Ministero della Giustizia

Rapporto Greco - Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri

Il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) provvede al monitoraggio della conformità dei suoi 49 Stati membri con gli strumenti di lotta alla corruzione del Consiglio d’Europa.
L’attività di monitoraggio del GRECO prevede una «procedura di valutazione», che si basa sulle risposte date dal paese ad un questionario e su visite in loco, seguite da una valutazione di impatto («procedura di conformità»), in cui si esaminano le misure adottate per attuare le raccomandazioni formulate in sede di valutazione del paese. Si applica un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressione tra pari, che associa la competenza dei professionisti che fungono da valutatori e la presenza di rappresentanti degli Stati che siedono in plenaria.
L’azione svolta dal GRECO ha portato all’adozione di un numero considerevole di relazioni ricche di informazioni concrete sulle politiche e le pratiche di lotta contro la corruzione in Europa. Tali relazioni identificano i successi e le carenze della legislazione, delle normative, delle politiche e degli assetti istituzionali nazionali e formulano raccomandazioni intese a rafforzare la capacità degli Stati di combattere la corruzione e promuovere l’integrità.
L’adesione al GRECO è aperta, a parità di condizioni, agli Stati membri del Consiglio d’Europa e agli Stati terzi.

Le relazioni di valutazione e di conformità adottate e altre informazioni su GRECO website.

Adottato dal GRECO in occasione della sua 87ª riunione plenaria: Strasburgo 22-25 marzo 2021
Pubblicazione: 29 marzo 2021 Greco RC4 (2021)4

 

Quarto ciclo di valutazione

Secondo Rapporto di Conformità Italia

Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri

 

 

 

I. INTRODUZIONE

1. Il presente Secondo Rapporto di conformità valuta le misure adottate dalle autorità italiane per attuare le raccomandazioni formulate nel Rapporto del quarto ciclo di valutazione (cfr. paragrafo 2) dedicato alla “Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e procuratori”.

2. Il Rapporto del quarto ciclo di valutazione dedicato all’Italia è stato adottato in occasione della 73ª  riunione plenaria del GRECO (21 ottobre 2016) e reso pubblico il 19 gennaio 2017 con l’autorizzazione delle autorità italiane (GrecoEval4rep (2016)2).

3. Il Rapporto di conformità è stato adottato dal GRECO in occasione della sua 81^a  riunione plenaria (7 dicembre 2018) e reso pubblico il 13 dicembre 2018 con l’autorizzazione delle autorità italiane (Greco RC-IV (2018) 13F). Conformemente al Regolamento interno del GRECO, le autorità italiane hanno presentato una relazione sulla situazione che illustra le nuove misure adottate per attuare le raccomandazioni pendenti. Il suddetto rapporto, ricevuto il 16 ottobre 2020, ha costituto la base per l’elaborazione di questo Secondo Rapporto di conformità.

4. Il GRECO aveva chiesto alla Spagna (in relazione alle assemblee parlamentari) e alla Repubblica di San Marino (in relazione alle istituzioni giudiziarie) di designare dei Relatori per la procedura di conformità. Sono stati così designati Rafael VAILLO, per conto della Spagna, ed Eros GASPERONI, per conto della Repubblica di San Marino. Costoro sono stati assistiti dal Segretariato del GRECO nella redazione del presente Rapporto di conformità.

 

II. ANALISI

5. Nel Rapporto del quarto ciclo di valutazione, il GRECO aveva rivolto 12 raccomandazioni all’Italia. Nel Rapporto di conformità, esso era giunto alla conclusione che le raccomandazioni viii e xii erano state attuate in modo soddisfacente, che la ix raccomandazione era stata trattata in modo soddisfacente, che le raccomandazioni i, iv, v, vii e xi erano state parzialmente attuate e che le raccomandazioni ii, iii, vi e x non erano state attuate. Le sezioni seguenti valutano la conformità alle raccomandazioni pendenti.

 

Prevenzione della corruzione dei parlamentari

Raccomandazione i.

 

6. Il GRECO raccomanda: il consolidamento del quadro di integrità dei parlamentari, in particolare attraverso: i) l'inserimento formale del codice di condotta nel regolamento della Camera dei deputati; ii) il perfezionamento dello stesso mediante orientamenti dettagliati sulle sue disposizioni; e iii) l'istituzione di un sistema efficace di attuazione delle norme e di assunzione di responsabilità.

7. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva preso atto delle misure adottate dal Comitato consultivo sulla condotta dei deputati per promuovere un clima di fiducia e di sostegno all’attuazione del codice di condotta alla Camera. Esso concludeva, tuttavia, che era necessario fare di più per far rispettare efficacemente il Codice e stabilire il corrispondente sistema di responsabilità, un compito che comportava necessariamente l’integrazione formale di questo testo nel regolamento interno della Camera. Il GRECO aveva altresì osservato che il Senato non aveva ancora adottato un proprio Codice. Di conseguenza, il GRECO aveva ritenuto che questa raccomandazione fosse parzialmente attuata.

8. Le autorità italiane hanno comunicato il seguente aggiornamento sulla base delle informazioni fornite dalla Camera dei deputati: per quanto riguarda la prima parte della raccomandazione, il Comitato consultivo per la condotta dei deputati ha avviato una discussione per predisporre una proposta di modifica del Regolamento interno della Camera. Un progetto in tal senso, presentato dalla presidenza del Comitato, è in attesa di essere esaminato dalla commissione competente. Per quanto riguarda la seconda parte della raccomandazione, il Comitato consultivo per la condotta dei deputati ha fornito ulteriori orientamenti sul Codice di condotta, comprese le dichiarazioni patrimoniali. Sulla base dell’esperienza in questo settore, nonché delle incertezze e dei dubbi che sono emersi in materia di interpretazione della portata dell’obbligo di dichiarazione patrimoniale, si prevede di elaborare linee guida mirate e, in ultima analisi, di rivedere i moduli di dichiarazione. Sono in corso dei lavori in tale direzione e il risultato dovrebbe essere ulteriormente esaminato dalla Giunta delle Elezioni.

9. Il Regolamento Interno del Senato, come modificato nel 2017, prevede espressamente l’adozione di un Codice di condotta, nonché l’introduzione di norme specificamente mirate alle attività di rappresentanza di interessi. Entrambe le questioni sono attualmente oggetto di esame e saranno quindi sottoposte all'approvazione del Consiglio di presidenza del Senato.

10. Il GRECO rileva, in relazione alla prima parte della raccomandazione, che la formalizzazione del Codice di condotta non è ancora stata completata. Per quanto riguarda la seconda parte, prende atto dell’approccio costruttivo del Comitato consultivo sulla condotta dei deputati per far avanzare l’attuazione del Codice. Tuttavia, gli indirizzi consultivi, sebbene validi o in una certa misura coerenti con la seconda parte della raccomandazione ii, sono attualmente limitati a disposizioni specifiche, mentre l’elaborazione di orientamenti mirati è ancora in corso.

11. Per quanto riguarda la terza parte della raccomandazione, sia l’effettiva attuazione del Codice che l’effettiva introduzione del regime di responsabilità da esso istituito richiedono la formalizzazione delle sue disposizioni attraverso l’inserimento nel Regolamento interno della Camera dei deputati. Il GRECO ribadisce le proprie preoccupazioni in merito alla necessità di ampliare la gamma delle sanzioni non penali per condotte moralmente discutibili, tenendo conto della specificità del mandato parlamentare (cfr. paragrafi 45 e 75 del rapporto del quarto ciclo di valutazione). Riguardo ad un altro punto e in relazione sulla responsabilità penale, il GRECO desidera sottolineare che, in una recente sentenza del tribunale di Milano, un ex parlamentare, membro della delegazione italiana all’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE) è stato riconosciuto colpevole del reato di corruzione (per aver accettato una tangente in cambio del suo voto) e condannato a quattro anni di reclusione. Nel 2018, la stessa APCE ha istituito un gruppo d’inchiesta indipendente sulle accuse di corruzione, che ha prodotto una relazione (disponibile solo in inglese).

12. Infine, il Senato deve ancora percorrere la stessa strada per promuovere una forte etica dell’integrità tra i suoi membri, che non sono ancora vincolati da alcun codice di condotta.

13. Il GRECO conclude che la raccomandazione i rimane parzialmente attuata.

 

Raccomandazione ii.

 

14. Il GRECO raccomanda: i) l’adozione di norme chiare ed effettivamente applicabili in materia di conflitto di interesse dei parlamentari, in particolare attraverso l’elaborazione di un regime di ineleggibilità e incompatibilità basato sulla sistematizzazione, in un corpus omogeneo, di disposizioni attualmente disperse in più testi; ii) l’ulteriore razionalizzazione del processo di verifica di ineleggibilità/incompatibilità per renderlo più efficace e tempestivo.

15. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva deplorato il mancato proseguimento delle iniziative concrete adottate dalla precedente legislatura per sistematizzare e snellire le norme sul conflitto di interessi. Dato che non era stato apportato alcun miglioramento significativo in questo settore, il GRECO aveva ritenuto questa raccomandazione non attuata.

16. Le autorità italiane citano un disegno di legge che dovrebbe modificare radicalmente la legge sul conflitto di interessi 215/2004, attualmente all’esame della Camera dei deputati (C. 702 Fiano, C. 1461 Macina e C. 1843 Boccia)[1]. Il disegno di legge si applica ai titolari di cariche elettive, compresi i parlamentari, e comprende una definizione di conflitto di interessi. Prevede ulteriori casi di ineleggibilità e incompatibilità per i parlamentari, nonché norme più severe nei loro confronti, segnatamente disposizioni specifiche applicabili a senatori e consiglieri regionali. Oltre alle norme generali di incompatibilità (ad esempio, l’esercizio di un’attività professionale o di un lavoro autonomo di qualsiasi tipo, anche non retribuito e persino esercitato all’estero), il progetto introduce le cosiddette incompatibilità patrimoniali (chiunque sia nominato dal governo e possiede - anche attraverso i familiari - il 2% di un’azienda che lavora con il settore pubblico, nella pubblicità, nei media o nell’energia, deve affidare i suoi beni ad una gestione fiduciaria (blind trust) con un rappresentante dello Stato in seno al Consiglio). Inoltre, secondo il progetto, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) godrà di poteri significativi in questo settore. In particolare, sulla base della dichiarazione patrimoniale depositata da ciascun membro del Parlamento, dovrà valutare se l’interessato è soggetto ad un’incompatibilità generale. Se del caso, l’AGCM dovrà invitare il parlamentare interessato a scegliere tra due proposte volte a porre fine al conflitto, pena la rimozione dal mandato. Oltre alle suddette responsabilità in materia di indagini, all'AGCM saranno conferiti anche poteri sanzionatori. Si prevede di affidare all'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) il monitoraggio del rispetto delle norme sulle incompatibilità patrimoniali.

17. Il processo di verifica dell’ineleggibilità/incompatibilità viene effettuato dalla rispettiva camera (Giunta per le elezioni) e non si sono verificati ritardi o ostacoli nei loro confronti nel corso della presente legislatura. Le autorità si aspettano inoltre che il processo si velocizzi ulteriormente per le future legislature, poiché il numero dei parlamentari è stato significativamente ridotto (da 945 a 600). [2]

18. Il GRECO prende atto del progetto di legge che modifica la legge 215/2004 sul conflitto di interessi, che dovrebbe semplificare le norme applicabili, inasprirle e rafforzarne l’applicabilità. Il GRECO ricorda inoltre che le norme esistenti in materia di conflitto di interessi e incompatibilità sono sparse in una moltitudine di leggi (che sono state a loro volta modificate) e che questa mancanza di codificazione complica la loro comprensione e applicazione pratica. Il GRECO osserva che sono attesi miglioramenti in questo settore: da una parte, perché, a seguito di una recente riforma legislativa, il numero dei parlamentari è stato ridotto; e, dall’altra, perché il progetto di legge sul conflitto di interessi, attualmente all’esame, rafforza il processo di verifica dando all'Autorità Garante della Concorrenza (AGCM) e all'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) significativi poteri di vigilanza al riguardo. Il GRECO spera che le riforme previste producano risultati concreti nell’attuale legislatura ed esorta le autorità a velocizzare il processo.

19. Alla luce dei recenti sviluppi, il GRECO conclude che la raccomandazione ii è parzialmente attuata.

 

Raccomandazione iii.

 

20. Il GRECO raccomanda di elaborare un insieme definito di limitazioni in materia di sovvenzioni, doni, ospitalità, favori e altri benefici accordati ai parlamentari e di garantire la corretta comprensione e la corretta applicabilità del sistema futuro.

21. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva preso atto dell'intenzione delle autorità di andare oltre nella regolamentazione dell’accettazione da parte dei parlamentari di doni, ospitalità, favori e altri benefici, anche in relazione all’obbligo per le parti interessate di dichiarare spese di viaggio, alloggio e altre spese coperte da terzi. Tuttavia, in assenza di progressi tangibili in questo settore, esso aveva concluso che la raccomandazione iii non era stata attuata.

22. Le autorità italiane fanno ora riferimento ad una nuova proposta presentata dal Comitato consultivo per la condotta dei deputati, che amplia il campo di applicazione del Codice di condotta ed enuncia norme dettagliate in materia di sovvenzioni, doni, ospitalità, favori e altri benefici accordati agli interessati, anche in relazione all’obbligo di dichiarare le spese di viaggio, alloggio e altre spese coperte da terzi [3]. La proposta è stata approvata ed è attualmente all’esame dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati.

23. Il GRECO si compiace del fatto che l’attuale legislatura stia elaborando un sistema più solido applicabile ai doni e altri benefici. Un progetto in tal senso è stato preparato, ma è ancora in attesa di essere adottato. Il GRECO invita le autorità a proseguire i lavori in questo settore, anche tenendo conto del parere del Comitato consultivo sulla condotta dei deputati. Si dovrebbe inoltre garantire che anche i redattori del codice di condotta del Senato dedichino la dovuta attenzione alla questione.

24. Il GRECO conclude che la raccomandazione iii è stata parzialmente attuata.

 

Raccomandazione iv.

 

25. Il GRECO raccomanda: i) di effettuare uno studio al fine di individuare eventuali restrizioni da applicare agli ex parlamentari una volta cessati dalle loro funzioni al fine di prevenire conflitti di interesse; e ii) di introdurre, se necessario, tali restrizioni nei suddetti casi.

26. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva accolto con favore l’introduzione di restrizioni — applicabili agli ex parlamentari una volta cessati dalle loro funzioni — riguardanti le attività di rappresentanza di interessi, esortando nel contempo le autorità a prendere seriamente in considerazione qualsiasi altra situazione che potesse verificarsi dopo la fine del mandato degli interessati e che potesse generare conflitti di interesse. Il GRECO aveva pertanto ritenuto questa raccomandazione parzialmente attuata.

27. Le autorità italiane citano oggi il progetto di legge sul conflitto di interessi (C. 702 Fiano, C. 1461 Macina e C. 1843 Boccia) che impone un divieto di un anno agli ex parlamentari, a partire dalla fine del loro mandato, di esercitare attività commerciali o di rivestire un incarico in imprese private/pubbliche, salvo previa autorizzazione da parte dell’AGCM. Tale autorizzazione deve essere rilasciata entro un mese dalla domanda, a condizione che l’AGCM sia stata in grado di determinare la non sussistenza di un conflitto di interessi. In caso di violazione della disposizione relativa al periodo di attesa, l’AGCM può infliggere una multa compresa tra due e quattro volte il valore del vantaggio economico derivante dall'attività o dalla carica vietata.

28. Il GRECO esprime soddisfazione per l’attenzione prestata a questa raccomandazione e per il fatto che il relativo disegno di legge includa una disposizione concreta che impone un periodo di attesa per i parlamentari in situazioni (diverse dalle attività di rappresentanza di interessi) suscettibili di generare conflitti di interesse. Il GRECO prende atto della discussione in corso sull’adeguata durata del periodo di attesa nel contesto italiano e incoraggia le autorità a proseguire la riflessione sulla questione al fine di garantire l'efficacia delle disposizioni pertinenti. Poiché una carriera professionale non si limita generalmente ad un susseguirsi di mandati parlamentari, ai membri del Parlamento dovrebbero essere offerte pari opportunità di ricerca di lavoro all’esterno. Detto questo, è necessario un approccio equilibrato per evitare situazioni in cui il mandato parlamentare, e quindi il processo legislativo, potrebbe essere sfruttato da una persona per scopi personali al fine di garantire il proprio impiego all’esterno (in particolare nel settore privato) dopo la cessazione della sua carica elettiva. Il GRECO rileva inoltre che sono state proposte soluzioni istituzionali in questo settore, vale a dire la designazione dell'AGCM come organismo responsabile dell’applicazione dei requisiti applicabili in materia di periodo di attesa. Detto questo, i progetti di legge che modificano la legislazione esistente sono ancora in attesa di essere approvati.

29. Il GRECO conclude che la raccomandazione iv rimane parzialmente attuata.

 

Raccomandazione v.

 

30. Il GRECO raccomanda di rafforzare le norme applicabili alle relazioni dei deputati con i rappresentanti delle lobby e altre parti terze che mirano ad influenzare il processo legislativo, in particolare sviluppando orientamenti dettagliati in materia e garantendo un controllo e un’applicazione efficaci delle stesse. Si raccomandano misure analoghe per il Senato.

31. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva preso atto delle misure adottate per regolamentare le attività di rappresentanza di interessi alla Camera dei deputati, in particolare attraverso l’istituzione di un registro dei lobbisti. Secondo il GRECO, questa misura aveva consentito di risolvere un aspetto del problema, vale a dire quello riguardante i lobbisti stessi. Il GRECO aveva sottolineato la necessità di elaborare orientamenti mirati che indicassero chiaramente ai deputati come dialogare con i lobbisti e il comportamento che ci si aspetta da costoro. Inoltre, il GRECO aveva esortato il Senato a regolamentare anche tale questione. Il GRECO ha concluso che la raccomandazione v era stata in parte attuata.

32. Le autorità italiane ricordano che, ai sensi della decisione 208/2017 sulle attività di rappresentanza di interessi alla Camera dei deputati, ogni persona fisica/giuridica che rappresenti interessi collettivi deve essere iscritta in un registro pubblico dei lobbisti. Questa misura si applica anche agli ex parlamentari (o ex membri del governo) che intendano esercitare attività di lobby, ma per essere iscritti, deve essere trascorso almeno un anno dal termine del mandato. Le persone fisiche/giuridiche iscritte nel registro devono anche produrre una relazione annuale che descriva le attività che hanno effettuato nei 12 mesi precedenti.

33. Le autorità hanno inoltre fornito informazioni aggiornate sull’attuazione della decisione di cui sopra. In particolare, in conformità con una direttiva del Collegio dei questori pubblicata nel 2019, i lobbisti sono tenuti a comunicare nelle loro relazioni annuali i nomi dei deputati che hanno incontrato (non solo indicazioni generiche). Alla fine di luglio 2020, sono state registrate 393 persone fisiche agenti a titolo individuale o per conto di persone giuridiche e 231 persone giuridiche. Per quanto riguarda le sanzioni, nel 2019 e nel 2020 sono state inflitte condanne a 11 persone giuridiche e 3 persone fisiche impegnate in attività di lobby che non avevano rispettato l’obbligo di presentare la relazione annuale o che avevano presentato una relazione non formalmente verificata.

34. Tuttavia, le autorità ammettono che manca ancora una legge completa che disciplini il le attività di lobby. Detto questo, sono in fase di elaborazione [4] proposte legislative in tal senso. Nell’ambito del processo di redazione dei testi pertinenti, la Commissione Affari costituzionali sta ancora svolgendo attività di ricerca.

35. Il Senato cita l’adozione, nel 2017, delle Linee Guida per le Consultazioni promosse dal Senato stesso, che definiscono i canali di partecipazione dei cittadini e delle parti interessate alle procedure normative e amministrative. Analogamente, il Senato fa riferimento ad uno strumento online sviluppato nella precedente legislatura per consentire la consultazione degli esperti.

36. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite sullo stato di avanzamento dell’attuazione della decisione 208/2017 sul lobbismo alla Camera dei deputati. Pur riconoscendo il valore di tali informazioni, il GRECO ribadisce la necessità di elaborare orientamenti mirati che espongano chiaramente ai deputati come dialogare con i lobbisti e la condotta da osservare. Il GRECO rileva inoltre che il Senato deve ancora elaborare le proprie norme in materia di attività di lobby. Anche se, nel Rapporto di conformità, il Senato ha fatto riferimento ad una proposta oggetto di esame (del senatore Nencini per l’istituzione di un registro dei lobbisti al Senato), su questo punto non sono state fornite informazioni aggiornate, il Senato ha preferito citare esempi di consultazione del pubblico e di esperti, cioè attività che non soddisfano rigorosamente i requisiti della v raccomandazione. Il GRECO ritiene che potrebbero essere intraprese ulteriori azioni in questo settore nel contesto dell’adozione in corso di un quadro giuridico completo in materia di lobbismo. Le circostanze sono adeguate, poiché la questione resta attuale nell’agenda del Parlamento.

37. Il GRECO conclude che la raccomandazione v rimane parzialmente attuata.

 

Raccomandazione vi.

 

38. Il GRECO raccomanda l’adozione di misure concrete per sostenere l'introduzione di norme chiare sull’integrità parlamentare, in particolare mediante lo sviluppo di attività intensificate in materia di formazione specializzata.

39. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva sollecitato ulteriori misure a sostegno dell'attuazione del Codice di condotta. Esso aveva osservato che la semplice distribuzione del Codice ad ogni nuova legislatura non poteva essere interpretata come una misura sufficientemente proattiva per il conseguimento di tale obiettivo e aveva concluso che la raccomandazione vi non era stata attuata.

40. Secondo le autorità italiane, il Comitato consultivo ha affrontato la questione in diverse riunioni tenutesi durante questa legislatura e sta attualmente valutando l’avvio di attività di formazione per i deputati su questioni di sua competenza.

41. Il GRECO deplora la mancanza di progressi tangibili nell'attuazione di questa raccomandazione, sia da parte della Camera dei deputati che del Senato, e conclude che la raccomandazione vi non è stata attuata.

 

Prevenzione della corruzione di giudici e pubblici ministeri [5]

Raccomandazione vii.

 

42. Il GRECO raccomanda di adottare: i) una politica deliberata di prevenzione e individuazione dei rischi di corruzione e dei conflitti di interesse nelle giurisdizioni tributarie; ii) misure adeguate per rafforzare il controllo delle competenze professionali e dell'integrità dei membri dei tribunali tributari, compresa l'introduzione di un sistema di valutazione periodica e di formazione continua nei settori della deontologia, della condotta prevista, della prevenzione della corruzione e delle questioni connesse; iii) una serie di norme/codice di condotta con osservazioni esplicative e/o esempi pratici.

43. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva accolto con favore le misure adottate per rafforzare il controllo delle competenze professionali e dell’integrità dei membri delle giurisdizioni tributarie e per incrementare le risorse a loro disposizione. Il GRECO aveva inoltre preso atto dell’adozione di adeguate misure per accrescere le opportunità per i membri delle giurisdizioni tributarie di acquisire una formazione sulle questioni relative all’integrità, sottolineando al contempo la necessità di integrare tale formazione su base regolare e continuativa. Il GRECO aveva ritenuto che tale raccomandazione fosse stata parzialmente attuata e aveva chiesto l’adozione di misure aggiuntive per conformarsi meglio alle sue tre parti.

44. Secondo le autorità italiane, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria (CPGT) ha posto in essere diverse azioni di prevenzione, controllo ed esecuzione al fine di rafforzare la professionalità e l’integrità dei membri della Giustizia tributaria. In primo luogo, le autorità fanno riferimento al codice di condotta dei giudici tributari, pubblicato nel 2015 la cui esecutività è assicurata da disposizioni disciplinari contenute in un regolamento separato del CPGT (risoluzione 2980/2015).

45. Più recentemente, l’attuale CPGT (istituito nel 2018 e che dovrebbe essere operativo fino al 2022) ha adottato la Risoluzione 7/2019 all’inizio del suo mandato. Questo testo applica criteri organizzativi più rigorosi alla composizione delle giurisdizioni tributarie. La Risoluzione stabilisce inoltre nuovi criteri per l’attribuzione delle cause (compresi i ricorsi in appello) con il triplice scopo di: i) migliorare l’obiettività delle assegnazioni, (ii) evitare conflitti d’interesse e iii) razionalizzare ulteriormente il lavoro (vale a dire che le Sezioni che sono diventate inattive a causa dei trasferimenti di personale, della riduzione del carico di lavoro o di un’eventuale diminuzione del numero di nuovi casi devono essere chiuse). La risoluzione prevede inoltre l’elaborazione di piani per riassorbire l’arretrato, una rotazione periodica dei membri delle giurisdizioni tributarie e il rispetto di requisiti aggiuntivi di trasparenza e responsabilità nei confronti dei presidenti delle stesse giurisdizioni. L’inadempimento di un membro di un tribunale tributario nella gestione delle cause (ad esempio in caso di sentenze tempestive o di fissazione di date di udienza) ha conseguenze sulla nomina, la conferma a incarico superiore e sul trasferimento dell'interessato e può comportare sanzioni disciplinari.

46. Le autorità affermano inoltre che spetta ai presidenti dei tribunali segnalare debitamente ai presidenti delle Commissioni regionali eventuali irregolarità in questo settore. Ciò dovrebbe facilitare l’individuazione precoce di errori professionali. Inoltre, la Risoluzione 5/2019 fornisce una serie di orientamenti ai presidenti dei tribunali regionali su come adempiere alle loro responsabilità di controllo. Essa comprende norme per standardizzare le pratiche sul territorio nazionale (ad esempio, un ritardo nella pronuncia della sentenza, cioè l’illecito disciplinare più comune, o il deposito di una denuncia). Il CPGT ritiene che si tratti di una misura preziosa per garantire la coerenza nella valutazione delle irregolarità giudiziarie in caso di denunce.

47. Per quanto riguarda le ispezioni, le autorità fanno riferimento a una nuova serie di norme in vigore da due anni, intese non solo a velocizzare le ispezioni, ma anche ad approfondire le conclusioni elaborate sia nel contesto di ispezioni periodiche che straordinarie. Tali norme consentono di individuare i “red flag” e presuppongono un coordinamento con altre autorità di contrasto (tra cui la polizia tributaria e la procura) per quanto concerne la condivisione dei dati pertinenti. Sono stati forniti dettagli sui casi disciplinari e sulle sanzioni irrogate nel 2018-2019, nonché sulle ispezioni effettuate.

48. La digitalizzazione dei procedimenti dinanzi ai tribunali tributari è divenuta obbligatoria da luglio 2019. Secondo le autorità, si tratta di uno strumento importante per migliorare la trasparenza dei procedimenti, dalla presentazione delle osservazioni delle parti alla fase del processo e del pronunciamento della decisione. Più recentemente, il 6 e l’11 novembre 2020, il Ministero delle Finanze ha emanato decreti che regolamentano le procedure per le udienze a distanza.

49. Le autorità forniscono inoltre dati dettagliati sulle attività di formazione svolte nel biennio 2018-2019 dalla Commissione Formazione e Aggiornamento. Questa formazione coniuga l’insegnamento teorico con l’analisi della giurisprudenza pertinente. Le sessioni sono dispensate dalla sola Commissione o in collaborazione con la Corte Suprema di Cassazione, la Scuola Superiore della Magistratura e diverse università italiane.

50. Infine, per quanto riguarda le procedure di valutazione, le autorità indicano che vengono effettuate periodicamente per i giudici tributari che svolgono funzioni direttive (capi ufficio). Esse hanno un impatto sui processi di rinnovo delle nomine. Inoltre, i giudici tributari sono soggetti alle procedure di valutazione stabilite per loro come giudici ordinari, giudici della Corte dei conti, avvocati, ecc.

51. Il GRECO accoglie con favore l'approccio multidimensionale adottato dal CPGT per prevenire e individuare i rischi di corruzione e conflitto di interessi all'interno delle giurisdizioni tributarie, in linea con la prima parte della raccomandazione, che ora può considerarsi attuata. Si tratta infatti di uno sforzo encomiabile in un settore che ha subìto irregolarità ricorrenti (il rapporto di valutazione del quarto ciclo già menzionava meccanismi di corruzione in questo settore, ma altri casi sono emersi pubblicamente negli ultimi anni).

52. Per quanto riguarda la seconda parte della raccomandazione, il GRECO esprime apprezzamento anche per gli sforzi della Commissione Formazione. Per quanto riguarda l’introduzione di un sistema di valutazione periodica, esso è ufficialmente in vigore per le posizioni dirigenziali e, in una certa misura, per gli altri membri delle commissioni tributarie, in particolare per i magistrati, che sono soggetti a valutazione quadriennale. Per gli altri membri (non magistrati), tale sistema di valutazione periodica non sembra essere del tutto omogeneo o sistematico e questo è un settore in cui le autorità potrebbero voler intraprendere ulteriori azioni in futuro.

53. Per quanto riguarda la terza parte della raccomandazione, le autorità fanno riferimento, per la prima volta, a un codice di condotta della giurisdizione tributaria, pubblicato nel 2015. Il GRECO aveva già dato atto nel Rapporto sul quarto ciclo di valutazione che vi era un rigoroso regime di incompatibilità e sistema disciplinare per i membri delle giurisdizioni tributarie, e si compiace di notare ora che le violazioni delle disposizioni etiche possono anche condurre ad un'azione disciplinare, prevedendo così l’applicazione del codice. Per quanto riguarda l’elaborazione di commenti esplicativi e/o di esempi pratici, le autorità spiegano che ciò avviene nel contesto della formazione, che è anche uno sviluppo positivo. Dato che si tratta di un settore che continua ad essere di attualità - poiché negli ultimi anni sono stati scoperti casi di corruzione che hanno coinvolto membri delle giurisdizioni tributarie - il GRECO incoraggia le autorità a rivalutare la possibilità di emanare direttive scritte basate sull’apprendimento esperienziale (cioè tenendo conto dell'esperienza acquisita durante le sessioni di formazione e anche alla luce dei risultati di episodi effettivi/ricorrenti di cattiva condotta professionale derivanti da casi disciplinari). La pubblicazione di tali orientamenti può fungere da prezioso strumento di prevenzione per ricordare ai membri della giustizia tributaria i loro obblighi etici e contribuire a risolvere potenziali dilemmi etici che essi possono incontrare nell’esercizio delle loro funzioni.

54. Infine, il GRECO osserva che nel 2019-2020 sono stati introdotti quattro diversi progetti di legge sulla riforma della giustizia tributaria. L'elemento comune di queste proposte consiste nel privilegiare il rafforzamento dell’indipendenza di tali giurisdizioni, nonché la professionalizzazione e specializzazione (e successivamente la corrispondente remunerazione) dei loro membri. Il GRECO rileva che, più recentemente, è stato elaborato un progetto di legge di riforma della giustizia tributaria (cfr. il documento economico e finanziario approvato dal Parlamento il 15 ottobre 2020). Si tratta di un nuovo sviluppo promettente su questo fronte. Le autorità desiderano tenere informato il GRECO in relazione ai loro progressi.

55. Il GRECO conclude che la raccomandazione vii è stata trattata in modo soddisfacente.

 

Raccomandazione x.

 

56. Il GRECO raccomanda: i) di introdurre, per legge, l'incompatibilità tra l'esercizio simultaneo della funzione di magistrato e quella di membro di un organismo di governo locale; e più in generale (ii) affrontare la questione del coinvolgimento dei magistrati nella vita politica in tutti i suoi aspetti giuridici, in virtù del suo impatto sui principi fondamentali di indipendenza e imparzialità (reale o percepita) del sistema giudiziario.

57. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva preso atto del disegno di legge che rinforzava i requisiti per la partecipazione dei magistrati alle attività politiche, evidenziando al contempo diverse lacune in questo settore. Inoltre, in assenza di risultati tangibili, esso era stato costretto a concludere che la raccomandazione x non era stata attuata.

58. Le autorità italiane riferiscono di un progetto di legge sulla riforma del sistema giudiziario, approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 agosto 2020, che deve essere ancora esaminato dal Parlamento (AC 2681, capitolo III, articoli 12-19) [6]. Questo testo introduce tre modifiche fondamentali (rispetto alla situazione descritta nel Rapporto di valutazione del quarto ciclo): (i) è vietato esercitare contemporaneamente funzioni giudiziarie e politiche; (ii) qualunque magistrato che si candidi alle elezioni deve prendere un congedo straordinario senza retribuzione, che sarà prorogato per tutta la durata del mandato nel caso in cui sia eletto; (iii) vengono rafforzate le modalità di rientro in ruolo dei giudici.

59. In particolare, il disegno di legge prevede che un magistrato non possa essere eletto a determinate cariche politiche nazionali e locali [7] se svolge funzioni giurisdizionali nella circoscrizione in questione o se ha esercitato tali funzioni nei due anni precedenti le elezioni. Anche il magistrato in questione non può neppure essere eletto se non ha preso almeno due mesi di congedo non retribuito. Sempre secondo tale disegno di legge, i magistrati che occupano o reintegrano posizioni nell'amministrazione nazionale, regionale o locale (ad eccezione dei comuni con una popolazione inferiore a 5.000 abitanti), devono prendere un congedo non retribuito ed essere collocati fuori ruolo per tutta la durata del loro mandato.

60. Per quanto riguarda le modalità di rientro in ruolo dei magistrati dopo la loro partecipazione alle elezioni, il disegno di legge prevede che coloro che non hanno ottenuto un mandato non possano - per un periodo di due anni - essere assegnati nuovamente a svolgere funzioni giudiziarie né nella circoscrizione in cui si sono presentati come candidati né nel distretto in cui esercitavano tali funzioni prima di candidarsi ad una carica politica. Tale divieto diventa assoluto e si applica per tre anni quando il magistrato in questione è un Giudice per le indagini preliminari, dell’udienza preliminare o un pubblico ministero che abbia esercitato un mandato svolto un ruolo esecutivo o semi-esecutivo.

61. Un magistrato che abbia ricoperto una carica politica (anche in un comune con una popolazione superiore a 100.000 abitanti) per almeno un anno non può più esercitare funzioni giudiziarie né occupare una posizione indipendente nel governo. Un magistrato che abbia ricoperto incarichi locali in un comune con più di 5.000 abitanti e meno di 100.000 abitanti può rientrare in ruolo al termine del suo mandato, a condizione che lavori per almeno tre anni in un distretto diverso da quello in cui ha precedentemente ricoperto l’incarico. Sempre in base al disegno di legge, un magistrato che abbia ricoperto posizioni direttive a livello nazionale o locale non può più candidarsi a cariche esecutive per almeno due anni dalla fine del suo mandato.

62. Il GRECO prende atto del progetto di legge sulla riforma del sistema giudiziario, che stabilisce una linea di demarcazione più rigorosa tra funzioni giudiziarie e politiche, sia per quanto riguarda l’uscita di un magistrato allo scopo di adempiere a un mandato politico/esecutivo sia per quanto riguarda il ritorno dell’interessato al potere giudiziario. Il GRECO osserva che la partecipazione diretta dei giudici alla vita politica rimane una questione di attualità (peraltro controversa) in Italia, il che evidenzia la necessità di attuare la raccomandazione x in modo efficace e senza indugio.

63. Poiché il disegno di legge non è stato ancora approvato, il GRECO conclude che la raccomandazione x è stata parzialmente attuata.

 

Raccomandazione xi.

 

64. Il GRECO raccomanda di rafforzare il monitoraggio delle dichiarazioni patrimoniali dei magistrati, in particolare garantendo una verifica più approfondita di tali dichiarazioni e sanzionando pertanto le violazioni individuate.

65. Nel Rapporto di conformità, il GRECO aveva accolto con favore l’avvio di diverse iniziative volte ad attuare questa raccomandazione (solleciti inviati dal CSM a giudici e pubblici ministeri in merito all’obbligo di dichiarazione patrimoniale, alla decisione di istituire un meccanismo di monitoraggio sistematico delle dichiarazioni presentate dai magistrati e alla possibilità di rivedere il sistema per consentire l'accessibilità pubblica alle dichiarazioni presentate). Tuttavia, data la necessità di rafforzare queste iniziative nella pratica, il GRECO aveva concluso che la raccomandazione xi era stata parzialmente attuata.

66. Le autorità italiane segnalano che il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) ha adottato nel 2018 una risoluzione che istituisce un meccanismo di monitoraggio sistematico (attraverso controlli a campione) delle dichiarazioni patrimoniali presentate dai magistrati. Una nota che annunciava questa iniziativa è stata pubblicata sul sito del CSM per informare i magistrati.

67. Il 15 novembre 2019, il Consiglio Superiore della Magistratura ha adottato la Circolare n° P.19146 sull'Anagrafe patrimoniale dei magistrati, le cui disposizioni annullano e sostituiscono le precedenti norme del 1998. La Circolare contiene disposizioni dettagliate sulla procedura di compilazione e presentazione delle dichiarazioni patrimoniali (che riguarda anche i beni del coniuge e dei figli che vivono sotto lo stesso tetto, a condizione che abbiano dato il loro consenso) e specifica i dati pertinenti. Inoltre, è stato messo in atto un nuovo meccanismo per consentire ai magistrati di presentare le proprie dichiarazioni patrimoniali online. È inoltre possibile per i magistrati interessati autorizzare il CSM ad ottenere i documenti pertinenti direttamente dal fisco (Agenzia delle Entrate). La circolare include una guida che illustra nel dettaglio la procedura per l'inserimento dei dati richiesti.

68. Sono stati fissati termini specifici per il rispetto di tale obbligo. Essi differiscono a seconda che l’obbligo sia imposto a un magistrato di nuova nomina (dichiarazione iniziale da presentare entro tre mesi dalla nomina), a un magistrato già in carica (dichiarazioni periodiche, tre mesi dopo l’avviso di approvazione della lettera circolare e, negli anni successivi, un mese dopo qualsiasi modifica della situazione patrimoniale) o a un magistrato alla fine del suo mandato (tre mesi dopo l'avviso di cessazione). Il Consiglio ha inoltre provveduto alla pronta divulgazione di una lettera a tutti i presidenti di Corti d’Appello e procuratori capi per ricordare l’obbligo di dichiarazione patrimoniale in capo ai

69. Il monitoraggio sull’ottemperanza alle previsioni sulla dichiarazione patrimoniale spetta al CSM, che effettua controlli a campione su base annuale. Lo scopo di questo monitoraggio non è solo quello di verificare l’adempimento dell’inserimento dei dati richiesti, ma anche quello di effettuare un controllo incrociato degli stessi con le dichiarazioni dei redditi dei magistrati.

70. Il GRECO esprime la propria soddisfazione per le misure adottate dal Consiglio Superiore della Magistratura per l’illustrazione dettagliata della procedura di compilazione e presentazione delle dichiarazioni patrimoniali, nonché per l’istituzione di un meccanismo di monitoraggio e supervisione sistematica dei moduli di dichiarazione compilati dagli interessati. Il sistema prevede anche possibili misure in caso di inottemperanza, come la diffida e la sua eventuale menzione nel fascicolo personale del magistrato.

71. Il GRECO conclude che la raccomandazione xi è stata attuata in modo soddisfacente.

 

III. CONCLUSIONI

 

72. Alla luce di quanto sopra, il GRECO conclude che l’Italia ha trattato o attuato in modo soddisfacente cinque delle dodici raccomandazioni formulate nel Rapporto del quarto ciclo di valutazione. Delle altre raccomandazioni, sei sono state parzialmente attuate e una non è stata ancora attuata.

73. Nello specifico, le raccomandazioni viii, xi e xii sono state attuate in modo soddisfacente, le raccomandazioni vii e ix sono state trattate in modo soddisfacente, le raccomandazioni i, ii, iii, iv, v e x sono state parzialmente attuate e la raccomandazione vi non è stata attuata.

74. Entrambe le Camere devono ancora procedere alla formalizzazione dei rispettivi Codici di Condotta. Ciò premesso, il Comitato consultivo per la condotta dei deputati continua a fornire pareri e a formulare proposte concrete per promuovere l'attuazione del Codice di condotta della Camera dei deputati. Sono state inoltre presentate alcune iniziative per strutturare e snellire le norme e le procedure di conformità riguardanti i conflitti di interesse. Sebbene siano in corso lavori su vari fronti (ad esempio, norme sull'incompatibilità, doni e altri benefici o lobbismo), si attendono ancora risultati tangibili. Il Senato deve ancora percorrere la stessa strada per promuovere una forte cultura dell'integrità tra i suoi membri. Ad oltre quattro anni dall’adozione del Rapporto di valutazione del quarto ciclo sull’Italia, i risultati in questo settore sono progrediti nel complesso abbastanza lentamente e sarebbe necessaria un'azione più risoluta per dare seguito a tutte le raccomandazioni formulate in relazione ai parlamentari.

75. Per quanto riguarda la magistratura, sono state adottate misure mirate per rafforzare il regime di dichiarazione dello stato patrimoniale dei magistrati. Analogamente, sono state adottate misure multidimensionali per prevenire e individuare i rischi di corruzione e conflitti di interesse all'interno della giurisdizione tributaria e per migliorare la formazione sulle questioni connesse all’integrità. È stato elaborato un progetto di legge per regolamentare, in maniera più rigorosa, la partecipazione dei magistrati alla vita politica- si tratta di una riforma tanto attesa, che riguarda una questione particolarmente delicata in Italia, e richiede, quindi, un’azione più risoluta.

76. L’Italia deve intensificare maggiormente la risposta alle raccomandazioni del GRECO rimaste pendenti. In considerazione del fatto che sette raccomandazioni (su dodici) non sono ancora state attuate, il GRECO, conformemente all’art. 31 rivisto, paragrafo 9, del suo Regolamento interno, invita il Capo della delegazione italiana a presentare ulteriori informazioni sull’attuazione delle raccomandazioni i, ii, iii, iv, v, vi e x entro il 31 marzo 2022.

77. Infine, il GRECO invita le autorità italiane ad autorizzare, quanto prima, la pubblicazione del presente rapporto, a tradurlo nella lingua nazionale e a rendere pubblica detta traduzione.

 

Note

[1] Sessione parlamentare del 6 ottobre 2020. Ai sensi delll’art. 22, il disegno di legge dovrebbe entrare in vigore il 1° luglio 2021

[2] Emendamento introdotto a seguito del referendum costituzionale del settembre 2020 e della relativa legge costituzionale n° 1/2020 entrato in vigore il 5 novembre 2020.

[3] Va ricordato che il comitato consultivo aveva già presentato una proposta al Parlamento precedente, ma che non era stato approvato dall'Ufficio di Presidenza (cfr. anche il Rapporto di conformità del quarto ciclo di valutazione sull’’Italia, paragrafo 18).

[4] C. 196 Fregolent, C.721 Madia e C. 1827 Silvestri.

[5] Va ricordato che in Italia, procuratori e giudici appartengono allo stesso ordine professionale: quello della magistratura.

[6] Il disegno di legge è stato presentato alla Camera dei deputati il 28 settembre 2020 e l’esame da parte della commissione competente è iniziato il 14 ottobre dello stesso anno.

[7] Deputato, presidente o membro di un governo regionale, consigliere regionale o provinciale, sindaco di un comune con più di 100.000 abitanti.