesi puramente teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico, sia chiaro) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 13 mesi (3.544.633 : 272.432); cioè in un anno ed 1 mese circa (in un tempo non dissimile da quello di 1 anno e 2 mesi circa registrato nel settore civile mediante un calcolo analogo).

Il sistema giudiziario italiano sembrerebbe avere una potenzialità di esaurimento dell’intero “arretrato”, a sopravvenienze ZERO, in poco più di un anno (stando ai dati dell’ultimo triennio) [9].

7. Indice per i diversi uffici: censimento “per tipologia di ufficio giudicante”


Volendo fornire informazioni più precise è doveroso separare i dati per gruppi omogenei di uffici ed effettuare la medesima valutazione.
Nelle teorie dell’organizzazione l’operazione si chiama benchmarking [10]
 

Prospetto 1-bis: Giustizia penale – Corte di Cassazione
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 50.922 _
Definiti 49.954 _
Pendenti finali 30.561 _
2012 Iscritti 52.342 2,80%
Definiti 51.614 3,30%
Pendenti finali 31.289 + 2.4%
2013 Iscritti 53.618 2,40%
Definiti 53.036 2,80%
Pendenti finali 31.871 1,90%

7.A) Presso la Suprema Corte di Cassazione la pendenza finale globale (n. 31.871 registrata a fine-2013) è di entità notevolmente inferiore agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 53.036).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 51.614) e nel 2011 (pari a 49.954); con una media annua nel triennio di 51.534 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 4.294 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 51.534 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 7,4 mesi (31.871 : 4.294 ); cioè in poco più di un semestre.

La Corte di Cassazione, stando ai dati dell’ultimo triennio, ha una potenzialità di esaurimento dell’intero arretrato, a sopravvenienze ipoteticamente ZERO, minore di UN ANNO (si ricorda che un anno è il termine massimo previsto dall’art. 2, comma 2-bis della legge Pinto n. 89/2001 per il giudizio di legittimità).
E’ un fenomeno positivo, opposto a quello registrato nel settore civile.

Prospetto 1-ter: Giustizia penale – Corti d'Appello
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 97.317 _
Definiti 79.178 _
Pendenti finali 238.036 _
2012 Iscritti 106.512 9,40%
Definiti 95.284 20,30%
Pendenti finali 249.319 4,70%
2013 Iscritti 117.513 10,30%
Definiti 100.026 5,00%
Pendenti finali 266.475 6,90%

7.B) Nelle Corti d’Appello la pendenza finale globale (n. 266.475 registrata a fine-2013) è di entità superiore, e di molto, agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 100.026).
Disomogenei sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 95.284) e nel 2011 (pari a 79.178); con una media annua nel triennio di 91.496 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 7.624 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 91.496 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 35 mesi circa (266.475 : 7.624); cioè in circa tre anni.

Le Corti d’Appello, nel loro insieme, sembrano avere una potenzialità di esaurimento dell’intero ”arretrato”, a sopravvenienze ipoteticamente ZERO, ben oltre il biennio previsto dall’art. 2, comma 2-bis della legge Pinto come termine massimo per il giudizio di secondo grado.

La situazione è decisamente critica.
Svanisce così la soddisfazione per i dati globali nazionali (che registra il valore di un anno e 1 mese circa) e per i dati della Corte di Cassazione (valore di poco superiore a sei mesi). Resterebbe la consolazione che il fenomeno negativo del superamento del “parametro Pinto” riguarderebbe solo il 7,5% del totale nazionale. Tale sarebbe l’ampiezza del «collo di bottiglia» della giustizia italiana.
Trattandosi di valori medi, che evidentemente presuppongono picchi più alti, si potrebbe concludere che circa 7/8 processi penali su 100 verserebbero oggi in una situazione di grave “rischio Pinto”.
Tuttavia la situazione reale è ben più grave.
Per avere diritto all’indennizzo ex lege Pinto l’utente insoddisfatto può sommare anche i tempi impiegati nel giudizio di primo grado (compresi i tempi della Procura della Repubblica secondo il calcolo del dies a quo previsto dall’art. 2, comma 2-bis, legge, n. 89/2001) ed anche quelli, eventuali, della successiva fase di Cassazione. Il limite massimo per concludere un processo penale nei tre gradi di giudizio è di 5 anni complessivamente.
Il dies a quo per il calcolo del parametro complessivo di 3+2+1 anni (rispettivamente: per giudizio di primo grado, giudizio di secondo grado, giudizio di legittimità) è la data dell’«assunzione della qualità di imputato, di parte civile o di responsabile civile, ovvero quando l'indagato ha avuto legale conoscenza della chiusura delle indagini preliminari» (vedi norma cit.). Il dies ad quem è la pronuncia definitiva.
Tutto ciò significa che la percentuale dei “processi a rischio Pinto” è di molto superiore al valore del 7/8%, se ai 35 mesi della Corte d’Appello si sommano i periodi della fase antecedente, senza contare i tempi dell’eventuale giudizio di Cassazione.

Prospetto 1-quater: Giustizia penale – Tribunali ordinari
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 1.323.014 _
Definiti 1.265.022 _
Pendenti finali 1.240.291 _
2012 Iscritti 1.313.995 -0,70%
Definiti 1.223.302 -3,30%
Pendenti finali 1.294.695 4,40%
2013 Iscritti 1.319.962 0,50%
Definiti 1.262.114 3,20%
Pendenti finali 1.314.511 1,50%

7.C) Nei Tribunali ordinari la pendenza finale globale (n. 1.314.511 registrata a fine-2013) è di entità di poco superiore agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 1.262.114).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 1.223.302) e nel 2011 (pari a 1.265.022); con una media annua nel triennio di 1.250.146 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 104.179 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 1.250.146 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 12,6 mesi circa (1.314.511 : 104.179); cioè in poco più di 1 anno.

I Tribunali ordinari, nel loro insieme, sembrano avere una potenzialità di esaurimento dell’intero arretrato penale, a sopravvenienze ipoteticamente ZERO, in un periodo di poco inferiore alla media nazionale di tutto il sistema giudiziario civile (che è stata calcolata in 13, 9 mesi).

Sembrerebbe rispettato il termine massimo di TRE ANNI previsto dall’art. 2, comma 2-bis della legge Pinto. Il loro andamento influisce in modo rilevante sulla media totale.
Naturalmente trattandosi di valori medi che presuppongono picchi più alti, il dato deve essere valutato con molta prudenza, senza enfatizzare l’aspetto positivo della performance.
Resta il fatto consolante che il fenomeno riguarda il 37% del dato nazionale.
Attutisce, però, la consolazione quanto si dirà oltre sulla fase di Procura.
Il periodo di esaurimento dell’intera fase di primo grado diventerebbe così pericolosamente prossimo ai tre anni.

Prospetto 1-quinques: Giustizia penale - Giudici di pace
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 232.381 _
Definiti 224.118 _
Pendenti finali 157.180 _
2012 Iscritti 223.867 -3,70%
Definiti 215.753 -3,70%
Pendenti finali 165.031 5,00%
2013 Iscritti 220.446 -1,50%
Definiti 215.465 -0,10%
Pendenti finali 172.439 4,50%


7.D) Negli Uffici del Giudice di pace la pendenza finale globale (in n. 172.439 registrata a fine-2013) è di entità notevolmente inferiore agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 215.465).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 215.753) e nel 2011 (pari a 224.118); con una media annua nel triennio di 218.445 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 18.204 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 218.445 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 9,5 mesi circa (172.439 : 18.204); cioè in meno di 1 anno.

Gli uffici del Giudice di pace, nel loro insieme, sembrerebbero avere una potenzialità di esaurimento dell’intero ”arretrato”, a sopravvenienze ipoteticamente zero, in un periodo inferiore all’anno e contribuiscono nella formazione della media globale a neutralizzare il dato negativo delle Corti d’Appello.
I Giudici di pace sembrano in linea con l’art. 2, comma 2-bis della legge Pinto.

Prospetto 1-sexies: Giustizia penale – Tribunali per i minorenni
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 42.947 _
Definiti 41.047 _
Pendenti finali 39.553 _
2012 Iscritti 45.135 5,10%
Definiti 41.496 1,10%
Pendenti finali 42.768 8,10%
2013 Iscritti 42.320 -6,20%
Definiti 41.904 1,00%
Pendenti finali 43.126 0,80%


7.E) Nei Tribunali per i minorenni la pendenza finale globale (in n. 43.126 registrata a fine-2013) è di poco superiore agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 41.904).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 41.496) e nel 2011 (pari a 41.047); con una media annua nel triennio di 41.482 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 3.457 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 41.482 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 12,5 mesi circa (43.126 : 3.457); cioè in poco più di 1 anno.

I Tribunali per i minorenni, nel loro insieme, sembrano avere una potenzialità di esaurimento dell’intero ”arretrato”, a sopravvenienze ipoteticamente ZERO, in un periodo di un anno e mezzo, di poco superiore alla media globale di tutto il sistema giudiziario penale, in linea con i termini massimi dell’art. 2, comma 2-bis della legge Pinto.

8. Indice per i diversi uffici: censimento “per tipologia di ufficio requirente”

Nella precedente Relazione sulla giustizia civile, con la rassegna dei dati della Corte di Cassazione, delle Corti d’Appello, dei Tribunali ordinari, dei Giudici di pace e dei Tribunali per i minorenni il panorama degli uffici giudiziari è risultato interamente esplorato ed il commento globale sul sistema-giustizia è stato considerato esaustivo.
Per la giustizia penale il discorso è diverso.
Il panorama fino ad ora esaminato (si noti: con la medesima tecnica del civile) riguarda solo gli Uffici giudicanti.
Tutti i procedimenti penali per loro natura presuppongono, però, un lavoro “a valle” degli Uffici requirenti che rappresentano il “motore d’avviamento” dell’intera attività giudiziaria penale.
E’ indispensabile pertanto proseguire nell’analisi sul cosiddetto indice di produttività degli uffici di Procura usando il medesimo parametro del «rapporto tra pendenza ed esaurimenti annuali».

Prospetto 2: Giustizia penale – Procure della Repubblica presso Tribunali ordinari [11]


Prospetto 2: Giustizia penale – Procure della Repubblica presso Tribunali ordinari
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 1.545.731 _
Definiti 1.568.320 _
Pendenti finali 1.705.964 _
2012 Iscritti 1.588.379 2,80%
Definiti 1.588.482 1,30%
Pendenti finali 1.711.244 0,30%
2013 Iscritti 1.610.183 1,40%
Definiti 1.578.735 -0,60%
Pendenti finali 1.700.978 [12] -0,60%

8.A) Negli uffici della Procura della Repubblica la pendenza finale globale (in n. 1.700.978 registrata a fine-2013) è di poco superiore agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 1.578.735).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 1.588.482) e nel 2011 (pari a 1.568.320); con una media annua nel triennio di 1.578.512 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 131.543 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 1.578.512 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 12,9 mesi circa (1.700.978 : 131.543); cioè in poco più di 1 anno.

L’indice può ritenersi non allarmante ai fini della legge Pinto.
E’ consolante constatare che per i Tribunali ordinari e gli Uffici GdP il tempo è stato calcolato in un intervallo complessivo che è compatibile con il rispetto dei 3 anni.

8.B) La questione dei procedimenti contro IGNOTI.

La DGSTAT ha ritenuto di non conteggiare nel totale delle pendenze i procedimenti con imputati IGNOTI registrati presso le Procure della Repubblica (e neppure i relativi flussi).  Ha dato però notizie analitiche di tale fenomeno a pag. 6 del documento in commento.
Si tratta di una mole consistente di procedimenti, che è pari alla metà circa di quelli comunque iscritti nei registri delle Procure, che pure comportano incombenze di segreteria e, spesso, indagini investigative di una certa complessità (si pensi agli omicidi volontari da opera di ignoti, agli attentati terroristici, ad alcune stragi mafiose, agli incidenti stradali mortali provocati dai pirati della strada, agli atti di vandalismo collettivo, solo per citare i casi più significativi).
Per completezza di informazione si riferisce in questa sede che i procedimenti contro ignoti pendenti alla data del 31 dicembre 2013 presso tutte le Procure ammontavano a n. 925.030, di cui 2.560 di competenza delle Direzione Distrettuali Antimafia.
Il conteggio dei flussi in entrata e in uscita — rispettivamente n. 1.536.970 iscrizioni e 1.509.234 definizioni nell’anno 2013, con quantità pressoché analoghe negli anni 2012 e al 2011 — offre una idea dell’entità del fenomeno.
La scelta di omettere tali conteggi è dettata da motivi di opportunità e semplificazione ed è conforme alle prassi di gran parte dei Paesi del Consiglio d’Europa.
La prassi, peraltro vigente da lungo tempo [13], risponde alla logica di dar conto dal punto di vista statistico del lavoro delle Procure che trova uno sbocco nel giudizio di merito davanti ai giudici di primo grado (Giudici di pace, GIP-GUP, Giudici del dibattimento) nei confronti di imputati identificati (c.d. “noti”) con eventuale seguito in sede d’appello e in sede di giudizio di legittimità.
Se la cifra relativa ai procedimenti contro ignoti ancora pendenti fosse sommata alle pendenze ufficiali relative agli imputati “noti”, la giacenza globale degli affari penali salirebbe a n. 4.469.663.
Non solo. Se tale ultima cifra venisse sommata alla giacenza degli affari civili di  5.257.693, si giungerebbe al tetto di 9.727.356 per individuare il debito complessivo del sistema-giustizia nei confronti degli utenti.
Il nuovo dato sarebbe, però, una mera espressione numerica, comprendente addendi tra loro eterogenei [14]
. In definitiva, una fotografia deformata della realtà giudiziaria.
Ai fini del giudizio di non comparabilità di tali dati con gli altri Paesi europei si richiama il contenuto della «Nota per il lettore» di pag. 240 del rapporto CEPEJ 2012 di cui si è detto al § 5, sub. D), laddove avverte che «eventuali analisi di confronto tra Stati diversi hanno un senso solo a condizione che gli stessi abbiano incluso categorie omogenee di procedimenti».
In presenza delle prassi sopra-descritte, è doveroso dare atto del fenomeno anche contabilmente perché non si può trascurare una parte consistente del lavoro delle Procure della Repubblica che spesso dedicano agli IGNOTI un impegno di tipo organizzativo. Si pensi alla istituzione presso alcune Procure di un pool che si dedica al fenomeno cold case, cioè ai casi irrisolti [15].
In analogia con quanto è stato fatto nel censimento dei procedimenti civili, si ritiene opportuno collocare nel presente “bilancio straordinario” della giustizia penale la voce separata dei procedimenti contro IGNOTI, quale testimonianza della produttività reale dei magistrati.
La loro contabilizzazione ha la stessa logica dei “conti d’ordine” posti a margine delle voci classiche dell’attivo e del passivo dello stato patrimoniale dei bilanci societari.
L’operazione ha lo scopo di realizzare la c.d. «eccellenza informativa» che ispira i principi di fair value [16] , applicabili anche al “bilancio giudiziario” sia pure per il più limitato profilo della «completezza informativa».
In aggiunta al Prospetto 2 sopra-riportato si ritiene di inserire qui di seguito il Prospetto 2-Ignoti

Prospetto 2-Ignoti: Procure della Repubblica- Procedimenti penali contro IGNOTI
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero di cui per reati di competenza della DDA:
2011 Iscritti 1.606.154 1.454
Definiti 1.687.111 1.299
Pendenti finali 989.681 2.348
2012 Iscritti 1.541.024 2.689
Definiti 1.590.710 2.156
Pendenti finali 921.163 2.870
2013 Iscritti 1.536.970 1.510
Definiti 1.509.234 1.779
Pendenti finali 925.030 2.560

  


Prospetto 2-bis: Giustizia penale – Procure della Repubblica presso Tribunali per i Minorenni
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 37.430 _
Definiti 37.532 _
Pendenti finali 17.138 _
2012 Iscritti 35.932 -4,00%
Definiti 38.162 1,70%
Pendenti finali 14.859 -13,30%
2013 Iscritti 37.186 3,50%
Definiti 36.866 -3,40%
Pendenti finali 15.174 2,10%

8.C) Negli uffici di Procura presso il Tribunale per i minorenni la pendenza finale globale (in n. 15.174 registrata a fine-2013) è notevolmente inferiore agli esaurimenti dell’ultimo anno di lavoro esaminato (n. 36.866).
Non dissimili sono gli esaurimenti registrati nel 2012 (pari a 38.162) e nel 2011 (pari a 37.532); con una media annuale nel triennio di 37.520 esaurimenti.
La conclusione ipotetica è la seguente:

  • calcolando una media di 3.127 esaurimenti al mese (cioè, valore medio dell’ultimo triennio di 37.520 : 12 mesi), nell’ipotesi teorica di “sopravvenienze pari a ZERO” (evento non realistico) si può desumere un esaurimento dell’ attuale giacenza in 4,9 mesi circa (15.174 : 3.127); cioè in meno di un semestre.

L’indice è soddisfacente. Vi sarebbero quindi i presupposti per il rispetto del triennio previsto dalla legge Pinto.

Prospetto 2-ter: Giustizia penale – Procure Generali


Prospetto 2-ter: Giustizia penale – Procure Generali (avocazioni)
Anno (solare) Tipologia procedimenti numero Variazione rispetto all'anno precedente
2011 Iscritti 51 _
Definiti 61 _
Pendenti finali 44 _
2012 Iscritti 45 -11,80%
Definiti 51 -16,40%
Pendenti finali 38 -13,60%
2013 Iscritti 59 31,10%
Definiti 38 -25,50%
Pendenti finali 59 55,30%

Non si ritiene di commentare i dati della Procura Generale data la loro limitata consistenza.
I dati rilevati non influiscono sul discorso globale fatto fino ad ora né su quelli successivi.

9. La durata effettiva dei processi penali di primo grado

9.A) Nei paragrafi precedenti l’«indice di valutazione della produttività» dei singoli uffici ha consentito di calcolare in via presuntiva la «potenzialità di esaurimento dell’arretrato esistente», che è stata ancorata all’evento ipotetico, decisamente irrealistico, di «sopravvenienze pari a zero», cioè della totale assenza di nuovi processi fino all’esaurimento dell’intera pendenza.
Fatta eccezione per le Corti d’Appello i dati si possono considerare soddisfacenti.
L’obiezione che si tratti di un discorso di pura teoria, quindi astratto, è più che giustificata.

9.B) E’ il caso di verificare in quale modo l’argomento dei «tempi di esaurimento dei procedimenti penali pendenti» sia stato affrontato e risolto sul piano concreto dalla DGSTAT
Sono di aiuto le rilevazioni presenti a pagg. 7 ed 8 del documento DGStat oggetto del presente commento, sotto la voce «Analisi della durata nel settore penale» per la fase di competenza, rispettivamente, delle Procure della Repubblica e dei Tribunali ordinari per gli anni 2011, 2012 e 2013.
In altre parole dell’intero ciclo di primo grado di gran parte dei procedimenti penali sotto osservazione (dal calcolo risultano esclusi gli uffici di primo grado dei Giudici di pace e dei Tribunali e Procure per i minorenni, oltre a Corte di Cassazione e Corti d’Appello).
E’ importante un’avvertenza. Si tratta di analisi della durata effettiva dei procedimenti, fondata su dati reali (trasmessi dagli Uffici) e non su calcoli teorici [17].

Si riporta il prospetto relativo al solo anno 2013.

Prospetto 3: Durata effettiva dei procedimenti penali presso Procure e Tribunali ordinari  Anno 2013
Valore percentuale degli esaurimenti rispetto al totale
Uffici entro 6 mesi da 6 mesi a un anno da 1 anno a 2 anni oltre 2 anni
Procure Procure
della Repubblica
(Registro “Noti”)
57,50% 12,40% 12,90% 17,20%
Tribunali – Ufficio GIP-GUP
(Registro “Noti”)
67,70% 14,80% 10,70% 6,80%
Tribunali dibattimento
Rito monocratico
37,80% 20,10% 22,00% 20,10%
Tribunale dibattimento
Rito collegiale
28,00% 19,40% 24,70% 27,90%

Le ultime due colonne  rappresentano l’area di rischio ai fini della legge Pinto. E’ di entità molto grave nell’ultima colonna.
E’ significativo che in tale zona-rischio si trovino soprattutto i processi dibattimentali con rito collegiale (27,9% oltre due anni, cioè in gravissimo ritardo; 24,7% da 1 a 2 anni, in ritardo grave), ma devono far riflettere anche i valori dei processi dibattimentali di rito monocratico (20,1% oltre i 2 anni; 22% da 1 a 2 anni).
Desta allarme la circostanza che tutti e quattro i valori citati — secondo il prospetto di pag. 8 del documento DGSTAT — manifestano una variazione in peius rispetto all’anno 2012 (erano rispettivamente: 27,7% e 23,9% per i collegiali; 18,5% e 21,2% per i monocratici) e all’anno 2011 (erano rispettivamente: 27,3% e 23,1% per i collegiali e 17,7%% e 20,1% per i monocratici).
Il trend è negativo.
(Può rappresentare una buona notizia la circostanza che presso le Sezioni GIP-GUP e presso le Procure della Repubblica i valori “a rischio” delle ultime due colonne, evidenziate in giallo, relative all’anno 2013 sono in diminuzione rispetto all’anno 2012 e all’anno 2011, con un performance in melius nell’anno 2013).

9.C) L’analisi è molto significativa dal punto di vista statistico perché fotografa:

  • n. 1.578.735 procedimenti ESAURITI nel 2013 presso tutte le Procure della Repubblica,
  • n. 1.262.114 procedimenti ESAURITI nel 2013 presso tutti i Tribunali ordinari,
  • per un totale di n. 2.840.849 procedimenti.

9.D) La cifra di 2.840.849 è sufficientemente rappresentativa dell’intera realtà giudiziaria, perché:

  • è pari all’80,9% di 3.509.243 procedimenti pendenti a fine 2012 presso la totalità degli Uffici giudiziari italiani (Corte di Cassazione, Corti d’appello, Tribunali ordinari, Giudici di pace, Procure della Repubblica, Tribunali-Minori, Procura-Minori), cifra che rappresentava il «debito pubblico giudiziario» alla data del 31 dicembre 2012 da soddisfare entro l’anno 2013 che il sistema-Giustizia aveva contratto nei confronti degli utenti (valore desunto dal Prospetto 1, quartultima riga, del paragrafo 2).
    Inoltre, come dato confermativo della rappresentatività, la medesima cifra di 2.840.849:
  • é pari all’83,5% di 3.401.287 procedimenti iscritti nel 2013 presso tutti gli uffici giudiziari italiani (valore desunto dal Prospetto 1, terzultima riga);
  • é pari all’86,4% del totale di 3.288.184 procedimenti esauriti nel 2013 da TUTTI gli uffici giudiziari (valore desunto dal Prospetto 1, penultima riga);
  • é pari all’80,1% di 3.544.633 procedimenti pendenti a fine 2013 presso la totalità degli Uffici giudiziari italiani, cifra che rappresenta il nuovo «debito pubblico giudiziario» contratto del sistema-Giustizia verso l’intero Paese da soddisfare entro il 2014 (valore desunto dal Prospetto 1, ultima riga).

9.E) L’utilità di questo tipo di censimento selettivo è evidente.
L’indagine consente ai Capi degli Uffici di programmare in modo adeguato il loro lavoro per il prossimo futuro con l’obiettivo strategico di ridurre drasticamente, fino al tendenziale AZZERAMENTO, i valori percentuali delle ultime due colonne del Prospetto 3.
In ciò consiste la teoria dei dati statistici finalizzati ai «piani di gestione» e alla «programmazione delle performance», che è il sogno di tutti i cultori delle scienze statistiche.
Le due colonne citate rappresentano — al pari di quelle analoghe delle cause civili ultratriennali evidenziate in giallo nella precedente Relazione di ottobre 2014 — le “colonne infami” (rectius: “infamanti”) della giustizia italiana.
A titolo di curiosità si sottolinea che i valori più allarmanti di tali colonne — cioè il 27,9% dei processi di rito collegiale ed il 20,1% dei processi monocratici definiti dai Tribunali in oltre due anni (che può significare anche 4, 5, 6 anni), un tempo cui occorrerebbe aggiungere i tempi delle Procure calcolati con il criterio di cui all’at. 2, comma 2-bis legge Pinto, con sforamento altamente probabile dei tre anni — non si discostano dal valore medio della percentuale delle cause civili di durata ultratriennale rispetto al totale delle pendenze civili (il 27,9%, come risulta dall’Elenco 5 del censimento civile, a fronte di un valore mediano del 22,9%).
Lo stato febbrile della giustizia malata per il l’aspetto patologico della ultratriennalità ha indici analoghi nell’uno e nell’altro settore (oltre il 20%).
Dalle consistenti percentuali citate scaturisce la pessima fama del nostro Paese in ambito internazionale circa la durata irragionevole dei processi, di tutti i processi.

10. Il confronto tra i due parametri analizzati

10.A) Come conciliare le performance che emergono dalla prima analisi, quella fondata sull’«indice di produttività» secondo il parametro del «rapporto tra pendenza ed esaurimenti» (ved. §§ 6,7,8), con la seconda analisi fatta dalla DGStat sulla durata effettiva dei procedimenti penali negli ultimi tre anni (ved. § 9).
I risultati sembrano contraddittori:

  1. vi è un valore positivo per Procure e Tribunali in base al primo indice, che è rispettivamente di 12,9 mesi e 12,6 mesi, tempo occorrente per esaurire lo stock di pendenze nell’ipotesi di “sopravvenienze pari a zero”;
  2. vi è un valore allarmante in base al secondo indice, che segnala un 20-30% di processi che in Tribunale si esauriscono dopo oltre due anni dalla data di inizio, con alta probabilità di superamento del triennio nell’ intero ciclo di primo grado.

10.B) La divergenza si spiega ricorrendo ai concetti di potenzialità ed effettività, cioè a prestazioni teoricamente esigibili e prestazioni effettive.
Una metafora rende più chiari i due concetti.

Un escursionista di età media e in buona salute, dotato di scarpe e abbigliamento idonei, ha la potenzialità di fare ogni giorno un percorso di 9 chilometri impiegando 3 ore, senza sforzi particolari. Vi è chi impiega normalmente le 3 ore canoniche, ma vi è chi impiega 6 ore, 8 e anche 10 ore. Le ragioni sono varie: non perché è pigro (è il primo motivo che verrebbe in mente), ma perché ha delle scarpe malandate o un abbigliamento inidoneo. E’ possibile anche che egli decida come prassi di fare lunghe soste per rendere l’escursione “qualitativamente” più pregevole, ovvero perché incontra lunghi tratti di strada in salita ripida o impervi, ovvero perché incontra condizioni meteorologiche proibitive.
Fuor di metafora i ritardi effettivi riscontrati dalla DGSTAT (si ripete: oltre due-tre anni) possono avere motivazioni anche nobili, perché, per esempio, i processi sono costantemente complessi o si svolgono in condizioni ambientali costantemente difficili. Possono avere motivazioni più che comprensibili dovute all’insufficienza della pianta organica, ai vuoti di organico o alla carenza di personale amministrativo.
Possono anche avere motivazioni nobili ma inopportune perché si vuole essere sempre perfezionisti dando il meglio di sé in ogni decisione anche per le più banali.
Può esservi infine la motivazione di una incapacità tecnica individuale, senza escludere (absit iniuria verbis) una pigrizia individuale, ed anche collettiva o ambientale.

10.C) Il Ministero della Giustizia si limita ad indicare tutti i parametri più significativi per mettere a fuoco il contesto lavorativo per ogni sede: pianta organica potenziale e reale, indice di scopertura, indice di criminalità in rapporto al bacino di utenza, flusso di lavoro in entrata ed in uscita, carico di lavoro pregresso ereditato ab antiquo e simili.

Il Dirigente di ogni ufficio ne trarrà le conseguenze ed imposterà i «piani di gestione» secondo criteri di efficienza.
L’unica raccomandazione che si intende rivolgere ai Dirigenti è di evitare di considerare l’efficienza come un valore secondario della giurisdizione o addirittura in senso deteriore (spesso tale valore viene definito “pseudo-efficienza” o lo si degrada ad “efficientismo" o lo si inquadra nel fenomeno dell’“aziendalismo”).
Superabile è il distinguo tra efficienza ed efficacia se riferita alla giustizia. 
E’ pur vero che efficienza è un’espressione tipicamente aziendalistica che indica il rapporto tra beni (o servizi) prodotti e costi per produrli, mentre per efficacia si intende, in generale, il raggiungimento degli obiettivi fissati e, in ambito giudiziario, soddisfazione dell’utente del servizio giustizia, celerità del giudizio, percezione di equità del giudizio stesso.
Si usi pure il termine più appropriato di efficacia (come hanno fatto i francesi per la CEPEJ, in cui compare l’espressione efficacité de la justice e non efficience de la justice).
Resta fermo il brocardo che «giustizia ritardata è giustizia negata» risalente alla Magna Charta del 1215 che è la condanna storica della inefficienza (o, se si preferisce, della inefficacia) della giustizia, sia nel settore penale sia nel settore civile.

11. Le rilevazioni selettive “per tipologia di processi”.

11.A) Le rilevazioni globali hanno un difetto intrinseco. Considerano le singole unità come uguali qualitativamente l’una all’altra.
Ciò va bene per una organizzazione che gestisca o amministri servizi o prodotti con caratteristiche di identico peso specifico, mono-tematiche e mono-qualitative. Non vale e non può valere per chi gestisca o amministri servizi o prodotti diversificati (ad esempio un ospedale, un tribunale, una scuola, per restare nel campo dei servizi pubblici essenziali).

Non tutte le pratiche giudiziarie (come non tutti i ricoveri ospedalieri e non tutte le prestazioni scolastiche) sono uguali ed esigono lo stesso impegno e lo stesso tempo per essere definite o portate a termine.
Pronunciare 30 sentenze in un certo lasso di tempo per processi d’appello con rito monocratico avverso decisioni dei Giudici di pace non equivale a pronunciare 30 sentenze nello stesso periodo per processi di Corte d’Assise; e gli esempi potrebbero continuare.

Da qui la necessità di “leggere in trasparenza” i dati globali attraverso il censimento selettivo “per tipologia di processi”. Necessariamente per macro-categorie, ma nulla esclude che su richiesta dei singoli dirigenti degli uffici i funzionari statistici scendano in dettagli più specifici, anche con riferimento alle “materie” trattate.
Per il settore civile è stato possibile individuare alcune macro-materie altamente significative. In primis i procedimenti contenziosi e quelli non contenziosi, in armonia con la summa divisio della CEPEJ tra litigious cases e non-litigious cases, con conteggio separato per le esecuzioni civili mobiliari e immobiliari e con segnalazione separata rispetto alle pratiche ancora aperte per tutele, curatele e amministrazioni di sostegno.

Per il settore penale si è reso necessario il ricorso ad un altro tipo di distinzione, quello impostato sui riti.
Si veda in proposito il prospetto dei “Flussi nazionali dei procedimenti penali con autore noto” del documento DGStat in commento, dove compaiono:

  • per i Tribunali ordinari le macro-categorie dei processi:
    • con rito monocratico trattati dai GUP e dai GIP
    • con rito collegiale di competenza delle Sezioni ordinarie, distinti da quelli  con rito monocratico
    • con rito collegiale di competenza delle Sezioni di Corte d’Assise
    • con rito monocratico in fase di appello avverso le sentenze dei Giudici di pace
  • per le Corti d‘Appello, i processi
    • di competenza delle Sezioni ordinarie
    • di competenza delle Sezioni di Corte d’Assise d’appello
    • di competenza delle Sezioni Minorenni
  • per i Tribunali per i minorenni, i processi
    • trattati in sede GIP, distinti da quelli in sede GUP
    • trattati in sede dibattimentale
  • per gli uffici del Giudice di pace, i processi
    • trattati in sede GIP
    • trattati in sede dibattimentale
  • per le Procure della Repubblica ordinarie, i procedimenti con autore noto:
    • relativi a reati di competenza della DDA (Direzione Distrettuale Antimafia)
    • relativi a reati di competenza del Tribunale ordinario
    • relativi a reati di competenza del Giudice di pace
  • Per gli Uffici della Corte di Cassazione, delle Procure Generali e delle Procure della Repubblica per i minorenni nel documento DGSTAT non compare alcuna sottodistinzione rispetto ad una voce unica.

11.B) Si riportano in un prospetto riassuntivo i dati relativi alle pendenze alla data del 31 dicembre 2013 di tutti gli uffici giudiziari secondo il suddetto criterio selettivo.

Prospetto 4
Censimento selettivo per materie: procedimenti pendenti al 31.12.2013
Processi pendenti Tipologia di procedimento Tribunali ordinari Tribunali Minori Corti d’appello Giudici di Pace Procure ordinarie
+
Procure Minori
Totale
davanti ai GIUDICI di PRIMO GRADO e di APPELLO Gip-Gup 769.257 37.934
(15.502+22.432)
  24.975   832.166
Dibattimento: rito monocratico 516.738     147.464   664.202
Dibattimento: rito collegiale 23.021 5.192 263.932     292.145
Dibattimento: Corte Assise 359   580     939
Dibattimento: appello GdP 5.136         5.136
Processi nei confronti di minorenni     1.963     1.963
Sub-totali 1.314.511 43.126 266.475 172.439   1.796.551
davanti alle PROCURE (imputati NOTI) per reati DDA:         8.064 8.064
per reati di Tribunale ordinario         1.403.303 1.403.303
per reati di minorenni         15.174 15.174
per reati del GdP         288.611 288.611
per avocazioni della Procura Generale         59 59
Sub-TOTALI 1.314.511 43.126 266.475 172.439 1.715.211 3.512.762
Altri processi pendenti Processi della CORTE CASSAZIONE           31.871
TOTALE GENERALE 3.544.633

Il prospetto è utile per valutare l’incidenza percentuale di ciascuna tipologia di processo (o procedimento) sul totale delle pendenze (n.3.544.633).

11.C) Per gli Uffici giudicanti è agevole constatare che l’incidenza maggiore è dei procedimenti che si svolgono davanti all’Ufficio GIP-GUP (n. 769.257 + n. 37.934 + n. 24.975 davanti a tre uffici diversi), pari ad un totale di 832.166, che corrisponde al 23,5% del totale generale di 3.544.633 ed al 46,3% (circa la metà) del totale dei processi trattati nella fase giudicante, che ammontano questi ultimi a n. 1.796.551 (quest’ultima cifra è pari al totale di 832.166 + 664.202 +292.145 + 939 + 5.136 + 1.963 dell’ultima colonna, parte superiore).

 

Ovviamente la parte maggiore riguarda i 769.257 processi dei Tribunali ordinari, pari al 21,7% del totale generale di 3.544.633 ed al 42,8% del totale dei processi trattati nella fase giudicante (n. 1.796.551)

Sempre per gli uffici giudicanti si riportano le altre percentuali in ordine decrescente.

I processi dibattimentali con rito monocratico in numero complessivo di 664.202 (n. 516.738 davanti ai Tribunali ordinari e n. 147.464 davanti all’ufficio del Giudice di pace) incidono per il 18,7% sul totale generale di 3.544.633 e per il 37% del totale dei soli processi trattati nella fase giudicante (n. 1.796.551). Ovviamente la parte maggiore riguarda i 516.738 processi dei Tribunali ordinari, pari al 14,6% del totale generale di 3.544.633 ed al 28,8% del totale dei processi trattati nella fase giudicante (1.796.551).

I processi dibattimentali con rito collegiale (comprensivi del Tribunale ordinario, della Corte d’Appello, delle Corti d’Assise di primo e secondo grado e del Tribunale per i minorenni, rispettivamente 292.145 + 939 + 1963), pari a n. 295.047, incidono per l’8,3% sul totale generale di 3.544.633 e per il 16,4% del totale dei processi trattati nella fase giudicante (n. 1.796.551).

I processi dibattimentali riguardanti i minorenni di competenza del Tribunale per i minorenni e della Sezione-Minorenni delle Corti d’Appello ammontano rispettivamente a 5.192 ed a 1.963. Il totale di 7.155 rappresenta lo 0,2% del totale generale di 3.544.633 e lo 0,4% del totale dei processi trattati nella fase giudicante (1.796.551). Quelli di primo grado sono lo 0,1%, quelli d’appello lo 0,05%.

I processi di appello avverso le sentenze dei Giudici di pace, tutti di rito monocratico, ammontano a n. 5.136, pari a 0,1% sul totale generale di 3.544.633 e 0,3% del totale dei processi trattati nella fase giudicante (1.796.551).

I processi dibattimentali delle Corti d’Assise di primo e secondo grado (rispettivamente n. 359 e n. 580), pari a n. 939, incidono per lo 0,03% sul totale generale di 3.544.633 e per lo 0,05% del totale dei processi trattati nella fase giudicante (1.796.551).

Per completezza di informazione si segnala che i processi pendenti presso la Corte di Cassazione (n. 31.871) rappresentano lo 0,9% del totale generale di 3.544.633, Sommando la cifra di 31.871 con i dati di tutti i giudici di merito (31.871 + 1.796.551 = 1.828.422) l’indice sale a 1,7% rispetto al totale dei procedimenti trattati nella fase giudicante (1.828.422, appunto).

11.D) Per gli Uffici requirenti è agevole constatare che l’incidenza maggiore è dei procedimenti di competenza dei Tribunali ordinari, pari a n. 1.411.367 (8.064 procedimenti della DDA + n. 1.403.303 procedimenti ordinari), cifra pari al 39,8% del totale generale di 3.544.633 e pari all’ 82,3% del totale dei procedimenti con imputati NOTI trattati nelle fasi di Procura, che ammontano questi ultimi a n. 1.715.211 (pari al totale di 8.064 + 1.403.303 + 15.174 + 59 dell’ultima colonna in basso).

Sempre per gli uffici requirenti si riportano le altre percentuali in ordine decrescente:

I procedimenti per reati di competenza dell’Ufficio del Giudice di pace (n. 288.611) rappresentano l’8,1% del totale generale di 3.544.633 ed il 16,8% del totale dei procedimenti con imputati NOTI trattati nelle fasi di Procura (n. 1.715.211).

I procedimenti per reati di competenza del Tribunale per i minorenni (n. 15.174) rappresentano lo 0,4% del totale generale di 3.544.633 ed lo 0,9% del totale dei procedimenti con imputati NOTI trattati nelle fasi di Procura (n. 1.715.211).

Le avocazioni della Procura Generale di procedimenti pendenti nelle Procure presso i Tribunali sono una cifra irrisoria (n. 59), pari allo 0,002% del totale generale di 3.544.633 ed lo 0,003% del totale dei procedimenti con imputati NOTI trattati nelle fasi di Procura (n. 1.715.211).
Si tratta di un fenomeno che si verifica in pochi uffici. E’ pressoché sconosciuto in altri.

Le incidenze percentuali sono utili per valutare il grado di gravità delle varie situazioni di crisi che potrebbero riscontrarsi nell’uno o nell’altro settore, sede per sede ed anche per adottare le misure correttive, anche temporanee, per una diversa distribuzione delle risorse disponibili.

11.E) Nel paragrafo 8.B) è stata trattata la questione dei procedimenti contro IGNOTI e si è provveduto ad effettuare la loro contabilizzazione in un apposito prospetto, separandolo da quello riguardante i procedimenti con imputati noti.
L’informazione che ne scaturisce consente di integrare il Prospetto 4 del censimento selettivo per “tipologia di processi” (ved. § 11.B) con i seguenti dati aggiuntivi:

Prospetto 4-bis Censimento selettivo per "tipologia di processi, compresi i procedimenti contro IGNOTI"
Totali Tribunali ordinari Tribunali Minori Corti d’appello Giudici di Pace Procure (ordinarie + minori) Totale
TOTALE GENERALE del prospetto precedente omissis omissis omissis Omissis 1.715.211 3.544.633
Totale dei procedimenti pendenti davanti alle Procure della Repubblica con imputati IGNOTI         925.030 925.030
Nuovo TOTALE omissis omissis omissis omissis 2.640.241 4.469.663

Il Prospetto 4-bis dimostra che rispetto agli “affari” pendenti in numero globale di 3.544.633 la realtà numerica è diversa (in peius), perché raggiunge quota 4.469.663, mettendo in evidenza la totalità del lavoro svolto dai magistrati addetti al penale (compresi, per il settore giudicante, i GIP che provvedono ad emettere il provvedimento di archiviazione con la formula “perché ignoti sono gli autori del reato”).
Il dato è interessante per un altro motivo.
Negli elenchi analitici dei 139 Tribunali nelle colonne riservate ai procedimenti “iscritti per magistrato” e “definiti per magistrato” i funzionari statistici hanno segnalato per alcune sedi alcuni valori anomali perché di gran lunga superiori (più del doppio e anche del triplo) rispetto alla media e alla mediana nazionale, non giustificabile in base agli altri parametri.
Dal momento che i dai riportati sono quelli comunicati dai singoli uffici (e non “osservati” direttamente dal centro tramite il programma informatico datawarehouse), è probabile che in tali cifre siano compresi i procedimenti contro ignoti archiviati dal GIP.
E’ compito dei Dirigenti degli uffici verificare la fondatezza o infondatezza di tale ipotesi ed adottare tecniche uniformi per la comunicazione dei dati alla DGStat.
Si tenga conto che gli elenchi allegati danno conto delle archiviazioni nell’apposita colonna denominata “% archiviazioni su totale definiti GIP,” che presenta valori molto alti nella totalità delle sedi (media 64%; mediana 63%).

12. Censimento selettivo “per dimensione degli uffici” e “per aree geografiche”

Per completare l’elenco dei c.d. “censimenti selettivi”, utili ai fini della maggiore trasparenza dei dati, si riporta qui di seguito la sintesi delle maggiori pendenze nelle sedi giudiziarie desunte dal prospetto della DGStat denominato

“Procedimenti penali pendenti con autore NOTO - Analisi della concentrazione rispetto alle sedi”

12.A) Quanto agli uffici di Corte d’Appello il dato globale dei processi pendenti in sede di impugnazione, alla data del 31 dicembre 2013, era di 266.475 unità, come risulta dal Prospetto 1-ter (in aumento del +6,9% rispetto all’anno precedente).
Ebbene, è interessante sapere che oltre la metà di quei processi (per l’esattezza il 51,5% del totale) è concentrata in soli 5 uffici (ved. pag. 5 dell’allegato).

I dati globali sono i seguenti:

Corti d’appello:

  1. NAPOLI - 49.037 pendenze
  2. ROMA - 34.133 pendenze
  3. TORINO - 22.293 pendenze
  4. BOLOGNA - 17.302 pendenze
  5. VENEZIA - 14.388 pendenze

Il totale è di 137.153 unità, pari appunto ad oltre la metà del dato globale di 266.475.
Le restanti 129.322 pendenze sono distribuite in tutte le altre Corti, grandi e piccole.
E’ fondato l’allarme desumibile dal documento DGStat in commento secondo il quale “il 20% delle Corti ha il 51,5% del carico pendente totale”, che obiettivamente è una disarmonia nel panorama nazionale.

12.B) Quanto agli uffici di Tribunale ordinario il dato globale delle cause pendenti in primo grado (nella stragrande maggioranza, essendo ben pochi gli appelli avverso le sentenze dei Giudici di pace) era, alla data del 31 dicembre 2013, di 1.314.511 unità, come risulta dal Prospetto 1-quater (in aumento del +1,5% rispetto all’anno precedente).
E’ interessante sapere che il 29% del totale è concentrato in 10 Tribunali ed il 45% del totale é concentrato nei primi 20 Tribunali.
Il 55% del totale è “disseminato” negli restanti 119 uffici (ved. pag. 5 dell’allegato).
I dati globali sono i seguenti:

Tribunali ordinari

  1. NAPOLI - 61.419 pendenze
  2. SANTA MARIA CAPUA VETERE - 58.793 pendenze
  3. ROMA - 48.901 pendenze
  4. LATINA - 37.336 pendenze
  5. BOLOGNA - 32.342 pendenze
  6. MILANO - 30.992 pendenze
  7. VELLETRI - 30.338 pendenze
  8. PERUGIA - 27.101 pendenze
  9. TARANTO - 26.271 pendenze
  10. PALERMO - 24.397 pendenze
    per un totale di 377.890 pendenze  (29% del totale))
    seguono:
  11. CATANIA - 24.347
  12. SIRACUSA - 24.220
  13. FIRENZE - 22.191
  14. VERONA - 21.830
  15. BARI - 21.178
  16. CAGLIARI - 20.673
  17. MODENA - 19.008
  18. SALERNO - 18.573
  19. TORINO - 18.221
  20. AVELLINO - 17.711

per un totale globale (20 uffici) di 585.842 pendenze (pari al 45% del totale di 1.314.511)

Tutti gli altri 119 Tribunali: 728.669 pendenze (pari al 55% del totale).

Anche (ed a maggior ragione) in questo caso, le cifre globali debbono essere lette alla luce dell’analisi statistica selettiva ― utilizzando le tavole che la DGStat ha elaborato ―  al fine di verificare:

  • la tipologia dei processi
  • la pianta organica dei magistrati e del personale amministrativo, con relativi vuoti di organico
  • i flussi in entrata e in uscita (sopravvenienze ed esaurimenti)
  • indice di “criminalità” (processi iscritti ogni 100mila abitanti)
  • durata media dei processi
  • durata effettiva oltre i due anni.

Solo con tale analisi ciascun Presidente di Tribunale potrà valutare la gravità della situazione del suo ufficio e adottare i rimedi più opportuni.

12.C) Sono di aiuto i dati presenti nelle quattro pagine successive in cui gli elenchi precedenti mutano di struttura se si calcolano:

  • solo i processi di rito monocratico, compresi gli appelli avverso sentenze del Giudice di pace, con
    NAPOLI, SANTA MARIA CAPUA VETERE, ROMA, SALERNO, LATINA nelle prime cinque posizioni (pag. 5A)
  • solo i processi con rito collegiale, con 
    ROMA, NAPOLI, SANTA MARIA CAPUA VETERE, VELLETRI, CATANIA nelle prime cinque posizioni (pag. 5B)
  • solo i processi di competenza della Corte d’Assise, con
    NAPOLI, ROMA, SANTA MARIA CAPUA VETERE, CATANIA, MILANO nelle prime cinque posizioni (pag. 5C).
  • solo i processi gestiti dai GIP-GUP, (con
    SANTA MARIA CAPUA VETERE, ROMA, BOLOGNA, LATINA, MILANO nelle prime cinque posizioni (pag. 5D).

13. Commento conclusivo sulla distribuzione geografica dell’arretrato

Sono doverose alcune considerazioni sugli elenchi.

  1. Nelle prime posizioni, a parte la presenza prevedibile e scontata di grandi uffici come Napoli, Roma e Milano, sorprendono le presenze di alcuni tribunali di medie dimensioni.
  2. Il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria è attualmente impegnato nell’individuare le ragioni di tale anomalia: piante organiche, risorse materiali, tasso di scopertura del personale amministrativo, analisi dei flussi, altri fattori rilevabili in sede ministeriale (per esempio la performance parallela nel settore civile); non ultima, la diversa tipologia della criminalità nelle varie parti del Paese.
  3. E’ opportuno e doveroso, però, che anche i Dirigenti degli uffici giudiziari maggiormente interessati effettuino una indagine interna per capire se le anomalie dipendano da questioni diverse o più specifiche e se le stesse siano rimuovibili.

14. Conclusioni

14.A) L’obiettivo del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria è di concorrere a realizzare questi risultati:

  • la scomparsa dalle schede statistiche della voce «OLTRE 2 ANNI» nel Prospetto 3 della “Durata effettiva dei procedimenti presso Procure e Tribunali ordinari”; cioè, dell’ ARRETRATO in senso stretto;
  • la presenza/permanenza in dette schede statistiche delle sole voci «entro 6 mesi» e  “da 6 mesi a un anno”, cioè della GIACENZA in senso tecnico;
  • la graduale riduzione della voce “da 1 a 2 anni”, che rappresenta il valore a rischio della GIACENZA in senso tecnico, una sorta di anticamera dell’arretrato.

14.B) Qui si impone il richiamo di quanto è stato esposto nella precedente Relazione sul censimento speciale delle cause civili per spiegare il significato della nuova terminologia statistica adottata nella presente relazione.

Nel linguaggio corrente, soprattutto giornalistico, si usa il termine ARRETRATO per indicare gli affari giudiziari pendenti ad una certa data, sia per il settore civile sia per il settore penale; perfino gli affari pervenuti il giorno prima della data di rilevamento.
In alcune tavole statistiche della DGStat si usa talvolta il termine «RESTE» (espressione di gergo) o «PENDENZE» (espressione più frequente) per indicare quel che “resta” o “pende”, appunto, a fine anno, dopo il calcolo delle sopravvenienze e degli esaurimenti nell’anno di riferimento.

Il sottoscritto, dopo una approfondita discussione con i responsabili della DGStat, ha maturato la convinzione che le denominazioni improprie delle cifre globali siano fuorvianti perché non tengono conto della distinzione tra arretrato (in senso tecnico) e giacenza (in senso fisiologico).

14.C) Non è solo una questione semantica.
La distinzione corrisponde ad precisa logica fondata sulla patologia e sulla fisiologia del dato rappresentato in modo neutro dalle «PENDENZE» o « RESTE».
In altre parole:

  • la «GIACENZA» è tecnicamente il residuato fisiologico di un normale ricambio tra sopravvenienze ed esaurimento; deve essere di data recente ed ha una “anzianità” coincidente con i tempi del normale ricambio, coincidenti con i tempi canonici dei riti processuali (essendo notorio che gli uffici giudiziari non lavorano e non possono lavorare  con la tecnica del just in time ) [18];
  • l’«ARRETRATO» è ciò che eccede rispetto alla giacenza; ha una “anzianità” superiore ai tempi fisiologici del ricambio.

L’ «arretrato» è una patologia; è grave o gravissima se di valore alto o altissimo.
La «giacenza», bassa o alta che sia, è mera fisiologia.

Con riferimento al sistema della giustizia penale, l’«ARRETRATO» dei giudici di primo grado (Tribunali e Giudici di pace) è ciò che supera l’anzianità di due anni, perché occorre tenere conto anche dei tempi delle Procure della Repubblica, mentre la «GIACENZA» è ciò che non supera il biennio (rectius, il triennio, per il motivo detto).

Per la Corte d’Appello la linea di demarcazione tra arretrato e giacenza è rappresentata solo dal parametro del biennio di permanenza in quell’ufficio.

Una diversa (ri)classificazione dei processi pendenti e non definiti ad una certa data contribuirebbe a fare chiarezza e a programmare in maniera più razionale il lavoro da parte degli uffici giudiziari. Gli stessi, infatti, hanno una forte potenzialità operativa per far fronte ai loro obblighi istituzionali, ma devono sforzarsi di dirigerla verso obiettivi ben programmati e più razionali.

14.D) Le schede tecniche allegate, soggette a revisioni in caso di motivati rilievi da parte degli Uffici giudiziari, rappresentano lo strumento iniziale per dare corso ad un progetto di abbattimento dell’arretrato penale.

Il completamento del censimento speciale di tipo selettivo, iniziato con il settore civile (ved. Relazione dell’ottobre 2014, pubblicata nel sito www.giustizia.it il 14 novembre 2014) e concluso con il settore penale, consente ora al Ministero della Giustizia, di concerto con il Consiglio Superiore della Magistratura, di impostare l’operazione della REVISIONE delle PIANTE ORGANICHE, da tempo attesa ed auspicata da molti uffici giudiziari a seguito della “nuova geografia giudiziaria” che si é stabilizzata solo nel settembre 2014.

Roma, 10 febbraio 2015

IL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Mario Barbuto

 

Note

nota 1 - Per evitate equivoci è doveroso segnalare che alla data successiva del 30 giugno 2014, in chiusura dell’anno giudiziario 2013/2014, il dato ufficiale è di 3.521.705 (ved.«Nota di sintesi» della Relazione presentata in Parlamento dal Ministro della Giustizia il 19 gennaio 2015).

nota 2 - Alla data del 30 giugno 2014, in chiusura dell’anno giudiziario 2013/2014, il dato ufficiale delle pendenze globali è di 8.420.450, cioè 4.898.745 affari civili + 3.521.705 affari penali (ved. «Nota di sintesi» della Relazione presentata in Parlamento dal Ministro della Giustizia il 19 gennaio 2015).

nota 3 - Il datawarehouse è uno strumento che consente una osservazione diretta (dal centro) dei dati registrati nelle singole sedi. Una sorta di telescopio di alta affidabilità. Ciò consente di utilizzare i dati in modo attendibile per la verifica e il controllo delle performance dei singoli uffici e, di conseguenza, per impostare i “programmi di gestione”, sia generali, sia mirati.

nota 4 - Si veda la documentazione presente nel sito ufficiale del Ministero della Giustizia. Nella home page si consiglia di cliccare il banner «Censimenti …» e posizionarsi nel settore civile.

nota 5 - Cfr. la premessa metodologica in apertura del documento della DGSTAT commentato in questa Relazione.

nota 6 - Sul punto vedi. le osservazioni tecniche della Relazione del Dott. Fabio BARTOLOMEO a proposito delle “definizioni” in Procura con richiesta di citazione diretta e dei tempi impiegati dai Tribunali per la fissazione della data dell’udienza. Vi è uno “scollamento” tra i due momenti che muta da sede a sede. Il Dott. Bartolomeo afferma “… che potrebbe risultare sovrastimata la durata in Procura e viceversa sottostimata quella del relativo dibattimento”; e così conclude: ”Quanto qui descritto, oltre a ribadire l’importanza della interpretazione dei numeri, offre lo spunto per riconoscere alla statistica giudiziaria il merito di far emergere specificità e criticità che meriterebbero una riflessione di tipo organizzativo”.

nota 7 - Risulta che qualche Paese abbia incluso le infrazioni al Codice della Strada pur dichiarando che si trattava di violazioni amministrative e non penali.

nota 8 - Non si dimentichi che l’organo che informa la CEPEJ è, per l’Italia, la DGSTAT del Ministero della Giustizia, la medesima struttura che ha elaborato i dati esaminati nella presente relazione.

nota 9 - Si avverte che tale metodo di calcolo è stato già utilizzato per gli uffici del settore civile. Verrà utilizzato in prosieguo per tutti gli uffici del settore penale (giudicanti e requirenti).

nota 10 - Riporto in questa sede quanto ho già scritto nella relazione dell’ottobre 2014 sul settore civile, scusandomi per la ripetizione. Il benchmarking è un’operazione basata sul mero confronto di dati. E’ ben lungi l’intenzione di attribuire meriti o demeriti, plausi o biasimi ai dirigenti delle strutture organizzate o ai loro componenti. E’ solo finalizzata all’orientamento delle scelte dei dirigenti e al miglioramento organizzativo delle risorse esistenti (sufficienti o carenti che siano). Può trasformarsi, volendo, in uno strumento per migliorare o incrementare le prestazioni (performance) dei singoli uffici. Per comodità, l’indicatore di performance sarà chiamato nel nostro caso «indice di azzeramento [ipotetico] dell’arretrato» Una breve informazione sul termine. Premesso che “bench” è il “banco di prova” (o “banco di lavoro”), con il termine benchmarking si intende la valutazione comparativa delle prestazioni e dei risultati di un ente, di un'impresa, di un settore economico, di un intero Paese (in altre parole, di una struttura organizzata), rispetto ad altri enti, altre imprese, altri settori, altri Paesi. Secondo gli esperti di organizzazione aziendale, la metodologia è basata sul mero confronto ed è finalizzata al miglioramento organizzativo e all’orientamento delle scelte dei dirigenti. E’ considerato dagli economisti uno strumento efficace anche per misurare e incrementare le prestazioni delle pubbliche amministrazioni e degli uffici pubblici. Gli esperti affermano che l’utilizzo sistematico di metodologie e di strumenti di benchmarking stimola ed integra i processi di apprendimento e cambiamento e, allo stesso tempo, realizza il rinnovamento della cultura aziendale e organizzativa, assicurando un miglioramento continuo grazie al costante confronto con l’esterno.

nota 11 - Si tratta di dati relativi ai procedimenti contro imputati “NOTI”. Per i procedimenti contro IGNOTI ved. quanto riferito sub lett. B).

nota 12 - Anche in questo caso, per evitare equivoci, è doveroso segnalare che alla data successiva del 30 giugno 2014, in chiusura dell’anno giudiziario 2013/2014, il dato ufficiale risulta essere di 1.672.754 (ved. «Nota di sintesi» della Relazione presentata in Parlamento dal Ministro della Giustizia il 19 gennaio 2015).

nota 13 - Uno dei motivi di tale prassi risiede nella diversità di comunicazione dei dati da parte delle Procure. Molte comunicano analiticamente tali dati computando i singoli fascicoli iscritti localmente nel registro IGNOTI, mentre altre li comunicano per gruppi cumulativi facendo delle aggregazioni periodiche. Una operazione di sommatoria di tali dati in un unico valore nazionale non corrisponderebbe mai, sia pure per difetto, alla realtà del fenomeno. L’anomalia cesserà quando entrerà in funzione un unico sistema informatico di iscrizione delle sopravvenienze (e conseguentemente anche delle definizioni e delle pendenze) che potrà essere “osservato” dal centro con lo strumento del datawarehouse.

nota 14 - Incidentalmente si osserva che il dato statistico sugli IGNOTI viene dalla DGSTAT puntualmente comunicato alla CEPEJ. Infatti nella Tavola 10,8 («Affari trattati dai procuratori nel 2010») del Rapporto CEPEJ 2012 alla voce «Ricevuti dal procuratore» compare per l’Italia la cifra di 3.602.309, comprendente i procedimenti contro IGNOTI come è confermato dalla colonna «Affari archiviati perché l’autore dell’infrazione non è stato identificato» con la cifra di 2.006.369. La differenza tra le due cifre (1.595.940 per il 2010) è coerente con il dato statistico dei “Procedimenti penali con autore noto” del triennio successivo (anno 2011: n. 1.545.731; anno 2012: n. 1.588.379; anno 2013: n. 1.619.183) risultanti dal prospetto 2.

nota 15 - Con l’espressione cold case si identificano i “casi freddi”, cioè i procedimenti penali dapprima archiviati senza soluzione o trascurati di fronte a emergenze più immediate e successivamente riaperti in presenza di nuovi spiragli investigativi.

nota 16 - Fair value (letteralmente valore equo) è una espressione di origine comunitaria riguardante la normativa sui bilanci societari. Ha sostituito in Italia il concetto tradizionale del bilancio quale “quadro fedele” della realtà rappresentata dai numeri. L’espressione fair value è usata per indicare anche la “stima razionale e imparziale”, il “valore corretto”, il “valore coerente o congruo”, il “valore non fuorviante”, il “valore neutrale o privo di distorsioni”.

nota 17 - Altamente teorici sono invece i calcoli sulla durata media dei processi in Italia fatta da WORLD BANK (con il Doing Business), dall’OCSE e da altri istituti, come puramente teorico è il calcolo della durata media con la c.d. «formula di magazzino» [(PI+PF) : (S+E) * 365] usata anche dalla DGSTAT in altre occasioni.

nota 18 - Il termine just in time, molto conosciuto nel mondo della produzione industriale, viene qui utilizzato nell’accezione più semplice di “produrre solo quello che è richiesto, quando è richiesto”; cioè mediante la gestione di un solo processo per volta fino alla sua definizione. Inutile sottolineare che la realtà giudiziaria non consente tale tecnica.

 

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