Anno giudiziario 2009: relazione del Ministero – Dipartimento per la giustizia minorile
aggiornamento: 31 gennaio 2009
QUADRO QUALI–QUANTITATIVO DELL’UTENZA
ATTIVAZIONE RISORSE ESTERNE, PROTOCOLLI E INIZIATIVE PROGETTUALI
ATTIVITÀ DELLE AUTORITÀ CENTRALI CONVENZIONALI
PERSONALE DELLA GIUSTIZIA MINORILE
PERSONALE DI POLIZIA PENITENZIARIA
QUADRO QUALI–QUANTITATIVO DELL’UTENZA
I soggetti segnalati dall’Autorità Giudiziaria Minorile agli Uffici di Servizio Sociale per i Minorenni (U.S.S.M.) sono stati 18461 nel 2007 di cui a piede libero 13728; il 70% del totale è di nazionalità italiana e l’85% di sesso maschile. I soggetti in carico agli U.S.S.M. sono stati 14744.
Nei Centri di Prima Accoglienza nel 2007 si sono registrati 3385 ingressi, di cui il 54% stranieri e il 20% donne (76 italiane e 604 straniere).
Nel primo semestre 2008 si sono registrati 1612 ingressi di cui il 49% riguardante stranieri.
Negli Istituti Penali per i Minorenni nel 2007 si registrano 1337 ingressi e 678 nel primo semestre 2008. La presenza media giornaliera è di 422 unità nel 2007 (418 nel 2006); di questi il 52% è costituito da stranieri, (Romania, Marocco, Serbia – Montenegro, Croazia, Albania, Algeria), di cui il 90% maschi.
Nelle Comunità nel 2007 si registrano 2055 collocamenti di cui 41% stranieri. Nel primo semestre 2008 si registra un aumento dei collocamenti in comunità con 1139 ingressi (89% maschi) di cui il 30% stranieri, e l’8% nomadi.
In conclusione si registra un leggero ma significativo decremento degli ingressi nelle strutture detentive e, in controtendenza rispetto agli scorsi anni, si evidenzia un incremento della popolazione italiana (nel primo semestre del 2008 il 51% degli ingressi nei CPA riguardava minori italiani). Si registra, invece, un aumento d’ingressi nelle comunità e in queste strutture aumenta la percentuale di collocamenti degli stranieri.
La valutazione qualitativa dell’utenza impone una prima considerazione, quella della presenza di tutte le problematiche che investono gli universi del disagio minorile; infatti, emergono problematiche di tossicodipendenza, il fenomeno della manovalanza minorile ad uso della criminalità organizzata. A ciò si aggiungono minorenni stranieri privi di riferimenti familiari per i quali è difficile costruire percorsi di reinserimento, minori con problematiche psicopatologiche che richiedono interventi specialistici in stretta connessione con la competenza clinica, nonché i minori abusanti.
In tutte le realtà territoriali emerge quale fenomeno in preoccupante ascesa quello dell’assimilazione da parte della cultura nomade di alcuni comportamenti devianti propri della cultura occidentale. Infatti, accanto ai reati contro il patrimonio si registra una percentuale di reati legati all’uso ed allo spaccio di sostanze stupefacenti con casi di tossicomanie evidenti.
L’utenza ultradiciottenne è costituita per la maggior parte dei casi da soggetti in espiazione di pena, detenuti prevalentemente negli Istituti meridionali, non di rado collegati alla criminalità organizzata.
- Centri di Prima Accoglienza. Gli indirizzi operativi seguiti dai Centri di Prima Accoglienza mirano a valorizzare il sistema di accoglienza e presa in carico nell’ottica della centralità del minore che fa ingresso nel circuito penale.
- Istituti Penali per i Minorenni. Si è potenziato il trattamento soprattutto mirando ad individualizzarlo e promuovendo la continuità di sostegno sul territorio al minore rimesso in libertà, attivando rapporti, accordi e protocolli con gli Enti territoriali.
- Comunità. È stato valorizzato il momento del controllo sulla qualità dell’offerta socio educativa e sugli standard quanti–qualitativi delle comunità del privato sociale sempre più in collaborazione con gli Enti Locali.
- Uffici di Servizio Sociale per i Minorenni. Il cambiamento della tipologia dell’utenza, non solo in termini quantitativi ma anche qualitativi, ha comportato per gli U.S.S.M. il doversi confrontare con la complessità della casistica trattata, perciò si sono ricercate forme di collaborazione con gli Enti e le Amministrazioni a livello locale, il volontariato, il Terzo Settore, il mondo dell’associazionismo e quello dell’imprenditoria per ottimizzare, coordinare e razionalizzare le attività finalizzate al reinserimento dei minori e giovani adulti provenienti dall’area penale.
Diffuso è l’impegno dei Servizi nell’ambito della mediazione penale.
ATTIVAZIONE RISORSE ESTERNE, PROTOCOLLI E INIZIATIVE PROGETTUALI
Numerosi accordi e protocolli sono stati siglati dal Dipartimento per la Giustizia Minorile con Ministeri, Enti ed Associazioni per ampliare le opportunità di formazione, di lavoro e di reinserimento dei minori in trattamento, anche attraverso la partecipazione, sia in qualità di soggetto capofila, sia di soggetto partner, a progetti europei nell’ambito dei programmi Equal, Agis, Daphne.
Sono stati, inoltre, portati a termine progetti finanziati a livello europeo mentre altri sono in fase di prosecuzione.
Per il settore di competenza è stata assicurata la partecipazione agli incontri preparatori che hanno dato luogo all’Accordo governativo siglato il 9 giugno 2008 dal Ministro degli Affari Esteri, Franco Frattini, e dal Ministro degli Affari Esteri della Romania, Lazar Comanescu, sulla cooperazione per la protezione dei minori romeni non accompagnati presenti sul territorio italiano, ed entrato in vigore il 12 ottobre 2008. Gli obiettivi dell’Accordo sono l’identificazione dei minori romeni non accompagnati presenti sul territorio della Repubblica Italiana, l’adozione delle necessarie misure di protezione e reintegrazione sociale e la facilitazione del loro rientro nel Paese d’origine. Per l’attuazione dell’Accordo governativo è stato istituito, con decreto del Ministero dell’Interno dell’8 ottobre 2007, l’Organismo Centrale di Raccordo per la protezione dei minori comunitari non accompagnati. L’impegno della Giustizia Minorile all’interno dell’Organismo Centrale di Raccordo, riguarda in modo specifico i minori entrati nel circuito penale. Infatti, le funzioni di tale organismo sono di particolare interesse per il Dipartimento Giustizia Minorile, considerando che tra i minori romeni non accompagnati, quelli sottoposti a procedimento penale costituiscono una componente molto rilevante e la funzione di raccordo con le autorità romene, espressa da un organismo centrale, può risultare fondamentale per attivare interventi e progetti specifici da parte dei Servizi Minorili della Giustizia.
Uno specifico contributo è stato assicurato al gruppo istituito dal Ministero della Salute, in seguito ad una Conferenza di servizi indetta dal Ministero dell’Interno, per la predisposizione delle proposte di procedure medico sanitarie per la determinazione dell’età dei minori non accompagnati.
Proficua è la promozione della tutela dei minori, attivata nell’ambito delle collaborazioni interistituzionali, attraverso la partecipazione ai lavori dei Tavoli interministeriali.
In totale gli esposti per l’anno 2008 sono stati n. 140 (n. 101 nell’anno 2007), in prevalenza indirizzati al Ministro della Giustizia e inviati al Dipartimento per competenza. Nella maggior parte dei casi gli esposti vengono presentati da genitori separati o non più conviventi che richiedono una modifica dei provvedimenti assunti dalle Autorità giudiziarie interessate (tribunale ordinario o tribunale per i minorenni) in ordine alle modalità di affidamento dei propri figli.
Nel periodo di riferimento sono state evase 24 richieste di pareri in ordine a interrogazioni parlamentari inoltrate dal Gabinetto dell’On. Ministro della Giustizia.
L’Ufficio IV del Capo del Dipartimento, istituito con D.M. 16 maggio 2007, con annesso Centro Europeo di Studi di Nisida, ha competenza in ambito di studi, ricerche e attività internazionali. Nel corso dell’anno l’Ufficio ha ampliato e caratterizzato la propria attività nelle seguenti direzioni:
- ha promosso l’esperienza della Giustizia Minorile in Europa e la collaborazione a livello europeo attraverso l’attività internazionale che si è focalizzata sui lavori della Rete Europea di Prevenzione della Criminalità (EU.C.P.N.);
- ha avviato una cooperazione con altri network quali EFUS e URBACT, OIJJ, per un lavoro congiunto di verifica delle politiche di sicurezza e della loro percezione a livello locale ed ha seguito gli incontri della Research and Validation Committee del Network, relativi ad un programma biennale di lavoro comparato sui trend europei e sui flussi di devianza;
- ha ricevuto delegazioni di vari Paesi stranieri, organizzando incontri e visite alle strutture, secondo le richieste degli ospiti;
- ha realizzato, attraverso il dispositivo dei seminari internazionali, lo scambio di azioni e riflessioni presso il Centro Europeo di Studi di Nisida (“Il ruolo del Servizio Sociale tra Welfare e controllo in Europa”,“Prove di autore: esperienze di probation in Europa”).
A tali attività hanno partecipato circa 600 operatori con una valutazione alta dell’esperienza.
Rilevante è stata pure l’attività volta alla la circolazione delle informazioni e della conoscenza attraverso la pubblicazione de:
- la Rivista “Nuove esperienze di Giustizia Minorile” (numeri 1 e 2);
- i Quaderni monotematici “I NUMERI pensati”;
- la pagina web all’interno del sito del Dipartimento Giustizia Minorile;
- il Rapporto annuale della Giustizia Minorile;
- 4 report di ricerca.
Sono stati realizzati i progetti “Going South” (Progetto Agis); “Mafia’s Minors: modalità d’intervento” (Progetto Agis); “Ipotesi di lavoro” (Progetto Equal); “Gi.Gi. Giovani e giustizia” (Progetto nazionale) ed altri sono in fase di prosecuzione e di avviamento.
Al riguardo si segnala che, nell’ambito del Programma “Prevention and fight against crime”, l’Ufficio Studi è stato selezionato come partecipante ad una piattaforma stabile fra 103 Istituzioni di diversi Paesi.
È in corso l’implementazione del Centro di Documentazione della Giustizia Minorile e dell’Osservatorio Europeo di Nisida, e dell’annesso archivio multimediale per la raccolta dei lavori prodotti dai ragazzi in area penale. È in corso, altresì, l’acquisizione di competenze tecniche specifiche per il personale dell’Ufficio IV, finalizzato all’organizzazione del Centro di Documentazione internazionale della giustizia minorile. Inoltre, è stato firmato in data 30 luglio 2008, un accordo di collaborazione tra il Dipartimento e l’Istituto degli Innocenti per la realizzazione di attività di supporto e formazione al progetto di integrazione tra il Centro di Documentazione del Dipartimento e l’Osservatorio di Nisida.
Il Ceus ha avviato partnership per la realizzazione di numerosi eventi, in cooperazione con agenzie diverse, costruendo una strategia di collaborazioni finalizzata alla diffusione della cultura della ricerca applicata al settore della devianza minorile.
ATTIVITÀ DELLE AUTORITÀ CENTRALI CONVENZIONALI
Il numero dei casi trattati dall’Ufficio Autorità Centrali Convenzionali è in notevole aumento: nell’anno 2008; fino al 16 dicembre, risultavano pervenute n. 242 istanze (n. 211 nell’anno 2007 e n. 151 nell’anno 2006). Nel complesso si può dire che anche l’anno in corso ha visto un incremento del numero di nuove pratiche decisamente superiore al trend che aveva caratterizzato il settore negli anni 1995–2006, anche se non così elevato come nell’anno 2007.
Una gran parte dell’impegno profuso dall’Ufficio ha riguardato l’interpretazione e l’applicazione delle disposizioni contenute nel Regolamento 2201/2003, tanto nella parte integrativa della Convenzione Aja del 25 ottobre 1980, quanto con riferimento alle disposizioni in materia di riconoscimento all’estero di provvedimenti in materia di responsabilità genitoriale. Tale complesso di norme, infatti, si prevede che assumerà sempre maggiore importanza nel prossimo futuro, in termini di risultati che potrà far ottenere anche ai genitori che abbiano subito la sottrazione del proprio figlio minore e di rapidità nella risoluzione dei conflitti.
Per tale ragione l’Ufficio si è non soltanto impegnato nella risoluzione dei casi singoli, ma anche in un radicale mutamento di impostazione dei propri protocolli operativi e dei messaggi inviati all’utenza, con l’obiettivo di incentivare l’uso dello strumento regolamentare e di approfondire potenzialità e questioni interpretative.
In tale ottica sono stati implementati i contatti con le altre Autorità Centrali e la partecipazioni agli incontri internazionali nonché ai tavoli di discussione su questioni giuridiche specifiche.
È stata altresì aumentata la collaborazione con il corrispondente ufficio tecnico del Ministero degli Esteri. con l’obiettivo della creazione di un protocollo operativo in grado di migliorare l’assistenza fornita ai connazionali coinvolti in casi di sottrazione di minori verso Stati esteri. Soprattutto è stato migliorato il raccordo con le Autorità Giudiziarie italiane minorili, anche al fine di migliorare la diffusione della conoscenza delle normative internazionali di settore.
Si segnala, infine, che è in fieri il potenziamento del settore traduzioni, francamente obsoleto rispetto alle mutate esigenze.
L’Ufficio Ispettorato, nonostante la fase di profonda riorganizzazione che sta attraversando, ha svolto nel corso dell’anno 2008 alcuni importanti interventi di verifica in istituti di pena e Centri per la Giustizia Minorile.
In particolare, sono state svolte tre ispezioni straordinarie rispettivamente nell’Istituto penale per i minorenni e nel Centro per la Giustizia Minorile di Bologna, nell’Istituto penale per i minorenni di Torino, e nel Centro per la Giustizia Minorile di Napoli.
L’esperienza ha fornito importanti risultati, sia con riferimento al modulo organizzativo utilizzato (che è risultato estremamente efficace), sia riguardo le risultanze ed il livello di approfondimento che è stato possibile raggiungere, sia con riferimento al messaggio di “presenza” che si è potuto far pervenire alla periferia. Infatti, soprattutto per quanto riguarda le prime due ispezioni, oltre alla verifica delle condizioni di vita e lavorative realizzate nelle strutture ispezionate, l’attività ispettiva è stata indirizzata all’indagine delle modalità di realizzazione dei compiti istituzionali di trattamento e rieducazione dei minori ristretti negli istituti di pena, anche al fine di individuare eventuali disfunzioni e le soluzioni per risolverle.
PERSONALE DELLA GIUSTIZIA MINORILE
Relativamente all’attività di reclutamento e selezione del personale si fa presente che, per l’anno 2008, questa ha riguardato principalmente:
- la stabilizzazione di n. 174 unità di personale (appartenenti all’ex area funzionale B) già in servizio presso l’Amministrazione della Giustizia Minorile con contratto di lavoro a tempo determinato e in possesso dei requisiti previsti dall’art. 1 comma 519 della Legge 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria 2007);
- il reclutamento di personale educativo (terza area F1) – n. 80 unità – da destinare agli Istituti Penali per i Minorenni. Definizione della procedura concorsuale con approvazione della relativa graduatoria;
- il reclutamento di n. 3 esperti linguistici (terza area F1) – da destinare alle Autorità Centrali Convenzionali. Avvio delle procedure concorsuali.
L’attività di formazione dell’Istituto Centrale di Formazione, pur caratterizzata dalla consueta carenza di risorse finanziarie, è stata di natura “istituzionale” ed ha risposto agli obiettivi di:
- coinvolgere nell’attività formativa il maggior numero di dipendenti per accompagnarne l’evoluzione professionale attraverso il rafforzamento delle competenze in materia di appalti e di contabilità economica per alcune professioni (quale il personale appartenente all’area contabile e i funzionari delegati) e l’approfondimento degli aspetti tecnici maggiormente problematici del lavoro sociale (personale di polizia penitenziaria, educatori, assistenti sociali);
- privilegiare gli aspetti gestionali affrontandone le criticità maggiormente rilevanti alla luce della riforma in atto nella P.A. (direttori di Servizi e Dirigenti a livello centrale e periferico);
- elaborare una metodologia formativa condivisa al fine di dotare della necessaria unitarietà e coerenza tutto il sistema formativo (direttori di sede e personale addetto alla formazione dell’I.C.F. sia della sede centrale che delle due articolazioni periferiche).
Nel complesso, l’attività formativa ha riguardato circa n. 320 unità di personale per tutte le iniziative che, nel corso del 2008, si sono svolte presso la sede centrale dell’I.C.F. e delle due sedi periferiche.
Si segnala che è stata operata, in ottemperanza a quanto disposto dall’art. 74 del decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito con la Legge 6 agosto 2008 n. 133, la rideterminazione della dotazione organica di diritto prevista dal D.P.C.M. 28 marzo 2008 e che si è proceduto ad avviare un’attività di studio e di analisi, propedeutica alla ridefinizione dei profili professionali, al fine di dare attuazione a quanto previsto dal C.C.N.L. 14 settembre 2007 relativamente alla elaborazione di un nuovo sistema di classificazione del personale.
Inoltre, ai fini della valorizzazione delle competenze lavorative già acquisite, si è provveduto alla predisposizione di apposite Convenzioni con diversi Atenei per l’attivazione di master, corsi di perfezionamento e di specializzazione nell’ambito dei quali al personale dipendente vengano riconosciute modalità di studio e di frequenza – anche attraverso il riconoscimento di crediti formativi – che facilitino il conseguimento di titoli accademici.
PERSONALE DI POLIZIA PENITENZIARIA
L’organico del Corpo di polizia penitenziaria del contingente per la Giustizia Minorile con D.M. dell’8 febbraio 2001 è stato stabilito in n. 1000 unità, di cui n. 900 uomini e n. 100 donne.
Il personale che attualmente presta servizio su tutto il territorio nazionale è di n. 829 unità, di cui n. 738 uomini e n. 91 donne.
Tale organico è insufficiente a garantire i limiti minimi di sicurezza degli Istituti Penali per Minorenni e i Centri di Prima Accoglienza e a far fronte alle molte esigenze sorte anche a seguito di nuovi Contratti ed accordi sindacali.
È pertanto obiettivo primario dell’Amministrazione della Giustizia Minorile compiere ogni sforzo al fine di sanare tale situazione attraverso un piano di assegnazioni da stabilire di concerto con il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria.
Nel corso dell’anno 2008 il Dipartimento, nell’ambito dell’attività di gestione degli immobili destinati ai servizi minorili, ha proseguito gli interventi di revisione e di ristrutturazione degli immobili, al fine di razionalizzare gli spazi nonché di elevare gli standards di igiene e sicurezza, aumentare la funzionalità dei servizi e prevedere sistemi di razionalizzazione e risparmio energetico con eventuale utilizzo di sistemi di produzione di energia alternativa complementari alle attuali fonti tradizionali.
In campo operativo, sono in via di ultimazione i lavori di ristrutturazione generale, ormai avviati da qualche anno, per il Centro Polifunzionale Minorile di Bologna precisando, in proposito, che per l’inizio del nuovo anno verranno consegnati i locali destinati all’IPM, mentre sono già stati attivati il CPA e la Comunità.
Proseguono gli interventi per l’IPM di Nisida sezione femminile e sono terminati lavori di ristrutturazione relativi alla sistemazione del padiglione detentivo maschile denominato G2.
Negli obiettivi per l’anno 2009 assume primaria importanza l’avvio delle opere relative alla ristrutturazione del Complesso Minorile “Ferrante Aporti” di Torino, mentre è anche previsto, entro il primi mesi dell’anno, l’inizio dei lavori all’IPM di Milano “Cesare Beccaria”. Sono stati inoltre finanziati gli interventi edilizi che interesseranno la manutenzione straordinaria degli istituti penali de L’Aquila, Airola e Lecce e la Scuola di Formazione del Personale di Messina. A Catanzaro – conclusa l’annosa vicenda relativa all’arbitrato inerente un contenzioso sorto con la ditta esecutrice del primo lotto di lavori – si è proceduto a finanziare gli interventi di completamento che dovrebbero iniziare entro il 2009 per concludersi entro il 2010.
Per quanto attiene il funzionamento del Dipartimento si segnala che è proseguita regolarmente l’attività volta al contenimento delle spese. È stata, altresì, avviata una verifica della più opportuna imputazione delle spese di funzionamento degli Uffici giudiziari minorili che sino ad oggi sono state sopportate, con grande difficoltà, dal bilancio del Dipartimento.
Al pari dello scorso anno, è stata dedicata particolare attenzione all’azzeramento dei debiti risultanti al 31 dicembre 2007.