Ministero della Giustizia

Rapporto Greco - Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri

Il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) provvede al monitoraggio della conformità dei suoi 49 Stati membri con gli strumenti di lotta alla corruzione del Consiglio d’Europa.
L’attività di monitoraggio del GRECO prevede una «procedura di valutazione», che si basa sulle risposte date dal paese ad un questionario e su visite in loco, seguite da una valutazione di impatto («procedura di conformità»), in cui si esaminano le misure adottate per attuare le raccomandazioni formulate in sede di valutazione del paese. Si applica un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressione tra pari, che associa la competenza dei professionisti che fungono da valutatori e la presenza di rappresentanti degli Stati che siedono in plenaria.
L’azione svolta dal GRECO ha portato all’adozione di un numero considerevole di relazioni ricche di informazioni concrete sulle politiche e le pratiche di lotta contro la corruzione in Europa. Tali relazioni identificano i successi e le carenze della legislazione, delle normative, delle politiche e degli assetti istituzionali nazionali e formulano raccomandazioni intese a rafforzare la capacità degli Stati di combattere la corruzione e promuovere l’integrità.
L’adesione al GRECO è aperta, a parità di condizioni, agli Stati membri del Consiglio d’Europa e agli Stati terzi.

Le relazioni di valutazione e di conformità adottate e altre informazioni su GRECO website.

Adottato dal GRECO in occasione della sua 91ª riunione plenaria: Strasburgo 13 -17 giugno 2022
Pubblicazione: 14 settembre 2022 Greco RC4 (2022)4

 

Quarto ciclo di valutazione

Addendum al secondo Rapporto di Conformità Italia

Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri

I. INTRODUZIONE

1. Il presente Addendum al Secondo Rapporto di Conformità valuta le misure adottate dalle autorità italiane per attuare le raccomandazioni formulate nel Rapporto del Quarto ciclo di Valutazione sull'Italia dedicato alla "Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri".
    
2. Il Rapporto del quarto ciclo di valutazione dedicato all’Italia è stato adottato in occasione della 73ª Riunione plenaria del GRECO (21 ottobre 2016) e reso pubblico il 19 gennaio 2017 con l’autorizzazione delle autorità italiane.
    
3. Il Rapporto di Conformità è stato adottato dal GRECO in occasione della sua 81a riunione plenaria (7 dicembre 2018) e reso pubblico il 13 dicembre 2018 con l’autorizzazione delle autorità italiane.  
    
4. Il secondo Rapporto di Conformità è stato adottato dal GRECO in occasione della sua 87a Riunione plenaria (25 marzo 2021) e reso pubblico il 29 marzo 2021 con l’autorizzazione delle autorità italiane. All'Italia è stato chiesto di presentare ulteriori informazioni sull'attuazione delle raccomandazioni in sospeso. Le informazioni sono state ricevute il 26 aprile 2022 e sono servite da base per il presente Addendum.
    
5. Il presente Addendum al Secondo Rapporto di Conformità valuta i progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni in sospeso a partire dal Secondo Rapporto di Conformità (vale a dire le raccomandazioni i, ii, iii, iv, v, vi e x) e fornisce una valutazione complessiva del livello di conformità a tali raccomandazioni.
    
6. Il GRECO aveva chiesto alla Spagna (in relazione alle assemblee parlamentari) e alla Repubblica di San Marino (in relazione alle istituzioni giudiziarie) di designare dei Relatori per la procedura di conformità. Sono stati così designati i Relatori Mercedes PÉREZ SANZ, per conto della Spagna, e Stefano PALMUCCI, per conto di San Marino. Essi sono stati assistiti dal Segretariato del GRECO nella redazione del Secondo Rapporto di Conformità.
    

II. ANALISI

7. Nel Rapporto del quarto ciclo di valutazione, il GRECO aveva rivolto 12 raccomandazioni all’Italia. Nel Secondo Rapporto di conformità, esso era giunto alla conclusione che le raccomandazioni viii, xi e xii erano state attuate in modo soddisfacente, che le raccomandazioni vii e ix erano state trattate in modo soddisfacente, che le raccomandazioni i, ii, iii, iv, v e x erano state parzialmente attuate, e che la raccomandazione vi non era stata attuata. Le sezioni seguenti valutano la conformità alle raccomandazioni pendenti.
    

Prevenzione della corruzione dei parlamentari
 

    Raccomandazione i.
 

8. Il GRECO raccomanda: il consolidamento del quadro di integrità dei parlamentari, in particolare attraverso: i) l'inserimento formale del codice di condotta nel Regolamento interno della Camera dei deputati; ii) il perfezionamento dello stesso mediante orientamenti dettagliati sulle sue disposizioni; e iii) l'istituzione di un sistema efficace di attuazione delle norme e di assunzione di responsabilità. Si raccomandano misure analoghe per il Senato.
    
9. Si ricorda che la presente raccomandazione era stata ritenuta parzialmente attuata nel Secondo Rapporto di Conformità. Il GRECO, pur riconoscendo l’approccio costruttivo del Comitato consultivo sulla condotta dei Deputati nel far progredire l’attuazione del Codice di condotta e nel fornire orientamenti consultivi, osservava tuttavia che era ancora attesa l’emanazione di linee guida mirate. Inoltre, il GRECO riteneva necessario fare di più per applicare efficacemente il Codice e instaurare il corrispondente regime di responsabilità, un compito comportante necessariamente l’integrazione formale del Codice di condotta nel Regolamento interno della Camera dei deputati. Il GRECO aveva inoltre constatato che il Senato non aveva ancora adottato il proprio Codice.
    
10. Le autorità italiane riferiscono ora che, a seguito delle discussioni in seno al Comitato consultivo sulla Condotta dei deputati, il 4 giugno 2021,  il Presidente del Comitato proponeva modifiche normative al fine di integrare il Codice di condotta nel Regolamento della Camera dei Deputati, stabilendo i principi fondamentali su cui deve basarsi la condotta dei deputati, quali l’integrità morale, la trasparenza, la diligenza, l'onestà, la responsabilità e l’impegno a salvaguardare la buona reputazione della Camera. L'emendamento mira, inoltre, a codificare le disposizioni chiave relative alla trasparenza (obbligo di dichiarare interessi finanziari, impieghi paralleli, proprietà di beni o percepimento di finanziamenti), nonché quelle che stabiliscono una serie di sanzioni per le violazioni del Codice. Secondo le modifiche proposte, le violazioni particolarmente gravi saranno esaminate e sanzionate dall'Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati. Gli emendamenti sono attualmente all'esame della Commissione per il Regolamento interno.
     
11. Inoltre, le autorità riferiscono che il Comitato consultivo ha anche elaborato una serie di criteri per garantire l’accuratezza delle dichiarazioni relative alle attività esterne dei Deputati e agli incarichi che ricoprono presso altri organismi. Tali criteri sono all’esame della Giunta delle elezioni, al fine di garantire l’armonizzazione delle disposizioni del Codice di condotta con quelle dell'articolo 15 del Regolamento della Giunta delle elezioni.
     
12. Inoltre, le autorità riferiscono che il 26 aprile 2022 il Consiglio di Presidenza del Senato adottava il Codice di condotta dei senatori, che stabilisce i principi e le regole di condotta nell’esercizio del mandato parlamentare dei senatori. Il Codice di condotta è composto da un totale di otto capitoli, tra cui le disposizioni relative agli obblighi generali di condotta, alla trasparenza, al conflitto di interessi, ai doni, al controllo e alle sanzioni.
     
13. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite. Sembra che alla Camera dei Deputati siano in corso alcune misure aggiuntive per sviluppare ulteriormente il quadro di integrità. Tuttavia, questo lavoro non ha ancora prodotto risultati tangibili: i relativi emendamenti al Codice di condotta sono ancora all’esame e non sembra che siano stati emanate linee guida mirati sulle sue disposizioni. È stato adottato un Codice di condotta per i senatori, ma per il momento non sono stati emanati orientamenti sulle sue disposizioni. Per quanto riguarda l'efficacia della supervisione e delle sanzioni previste dal Codice di condotta del Senato, di recente adozione, una valutazione in tal senso potrà essere effettuata solo dopo che questo strumento sarà stato operativo per un po’ di tempo.
     
14. Alla luce di quanto sopra, Il GRECO conclude che la raccomandazione i permane parzialmente attuata.

Raccomandazione ii.
 

15. Il GRECO raccomanda: i) l’adozione di norme chiare ed effettivamente applicabili in materia di conflitto di interesse dei parlamentari, in particolare attraverso l’elaborazione di un regime di ineleggibilità e incompatibilità basato sulla sistematizzazione, in un corpus omogeneo, di disposizioni attualmente disperse in più testi; ii) l’ulteriore razionalizzazione del processo di verifica di ineleggibilità/incompatibilità per renderlo più efficace e tempestivo.
     
16. Si ricorda che questa raccomandazione era stata ritenuta parzialmente attuata nel Secondo Rapporto di conformità. Un progetto di legge di modifica della Legge n. 215/2004 sui conflitti di interesse che, secondo quanto riferito, era volta a semplificare le norme applicabili, a renderle più severe e a migliorarne l'applicabilità, era in fase di elaborazione, ma non era ancora stato adottato, e le misure di attuazione efficaci dovevano essere messe in atto successivamente.
     
17. Le autorità italiane riferiscono ora che alla fine del 2021 la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato ha esaminato il caso di una possibile incompatibilità[1] nei confronti di un senatore che era amministratore unico di un consorzio per i servizi igienici di una provincia. Prima della conclusione del procedimento da parte della Giunta, il senatore in questione si è dimesso dalla carica potenzialmente incompatibile a favore del mantenimento del seggio in Senato. Inoltre, le autorità informano che il Consiglio sta attualmente esaminando il caso di un altro senatore, che è membro dei Consigli consultivi di due società di investimento con sede all'estero.  
     
18. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite. Sembra che non vi siano stati nuovi sviluppi rilevanti in relazione alla presente raccomandazione. In particolare, i progetti di emendamento della Legge n. 215/2004, che, inter alia, avrebbero dovuto affrontare la presente raccomandazione, non sono ancora stati adottati e non è chiaro se la loro adozione sia prevista, dal momento che le autorità non vi fanno più riferimento. Pur prendendo atto dei recenti procedimenti relativi a possibili casi di incompatibilità di singoli senatori, il GRECO si rammarica che non siano state adottate misure concrete per affrontare una delle due parti della presente raccomandazione.
     
19. il GRECO conclude che la raccomandazione ii non è stata attuata.

Raccomandazione iii.
 

20. Il GRECO raccomanda di elaborare un insieme definito di limitazioni in materia di sovvenzioni, doni, ospitalità, favori e altri benefici accordati ai parlamentari e di garantire la corretta comprensione e la corretta applicabilità del sistema futuro.
     
21. Il GRECO ricorda che questa raccomandazione risultava parzialmente attuata nel secondo Rapporto di Conformità. In particolare, il GRECO ha preso atto del progetto di norme su doni, ospitalità, favori e altri benefici per i deputati, anche in relazione all’obbligo di dichiarare spese di viaggio, soggiorno e altre spese coperte da terzi. Tuttavia, tali norme devono ancora essere adottate e applicate, non solo in relazione ai deputati ma anche ai senatori.
     
22. Le autorità italiane fanno ora riferimento alle disposizioni del Codice di Condotta relative alle restrizioni in materia di doni che i Deputati possono ricevere [2] . Inoltre, le autorità fanno presente che nella riunione dell'Ufficio di Presidenza del 16 marzo 2022, il Presidente del Comitato consultivo sulla condotta dei deputati ha chiesto di inserire all’OdG della successiva riunione dell’Ufficio di presidenza del 15 giugno 2022 la discussione di un progetto di testo per l’attuazione dell’art 4, par 2, del Codice di condotta. L’Ufficio di Presidenza ha approvato il testo proposto e ha deciso di trasmetterlo al Consiglio di Presidenza della Camera dei Deputati per l’adozione definitiva.
     
23. Il GRECO prende atto delle informazioni, fornite dalle autorità, che confermano in larga misura la situazione descritta nel Rapporto di valutazione (paragrafo 52). Il progetto di regolamento volto a rispondere alla presente raccomandazione sembra essere stato approvato dall'Ufficio di Presidenza della Camera, ma è ancora attesa la sua adozione definitiva.
     
24. Il GRECO conclude che la raccomandazione iii permane parzialmente attuata.

Raccomandazione iv.
 

25. Il GRECO raccomanda: i) di effettuare uno studio al fine di individuare eventuali restrizioni da applicare agli ex parlamentari una volta cessati dalle loro funzioni al fine di prevenire conflitti di interesse; e ii) di introdurre, se necessario, tali restrizioni nei suddetti casi.
     
26. Si ricorda che questa raccomandazione risultava parzialmente attuata nel Secondo Rapporto di Conformità. Avendo accolto con favore l'introduzione di restrizioni in relazione alle attività di lobby dopo la cessazione del rapporto di lavoro, il GRECO ha anche preso atto degli sviluppi legislativi in materia di restrizioni successivamente alla cessazione del rapporto di lavoro, in particolare per quanto riguarda i periodi di riflessione e le corrispondenti disposizioni di vigilanza. Tuttavia, permaneva in sospeso l’adozione dei progetti di norme segnalati.
     
27. Le autorità italiane fanno riferimento, ancora una volta, alle disposizioni dell’art. 3 del Regolamento sulle attività di rappresentanza di interessi[3] alla Camera dei Deputati (in vigore all’epoca del Rapporto di Valutazione), che stabilisce che i rappresentanti di interessi che desiderano iscriversi al Registro dei Rappresentanti di interessi della Camera “non devono aver ricoperto cariche di governo o un mandato parlamentare negli ultimi dodici mesi”. Inoltre, le autorità indicano che il 12 gennaio 2022, un disegno di legge consolidato n. C.196-721-1827[4] è stato approvato dalla Camera in prima lettura ed è attualmente all’esame del Senato (con il termine per la presentazione degli emendamenti fissato al 31 maggio 2022). Secondo le autorità, questo progetto di legge unisce le disposizioni precedentemente esistenti e introduce un quadro legislativo nazionale che regolamenta il lobbismo. L'art. 4 della bozza stabilisce che i decisori pubblici, compresi i membri del Parlamento, non possono iscriversi al registro come rappresentanti di interessi e svolgere attività di lobbying durante il loro mandato, nonché durante l’anno successivo alla sua cessazione.
     
28. Il GRECO prende atto delle informazioni presentate dalle autorità. Sembra che vi siano stati progressi sui progetti di emendamento sulle ulteriori restrizioni alle attività di rappresentanza di interessi per gli ex Parlamentari dopo la prima lettura del 12 gennaio 2022, ma non sono ancora stati trattati in via definitiva. Non sono stati fatti progressi per quanto riguarda l'adozione del progetto di legge sui conflitti di interesse, in preparazione da tempo. Il GRECO ritiene opportuno ricordare che la presente raccomandazione è più ampia delle restrizioni sulle attività di rappresentanza di interessi  e copre anche altre situazioni che potrebbero portare a conflitti di interesse nello svolgimento della funzione parlamentare. Nel complesso, non sono stati compiuti progressi significativi nell’attuazione di tale raccomandazione.
     
29. Il GRECO conclude che la raccomandazione iv permane parzialmente attuata.

Raccomandazione v.
 

30. Il GRECO raccomanda di rafforzare le norme applicabili alle relazioni dei deputati con i rappresentanti di interessi (lobbisti) e altre parti terze che mirano ad influenzare il processo legislativo, in particolare sviluppando orientamenti dettagliati in materia e garantendo un controllo e un’applicazione efficaci delle stesse. Si raccomandano misure analoghe per il Senato.
     
31. Nel secondo Rapporto di Conformità, il GRECO ha valutato questa raccomandazione come parzialmente attuata. Il GRECO ha insistito sulla necessità di elaborare  orientamenti mirati che indicassero chiaramente ai deputati come dialogare con i con i lobbisti e il comportamento che ci si aspetta da costoro. Inoltre, il GRECO aveva anche esortato il  Senato a regolamentare tale questione.
     
32. Le autorità italiane riferiscono che, a partire dal 4 aprile 2022, il Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei Deputati contiene i nomi di 275 persone giuridiche e 52 persone fisiche ufficialmente impegnate in attività di lobbismo. Nel periodo dal 2019 al 2022, i nomi di sette persone giuridiche e quattro persone fisiche sono stati cancellati dal Registro per non aver rispettato gli obblighi di rendicontazione annuale delle attività o per aver presentato relazioni che non hanno superato la valutazione di verifica.  
     
33. Inoltre, le autorità fanno riferimento a un testo consolidato delle proposte di legge C.196-721-1827, contenente un progetto di legge per la regolamentazione delle attività di rappresentanza di interessi (cfr. paragrafo 27)[5] . Le autorità indicano che il progetto di legge mira a: garantire la trasparenza del processo decisionale pubblico e la tracciabilità di coloro che cercano di influenzarlo; facilitare l’attribuzione di responsabilità per le decisioni prese; incoraggiare la partecipazione sistematica dei cittadini al processo decisionale; fornire ai decisori un'ampia base di informazioni per compiere scelte più informate attraverso un processo più trasparente. Il disegno di legge prevede anche l’istituzione di un Registro dei Rappresentanti di interessi presso l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, inteso a contenere informazioni su tutte le persone fisiche e giuridiche impegnate in attività di lobbying e a sostituire tutti gli altri registri analoghi attualmente attivi. Il Registro sarà composto da due parti, una delle quali sarà accessibile solo ai soggetti registrati e alle amministrazioni pubbliche che conducono consultazioni pubbliche su proposte di atti legislativi o regolamentari. L’altra parte, che sarà accessibile al pubblico in generale, conterrà gli ordini del giorno degli incontri tra i rappresentanti di interessi e i decisori pubblici, con indicazione dei nomi, sedi degli incontri e resoconti delle delibere e delle questioni discusse in ogni riunione.
     
34. Inoltre, la proposta di legge prevede anche l’istituzione di un Comitato di sorveglianza[6] per monitorare la trasparenza dei processi decisionali pubblici. Il Comitato di sorveglianza sarà anche responsabile dell’adozione di un Codice deontologico, che stabilisca le regole di condotta per i lobbisti[7] le cui attività comportino relazioni istituzionali. La proposta di legge intende inoltre introdurre l’obbligo di presentare al Comitato di Sorveglianza, entro il 31 gennaio, una relazione[8] annuale sulle attività di lobbying (relativa alle attività dell’anno precedente). Si prevede inoltre che tali relazioni siano rese pubbliche entro 15 giorni dalla presentazione. Entro il 30 giugno di ogni anno, il Comitato di Sorveglianza dovrà redigere la propria relazione annuale sull'attività di lobbying. Inoltre, secondo il progetto di testo, i decisori pubblici che intendono proporre o adottare un atto legislativo o regolamentare di carattere generale possono avviare una procedura di consultazione pubblica notificando le loro intenzioni legislative nella parte del Registro accessibile al pubblico e pubblicando uno schema dell’atto legislativo o spiegandone lo scopo nella parte del Registro ad accesso limitato.
     
35. La proposta di legge contiene anche misure volte a garantire l’applicazione dei diversi obblighi di trasparenza e stabilisce sanzioni specifiche che riflettono la gravità delle violazioni. Le sanzioni previste comprendono l’ammonizione, la censura, la sospensione temporanea dall’iscrizione dal Registro (fino a un anno) o la cancellazione definitiva. Fornire false dichiarazioni, omettere di fornire informazioni o non fornire informazioni aggiuntive su richiesta del Comitato di Sorveglianza può comportare una multa da 5.000 a 15.000 euro, stabilita dal Comitato di Sorveglianza.
     
36. Infine, le autorità confermano che le due Camere del Parlamento allineeranno i rispettivi regolamenti alle misure contenute nel disegno di legge, una volta che quest'ultimo sarà adottato. A tal proposito, le funzioni di sorveglianza saranno svolte da una Commissione bicamerale composta da cinque Deputati della Camera e cinque Senatori, nominati dai Presidenti delle due Camere entro 30 giorni dall'inizio della nuova legislatura.
     
37. Il GRECO prende atto con interesse delle iniziative legislative in corso per l’introduzione di ulteriori norme in materia di rappresentanti di interessi, tra cui un registro unificato accessibile al pubblico, un organo di controllo e meccanismi di applicazione. Tuttavia, queste iniziative non sono ancora state completate. Inoltre, il quarto ciclo di valutazione è incentrato sugli standard applicabili alle relazioni dei parlamentari con i rappresentanti di interessi, e non sui rappresentanti di interessi. Per questo motivo, le iniziative attualmente in cantiere, pur essendo potenzialmente utili per regolamentare l’attività dei lobbisti, hanno una rilevanza limitata per la presente raccomandazione. Nel complesso, non sono stati compiuti progressi tangibili dal precedente rapporto di conformità, in quanto le norme sull’impegno dei parlamentari con i rappresentanti di interessi, così come gli orientamenti dettagliati in materia, continuano a mancare in entrambe le Camere del Parlamento. In queste circostanze, il GRECO non può mantenere la sua precedente conclusione secondo cui la presente raccomandazione è stata parzialmente attuata.
     
38. Il GRECO conclude che la raccomandazione v non è stata attuata.
     

Raccomandazione vi.
 

39. Il GRECO raccomanda l’adozione di misure concrete per sostenere l'introduzione di norme chiare sull’integrità parlamentare, in particolare mediante lo sviluppo di attività intensificate in materia di formazione specializzata.
     
40. Nel Secondo Rapporto di Conformità, il GRECO ha valutato questa raccomandazione come non attuata e si è rammaricato della mancanza di risultati tangibili in questo ambito sia da parte della Camera dei Deputati che del Senato.
     
41. Le autorità italiane non segnalano nuovi sviluppi in merito a questa raccomandazione.
     
42. Il GRECO si rammarica della mancanza di progressi nell’attuazione della raccomandazione vi e conclude che essa permane non attuata.
     

Prevenzione della corruzione di giudici e pubblici ministeri[9]

Raccomandazione x.
 

43. Il GRECO raccomanda: i) di introdurre, per legge, l'incompatibilità tra l'esercizio simultaneo della funzione di magistrato e quella di membro di un organismo di governo locale; e più in generale (ii) affrontare la questione del coinvolgimento dei magistrati nella vita politica in tutti i suoi aspetti giuridici, in virtù del suo impatto sui principi fondamentali di indipendenza e imparzialità, sia reale che percepita, del sistema giudiziario.
     
44. Si ricorda che questa raccomandazione è stata parzialmente attuata nel Secondo Rapporto di Conformità. Il GRECO ha preso atto di un progetto di legge che traccia una linea di demarcazione più rigida tra funzioni giudiziarie e politiche, sia per quanto riguarda il passaggio dei magistrati ad espletare un mandato politico/esecutivo, sia per quanto riguarda il loro ritorno in magistratura. Tuttavia, l’effettiva promulgazione della legislazione proposta non ha ancora avuto luogo.  
     
45. Le autorità italiane riferiscono ora che il disegno di legge sulla riforma della giustizia (AC 2681) è stato emendato in seguito alle proposte formulate dal Ministro della Giustizia e approvate all'unanimità dal Consiglio dei Ministri l’11 febbraio 2022. Successivamente all’approvazione da parte del Consiglio, i gruppi parlamentari hanno proposto diversi subemendamenti, che sono stati esaminati dalla Commissione Giustizia della Camera dei Deputati.
     
46. Le autorità indicano inoltre che, a seguito dell’evoluzione del disegno di legge, il sistema di incompatibilità e restrizioni che prevede di introdurre in relazione all’esercizio di funzioni politiche e di governo da parte di giudici e magistrati è diventato ancora più stringente. In particolare, esso prevede che i magistrati[10] non siano eleggibili al Parlamento europeo, al Senato o alla Camera del Parlamento nazionale, né alla carica di Presidente della giunta regionale, di consigliere regionale, di presidente delle province autonome di Trento e Bolzano o di consigliere provinciale in tali province autonome, se prestano o hanno prestato servizio nei tre anni precedenti in distretti giudiziari o uffici giudiziari, aventi competenza, in tutto o in parte, nella regione della loro circoscrizione. Inoltre, non potranno ricoprire la carica di sindaco, consigliere comunale o assessore comunale, con analoghe limitazioni temporali e territoriali. La bozza prevede che i magistrati, in generale, non possano ricoprire cariche elettive a meno che non siano in aspettativa non retribuita al momento dell’accettazione della candidatura o dell’assunzione dell’incarico. Il DDL prevede che i magistrati debbano essere in aspettativa per tutta la durata del loro incarico di governo.
     
47. Le autorità riferiscono inoltre che il progetto di legge stabilirà limitazioni e incompatibilità in relazione alla ripresa dell’attività dei magistrati dopo il termine del loro mandato elettivo o di nomina, così come per coloro che si sono candidati alle elezioni. In particolare, per i tre anni successivi al termine del mandato/candidatura alle elezioni non potranno essere assegnati[11] a un ufficio ubicato, in tutto o in parte, nella regione del loro collegio elettorale, a un ufficio situato nella regione in cui hanno ricoperto un incarico di governo. Per quanto riguarda i magistrati delle corti superiori o degli uffici giudiziari con competenza nazionale, possono essere assegnati solo ad attività non giudiziarie (cioè né come giudici né come pubblici ministeri) dai rispettivi organi di autogoverno. Inoltre, il progetto di legge introduce restrizioni per quanto riguarda la riassegnazione di magistrati che hanno ricoperto cariche elettive o di governo, al fine di limitare, per quanto possibile, situazioni di potenziale conflitto di interessi[12] .
     
48. Il GRECO prende atto degli sviluppi riferiti dalle autorità. Il progetto di legge relativo alle limitazioni dell’attività politica dei magistrati, compreso il contemporaneo ricoprire la carica di magistrato e quella governativa elettiva o di nomina, sembra evolversi nella giusta direzione. Detto questo, il progetto di legge è in preparazione da tempo e, nonostante gli ulteriori progressi, non è ancora stato adottato [13] . Pertanto, il GRECO continua a non poter considerare questa raccomandazione come attuata più che parzialmente.
     
49. Il GRECO conclude che la raccomandazione x permane parzialmente attuata.
     

III. CONCLUSIONI
 

50. Alla luce di quanto sopra, il GRECO conclude che l’Italia ha tutt’ora attuato, o trattato, in modo soddisfacente solo cinque delle dodici raccomandazioni formulate nel Rapporto del quarto ciclo di valutazione.  Delle restanti sette raccomandazioni, quattro sono state parzialmente attuate e tre non sono state ancora attuate.
     
51. Nello specifico, le raccomandazioni viii, xi e xii sono state attuate in modo soddisfacente, le raccomandazioni vii e ix sono state trattate in modo soddisfacente, le raccomandazioni i, iii, iv, e x sono state parzialmente attuate e le raccomandazioni ii, v e vi non sono state attuate.
    Per quanto riguarda i parlamentari, il GRECO si rammarica della persistente assenza di risultati concreti in relazione alla messa in atto di codici di condotta pertinenti nelle due camere del Parlamento e all'approvazione del quadro normativo per le relazioni dei parlamentari con i rappresentanti di interessi e altre terze parti che cercano di influenzare il processo decisionale pubblico. Il Codice di condotta della Camera dei deputati è in preparazione da diversi anni, senza essere stato adottato (si precisa che il codice di condotta della Camera è stato adottato dalla Giunta per il Regolamento il 12 aprile 2016, mentre sono ancora in corso di esame da parte degli organi competenti le disposizioni attuative delle norme contenute nel codice medesimo, cfr racc.i), Codice di condotta dei senatori è stato adottato il 26 aprile 2022, ma gli orientamenti sulle sue disposizioni devono ancora essere stabiliti e l’efficacia del suo regime di sorveglianza deve ancora essere dimostrata. Non sono stati compiuti progressi significativi per quanto riguarda le norme su doni, ospitalità e altri benefici per i membri delle 2 Camere del Parlamento. Continuano le discussioni in merito al progetto di legge sulle restrizioni alle attività successive al termine del mandato dei parlamentari, ma il suo contenuto sembra essere limitato al coinvolgimento nell'attività di rappresentanza di interessi dopo il mandato parlamentare. Inoltre, in Parlamento è in corso l'esame di un progetto di legge completo sull’istituzione di un registro nazionale dei rappresentanti di interessi con un Comitato di supervisione ad hoc, ma riguarda in particolare la regolamentazione del lobbismo in quanto tale e non le norme applicabili alle relazioni dei parlamentari con i rappresentanti di interessi. Nel complesso, il GRECO esorta le autorità ad intraprendere un'azione più decisa per velocizzare il ritmo lento di attuazione delle restanti raccomandazioni riguardanti i parlamentari.
     
52. Per quanto riguarda la magistratura, la maggior parte delle raccomandazioni in questo ambito sono già state trattate in modo soddisfacente, incluso il rafforzamento del regime di dichiarazione finanziaria, la prevenzione e l’individuazione dei rischi di corruzione e dei conflitti di interesse all’interno della giurisdizione fiscale e il potenziamento della formazione in materia di integrità. Rimane tuttavia irrisolta la questione delle incompatibilità e delle restrizioni all’esercizio di cariche politiche e governative da parte dei magistrati. È in corso l’esame di un progetto di legge per stabilire un regime dettagliato di tali restrizioni e il suo contenuto, come presentato dalle autorità, sembra andare nella giusta direzione. Tuttavia, gli sforzi per regolamentare la materia si sono protratti per svariati anni, senza risultati tangibili. Il GRECO incoraggia le autorità ad adottare la legislazione necessaria senza ulteriori indugi e a garantirne la rigorosa attuazione pratica (cfr nota 13, nella quale viene dato atto che 16 giugno 2022 è stata definitivamente approvata la legge A.S. 2595 (già A.C. 2681-A), che delega il Governo a riformare l'ordinamento giudiziario e adeguare l'ordinamento giudiziario militare e introduce nuove norme, immediatamente precettive, in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura. Si specifica che il Greco ha ritenuto di non potere modificare la conclusione di parziale attuazione della raccomandazione essendo stato il provvedimento normativo adottato mentre era in corso la discussione in assemblea plenaria del presente rapporto di conformità).
     
53. L'Italia è invitata a proseguire gli sforzi per migliorare la conformità alle raccomandazioni del GRECO rimaste in sospeso. Sette delle dodici raccomandazioni devono ancora essere attuate. Pertanto, in conformità con l’art. 31 rivisto, paragrafo 9, del suo Regolamento interno, il GRECO invita il Capo della delegazione italiana a presentare una relazione sui progressi compiuti nell’attuazione delle raccomandazioni entro il 30 giugno 2023.
     
54. Infine, il GRECO invita le autorità italiane ad autorizzare, quanto prima, la pubblicazione del presente rapporto, a tradurlo nella lingua nazionale e a rendere pubblica detta traduzione.

Note

[1] Ai sensi dell'art. 11 del decreto legislativo n. 39 del 2013 recante “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico”.

[2] L'art. 4 del Codice di condotta stabilisce che i Deputati si astengano dall'accettare doni o benefici, diversi da quelli di valore inferiore a 250 euro, ricevuti in qualità di rappresentanti della Camera, in conformità alle ufficiali consuetudini di cortesia. Le norme di cui sopra non si applicano al rimborso delle spese di viaggio, vitto e alloggio dei Deputati, né all’accollo diretto di tali spese da parte di terzi, nel caso in cui i Deputati partecipino ad eventi organizzati da terzi su invito e rappresentino la Camera dei Deputati in veste ufficiale.
Approvato il 26 aprile 2016 dalla Commissione per il Regolamento interno.

[3]Approvato il 26 aprile 2016 dalla Commissione per il Regolamento interno.

[4] Disponibile Al seguente link (in italiano): https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01330860.pdf

[5] Il primo ciclo di audizioni su questa proposta di legge si è svolto il 6 aprile 2022 presso la Commissione Affari Costituzionali.

[6] Il Comitato di sorveglianza sarà istituito presso l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e i suoi membri saranno scelti dalla Corte di Cassazione, Corte dei Conti e il Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL). A questo Consiglio saranno assegnate funzioni di vigilanza e controllo, nonché il potere di decidere le sanzioni. Tali rapporti dovrebbero includere un elenco delle attività di lobbying, i nomi dei decisori pubblici ingaggiati dal lobbista e una stima del volume delle risorse umane ed economiche coinvolte nel lavoro di lobbying.

[7] Ad esempio, la proposta di legge vieta alle persone iscritte nel Registro di effettuare pagamenti o fornire qualsiasi altro beneficio economicamente significativo ai decisori pubblici.

[8] Tali relazioni dovrebbero includere un elenco delle attività di lobbying, i nomi dei decisori pubblici coinvolti dal lobbista e una stima del volume delle risorse umane ed economiche coinvolte nel lavoro di lobbying.

[9] Va ricordato che in Italia, procuratori e giudici appartengono allo stesso ordine professionale: quello della magistratura.

[10] Compresi i magistrati amministrativi, contabili e militari.

[11] Compreso il divieto di svolgere funzioni di giudice per le indagini preliminari, per le udienze preliminari, o di pubblico ministero, e di assumere incarichi direttivi e semidirettivi.

[12] Così, al termine dei rispettivi mandati elettivi, i magistrati che sono stati membri del Parlamento nazionale o europeo, consiglieri regionali, provinciali di Trento e Bolzano, presidenti di consigli regionali o di giunte di Trento e Bolzano, sindaci o assessori comunali, al termine del mandato, devono essere assegnati o al Ministero di appartenenza; alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; o dai rispettivi organi di autogoverno a svolgere attività giudiziarie/non giudiziarie. L'assegnazione può avvenire anche presso l'Avvocatura dello Stato. Per quanto riguarda i magistrati che hanno ricoperto incarichi governativi di Capo e Vicecapo dell'Ufficio di Gabinetto, di Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, di Capo e Vicecapo Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, presso i Ministeri, presso i Consigli e le Giunte Regionali, essi devono, per un anno dalla data di cessazione dell'incarico, rimanere collocati in posizione non dirigenziale presso il Ministero di appartenenza, o presso l'Avvocatura dello Stato, o presso altre amministrazioni. In alternativa, possono essere assegnati ad attività non giudiziarie dai rispettivi organi di autogoverno. Non possono ricoprire incarichi direttivi o semidirettivi per un ulteriore periodo di tre anni. Analoghe limitazioni sono proposte per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari.

[13] Le autorità italiane hanno informato il GRECO, nel corso della sua 91a riunione plenaria, che la legislazione contenente restrizioni all'attività politica e ad altre attività non giudiziarie dei magistrati è stata adottata il 16 giugno 2022.