Ministero della Giustizia

Rapporto Greco - Prevenzione della corruzione dei parlamentari, dei giudici e dei pubblici ministeri

Il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) provvede al monitoraggio della conformità dei suoi 49 Stati membri con gli strumenti di lotta alla corruzione del Consiglio d’Europa.
L’attività di monitoraggio del GRECO prevede una «procedura di valutazione», che si basa sulle risposte date dal paese a un questionario e su visite in loco, seguite da una valutazione di impatto («procedura di conformità»), in cui si esaminano le misure adottate per attuare le raccomandazioni formulate in sede di valutazione del paese. Si applica un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressione tra pari, che associa la competenza dei professionisti che fungono da valutatori e la presenza di rappresentanti degli Stati che siedono in plenaria.
L’azione svolta dal GRECO ha portato all’adozione di un numero considerevole di relazioni ricche di informazioni concrete sulle politiche e le pratiche di lotta contro la corruzione in Europa. Tali relazioni identificano i successi e le carenze della legislazione, delle normative, delle politiche e degli assetti istituzionali nazionali e formulano raccomandazioni intese a rafforzare la capacità degli Stati di combattere la corruzione e promuovere l’integrità.

L’adesione al GRECO è aperta, a parità di condizioni, agli Stati membri del Consiglio d’Europa e agli Stati terzi.
Le relazioni di valutazione e di conformità adottate e altre informazioni su GRECO website.

 

QUARTO CICLO DI VALUTAZIONE

RAPPORTO DI VALUTAZIONE ITALIA
Adottato dal GRECO in occasione della sua 73ª riunione plenaria
(Strasburgo, 17-21 ottobre 2016)

 

INDICE

1. INTRODUZIONE E METODOLOGIA
2. CONTESTO
3. PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEI PARLAMENTARI
   • PANORAMICA DEL SISTEMA PARLAMENTARE
   • TRASPARENZA DEL PROCESSO LEGISLATIVO
   • REMUNERAZIONI E BENEFICI ECONOMICI
   • PRINCIPI ETICI E NORME DI CONDOTTA
     • Conflitti di interesse
   • DIVIETO O LIMITAZIONE DI TALUNE ATTIVITÀ
     • Offerta di doni
     • Incompatibilità, ineleggibilità
     • Contratti con autorità statali
     • Restrizioni applicabili alla fine del mandato
     • Abuso di informazioni riservate e di contatti con terzi
     • Abuso delle risorse pubbliche
   • DICHIARAZIONI PATRIMONIALI, DEI REDDITI, DI PASSIVITÀ E DI INTERESSI
   • CONTROLLO E APPLICAZIONE
   • CONSULENZA, FORMAZIONE E SENSIBILIZZAZIONE
4. PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEI GIUDICI
   • PANORAMICA DEL SISTEMA GIUDIZIARIO. IL PRINCIPIO DI INDIPENDENZA
     • Tribunali
     • Ministero della Giustizia
     • Organi di autogoverno
   • ASSUNZIONE, AVANZAMENTO DI CARRIERA E CONDIZIONI DI SERVIZIO
   • GESTIONE DEGLI AFFARI E PROCEDURA
   • PRINCIPI ETICI E NORME DEONTOLOGICHE
   • CONFLITTI DI INTERESSE
     • Ricusazione e astensione
     • Divieto o limitazione di determinate attività, cessazione delle funzioni
     • Offerte di doni
     • Abuso di informazioni riservate e contatti con i terzi
   • DICHIARAZIONI PATRIMONIALI, DEI REDDITI, DELLE PASSIVITÀ E DEGLI INTERESSI
   • VIGILANZA E APPLICAZIONE
   • CONSULENZA, FORMAZIONE E SENSIBILIZZAZIONE
5. PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEI PUBBLICI MINISTERI
   • PANORAMICA DELL’UFFICIO DEL PUBBLICO MINISTERO
     • Organizzazione interna
     • Organi di autogoverno
   • ASSUNZIONE, AVANZAMENTO DI CARRIERA E CONDIZIONI DI SERVIZIO
   • GESTIONE DEI PROCEDIMENTI E PROCEDURA
   • PRINCIPI ETICI E NORME DEONTOLOGICHE
   • CONFLITTI DI INTERESSE
     • Ricusazione e astensione
     • Divieto o limitazione di determinate attività, cessazione dalle funzioni
     • Offerte di doni
     • Abuso di informazioni riservate e contatti con i terzi
   • DICHIARAZIONI PATRIMONIALI, DEI REDDITI, DELLE PASSIVITÀ E DEGLI INTERESSI
   • VIGILANZA E APPLICAZIONE
   • CONSULENZA, FORMAZIONE E SENSIBILIZZAZIONE
6. RACCOMANDAZIONI E MONITORAGGIO

DOCUMENTO RIASSUNTIVO

1. Negli ultimi anni l’Italia ha avviato un programma di riforme strutturali di ampia portata volte ad affrontare la crisi economica e sociale in cui versa il paese. Azioni più decisive sono state inoltre adottate nel settore della lotta alla corruzione mediante l’integrazione di sanzioni più severe (aumento delle pene, ampliamento del campo di applicazione del reato di corruzione, una maggiore garanzia per processi più rapidi) con meccanismi globali di prevenzione (trasparenza nel processo decisionale, codici di condotta, conflitti di interesse, organismi specializzati nella lotta alla corruzione, piano nazionale anticorruzione), al fine di creare una cultura di efficienza e integrità nella fornitura dei servizi pubblici favorevole alla crescita economica e alla riconquista della fiducia dei cittadini.
2. L’autorità nazionale anticorruzione per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (ANAC), il principale organo italiano di prevenzione della corruzione e rafforzamento della trasparenza della pubblica amministrazione, svolge un ruolo fondamentale sulla base di un’impostazione proattiva e risoluta. Un ambizioso piano anticorruzione (2017-2019) è in preparazione; esso comprende misure disomogenee, come la pubblicazione di direttive amministrative, la rotazione del personale, il rafforzamento della prevenzione dei conflitti di interesse o il monitoraggio delle privatizzazioni e delle modalità di esternalizzazione dei servizi pubblici.
3. Il sistema delle elezioni parlamentari è stato modificato nel 2015, nel quadro di una riforma del Senato anch’essa facente parte di una serie di riforme costituzionali che dovrebbero essere approvate mediante referendum previsto nell’ultimo trimestre del 2016. Queste due iniziative sono tese a conferire una maggiore stabilità al governo e a semplificare il processo di adozione delle leggi.
4. Delle misure positive sono state adottate negli ultimi anni per migliorare l’accesso alle informazioni come strumento essenziale per il rafforzamento dei sistemi di controllo pubblico delle attività parlamentari. Analogamente, chiari sforzi sono stati profusi di recente al fine di elaborare un codice di condotta e delle norme in materia di lobbying per la Camera dei deputati; i senatori non hanno ancora avviato un’iniziativa analoga. Gli strumenti di cui sopra costituiscono senza alcun dubbio un passo nella giusta direzione e si inseriscono in un lungo percorso verso il ripristino della fiducia dei cittadini nella politica. Di fatto, il crescente disincanto dei cittadini italiani nei confronti dei politici e dei partiti politici invita il Parlamento ad adottare misure decisive per dotarsi di un regime di responsabilità degna di tale nome. Per questo motivo, il codice di condotta adottato il 12 aprile 2016 è stato un risultato fondamentale per la legislatura attuale, anche se occorre rafforzare il suo carattere formale incorporandolo nel regolamento della Camera dei deputati. Il codice è stato inizialmente avviato come «progetto sperimentale» e, in quanto tale, dovrebbe essere ulteriormente migliorato sotto il profilo della portata (regali, ospitalità, benefici e altri vantaggi, conflitti di interesse, dichiarazioni patrimoniali, ecc.), dell’applicazione, della trasmissione e del meccanismo consultivo. Lo stesso vale per le norme in materia di lobbying approvate dalla Camera dei deputati il 26 aprile 2016. In realtà, il reclutamento di ex parlamentari da parte delle lobby costituisce una prassi ricorrente e fonte di preoccupazione in Italia.
5. Inoltre, lo statuto dei parlamentari è di norma tuttora disciplinato da leggi adottate negli anni ‘70 che, successivamente, hanno subito pochissime modifiche. Tali testi sono distribuiti in diversi strumenti e non sono mai stati raggruppati in modo sistematico. Lo stesso vale, in particolare, per le disposizioni relative ai conflitti di interesse, che sono attualmente oggetto di modifiche.
6. Il potere giudiziario è disciplinato da un quadro legislativo molto solido che sancisce l’indipendenza dei magistrati. La reputazione, la professionalità e l’impegno pacifico individuale dei magistrati sono talvolta appannati dai dubbi del pubblico circa l’efficacia del sistema in relazione alla punizione efficace degli autori di reati, a causa di una serie di casi in cui le azioni giudiziarie sono state abbandonate a causa della prescrizione.
7. L’associazione nazionale dei magistrati (ANM) ha elaborato nel 1994 uno dei primi codici di condotta che disciplinano tale professione in Europa, ma si tratta di uno strumento la cui portata e l’applicazione sono limitate. Inoltre, occorre ancora creare dei meccanismi dedicati alla discussione aperta di problemi etici comuni ai giudici di carriera e onorari, nonché prevedere la prestazione di servizi di consulenza e linee guida per risolvere i conflitti di interesse e altre questioni connesse all’integrità dei magistrati. La partecipazione di questi ultimi alla vita politica costituisce una questione particolarmente delicata, in quanto tale prassi potrebbe compromettere l’imparzialità e l’indipendenza del sistema giudiziario sia reale che percepita.
8. Le questioni fiscali sono trattate da tribunali specializzati (Commissioni tributarie provinciali e distrettuali), i cui membri sono scelti tra i magistrati ordinari, amministrativi e militari, i professori di diritto e di economia, avvocati, contabili e altre categorie professionali. Alcuni clamorosi scandali di corruzione che hanno colpito negli ultimi mesi i giudici tributari rivelano che le norme pertinenti dovrebbero essere rafforzate.
9. L’ufficio del pubblico ministero è stato riformato nel 2006, in particolare rafforzando la struttura gerarchica di tali uffici. Occorre vigilare attentamente affinché questa riforma non si traduca in una violazione dei principi di autonomia e di trasparenza del lavoro di tale organo (trasparenza del processo di assegnazione delle cause, delle relazioni tra il procuratore capo e i sostituti procuratori e autonomia interna dei singoli procuratori).
10. Infine, è assolutamente necessario che il pubblico sia informato sugli eventuali futuri sforzi intrapresi in ciascuno di tali settori, in quanto permetterebbero di ripristinare l’incrinata fiducia dei cittadini nella funzione pubblica. Nel complesso, una delle principali carenze del sistema italiano è quella della coesistenza di una pletora di leggi, alcune delle quali si sovrappongono, il che non manca di tradursi in una certa confusione e disparità e, più in generale, nella perdita di vista dell’obiettivo principale e, quindi, nel tradimento del loro spirito. La semplificazione e il consolidamento rimangono i futuri compiti prioritari. Inoltre, come il GRECO ha già precisato nelle sue precedenti relazioni di valutazione dedicate all’Italia, la lotta alla corruzione deve diventare una questione legata alla cultura e non una questione legata solamente a disposizioni legislative o regolamentari. Ciò richiede quindi un approccio a lungo termine e, in particolare, una formazione continua in tutti i settori della società considerati un elemento indispensabile della strategia anticorruzione e dell’impegno politico sostenibile.

I. INTRODUZIONE E METODOLOGIA

11. L’Italia ha aderito al GRECO nel 2007 e successivamente a tale adesione è stata valutata nell’ambito del primo/secondo (luglio 2009) e del terzo (marzo 2012) cicli di valutazione. Le pertinenti relazioni di valutazione, nonché le successive relazioni di conformità, sono disponibili sulla pagina iniziale del GRECO (www.coe.int/greco/fr).
12. Lanciato il 1º gennaio 2012, l’attuale ciclo di valutazione è il quarto e riguarda la “prevenzione della corruzione dei parlamentari e dei magistrati”. Scegliendo questo tema, il GRECO percorre nuove vie e sottolinea la natura multidisciplinare delle sue attribuzioni. Nel contempo, questo tema è inoltre chiaramente collegato ai precedenti lavori del GRECO, in particolare al suo primo ciclo di valutazione che poneva l’accento sull’indipendenza del sistema giudiziario, al secondo ciclo che esaminava, in particolare, la pubblica amministrazione come parte del potere esecutivo, e al terzo ciclo che era incentrato sull’incriminazione della corruzione (compresi i parlamentari e i magistrati) e sulla prevenzione della corruzione nel contesto del finanziamento dei partiti politici.
13. Nel quadro del quarto ciclo di valutazione, le stesse questioni prioritarie sono affrontate in base alle diverse categorie di persone/funzioni oggetto di riesame, vale a dire:

• i principi etici, norme di condotta e conflitti di interesse;
• il divieto o la limitazione di talune attività;
• la dichiarazione del patrimonio, dei redditi, delle passività e degli interessi;
• l’applicazione delle norme in vigore;
• sensibilizzazione.

14. Per quanto riguarda le assemblee parlamentari, la valutazione è focalizzata sui membri dei parlamenti nazionali, comprese tutte le camere del parlamento, indipendentemente dal fatto che i parlamentari siano designati mediante elezioni dirette o indirette. Per quanto attiene al settore giudiziario e agli altri attori della fase preliminare e processuale del procedimento, la valutazione è rivolta ai procuratori e ai giudici (di carriera o non), indipendentemente dal grado di giudizio, sottoposti alle leggi e ai regolamenti nazionali.
15. Ai fini della preparazione del presente rapporto, il GRECO si è basato sulle risposte dell’Italia al questionario di valutazione (GrecoEval4(2016)1) e su altri dati, comprese le informazioni provenienti dalla società civile. Inoltre, una squadra di valutazione del GRECO (in prosieguo: il “GET”) ha effettuato una visita in loco a Roma dal 25 al 29 aprile 2016. Detta squadra era composta da Manuel ALBA NAVARRO, Segretario Generale del Congresso dei deputati in Spagna; José Manuel Igreja MARTINS MATOS, giudice della Corte d’appello, vicepresidente dell’Associazione internazionale dei giudici e del gruppo Iberoamericano dell’Associazione internazionale dei giudici, giudice in materia di diritto penale, civile e del lavoro (Portogallo); Juraj NOVOCKÝ, Procuratore presso la Procura Speciale, Ufficio della Procura Generale (Slovacchia) ; e Stefan SINNER, Capo della Divisione PM1, Remunerazione dei Parlamentari, Amministrazione del Bundestag (Germania). Il GET ha beneficiato del sostegno delle signore Valentina D’AGOSTINO e Laura SANZ-LEVIA, della segreteria del GRECO.
16. Il GET ha incontrato i rappresentanti del Ministero della Giustizia e dell’Autorità nazionale anticorruzione. Ha inoltre incontrato i rappresentanti delle due camere del Parlamento (personale dei servizi tecnici, ma anche membri dei partiti politici con rappresentanza parlamentare) e di ex parlamentari attraverso la loro associazione (l’Associazione degli ex membri del Parlamento). Il GET ha inoltre incontrato i membri del sistema giudiziario (i magistrati di varie giurisdizioni e gradi di giudizio, membri del Consiglio superiore della magistratura, rappresentanti della Scuola superiore della magistratura e dell’Associazione nazionale magistrati) nonché i rappresentanti della professione forense (Consiglio dell’ordine degli avvocati italiano). Infine, ha incontrato i rappresentanti della società civile (in particolare le ONG: Libera, Openpolis e Transparency International), del mondo accademico (Guido Carli dell’università LUISS di Roma) e della stampa (la Repubblica, il Corriere della Sera e La Stampa).
17. L’obiettivo principale del presente rapporto è quello di valutare l’efficacia delle misure adottate dalle autorità italiane al fine di prevenire la corruzione dei parlamentari e dei magistrati e di rafforzare la loro integrità sia in apparenza sia di fatto. La relazione contiene una valutazione critica della situazione in cui versa il paese, con una riflessione sugli sforzi compiuti dalle principali parti interessate e sui risultati raggiunti, identificando inoltre le potenziali lacune e proponendo raccomandazioni al fine di ottenere dei progressi. Conformemente alla prassi seguita dal GRECO, le raccomandazioni incluse nel presente rapporto sono rivolte alle autorità italiane, che hanno il compito di stabilire le istituzioni/organismi responsabili di adottare le misure necessarie. L’Italia dovrà riferire, entro 18 mesi dall’adozione del presente rapporto, sulle azioni adottate a seguito delle raccomandazioni contenute nel presente rapporto.

II. CONTESTO

18. La corruzione è considerata tuttora uno dei problemi più importanti e urgenti che l’Italia si trova ad affrontare, tenuto conto degli aspetti trasversali e culturali del paese. Questo fenomeno dilagante inciderebbe su tutti i settori della società, sia pubblici che privati. Tuttavia, negli ultimi anni, l’Italia ha avviato una serie di riforme strutturali di ampia portata volte a contrastare la crisi economica e il disagio sociale in cui versa il paese. Per quanto riguarda la lotta alla corruzione, l’Italia ha adottato nel 2012 un pacchetto di misure anticorruzione che segnano un cambiamento di rotta nel suo approccio alla corruzione, ovvero da approccio punitivo a quello preventivo. È stato istituito un nuovo organismo anticorruzione (l’autorità nazionale anticorruzione o ANAC), è stato adottato un piano nazionale anticorruzione ed è stata promulgata una legislazione al fine di rafforzare l’applicazione di iniziative lanciate in passato (in particolare, l’efficienza della pubblica amministrazione, la trasparenza e il pubblico accesso alle informazioni, una maggiore partecipazione dei cittadini al processo decisionale pubblico, ecc.), e sono state avviate talune misure complementari (prevenzione dei conflitti di interesse, adozione di un codice di condotta, tutela degli informatori, ecc.)[1].
19. Nei suoi rapporti di valutazione e di conformità pertinenti, il gruppo si è compiaciuto dei miglioramenti summenzionati, pur formulando osservazioni sulle questioni in sospeso e la via da seguire. Le misure adottate nel 2012 (la legge n. 190/2012, detta legge Severino) sono state successivamente rafforzate nel 2014 (legge n. 114/2014) e nel 2015 (legge n. 69/2015). Oltre al tanto atteso e rinnovato pacchetto di misure anticorruzione adottato nel maggio 2015, è opportuno menzionare il rafforzamento dei poteri e del ruolo dell’ANAC, il cui presidente è ormai autorizzato a controllare i progetti riguardanti i lavori pubblici oggetto di indagini per corruzione [2]. Un ambizioso piano anticorruzione (2017-2019) è stato adottato il 6 luglio 2016; esso si basa sui risultati ottenuti e le sfide ancora pendenti del piano precedente (il piano nazionale anticorruzione 2013-2017) e comprende misure varie, quali la pubblicazione di direttive amministrative, la rotazione del personale, potenziamento del controllo dei conflitti di interesse e il monitoraggio delle privatizzazioni e delle modalità di esternalizzazione dei servizi pubblici.
20. Le aspettative del popolo italiano riguardo all’effettiva attuazione delle nuove misure anticorruzione sono alte, visto i cittadini italiani mettono in dubbio la capacità delle istituzioni nazionali a raggiungere l’obiettivo enunciato. La preoccupazione sull’integrità dei membri della funzione pubblica e del loro rispetto delle norme è spesso citata come uno dei fattori cruciali che spiegano in larga misura la scarsa fiducia di cui godono alcune importanti istituzioni dello Stato. L’ultimo Eurobarometro sulla corruzione del 2013 (Indagine 397) rivela che, secondo tale studio, il 97 % della popolazione italiana ritiene che la corruzione sia diffusa in tutto il paese (collocando l’Italia al secondo posto tra i paesi dell’Unione; con una media dell’UE del 76 %). Il rapporto del 2015 di Transparency International sulla percezione della corruzione evidenzia risultati simili: nonostante alcuni progressi (passando dal 69º al 61º posto nella classifica mondiale dei paesi più corrotti al mondo), l’Italia è ancora in ritardo rispetto alla maggior parte degli altri paesi europei (occupando la penultima posizione nella zona UE).
21. Da molto tempo la corruzione ha indebolito l’economia italiana, scoraggiando gli investitori stranieri e spingendo i prezzi al rialzo. Secondo il suddetto Eurobarometro, la corruzione continua ad essere considerata un problema molto grave per le persone che desiderano avviare un’attività commerciale in Italia e la si ritiene una tradizione ben radicata nella cultura imprenditoriale del paese. Mentre il pagamento di tangenti a funzionari pubblici sembra essere una prassi debellata (solo tra il 2 e il 5 % dei rispondenti ammette di aver pagato delle tangenti per l’assegnazione di un servizio pubblico), la corruzione, il clientelismo e il nepotismo sono citati come fenomeni ricorrenti del mondo degli affari italiano (Indagine 374). Secondo la Corte dei Conti, il costo annuo della corruzione in Italia ammonta a circa 60 miliardi di euro.
22. Più in particolare, per quanto riguarda il tema del quarto ciclo di valutazione del GRECO, il rapporto 2013 sulla lotta alla corruzione di Transparency International [Global Anticorruption Report] classifica i partiti politici e i parlamentari come i due gruppi più corrotti del paese (con un tasso di percezione della corruzione dell’89% e del 77 %, rispettivamente). Anche se i membri del sistema giudiziario godono, secondo lo stesso studio, di una maggiore credibilità rispetto a quella dei politici, i relativi dati inducono a tener conto del parere contrastante dei cittadini: meno della metà degli intervistati (43 %) hanno fiducia nel sistema; inoltre, stando ai sondaggi condotti dall’UE (Eurobarometro 2013, Indagine 397), soltanto il 27 % degli intervistati percepisce l’azione penale quale mezzo sufficientemente efficace a scoraggiare le persone a pratiche di corruzione (la media nell’area UE è del 26 %). La questione relativa al termine di prescrizione, e in particolare a quello applicabile alle indagini per corruzione, rappresenta una profonda e ricorrente preoccupazione per il GRECO riguardo all’Italia, e rimane un problema urgente da risolvere, come evidenziato nei precedenti rapporti di valutazione e di conformità.
23. Occorre sottolineare che, all’epoca della visita in loco, erano in corso numerose riforme sui diversi temi trattati dal presente rapporto. GRECO confida che il presente rapporto, con l’attenta analisi e le sue raccomandazioni, assisterà ulteriormente le autorità italiane a completare il processo di riforme, consentendo alle principali istituzioni e ai loro membri non solo di tornare ai precedenti livelli di integrità e di fiducia dei cittadini, ma persino di superarli.
24. Inoltre, come sottolineato dal GRECO nelle suoi precedenti rapporti dedicati all’Italia, la lotta alla corruzione deve diventare una questione legata alla cultura e non quella legata solamente a disposizioni legislative o regolamentari. Occorre pertanto adottare un approccio a lungo termine e sottoscrivere impegni politici sostenibili. Anche l’istruzione può svolgere un ruolo fondamentale in questa lotta, in quanto rende le condotte viziate da corruzione socialmente inaccettabili. A questo proposito, le iniziative previste dall’ANAC, atte a sviluppare, in ambito scolastico, programmi educativi che infondano concetti e principi di integrità e che promuovano una cultura del rispetto per la legge e l’integrità, potrebbero costituire degli strumenti molto preziosi di prevenzione alla corruzione.

III. PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEI PARLAMENTARI

Panoramica del sistema parlamentare

Sistema politico ed elettorale

25. L’Italia è una Repubblica parlamentare. Il potere legislativo è esercitato da un Parlamento bicamerale composto dalla Camera dei deputati e dal Senato, con rispettivamente 630 e 315 membri eletti principalmente a suffragio universale, per un mandato di cinque anni e dotate entrambe di poteri analoghi [3].
26. La Camera dei deputati e il Senato sono eletti nel quadro di sistemi ampiamente proporzionali basati sul metodo d’Hondt. I deputati sono eletti dagli elettori che hanno almeno 18 anni, mentre possono essere eletti deputati tutti coloro che hanno compiuto almeno 25 anni di età; per contro, solo i cittadini che hanno almeno 25 anni di età possono eleggere i senatori, mentre possono essere eletti senatori solo coloro che abbiano compiuto 40 anni di età. A ogni elezione, gli elettori possono esprimere un voto rispetto a un elenco chiuso di candidati, senza poter scegliere i singoli candidati né modificare l’ordine delle liste. Per contro, gli elettori residenti a titolo permanente al di fuori del territorio nazionale possono esprimere la loro preferenza votando per elenchi di candidati aperti. Quando un seggio si rende vacante tra due elezioni, la persona che segue nell’elenco dei candidati si aggiudicherà il seggio, a meno che non si tratti di uno dei seggi per i quali l’occupante è designato con sistema maggioritario, nel qual caso deve essere organizzata un’elezione parziale.
27. Una riforma della legge elettorale tesa a rafforzare la stabilità del governo è stata adottata nel maggio 2015; essa è entrata in vigore il 1º luglio 2016. Il nuovo sistema permetterà di assegnare automaticamente 340 dei 630 seggi della Camera bassa, al partito che ottiene almeno il 40 % dei suffragi nel primo turno delle elezioni politiche. Supponendo che nessun partito raggiunga tale soglia, un secondo turno sarà organizzato due settimane più tardi tra le due formazioni arrivate in testa. Le nuove norme impongono una soglia del 3 % per ottenere seggi in Parlamento.
28. Inoltre, nel quadro di una serie di emendamenti costituzionali di rilievo, il Parlamento dovrebbe essere riformato a seguito di un referendum previsto per l’ultimo trimestre del 2016. In base al nuovo progetto di legge, il Senato riformato conterebbe 100 membri (attualmente sono 315), i quali non sarebbero più eletti direttamente. 95 senatori sarebbero designati dai consiglieri regionali e dai sindaci, e i restanti 5 dal Presidente della Repubblica. Il nuovo Senato manterrebbe il suo diritto di veto su alcune materie costituzionali, ma la sua capacità di opporsi a progetti di legge ordinaria sarebbe notevolmente ridotta nel contesto di un cambiamento asseritamente finalizzato ad abbreviare i tempi lunghi del processo legislativo in Italia. Il Senato non sarebbe più in grado di partecipare alle mozioni di fiducia del governo. Il GET ritiene che, qualora sia effettivamente confermata mediante referendum, tale riforma comporterebbe una profonda modifica della struttura della vita politica italiana: i rispettivi ruoli delle due camere e la loro interazione sarebbero molto diversi rispetto a quelli svolti finora nell’ambito del sistema bicamerale attuale (sino ad oggi la Camera dei deputati e il Senato godono di parità di poteri). In particolare, il ruolo del Senato dovrebbe cambiare radicalmente, facendo sì che lo statuto e gli obblighi dei senatori saranno di conseguenza significativamente diversi rispetto alla situazione attuale così come descritta nel presente rapporto.

Funzioni e attuale composizione della legislatura

29. Il Parlamento svolge un ruolo fondamentale nel sistema costituzionale italiano. Approva la legislazione, adotta le linee guida per l’attività del governo e ne esercita il controllo, svolge indagini su questioni di interesse pubblico e, infine, dà e ritira la sua fiducia al governo. L’indipendenza del Parlamento è sancita dalla costituzione e i suoi membri dovrebbero rappresentare l’interesse generale nazionale e l’adempimento dei propri doveri senza mandato vincolante (articolo 67 della Costituzione). Le procedure di lavoro della Camera dei deputati e del Senato sono definite nei rispettivi regolamenti interni, adottati nel 1971 (e successivamente modificati).
30. Le ultime elezioni parlamentari si sono tenute nel febbraio 2013 e i suoi risultati hanno condotto a una situazione di stallo, risolta da un’ampia coalizione guidata dal leader del partito democratico. La legislatura in corso (la 17a) è caratterizzata da una significativa diminuzione dell’età media dei deputati: all’inizio del loro mandato (ovvero nell’aprile 2013), la maggior parte dei parlamentari avevano meno di 50 anni e quasi il 25 % aveva meno di 40 anni. Dei 630 deputati, 196 sono donne e 434 sono uomini. Dei 315 senatori, 86 sono donne e 229 sono uomini.

Ineleggibilità e perdita di mandato

31. Le seguenti situazioni mettono in discussione l’eleggibilità al mandato parlamentare:

(I) Le persone private, in via temporanea o permanente, del diritto di voto (ossia i cittadini soggetti a misura precauzionale definitiva, a detenzione o alla custodia cautelare, o al divieto di soggiorno, ecc.);

(II) Le persone con posizioni specifiche in altre sedi istituzionali, come specificato dalla legge (in particolare le leggi nn. 361/1957, 533/1993 e 184/2011), compresi i presidenti di provincia, i sindaci (conformemente alla decisione della Corte Costituzionale 277/2011), i commissari e i vice-commissari di polizia, gli ispettori generali di polizia, i capi di gabinetto, i governatori e i vice-governatori, i giudici (nel proprio distretto), i diplomatici, i membri della Corte costituzionale, nonché le altre funzioni pubbliche elettive facenti capo ad enti locali con popolazione superiore a 5 000 abitanti, alla data delle elezioni o della nomina;

(III) Le persone che intrattengono un rapporto economico specifico con lo Stato, compresi i proprietari o i rappresentanti legali di società o imprese private che si aggiudicano contratti, concessioni o autorizzazioni amministrative di notevole valore economico; i rappresentanti, gli amministratori e i dirigenti di società private sovvenzionate dallo Stato su base continuativa; nonché i pertinenti consulenti legali e amministrativi (Decreto Presidenziale n. 361/1957, articolo 10). Il direttore generale, l’amministratore delegato e il direttore sanitario di un ente sanitario locale non sono eleggibili, a meno di avere cessato di esercitare le loro funzioni ufficiali almeno 180 giorni prima della fine della legislatura. Ad ogni modo, le stesse categorie di persone non sono eleggibili nei collegi elettorali (oppure, ai sensi della legge n. 270/2005, nelle circoscrizioni) in cui è situato, anche parzialmente, il territorio della ASL competente in cui hanno esercitato le proprie funzioni nei sei mesi precedenti la data di accettazione della loro candidatura (Decreto legislativo n. 502/1992, articolo 3, paragrafo 9);

(IV) Le persone che, dopo essere stati sottoposti a misure precauzionali, hanno violato il divieto di svolgere attività di propaganda elettorale (legge n. 175/2010, articolo 2).

(V) Le persone che hanno riportato condanne definitive per alcuni delitti intenzionali, compresa la corruzione ed altri reati contro la pubblica amministrazione, ai sensi del Decreto Legislativo n. 235/2012. Il periodo di ineleggibilità è pari al doppio della pena corrispondente e, comunque, non può essere inferiore a sei anni. Nel quadro del Parlamento attuale, sono stati avviati due procedimenti sulla base di tale legge. Uno faceva riferimento ad un senatore che ha successivamente abbandonato il suo mandato; l’altro riguardava un deputato che ha cessato le sue funzioni nell’aprile 2016.

Inoltre, il Decreto legislativo n. 39/2013 stabilisce l’incompatibilità (in via temporanea o permanente, a seconda del tipo di pena) con incarichi presso le pubbliche amministrazioni a seguito di condanne definitive o meno per reati contro la pubblica amministrazione, compresa la corruzione; questa misura si applica automaticamente e non richiede una votazione in Parlamento. L’attuazione delle norme relative alla cessazione del mandato di parlamentare in caso di condanna definitiva richiede il voto del ramo del Parlamento di cui il parlamentare è membro.

32. I membri del Parlamento perdono il loro mandato in caso di: (i) dimissioni volontarie; (II) decesso; (III) ineleggibilità; (iv) condanna definitiva per reati intenzionali specifici; (V) incompatibilità. Gli ex presidenti della Repubblica diventano automaticamente senatori a vita alla fine del loro mandato, salvo rinuncia a tale diritto. Il Presidente della Repubblica può altresì nominare senatori a vita cinque cittadini che si siano distinti per i servizi resi alla nazione attraverso i loro eccezionali successi ottenuti in campo sociale, scientifico, artistico o letterario.

Trasparenza del processo legislativo

33. Le sedute sono pubbliche e trasmesse in diretta su canali televisivi digitali (webtv.camera.it e webtv.senato.it). Tuttavia, ciascuna Camera, nonché il Parlamento in seduta comune, può decidere di convocare una sessione a porte chiuse (articolo 64 della Costituzione). Il resoconto integrale o una sintesi dei lavori parlamentari – sessione plenaria e commissioni – sono inoltre pubblicati online (www.camera.it e www.senato.it). La Camera dei deputati dispone di un proprio canale YouTube che fornisce una panoramica delle sue attività quotidiane. Tutti i sabati, ciascuna Camera pubblica sul proprio sito web il programma di lavoro della settimana successiva.
34. Gli altri documenti parlamentari (ad esempio i comunicati degli organi parlamentari, i messaggi dei Presidenti delle camere, i documenti stampati contenenti il testo dei progetti di legge, le proposte di inchieste parlamentari, le proposte di modifica del regolamento interno, le relazioni delle Commissioni, i documenti ufficiali dell’organo di vigilanza del Parlamento) sono altresì pubblicati online. Gli atti parlamentari contengono anche i documenti creati al di fuori della Camera dei deputati, ma destinati all’uso della stessa e sono da essa pubblicati come parte del proprio lavoro. Si tratta in particolare: di messaggi da parte del Presidente della Repubblica, di richieste di autorizzazione di procedere penalmente contro un parlamentare, di decreti sui quali la Corte dei conti ha espresso delle riserve, nonché delle numerose relazioni che, in virtù di una determinata legge, devono essere comunicati al Parlamento dal governo, dalla Banca d’Italia, dalla Corte dei conti, dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), da autorità indipendenti, ecc.
35. L’esito delle elezioni parlamentari è annunciato in diretta e comunicato immediatamente al pubblico presente nella relativa sessione, e divulgato tramite radio e televisione. Un elenco di come ciascun membro ha votato – a favore o contro una proposta – è inserito integralmente nel verbale delle discussioni pubblicato online. Il ricorso a scrutinio segreto è consentito in casi eccezionali e solamente in casi tassativamente previsti dal regolamento, vale a dire il voto sulle persone per motivi di tutela della sua vita privata (articolo 49 del regolamento interno).
36. Ciascuna camera del Parlamento può svolgere indagini su temi d’interesse generale. A tal fine, essa deve designare fra i suoi membri una commissione che rappresenti in modo proporzionale i gruppi parlamentari. Le commissioni d’inchiesta possono condurre indagini ed esami con gli stessi poteri e gli stessi limiti della magistratura (articolo 72 della Costituzione).
37. In caso di rilevante interesse pubblico, il governo può effettuare delle procedure di consultazioni pubbliche sui progetti di legge. Se previsto dalla legge, che si tratti di decreti legislativi o regolamenti di attuazione, il governo è tenuto a procedere a una consultazione pubblica sui progetti di legge prima che i disegni di legge siano presentati al Parlamento (ad esempio in materia ambientale, di appalti pubblici, ecc.).

Remunerazioni e benefici economici

38. Il salario medio annuale lordo in Italia ammontava nel 2014 a 29 327,90 EUR (dati dell’Ufficio nazionale di statistica).
39. I membri del Parlamento hanno diritto a un’indennità prevista dalla legge (articolo 69 della Costituzione), nonché una serie di ulteriori vantaggi descritti qui di seguito:

Camera dei deputati

Indennità parlamentare di base: Ai sensi della legge 1261/1965, la retribuzione totale di un deputato non può essere superiore allo stipendio lordo annuo di un membro della magistratura che ricopre le funzioni di presidente di sezione della Corte di cassazione o carica di grado equivalente. L’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati ha adottato misure, a più riprese, volte a ridurre la retribuzione dei deputati, al fine di rispettare tale condizione. Dal gennaio 2012, la retribuzione mensile di un deputato - versata per 12 mesi - è di 5 246 EUR (al netto di imposte sul reddito, ma soggetta a ulteriori imposte locali (regionali e comunali). A seguito delle deduzioni, la remunerazione mensile netta è di circa 5 000 EUR. L’importo netto corrisponde alla retribuzione mensile lorda di 10 435 EUR, meno i vari contributi trattenuti alla fonte. Il deputato che ricopre un altro incarico percepisce una retribuzione mensile netta di circa 4 750 EUR (pari a 9 975 EUR lordi).

Diaria: l’indennità di soggiorno è una forma di rimborso dei costi sostenuti dai deputati per la loro permanenza a Roma. È concessa a tutti i membri del Parlamento, compresi quelli che già risiedono nella capitale italiana, senza obbligo di presentazione di alcun documento giustificativo delle spese sostenute. L’importo attuale consiste di una somma forfettaria mensile di 3 503 EUR, al netto delle imposte. Tale somma è ridotta di 206 EUR per ogni giorno in cui il deputato interessato non ha assistito a una seduta che ha dato luogo a votazione. Essa può anche essere ulteriormente ridotta fino a un massimo di 500 EUR al mese, in proporzione alle assenze del deputato alle sedute tenute dalle commissioni nominate dal Presidente, dalle commissioni permanenti e speciali, dalla commissione sulla legislazione, dalle commissioni congiunte o dalle commissioni d’inchiesta e dalle delegazioni parlamentari che rappresentano l’Italia in assemblee internazionali.

Rimborso delle spese: L’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati ha stabilito un rimborso per le spese sostenute nell’esercizio del mandato parlamentare. Il rimborso, che è esente da imposta, ammonta a 3 690 EUR al mese ed è versata a ciascun deputato come segue: A) il 50 % su base forfettaria (cioè senza obbligo di giustificare le spese); B) fino al 50 % a titolo del rimborso di talune spese che devono essere giustificate : spese di personale; servizi di consulenza o di ricerca; amministrazione dell’ufficio; utilizzo delle reti pubbliche a fini di ricerca di dati; conferenze e attività politiche. Il collegio dei questori effettua dei controlli a campione sull’utilizzo di tale porzione dell’assegno. Poiché la Camera dei deputati non prevede ulteriori fondi o conti spese a copertura dei costi del personale impiegato dai suoi membri, l’importo in questione viene generalmente utilizzato interamente per coprire tali costi.

Indennità di trasferimento [4]:Ogni deputato riceve un titolo di accesso, che gli consente di viaggiare gratuitamente sul territorio nazionale su strada (autostrada a pedaggio), ferrovia, mare o via aerea. Per rimborsare le spese di viaggio tra il loro luogo di residenza e l’aeroporto più vicino e tra l’aeroporto di Roma-Fiumicino e Montecitorio (il quartiere di Roma dove si trova la camera dei deputati), ogni deputato percepisce un’indennità trimestrale di 3 323 o, se la distanza tra il domicilio dell’aeroporto più vicino è pari o superiore a 100 km, di 3 995 EUR. Questa indennità non è imponibile e viene versata a titolo forfettario.

Rimborso spese telefoniche: Tale indennità, esente da imposta, ammonta a 1 200 EUR all’anno.

Contributi al regime di assicurazione per malattia: Ciascun membro versa mensilmente 526 EUR — prelevati sulla retribuzione lorda — a un fondo complementare di assistenza sanitaria. Gli ex deputati hanno diritto soltanto alle prestazioni sanitarie cui essi aderiscono volontariamente.

Indennità di fine mandato: Ogni mese, ciascun deputato versa in un fondo speciale 784 EUR prelevati dalla retribuzione lorda. Alla fine del mandato, i deputati ricevono l' 80 % del salario lordo mensile per ogni anno che hanno effettivamente svolto le loro funzioni di parlamentare.

Pensioni: dal 1º gennaio 2012, la pensione dei deputati è calcolata in base a contributi definiti, come già avviene per i funzionari pubblici. I deputati che arrivano al termine del loro mandato e che hanno prestato servizio per almeno cinque anni, hanno diritto a richiedere una pensione al raggiungimento dei 65 anni di età. Per ogni ulteriore anno come parlamentare, l’età di ammissibilità alla pensione viene ridotta di un anno, con un limite di 60 anni di età. Tale regime di pensione dei deputati è finanziato attraverso il prelievo automatico dell’8,80 % della retribuzione lorda degli interessati. Il pagamento della pensione è sospeso allorché un deputato è rieletto al Parlamento nazionale, al Parlamento europeo o al Consiglio regionale. La pensione è altresì sospesa quando un ex-deputato è nominato al governo o all’esecutivo di un ente regionale o, in linea generale, a una posizione ritenuta dalla costituzione o dalla legge costituzionale incompatibile con il suo mandato di parlamentare. Il pagamento delle pensioni viene inoltre sospeso quando il beneficiario è designato per un incarico che, a norma del diritto ordinario, è ritenuto incompatibile con il mandato di deputato, poiché la remunerazione per l’occupazione di detto incarico supera il 50 % dell’indennità parlamentare di base. Infine, la Camera dei deputati e il Senato hanno stabilito che le pensioni non saranno versate ai parlamentari che sono stati condannati in via definitiva per reati particolarmente gravi, compreso il reato di corruzione, se la pena imposta è di almeno due anni di reclusione. Gli ex deputati hanno diritto solo al regime di pensione complementare al quale essi sono obbligati a sottoscrivere. Tale regime è compatibile con altri regimi pensionistici del settore pubblico.

Senato

Indennità parlamentare di base: A causa dei tagli effettuati negli ultimi anni e di un’ulteriore riduzione applicata fino al 31 dicembre 2015, l’attuale salario mensile lordo di base è pari a EUR 10 385, ridotto a EUR 10 064 nel caso di senatori con altre fonti di reddito. Dopo la deduzione dell’imposta e dei contributi previdenziali – non tenendo conto di eventuali ulteriori debiti d’imposta personali esigibili - il reddito netto mensile di un senatore ammonta quindi a 5 305 EUR (5 122 EUR, se dispone di altre fonti di reddito).

Diaria: La cosiddetta indennità diaria è corrisposta a tutti i senatori per le spese di vitto e alloggio. Tra il 2001 e il 2010, L’indennità diaria mensile era di 4 003 EUR, e dal 1° gennaio 2011 è stata ulteriormente ridotta a 3 500 EUR, in virtù di una decisione dell’Ufficio di presidenza del Senato del 25 novembre 2010. Tale riduzione è stata successivamente nuovamente confermata, divenendo applicabile fino al 31 dicembre 2015. La diaria comprende una piccola parte fissa (130 EUR), mentre la restante parte è costituita da una componente variabile (3 370 EUR). Questa componente variabile è soggetta a una riduzione di 225 EUR per ogni giorno di assenza dall’Aula per sedute oggetto di un organico, e a una riduzione del 50 % (112 EUR) per ogni giorno di assenza alle sedute di commissioni che hanno dato luogo a votazione.

Rimborso forfettario delle spese generali: dal 1º gennaio 2011, ai senatori è stata corrisposta una somma forfettaria mensile di 1 650 EUR, al posto del precedente rimborso delle spese di viaggio e telefoniche.

Le tre categorie di cui sopra non sono soggette ad imposta sul reddito.

Rimborso delle spese sostenute nell’esercizio di un mandato parlamentare: A partire dal mese di marzo 2012, tale indennità ha sostituito l’ex «assegno di sostegno alle attività dei senatori», ossia un’unica somma forfettaria pagata omogeneamente a titolo di rimborso spese. A seguito delle restrizioni di bilancio in vigore fino al 31 dicembre 2015, tale pacchetto è stato ridotto a 4 180 EUR e si divide in due parti, ciascuna del valore di 2 090 EUR: una parte in qualità di indennità forfettaria e l’altra parte in qualità di indennità subordinata alla presentazione di rendiconti su periodi di quattro mesi (le spese non notificate sono dedotte automaticamente dall’importo rimborsato).

Spese vive: Ciascun senatore ha diritto, su presentazione dei documenti giustificativi, a un’indennità non imponibile, non superiore a 4 000 EUR per ogni mandato, a titolo di copertura delle spese di acquisto di materiali e servizi informatici.

40. Ogni anno, il Parlamento adotta il proprio bilancio, elaborato dai questori (vale a dire dai parlamentari eletti dai loro pari, con responsabilità amministrative e finanziarie [5]), approvato dall’Ufficio di presidenza e votato in plenaria [6]. Il bilancio è pubblicato per intero e può essere consultato sul sito web del Parlamento. Analogamente, i diversi tipi di retribuzione e indennità di cui sopra sono interamente dettagliati online.

Principi etici e norme di condotta

41. La Costituzione sancisce i principi di lealtà, di disciplina e dell’onorabilità nell’esercizio di una funzione pubblica (articolo 54 della Costituzione). Altre leggi comprendono disposizioni sulla trasparenza e l’equità (ad esempio, legge n. 441/1982). Il regolamento interno di ciascuna camera contiene anche alcune disposizioni relative alla frequenza di partecipazione alle sedute, all’ordine e alla decoro.
42. In previsione della visita del GRECO, la Camera dei deputati ha adottato il proprio codice di condotta il 12 aprile 2016. Nel corso del primo e del secondo ciclo di valutazione congiunti, il GRECO aveva già sottolineato la necessità per i parlamentari di esaminare seriamente la possibilità di elaborare un codice di condotta come espressione pubblica del loro impegno verso una elevata integrità;[7] di conseguenza, il GET non può che accogliere favorevolmente la recente iniziativa della Camera dei deputati. Anche se un codice non può di per sé garantire un comportamento etico, esso contribuisce tuttavia a sviluppare un clima di integrità e ad avallare la volontà dell’attuale legislatura di promuovere una cultura al rispetto delle norme deontologiche; questo sforzo rappresenta di per sé un passo importante per un Parlamento che sta lottando per superare la recente crisi di credibilità.
43. Sebbene il GET ritenga che il codice di condotta rappresenti un importante passo in avanti per l’attuale legislatura, questo strumento dovrebbe essere incorporato nel regolamento interno al fine di acquisire un carattere più ufficiale. Secondo le autorità, sebbene vincolante per tutti i deputati, il codice è stato inizialmente avviato come “un progetto sperimentale”, e si prevede di conferire allo stesso un carattere più formale una volta tratte le conclusioni definitive di tale esperienza. Il GET può comprendere l’adozione di tale approccio in due fasi ed è fiducioso circa il suo risultato finale. Inoltre, esso ritiene che il codice, nella sua versione attuale, debba essere ulteriormente perfezionato riguardo al suo specifico ambito di applicazione (ad esempio, doni, ospitalità, benefici e altri vantaggi, conflitti di interesse, lobbying, dichiarazioni patrimoniali, ecc.). Il codice si compone di sette articoli che si basano sui principi di pubblicità e di trasparenza. Le autorità hanno affermato che il codice italiano si è ispirato al codice di condotta dei membri del Parlamento europeo. Dopo aver confrontato i due testi e tenuto conto del fatto che ogni strumento deve avere caratteristiche proprie e che è concepito in funzione di situazioni particolari, il GET rileva che la portata e l’ampiezza del codice italiano sono più vaghe e più ristrette rispetto al modello del Parlamento europeo. Occorre compiere maggiori sforzi per sviluppare ulteriormente le disposizioni di questo strumento, in particolare grazie a delle linee guida che dovrebbero essere chiare, accessibili e facilmente comprensibili in modo da poter essere comprese non solo da ciascun parlamentare, ma anche dal pubblico in generale, come l’espressione dei principi e valori fondamentali prevalenti in seno al Parlamento. Queste linee guida dovrebbero inoltre contenere informazioni su come ciascun parlamentare dovrebbe operare nel quadro del suo lavoro quotidiano qualora si trovi ad affrontare un problema di natura etica. Il codice di condotta sembra andare in tale direzione laddove imponga, nel suo articolo 6(4), la pubblicazione di orientamenti interpretativi da parte del Comitato consultivo (cfr. il paragrafo che segue per dettagli pratici sul Comitato consultivo).
44. Peraltro, il GET ritiene che qualsiasi codice di condotta dovrebbe rientrare in un quadro più ampio di applicazione del principio di integrità, che imporrebbe l’adozione di misure istituzionali per la sua applicazione; ciò presupporrebbe dei meccanismi volti ad un maggiore sviluppo dell’attuazione, della sensibilizzazione e della consultazione. Il codice prevede una disposizione specifica per la creazione di un comitato consultivo sul comportamento dei deputati (in appresso «comitato consultivo») composto di quattro membri dell’Ufficio di presidenza e di sei deputati nominati dal presidente della camera, tenendo debitamente conto della loro esperienza e dell’equilibrio politico (articolo 5 del Codice di condotta). Il comitato consultivo dovrebbe fornire istruzioni, su richiesta ed entro il termine di un mese, su questioni deontologiche. Esso può altresì impartire istruzioni generali che sono pubblicate sul sito web del Parlamento. Peraltro, su richiesta del presidente della camera, il Comitato è tenuto a valutare le violazioni del codice e di informarne quest’ultimo per consentirgli di affidare eventualmente il trattamento del caso agli organi di competenza. Può condurre indagini, richiedere un’audizione del parlamentare interessato e anche convocare esperti a condizione di esservi autorizzato dal Presidente della camera. Il comitato consultivo elabora un rapporto annuale di attività che è pubblicato sul sito web. Il GET è stato informato, a seguito della visita in loco, che il Comitato aveva iniziato a sviluppare le sue attività, in particolare elaborando linee guida sul codice di condotta parlamentare e il lancio del sito web sul comitato e il suo lavoro (http://camera.it/leg17/1284).
45. Per quanto riguarda i meccanismi di responsabilità stabiliti dal codice, le violazioni devono essere segnalate sul sito web del Parlamento e portate all’attenzione della Camera (articolo 6, Codice di condotta). Ancora una volta, le autorità hanno sottolineato che il codice è nella sua fase di prova. Una volta sviluppata una esperienza positiva, che ne consenta l’inclusione nel regolamento, sarebbe possibile aggiungere altri tipi di sanzioni (più rigorose). Il GET è dell’avviso che è importante che un meccanismo efficace e coerente di applicazione sia attuato in modo da garantire il rispetto del codice e sanzionare le irregolarità, a seconda del caso; a tal fine sarebbe opportuno prevedere un ventaglio più ampio di sanzioni non penali, imponibili in caso di condotta moralmente contestabile e adattate alle specificità del mandato parlamentare. La pubblicità delle eventuali violazioni sarebbe certamente utile, ma il GET la ritiene insufficiente. Analogamente, è necessario che i meccanismi di applicazione delle norme siano articolati in modo più chiaro e più strutturato; pur ammettendo che sia troppo presto per valutare il modo in cui il comitato consultivo svolge i suoi obblighi ai sensi del codice, il GET ritiene tuttavia che si possa già da ora concludere che le disposizioni in vigore mancano di chiarezza riguardo alle procedure e ai poteri di indagine, nonché alla possibilità di sottoporre la questione “ad altri organi competenti”.
46. Infine, il GET rileva che, a prescindere dai futuri ruolo e composizione del Senato (che saranno decisi dopo il referendum del 2016), tale Sezione dovrà comunque introdurre strumenti aggiuntivi tesi a promuovere i principi di integrità tra i suoi membri. Il GET è stato informato che nel giugno 2015 due senatori hanno presentato un progetto di codice; il GET è stato inoltre informato che, seguendo l’esempio della Camera dei deputati, probabilmente il Senato avrebbe presto recuperato il ritardo accumulato. Il GRECO raccomanda di consolidare il quadro in materia di integrità dei parlamentari, in particolare attraverso i) l’inserimento formale del codice di condotta nel regolamento della Camera dei deputati, ii) il perfezionamento dello stesso mediante orientamenti dettagliati sulle sue disposizioni , e iii) la creazione di un sistema efficace di attuazione e di assunzione di responsabilità. Si raccomandano le medesime misure per il Senato.

Conflitti di interesse

47. Non esiste una definizione generale della nozione di conflitto di interessi e le sole norme in materia specificamente applicabili ai parlamentari sono quelle relative alla ineleggibilità o alla incompatibilità, già descritte al paragrafo 31. Il codice ha introdotto disposizioni supplementari in questo settore e prevede in particolare che un conflitto di interesse sussista tutte le volte che un parlamentare ha un interesse privato specifico che possa influenzare indebitamente l’esercizio delle sue funzioni. Fondamentalmente, fino ad oggi, il controllo dei conflitti d’interesse dei parlamentari si è basato sull’accesso libero alle dichiarazioni patrimoniali degli interessati, così come previsto dalla Legge n. 441/1982 (per maggiori informazioni sulle dichiarazioni finanziarie, cfr. infra). Sembrerebbe che, a seguito dell’adozione del codice di condotta, il Comitato consultivo disponga di ulteriori competenze in questo settore, ma resta ancora da vedere in che modo tali competenza saranno interpretate e applicate.
48. Inoltre, i parlamentari che sono anche membri dell’esecutivo rientrano nel campo di applicazione delle restrizioni previste dalla legge n. 215/2004 sui conflitti di interesse dei membri del governo. Detta legge disciplina i conflitti di interesse che possano sorgere tra le responsabilità del governo e le attività professionali e commerciali in generale. La legge comprende l’obbligo di astenersi dal processo decisionale (anche nella fase di proposta), ogniqualvolta la decisione o l’atto in questione potrebbe avere un effetto specifico e preferenziale sull’attività o passività dell’interessato, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, nonché delle relative società e filiali, a scapito dell’interesse pubblico.
49. Sono in corso discussioni su nuovi progetti di legge in materia di conflitti di interesse, destinati inizialmente ai membri del governo, ma riguardanti anche i parlamentari in qualità di titolari di un mandato politico. Essi prevedono in particolare una normativa più rigorosa sull’ineleggibilità in caso società che operano in virtù di un’autorizzazione o di una concessione da parte dello Stato, con un rilevante valore economico. Inoltre, nel giugno 2014 e poi nel luglio 2015, la delegazione italiana presso l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa ha organizzato dei seminari sul codice di condotta per i parlamentari come misura di prevenzione della corruzione. Nell’ambito di tali seminari, le autorità italiane hanno riconosciuto la necessità di definire un regime deontologico e di responsabilità in seno al Parlamento italiano, nonché una maggiore regolamentazione sui potenziali conflitti di interesse dei parlamentari italiani. A tal riguardo, la quasi totalità degli interlocutori del GET ha sottolineato che si tratta di una delle principali lacune del sistema italiano. Essi hanno fatto riferimento sia alle restrizioni applicabili ai parlamentari in carica, sia alla sfida riguardante la regolamentazione delle restrizioni applicabili agli ex parlamentari e il modo in cui affrontare la delicata questione delle “porte girevoli”. Il GET è consapevole che quest’ultima questione rappresenta una sfida in sé, in particolare nel contesto del Parlamento; questa delicata questione è trattata più avanti al paragrafo 66.
50. Inoltre, il GET rileva che l’Italia è un paese in cui le importanti prerogative e i privilegi del Parlamento sono sanciti dalla costituzione (articoli 67, 68, 69 e 70). Tale principio è profondamente radicato e nessuno degli interlocutori ha contestato il fatto. Si traduce nella tendenza a lasciare al Parlamento stesso il compito di decidere dei propri regimi di ineleggibilità, incompatibilità e immunità. Ciò detto, le nuove leggi anticorruzione (e, in particolare, la cosiddetta legge Severino), insieme alle decisioni della Corte costituzionale, hanno ampiamente contribuito a definire la portata e i limiti di tali prerogative. Tuttavia, le norme che definiscono lo statuto dei parlamentari sono numerose, talvolta molto vecchie e distribuite fra diversi testi.
51. Per quanto riguarda, più in particolare, la questione relativa ai conflitti di interesse, il GET approva l’opinione comunemente condivisa dai suoi interlocutori, vale a dire che è difficile orientarsi nelle norme in vigore e che tale situazione pregiudica la trasparenza e l’efficienza globale del sistema. Più in particolare, la molteplicità di leggi/disposizioni, le relative numerose modifiche e una mancanza generale di consolidamento e razionalizzazione delle norme disperse, si traduce in una certa confusione in materia di conflitti di interesse. Questo crea problemi nell’applicazione delle norme vigenti e nella loro comprensione concreta, che costituisce un requisito indispensabile per conferire loro un effetto preventivo. La situazione del tutto insoddisfacente provoca inoltre un processo piuttosto pesante di verifica delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità, pregiudicando infine l’efficacia del sistema (cfr. il paragrafo 61 per ulteriori dettagli). Il GET richiama anche l’attenzione sugli effetti che la prevista riforma del Senato potrebbe avere se fosse adottata: il nuovo ruolo del Senato e il fatto che molti senatori andrebbero a svolgere compiti a livello regionale o locale fanno sì che si renda necessaria l’elaborazione di norme precise e adeguate, soprattutto in materia di incompatibilità. Di conseguenza, il GRECO raccomanda i) di adottare norme chiare ed effettivamente applicabili in materia di conflitto di interesse dei parlamentari, in particolare attraverso la sistematizzazione di un regime di ineleggibilità e di incompatibilità, attualmente basato su disposizioni disperse in più testi, e ii) razionalizzare ulteriormente e, quindi, applicare in modo più efficace e tempestivo il processo di verifica dell’ineleggibilità/incompatibilità.

Divieto o limitazione di talune attività

Offerta di doni

52. Il codice di condotta ha introdotto una disposizione specifica sui doni (articolo 4 del Codice di condotta): è fatto divieto a ciascun deputato di accettare doni o benefici di un valore stimato superiore a 250 EUR, offerti conformemente alle consuetudini di cortesia qualora rappresentino il Parlamento in veste ufficiale. Questa disposizione non si applica al rimborso delle spese di viaggio, di alloggio e di sussistenza, né alla copertura di tali spese da parte di terzi, quando il deputato interessato risponde all’invito a partecipare in veste ufficiale a un evento organizzato da terzi. L’Ufficio di presidenza dovrebbe prevedere norme supplementari in questo settore al fine di rafforzare la trasparenza delle modalità di tale categoria di inviti; a seguito della visita in loco, nel maggio 2016, è stato istituito un comitato consultivo sul comportamento dei deputati allo scopo di presentare delle proposte all’Ufficio di presidenza in materia.
53. Il GET non può che accogliere con favore l’inserimento nel codice di condotta di una disposizione specifica sui doni. Tuttavia, è fermamente convinto che tale disposizione dovrebbe essere ulteriormente rafforzata. La soglia di 250 EUR è superiore a quella fissata dal codice di condotta del Parlamento europeo - che sarebbe servito da modello e che prevede una soglia di 150 EUR, ossia lo stesso importo di quello fissato dal codice di condotta dei funzionari pubblici italiani (decreto n. 62/2013)]. Senza entrare nel dettaglio dei motivi che giustificano l’applicazione di una soglia più elevata per i parlamentari, è essenziale che la sua limitazione sia ulteriormente e più rigorosamente articolata riguardo alla sua portata (ad esempio, spiegando cosa si intende per cortesia, per il divieto di eventuali vantaggi in valore monetario, per l’eventuale obbligo di segnalazione e pubblicazione delle segnalazioni, in che modo agire quando il dono di cortesia ricevuto è valutato al di sopra della soglia, se detta soglia si applica per singolo donatore/anno, in una sola volta o in modo consecutivo, ecc.). Analogamente, regole e procedure più chiare dovrebbero essere previste per quanto riguarda l’eccezione prevista all’articolo 4, come indicato in dettaglio sopra, vale a dire gli inviti ad eventi organizzati da terzi. Il GET ricorda che è importante che ogni paese sia dotato di un quadro coerente e solido in materia di doni, allo scopo di evitare che talune situazioni possano sfociare in rapporti viziati da corruzione e di salvaguardare l’imparzialità oggettiva dell’interessato nonché la reputazione e l’immagine dell’istituzione da cui dipende.
54. Peraltro, alcune limitazioni sono in essere in relazione ai donatori: la Legge n. 195/1974 (articolo 7) vieta qualsiasi tipo di dono a parlamentari da parte di una pubblica autorità, di un’impresa il cui capitale sociale è per il 20 % di proprietà dello Stato e di società controllate da tale impresa, qualora la partecipazione sia sufficiente a conferire il controllo a detta autorità. Le elargizioni sono altresì vietate se provenienti da qualsiasi altra società, a meno che non siano state decise dall’organo competente della stessa e debitamente registrate nei suoi libri contabili. I parlamentari (nonché i candidati al parlamento e le altre categorie di persone considerate) che hanno ricevuto elargizioni, contributi o servizi per un valore superiore a 5 000 EUR all’anno, sono tenuti a informarne il presidente della Camera dei deputati compilando un modulo specifico concepito a tal fine. Tale modulo : (i) deve essere, di regola, compilato congiuntamente dal donatore e dal beneficiario; (ii) può essere compilato solo dal beneficiario se i fondi, i contributi o i servizi provengono da un paese estero o sono stati ricevuti nel corso di una campagna elettorale; (iii) deve essere presentato entro tre mesi dal ricevimento della donazione. Se i fondi, i contributi o i servizi provengono dalla medesima entità e la cui somma totale annua supera la soglia, il modulo di dichiarazione deve essere presentato entro il mese di marzo dell’anno successivo. Tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali per le elezioni della Camera dei deputati possono consultare il contenuto di tali dichiarazioni, tramite dei tabulati contenuti in una banca dati specifica, in particolare l’importo delle elargizioni e i doni, i relativi motivi e il nome del beneficiario (decisione n. 32/1993 emessa dall’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati, in applicazione dell’articolo 8 della Legge n. 441/1982). L’eventuale violazione di un divieto di donazione è passibile di un’ammenda amministrativa compresa tra due e sei volte l’importo della donazione non divulgata e lo stesso vale quando la dichiarazione è consegnata alla scadenza del termine stabilito. L’autorità competente per l’imposizione delle sanzioni è il Prefetto di Roma, ma data la complessità dell’argomento e dell’incertezza sul quadro normativo (la questione veniva precedentemente disciplinata dal diritto penale e non dal diritto amministrativo), le pene risultano difficili e raramente applicabili nella pratica. Il GET è inoltre a conoscenza della prassi di creare delle fondazioni che hanno il fine di eludere le norme sul finanziamento sia ai singoli parlamentari sia ai partiti politici (per quanto riguarda questa ipotesi, nel suo terzo rapporto di valutazione, il GRECO ha formulato una raccomandazione che è in attesa di attuazione).
55. Alla luce di quanto precede, il GRECO raccomanda di elaborare un insieme ben definito di limitazioni in materia di sovvenzioni, doni, ospitalità, favori e altri benefici accordati ai parlamentari e garantire la corretta comprensione e applicabilità del sistema futuro.

Incompatibilità, ineleggibilità

56. La scelta tra l’incompatibilità e l’ineleggibilità di candidarsi alle elezioni e di eseguire il mandato parlamentare riguarda le diverse finalità di queste due istituzioni del sistema giuridico italiano. Più in particolare, lo scopo dell’ineleggibilità è quello di garantire la regolarità del processo elettorale, limitando il diritto fondamentale di tutti i cittadini di candidarsi alle elezioni, mentre quello dell’incompatibilità è di garantire che i rappresentanti eletti adempiano correttamente i propri doveri quando si trovano in situazioni personali che, in teoria, potrebbero compromettere il corretto esercizio delle loro funzioni. In linea generale, l’incompatibilità implica l’impossibilità materiale di svolgere due funzioni e impone a coloro che le svolgono di scegliere una di esse, al fine di garantire che l’esercizio delle funzioni elettive non sia soggetto a conflitti di interesse. Le cause di incompatibilità per i deputati sono stabilite in diverse misure legislative, come segue.
57. In base alla Costituzione, l’ufficio di deputato è incompatibile con altre cariche pubbliche di rilievo, come quella di presidente della Repubblica, membro del Consiglio superiore della magistratura, membro di un esecutivo o di un consiglio regionale o di giudice della Corte costituzionale.
58. Inoltre, la Legge n. 1953/1960 prevede l’incompatibilità tra la carica di deputato del parlamento e la nomina da parte del governo o della pubblica amministrazione, l’incarico in una associazione o di una organizzazione che gestisce servizi per conto del governo o che riceve sovvenzioni dal governo, o l’incarico in una società per azioni che opera principalmente nei servizi finanziari [8]. In aggiunta, i parlamentari non possono agire in qualità di consulenti legali delle imprese a vocazione finanziaria o economica che hanno un contenzioso con lo Stato.
59. Il Decreto legislativo n. 39/2013 stabilisce l’incompatibilità del mandato parlamentare con tutti i livelli amministrativi superiori e le alte posizioni dirigenziali dello Stato, delle Regioni o degli enti locali, degli enti pubblici o privati controllati dallo Stato o delle autorità sanitarie locali.
60. Le altre cause di incompatibilità sono inoltre disciplinate da specifiche disposizioni contenute in una pletora di leggi ordinarie. Queste riguardano altre cariche elettive (come quello di deputato europeo o di sindaco di un comune con più di 15 000 abitanti), o uffici pubblici (come, ad esempio, membro di un organo amministrativo indipendente, membro del Consiglio di amministrazione della Banca d’Italia o dei servizi di intelligence), o il settore privato (come, ad esempio, direttore di un giornale)
61. La verifica delle possibili cause di ineleggibilità o di incompatibilità avviene fin dall’inizio dell’esercizio del mandato e comporta all’annullamento dello stesso. A tal riguardo, la Commissione elettorale della Camera dei deputati procede a una verifica preventiva di tutti gli incarichi e le funzioni dichiarate dai membri, al fine di determinare l’eventuale esistenza di casi di ineleggibilità o di incompatibilità. Nel Parlamento attuale, eletto nel marzo 2013, il Comitato ha ricevuto circa 650 dichiarazioni, e di queste ne ha già esaminato 270, dalle quali sono emersi 11 casi di incompatibilità (portando alle dimissioni dell’una o dell’altra posizione incompatibile) tra le funzioni di parlamentare e quelle di incarico presso un’assemblea regionale o comunale elettiva [9]. Il GET ritiene che tale processo di verifica delle cause di ineleggibilità/incompatibilità, lungo e complesso, sia chiaramente insoddisfacente; una raccomandazione per migliorare il sistema attuale è stata inserita nel paragrafo 51.
62. Quando le pre-condizioni di ineleggibilità o di incompatibilità si verificano durante il mandato, il parlamentare interessato è tenuto a comunicare gli incarichi da questo rivestiti, entro il termine di un mese, al presidente del suo ramo, al fine di identificare eventuali cause di incompatibilità. In caso di incompatibilità, l’interessato deve scegliere tra il mandato parlamentare e l’altro incarico. Le decisioni in materia di incompatibilità/ineleggibilità sono contenute nelle relazioni parlamentari, che sono disponibili sul sito web del Parlamento.

Contratti con autorità statali

63. Il diritto italiano prevede che i parlamentari non possano ricoprire cariche in società o imprese private con cui lo Stato stipula contratti di lavoro o di servizio o alle quali ha accordato concessioni o autorizzazioni amministrative di rilevante valore economico. Il divieto si estende anche ai deputati che occupano incarichi di rappresentanza, di direzione o di gestione in società private che ricevono regolarmente sovvenzioni dallo Stato, nonché ai parlamentari che agiscono quali consulenti legali o amministrativi per conto di tali società (Decreto presidenziale n. 361/1957, articolo 10). Analogamente, i parlamentari non possono essere designati o nominati dal governo a una funzione o ad un incarico qualsiasi presso un’entità del settore pubblico o privato o un’associazione/organizzazione che fornisce qualsivoglia servizio a nome dello Stato o che lo Stato sostiene finanziariamente. I parlamentari non possono ricoprire cariche in banche o in società per azioni la cui attività principale è di natura finanziaria. Infine, nessun parlamentare può intervenire come consulente legale professionale o fornire assistenza o consulenza a società che abbiano un contenzioso con lo Stato o che, con quest’ultimo, intrattengono semplicemente dei rapporti commerciali. Il mancato rispetto delle norme costituisce motivo per porre termine al mandato parlamentare. Nel corso delle ultime tre legislature, i parlamentari hanno sempre scelto di abbandonare le attività incompatibili; per tale motivo, non è stato quindi necessario ricorrere al voto parlamentare in relazione alla revoca del mandato parlamentare e non è mai emerso alcun caso di ineleggibilità ai sensi dell’articolo 10 del Decreto presidenziale n. 361/1957.

Restrizioni applicabili alla fine del mandato

64. La sola restrizione applicabile alla fine del mandato parlamentare è prevista dalla Legge n. 60/1953 rivolta agli ex membri del governo. Più specificamente, gli ex parlamentari che hanno occupato posizioni governative hanno il divieto, per almeno un anno a partire dalla fine del loro mandato governativo, di accettare determinate funzioni o incarichi presso uffici governativi, incarichi in associazioni o organismi che gestiscono servizi per conto della pubblica amministrazione o che ricevono sovvenzioni pubbliche, o incarichi presso società per azioni le cui principali attività sono di natura finanziaria (articolo 6 della Legge n. 60/1953).
65. Il Decreto legislativo n. 39/2013 stabilisce ulteriori restrizioni sull’accettazione di incarichi di lavoro al termine di un mandato parlamentare. Gli ex deputati o senatori hanno in particolare il divieto di accettare incarichi di direttore generale, direttore sanitario o direttore di una unità sanitaria locale per un anno a partire dalla fine del loro mandato. Lo stesso divieto, ma questa volta per cinque anni, si applica gli ex deputati o senatori che si sono candidati alle elezioni generali (articolo 8(3) del Decreto legislativo n. 39/2013).
66. La questione delle “porte girevoli” è stata identificata come una delle principali fonti di preoccupazione nel corso della visita di valutazione. Il GET è stato informato sui casi in cui dei parlamentari sono stati assunti da società private al termine del loro mandato a causa dei loro contatti all’interno del partito al governo. Un altro punto problematico riguarda l’assunzione di ex parlamentari da parte delle lobby; in questo caso, non sono previste restrizioni o periodi di riflessione, a parte l’obbligo di registrazione ai sensi delle norme recentemente adottate (articolo 3 del Regolamento in materia di lobbying). Preoccupazioni ricorrenti sono state altresì espresse in relazione ai magistrati eletti come parlamentari e che, a fine mandato, riprendono il loro lavoro giudiziario (per maggiori dettagli v. le sezioni del presente rapporto sul sistema giudiziario). Sebbene sia chiaro che un mandato parlamentare non può, di norma, determinare l’intera carriera professionale e privare l’ex deputato o senatore di qualsiasi ragionevole possibilità di cercare un lavoro all’esterno, il GET teme, tuttavia, che il parlamentare interessato sia tentato di difendere i suoi interessi personali nel quadro del processo legislativo in vista di trovare, una volta terminato il mandato, un’occupazione nel settore privato. Il GET accetta inoltre che l’applicazione di norme troppo restrittive per il periodo successivo alla fine del mandato possa scoraggiare i membri di determinate professioni a entrare nel mondo politico; parallelamente, è necessario un approccio proporzionato che assicuri una tolleranza zero nei confronti di conflitti di interesse palesi. Il GRECO raccomanda i) di effettuare uno studio al fine di individuare eventuali restrizioni da applicare ai membri del Parlamento una volta cessati dalle loro funzioni al fine di prevenire i conflitti di interesse, e ii) introdurre, se necessario, tali restrizioni nei suddetti casi. Tale raccomandazione deve essere letta congiuntamente con quella di cui al paragrafo 46, ovvero a favore della chiarezza e dell’applicabilità di una eventuale restrizione post-mandato che potrebbe essere introdotta.

Abuso di informazioni riservate e di contatti con terzi

67. Per quanto riguarda l’abuso di dati riservati da parte di parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni, l’inosservanza delle disposizioni di legge contenute nelle leggi che istituiscono le commissioni di inchiesta può essere assimilata alla violazione del segreto d’ufficio, così come previsto dall’articolo 326 del Codice penale (di seguito “CP”) - divulgazione e utilizzazione di segreti ufficiali. Tali atti sono punibili con una pena detentiva da sei mesi e tre anni, che può essere aumentata da due e cinque anni, se la violazione è stata commessa per ottenere un indebito vantaggio economico. Tali disposizioni legislative sono parimenti incluse nelle norme procedurali che disciplinano l’attività e l’organizzazione delle commissioni d’inchiesta di cui sopra. Nel corso della precedente legislatura, non è stata segnalata alcuna violazione del segreto d’ufficio.
68. In Italia, il dibattito sulle lobby risale al 1945 e, da allora, circa cinquanta progetti di legge sono stati redatti invano sulla questione. Le norme in materia di lobbying sono state adottate dalla Camera dei deputati il 26 aprile 2016, durante la visita del GRECO a Roma. Esse prevedono l’istituzione di un registro dei lobbisti, l’obbligo per gli interessati di presentare relazioni annuali che descrivono le attività, e la possibilità di avviare azioni disciplinari al fine di ottenere la sospensione o l’annullamento dell’iscrizione dal registro, nonché la pubblicazione della misura adottata sul sito web del Parlamento. La regolamentazione dell’attività di lobbying è stata adottata anche in alcune Regioni (Toscana, Molise e Abruzzo) e dal Ministero dell’agricoltura.
69. Il GET attribuisce un’importanza fondamentale al livello di trasparenza in cui sono adottate le decisioni e a chi influenzi il processo decisionale del Parlamento. Il mero sospetto che il processo decisionale avvenga a livello informale o a porte chiuse è infatti un altro fattore destinato a minare la fiducia del pubblico. Per questo motivo la recente promulgazione dalla Camera dei deputati delle norme in materia di lobbying rappresenta un altro passo nella giusta direzione della legislatura in corso. Il Senato non ha ancora adottato il proprio regolamento in materia, anche se, secondo le autorità, un progetto di legge in tal senso sia all’esame della Commissione affari costituzionali. Il GET esorta il Senato a dotarsi di una normativa adeguata in materia di lobbying.
70. Le norme in materia di lobbying prevedono un ulteriore sviluppo dei meccanismi propri di applicazione, il che costituisce un segnale positivo che richiede un’azione immediata. Le procedure atte a garantire la conformità, comprese la sorveglianza e l’applicazione, rivestono una dimensione più critica sotto il profilo del funzionamento corretto del sistema. Inoltre, il GET ribadisce ancora una volta l’importanza dell’efficacia della legislazione, vale a dire che le pertinenti disposizioni devono essere comprese correttamente, attuate, rispettate e controllate. Il GET è stata informato, dopo la visita in loco, che sono state adottate misure per istituire un registro dei lobbisti. Sebbene sia sicuramente utile poter disporre delle informazioni contenute in un registro, il quarto ciclo di valutazione è incentrato sulle norme applicabili ai membri del Parlamento e non su quelli che esercitano pressioni su di essi. Il lobbismo presuppone un’interazione tra la persona che fa pressione e il funzionario pubblico che ne è oggetto. Affinché il processo sia efficace, occorre che entrambe le parti agiscano in modo appropriato l’una nei confronti dell’altra. Tale obiettivo richiede maggiori sforzi di sensibilizzazione e l’elaborazione di ulteriori linee guida, che potrebbero contribuire alla formulazione di norme di comportamento, in particolare in materia di prevenzione dell’abuso di informazioni riservate, di conflitti di interesse e per prevenire il cosiddetto fenomeno delle “porte girevoli”. Per quanto riguarda quest’ultimo, anche una parte delle persone che rientrano nel campo di applicazione delle norme in materia di lobbying, ossia gli ex parlamentari, ritiene che tali misure non fossero sufficientemente vincolanti. Inoltre, il GET rileva che il codice di condotta non affronta i problemi che possono derivare dai rapporti dei parlamentari con le lobby o con coloro che esercitano una simile attività di informazione o di persuasione. Il GRECO raccomanda di rafforzare ulteriormente le norme applicabili alle relazioni dei parlamentari con i rappresentanti delle lobby e con altre parti terze che mirano ad influenzare il processo legislativo, sviluppando, in particolare, orientamenti dettagliati in materia e garantendo un controllo e un’applicazione efficaci delle stesse. Si raccomandano le medesime misure per il Senato.

Abuso delle risorse pubbliche

71. Il CP non contiene disposizioni specifiche, oltre a quelle già applicabili a tutti i funzionari pubblici, per i parlamentari che fanno un abuso delle risorse pubbliche. In particolare, il peculato, l’appropriazione indebita di fondi e altri trasferimenti illeciti di beni da parte di un funzionario pubblico costituiscono reati ai sensi degli articoli 314 (peculato), 316 (peculato mediante profitto dell’errore altrui) e 323 (abuso d’ufficio) del CP.

Dichiarazioni patrimoniali, dei redditi, di passività e di interessi

72. Questa materia è disciplinata dalla Legge n. 441/1982 e dal Decreto legge n. 149/2013. In particolare, la Legge n. 441/1982 (così come è stata modificata dal Decreto Legge n. 149/2013) impone una dichiarazione patrimoniale a un certo numero di categorie di eletti, compresi i senatori e i deputati. Più in particolare, ogni parlamentare è tenuto a presentare all’Ufficio di presidenza della sezione, ogni anno durante il suo mandato, una dichiarazione che elenchi i suoi diritti di proprietà su beni immobili e attività quali sono repertoriati nei pubblici registri, nonché le azioni o la sua partecipazione in una società, nonché una copia della sua ultima dichiarazione dei redditi soggetti ad imposta sul reddito delle persone fisiche. Alla fine del suo mandato, ogni parlamentare è sottoposto alle medesime norme applicabili ai deputati o ai senatori in carica. In forza del Decreto Legge n. 149/2013, i dati relativi alle attività e ai redditi dei parlamentari, nonché l’importo delle somme riscosse (a condizione che il donatore abbia espresso il proprio consenso) direttamente o tramite un comitato di sostegno, a titolo di donazione di un valore superiore a 5 000 EUR l’anno, sono pubblicati sul sito web della Parlamento. In particolare, la pagina web personale di ogni membro della Camera dei deputati contiene documenti relativi alle attività e ai redditi e, in alcuni casi, documenti supplementari che alcuni di essi hanno pubblicato su base volontaria all’inizio della legislatura firmando un modulo speciale di autorizzazione. Secondo le autorità, tutti i membri del Parlamento attuale hanno finora rispettato i loro obblighi giuridici in materia, tuttavia lo stesso non si può dire per le legislature precedenti.
73. L’articolo 3 del codice di condotta prevede ora la codificazione delle norme in vigore. Previo consenso delle persone interessate, gli stessi requisiti di divulgazione gravano sul coniuge (salvo in caso di separazione), nonché sui bambini che vivono in famiglia e sui parenti entro il secondo grado (genitori, fratelli e sorelle, nonni e nipoti).

Controllo e applicazione

74. Le violazioni del regolamento sono soggette ad azioni disciplinari. Per la maggior parte, esse riguardano la violazione dei requisiti relativi all’ordine e al decoro. Le sanzioni comprendono la perdita del diritto di intervento e l’esclusione dal dibattito per un periodo compreso tra 2 e 15 giorni; le sanzioni sono imposte dal presidente della sezione interessata. Inoltre, l’Ufficio di presidenza ha la facoltà di svolgere indagini, che implicano necessariamente la testimonianza del parlamentare interessato.
75. Come indicato in precedenza, dall’adozione del codice di condotta nell’aprile 2016, un comitato consultivo è stato investito del potere di svolgere indagini sulle violazioni del codice, nonché sulle dichiarazioni finanziarie. Rispetto a queste ultime, fino ad ora, il sistema dipendeva in larga misura dai controlli pubblici; il Parlamento non aveva l’autorità né la competenza necessarie per svolgere indagini sulle denunce di irregolarità in questo particolare settore. Nonostante l’indiscutibile importanza del controllo esercitato dal pubblico e dai media, il GET è dell’avviso che occorrerebbero maggiori garanzie istituzionali per rafforzare la credibilità e l’efficacia del sistema di dichiarazione finanziaria dei parlamentari. Quanto alle sanzioni disponibili in caso di violazione dell’obbligo di presentare la dichiarazione finanziaria, la sola possibilità è quella di pubblicare la violazione sul sito web e riferirla in seduta plenaria. Di nuovo il GET non può che esprimere i propri dubbi circa il reale effetto dissuasivo della sola pubblicazione sul web; a suo avviso, la presentazione di una dichiarazione fuorviante, inesatta o la semplice mancata presentazione della stessa dovrebbe comportare conseguenze più severe. Resta ancora da vedere come tali gravi carenze saranno affrontate nel contesto del codice di condotta di recente adozione e, a tal riguardo, l’attuazione della raccomandazione di cui al paragrafo 46 potrebbe rivelarsi cruciale.

Immunità

76. Nel sistema italiano, l’immunità parlamentare prevista dalla costituzione, comprende:
    1. La non responsabilità (libertà di parola o insindacabilità) dei parlamentari per le opinioni o i voti espressi nell’esercizio delle loro funzioni (articolo 68 della Costituzione). La nozione relativa alla funzione parlamentare è stata interpretata in modo ampio e comprende i comportamenti vocali, scritti e materiali.
    2. l’inviolabilità (immunità processuale o improcedibilità) dei parlamentari al fine di tutelare gli interessati, durante il loro mandato e in relazione all’esercizio dei loro doveri ufficiali, ovvero l’impossibilità di sottoporre a custodia cautelare (tranne in caso di flagranza di reato), la perquisizione del domicilio, intercettazione delle loro comunicazioni o il sequestro della loro corrispondenza (articolo 68, paragrafi 2 e 3, della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 9/1993)[10]. A differenza dell’insindacabilità, l’inviolabilità protegge il parlamentare per tutta la durata del suo mandato. Una volta completato il suo mandato, il deputato o il senatore non gode più dell’immunità parlamentare, anche se il processo riguarda fatti verificatisi durante tale mandato.
77. Spetta al Parlamento stesso, su richiesta di un tribunale, di avviare la procedura che consente di revocare l’immunità parlamentare. Più specificamente, le questioni in materia di immunità sono affidate ad una commissione speciale all’interno di ciascuna sezione (vale a dire la Giunta delle autorizzazioni per la Camera dei deputati e la Giunta per le immunità per il Senato), la quale esamina la documentazione pertinente e offre al parlamentare interessato la possibilità di essere sentito. La Commissione formula quindi una decisione e presenta un rapporto alla sezione interessata invitandola o a concedere l’immunità nel caso specifico o di considerare l’inapplicabilità. Una volta presa la decisione dalla Commissione, essa è comunicata al giudice (la decisione di concedere o revocare l’immunità deve essere presa entro 30 giorni dalla richiesta del giudice adito). La decisione del Parlamento di non revocare l’immunità può essere contestata dal Tribunale dinanzi alla Corte costituzionale nel quadro di una procedura di conflitto di attribuzione (ossia di un contenzioso tra due rami del potere, il legislativo e il giudiziario, ai sensi dell’articolo 134(2) della Costituzione).
78. Nel corso degli ultimi decenni, la Corte costituzionale si è più volte espressa nell’ambito dei privilegi parlamentari allo scopo di precisare la relativa portata ed il loro significato [11]. Essa ha, in particolare, ripetutamente sottolineato che “le tutele e le garanzie previste dall’articolo 68 della Costituzione (immunità) mirano a proteggere le istituzioni parlamentari nel loro insieme e non a conferire privilegi personali ai senatori o ai deputati”. In diverse occasioni, la Corte non ha esitato a revocare l’immunità concessa dal Parlamento [12]. Allo stesso modo, la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) ha avuto modo di esprimere il suo punto di vista sulla questione, in particolare, con una sentenza contro l’ampia interpretazione resa dal sistema italiano della nozione di immunità parlamentare, con il rischio di violare in modo ingiustificato il diritto di terzi a un processo equo [13].
79. Il rapporto dell’UE sulla lotta alla corruzione (2014) contiene alcuni dati interessanti in tale ambito: più di 30 parlamentari della precedente legislatura (2008-2013) sono stati sottoposti ad indagini o sono indagati per reati collegati alla corruzione o per finanziamento illecito a partiti politici. Alcuni di essi sono ancora sotto indagine o sotto processo, mentre altri sono già stati condannati in primo grado. Alcune azioni sono state abbandonate a causa di una prescrizione o perché i fatti addebitati non sono più perseguibili come reati penali. In altri casi, il termine di prescrizione è stato raggiunto prima che una decisione giudiziaria definitiva potesse essere resa. Tra i casi che meritano di essere menzionati vi è quello relativo ad un parlamentare indagato per i suoi legami con la Camorra, riguardanti il finanziamento della sua campagna elettorale in cambio dell’esercizio della sua influenza politica a livello nazionale, in particolare nell’ambito del riciclaggio dei rifiuti tossici. La misura preventiva dell’arresto del parlamentare in questione è stata respinta due volte dal Parlamento italiano (rigetto della richiesta di revoca dell’immunità). Il GET ha appreso che l’approccio dell’attuale legislatura riguardo alla prerogativa dell’immunità è cambiato e che questo concetto è ora meglio compreso, e ciò è dimostrato dal fatto che vi sono in corso diverse inchieste che hanno portato alla revoca dell’immunità di deputati o di senatori, grazie alla quale sono oggi sotto indagine, anche in relazione a reati di corruzione. Il GET conclude, sulla base delle cifre comunicate e dell’opinione delle persone incontrate in loco, che le condizioni di applicazione del principio dell’inviolabilità (articolo 68 della Costituzione e le misure investigative di cui sopra) sembrano essere abbastanza equilibrate. Se l’attuale prassi dovesse cambiare, e l’immunità processuale fosse utilizzata impropriamente per ostacolare le indagini sui reati di corruzione, la questione meriterebbe un riesame come fonte di preoccupazione per il GRECO.

Consulenza, formazione e sensibilizzazione

80. All’inizio del loro mandato, tutti i parlamentari ricevono tutte le necessarie informazioni, in particolare per ciò che riguarda la dichiarazione dei loro beni e redditi, nonché eventuali incarichi da essi rivestiti. Il GET ha altresì appreso che i partiti politici facenti capo a ciascun parlamentare, nonché i loro colleghi più esperti, sono disponibili, in caso di necessità, a dispensare consigli sulle questioni deontologiche. Il nuovo codice di condotta ha istituito un comitato consultivo specializzato in questioni etiche. Il GET auspica che l’istituzione di detto organo faciliterà non soltanto la risoluzione dei dilemmi etici, ma conferirà una certa coerenza all’interno di ogni sezione sull’interpretazione dei valori e delle norme di condotta condivisi.
81. Il GET rileva inoltre che l’attuale legislatura è costituita in larga misura da nuovi addetti, che non hanno mai svolto attività parlamentare. Affinché un sistema basato sull’etica e sulla condotta funzioni correttamente, i parlamentari stessi sono tenuti a sviluppare delle regole eque e realistiche, nonché delle modalità e dei meccanismi atti ad infondere e a far rispettare i valori deontologici forti. L’istituzionalizzazione di un solido regime di integrità all’interno del Parlamento costituisce un processo di apprendimento che comprendono fasi di apprendimento, di rafforzamento e di valutazione. Le attività di formazione, di sensibilizzazione e di diffusione dei valori fondamentali e delle norme del codice sono indispensabili per una corretta attuazione di un tale sistema. Tutte queste considerazioni inducono a raccomandare misure mirate di ordine pratico, inclusa una formazione iniziale e continua, un elenco delle domande più frequenti, materiale esplicativo interattivo, ecc. Il GRECO raccomanda di adottare misure concrete per sostenere l’attuazione di norme chiare sull’integrità dei parlamentari, in particolare mediante lo sviluppo di attività di formazione specializzata.
82. Infine, come segno dell’impegno dei politici di voler ripristinare la loro immagine e riconquistare la fiducia dei cittadini, ogni sezione dovrebbe esaminare il modo per infondere, conservare e promuovere una forte cultura di integrità nei suoi membri. Tale obiettivo richiede molto di più dei semplici meccanismi di assunzione delle responsabilità. Esso presuppone un sostegno visibile da parte di una leadership efficace, nonché la possibilità di impegnarsi in dibattiti a livello individuale e istituzionale sulle questioni di integrità e di ordine etico connesse con la condotta parlamentare. Inoltre, per sostenere e rafforzare la fiducia dei cittadini nel Parlamento, il GRECO ritiene che sia essenziale continuare ad informare il pubblico sulle misure adottate e gli strumenti messi a punto per consolidare l’integrità morale dei parlamentari, aumentare la trasparenza e istituire una reale assunzione di responsabilità.

IV. PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEI GIUDICI

Panoramica del sistema giudiziario. Il principio di indipendenza.

83. La struttura del sistema giudiziario italiano è definita nella costituzione (articoli da 101 a 113, titolo IV) che sancisce la sua indipendenza e autonomia (articolo 104 della costituzione). Il principio di imparzialità dei giudici è stabilito dalle disposizioni della Costituzione relative a: (i) il divieto di avviare d’ufficio un procedimento (articolo 24, paragrafo 1); (ii) la nomina dei giudici secondo la legge (articolo 25, paragrafo 1); (iii) il divieto di istituire tribunali straordinari o speciali (articolo 102); e (iv) il requisito che i giudici siano soggetti alla legge (articolo 101, paragrafo 2).
84. In particolare, la Costituzione italiana garantisce, come principio fondamentale, l’indipendenza della magistratura nel suo complesso e dei giudici a livello individuale. Ai sensi dell’articolo 104 della Costituzione, la magistratura è indipendente e autonoma rispetto alle altre amministrazioni. Nell’ambito dell’esercizio delle proprie funzioni giudiziarie, ogni giudice è indipendente e soggetto unicamente alla costituzione e alla legge e, in particolare, è vietato esercitare pressioni nei confronti dei giudici durante l’esercizio delle loro funzioni giudiziarie. Il principio di indipendenza è ulteriormente rafforzato dal principio di inamovibilità, quale sancito dall’articolo 107 della Costituzione.
85. I principi, la struttura e l’organizzazione del sistema giudiziario italiano sono inoltre disciplinati dal Regio decreto n. 12/1941 (legge fondamentale sull’ordinamento giudiziario) e successive modifiche. Una serie di decreti legislativi ha introdotto importanti riforme nel corso degli anni, riguardanti, in particolare, i meccanismi di assunzione, la valutazione delle competenze professionali dei magistrati, la formazione iniziale e continua, l’organizzazione degli uffici della procura, la transizione dal ruolo di procuratore a quello di giudice e viceversa, e le misure disciplinari. Inoltre, il diritto derivato pertinente comprende regolamenti, risoluzioni e circolari pubblicati dal Consiglio superiore della magistratura (di seguito: il “CSM”). Una riforma globale del sistema giudiziario è attualmente in corso. Una commissione di esperti, istituita presso il Ministero della Giustizia, ha recentemente presentato progetti di proposte incentrate, in particolare: a sopprimere alcune funzioni giudiziarie, ad assumere e a sviluppare la carriera dei magistrati, sulla responsabilità disciplinare, sull’incompatibilità e l’organizzazione degli uffici della procura.
86. 86. In Italia, si applica il principio di unità del sistema giudiziario. In altri termini, i giudici e i procuratori appartengono allo stesso corpus professionale della funzione pubblica, vale a dire quello dei magistrati, con una struttura comune della carriera e sotto la disciplina del CSM. Ai sensi dell’articolo 107 (3) della costituzione, i magistrati si distinguono l’uno dall’altro solamente sulla base delle funzioni da essi svolte. Nel presente rapporto e salvo indicazione contraria, il termine “magistrato” designa sia i giudici che i procuratori. I riferimenti incrociati al presente capitolo si trovano nel capitolo successivo (Capitolo V), che tratta i procuratori.

Tribunali

87. I diversi organi giudiziari d’Italia sono: La Corte costituzionale, i tribunali (civili e penali) ordinari e i tribunali specializzati (amministrativi, contabili, militari e fiscali).
88. La competenza in materia costituzionale è conferita alla Corte costituzionale, composta da quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrativa. I giudici della Corte costituzionale sono scelti tra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrativa, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni d'esercizio. Ai sensi degli articoli 134 e 90 della Costituzione, la Corte costituzionale giudica : (i) sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; (ii) sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra Regioni; (iii) sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione. Il controllo sulla costituzionalità delle leggi può essere effettuato sia su richiesta di organismi specificamente a tal fine autorizzati (Stato, Regioni, Province autonome), o sotto forma di questione incidentale sollevata da un giudice nell’ambito di un procedimento, laddove il giudice desideri accertare se la legge applicabile al caso di specie sia costituzionale.
89. I tribunali ordinari hanno competenza generale per le cause civili e penali. Il giudizio in merito a tali cause avviene nel quadro di una procedura comprendente tre gradi di giudizio (primo grado, appello e cassazione). Le cause civili e penali possono essere trattate da giudici di pace, tribunali, Corti d’appello, la Corte suprema di cassazione, Tribunali dei minori e dai magistrati o tribunali di sorveglianza. La distribuzione delle giurisdizioni ordinarie sul territorio nazionale è la seguente: si contano 508 strutture di primo grado (139 tribunali e 369 uffici di giudici di pace), 26 corti d’appello e, infine, la Corte suprema di cassazione che ha sede a Roma. Il sistema giudiziario italiano comprende attualmente 6 481 giudici ordinari (3 007 uomini e 3 474 donne) [14]. Nell’ambito degli sforzi volti ad aumentare l’efficienza, il sistema ha intrapreso un’importante riorganizzazione strutturale al fine di centralizzare funzioni giudiziarie e ridurre il numero di uffici, che ha dato i seguenti risultati: soppressione di 31 tribunali e 667 uffici di giudici di pace. Inoltre, il numero e la struttura degli uffici giudiziari sono attualmente oggetto di revisione da parte del Ministero della Giustizia, che ha istituito un gruppo di lavoro a tal fine. Al contempo, è attualmente in discussione anche l’abolizione dei tribunali dei minori.
90. I Giudici di pace sono dei magistrati onorari con competenze in materia civile e penale, per controversie aventi ad oggetto beni di valore modesto o reati minori [15]. I tribunali civili e penali di primo grado hanno una competenza generale e residuale, ovvero trattano questioni non specificamente assegnate ad altro tribunale. Le cause specifiche, come quelle riguardanti il diritto del lavoro, il diritto fallimentare e il diritto di famiglia, sono affidate a speciali sezioni dei tribunali ordinari. Le decisioni sono prese da un giudice unico o da un collegio di tre giudici, a seconda dell’importanza della causa. Nel caso di un procedimento penale, i reati più gravi sono giudicati dalla Corte d’assise composta da un collegio di otto giudici: due giudici togati e sei giudici laici (popolari)[16].
91. Le Corti d’appello sono giudici di secondo grado con almeno tre sezioni specializzate: diritto penale, diritto civile e diritto del lavoro. Il tribunale dei minori è l’ufficio che ha competenza in primo grado per tutti gli affari penali e civili riguardanti i minori degli anni 18; le loro decisioni sono controllate dalla sezione dei minori della Corte d’appello competente.
92. La Corte di cassazione è il giudice italiano supremo. Garantisce l’osservanza scrupolosa e l’interpretazione uniforme della legge e il rispetto dei limiti di competenza delle diverse giurisdizioni; disciplina i conflitti di competenza e di attribuzione e soddisfa tutte le altre funzioni che la legge le attribuisce. È investita dei ricorsi avverso le decisioni delle giurisdizioni inferiori in diritto civile come in diritto penale, ma si pronuncia solo sui punti di diritto e non di merito. Per essere nominato membro della Corte di cassazione, un giudice, come regola generale, deve aver maturato almeno il quarto livello di anzianità (vale a dire, deve avere 16 anni di servizio come magistrato). La capacità analitica e scientifica dei candidati, come è richiesta per legge, è valutata da una commissione speciale designata dal CSM, sulla base dei loro meriti e delle loro qualifiche scientifiche, come, ad esempio, pubblicazioni scritte; le decisioni finali riguardo alla nomina sono adottate dal CSM.
93. Le principali funzioni di tribunali specializzati sono definite all’articolo 103 della Costituzione. I giudici amministrativi esaminano le decisioni amministrative prese dalle autorità pubbliche e comprendono i tribunali amministrativi regionali, in qualità di tribunali di primo grado, e il Consiglio di Stato. La competenza in materia di contabilità pubblica è della Corte dei Conti, che comprende delle sezioni regionali in qualità di tribunali di primo grado e una sezione centrale. I reati militari commessi dai membri delle forze armate rientrano nella competenza dei Tribunali Militari, delle Corti d’Appello Militari e dei Tribunali Militari di Sorveglianza. Tali tribunali amministrativi, contabili e militari sono affidati a magistrati assunti tramite concorso e che possiedono le competenze specifiche richieste. I tribunali specializzati dispongono di propri organi di autogoverno, ovvero il Consiglio di presidenza dei giudici amministrativi, il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio della magistratura militare, responsabili della carriera, delle promozioni, dei trasferimenti, delle procedure disciplinari, ecc. Si contano attualmente 420 giudici amministrativi, 527 giudici della Corte dei conti e 58 giudici militari.
94. Le giurisdizioni fiscali comprendono tribunali provinciali (Commissioni tributarie provinciali) e regionali (Commissioni tributarie). La competenza della Corte di Cassazione riguarda l’esame degli appelli proposti avverso una decisione emessa da un tribunale tributario. I membri dei tribunali tributari sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del ministro degli Affari economici e finanziari, basata a sua volta su una decisione del Consiglio di presidenza dei giudici tributari (ossia l’organo di autogoverno delle giurisdizioni tributarie). I giudici tributari di primo e di secondo grado sono giurisdizioni miste comprendenti: (i) magistrati (in attività o in pensione) appartenenti a giudici ordinari, amministrativi o militari; e (ii) altre categorie professionali comprendenti: professori universitari, ricercatori o docenti di scuola media superiore in diritto o economia; funzionari pubblici in servizio o in pensione con almeno 10 anni di anzianità e laureati in giurisprudenza o in economia; funzionari in pensione della guardia di finanza; contabili e altri professionisti elencati negli albi degli ingegneri, degli architetti, dei geometri, ecc., i quali sono sempre presieduti da un magistrato di carriera. Le sanzioni disciplinari, adottate dal Consiglio di presidenza dei giudici tributari, comprendono il richiamo orale, nota di biasimo o la revoca della nomina. Secondo le statistiche comunicate, 14 sanzioni disciplinari sono state imposte nel 2014 e 3 nel 2015. Il numero dei membri dei giudici tributari ammonta attualmente a 3 354 a livello provinciale, e a 1 314 a livello regionale. Una recente riforma della legge sul contenzioso tributario ha consentito l’assunzione di nuovi giudici tributari esclusivamente tra i candidati che sono già giudici o che esercitano in qualità di avvocati o di contabili certificati.
95. Alla luce dell’importanza pratica dei tribunali ordinari e dell’assenza di critiche specifiche sui tribunali specializzati, il GET si è concentrato principalmente sui tribunali ordinari. Ciò non toglie che i giudici tributari meritano una particolare attenzione per talune controversie che riguardano il loro lavoro. Più specificamente, nel corso della visita in loco, diversi interlocutori hanno espresso dubbi circa il funzionamento e la composizione di tali tribunali. Alla luce dei recenti scandali che hanno coinvolto dei giudici tributari non appartenenti al corpo dei magistrati, sono state sollevate delle critiche da alcuni interlocutori durante la visita in loco concernenti l’adeguatezza degli attuali meccanismi di valutazione professionale, formazione, prevenzione dei conflitti di interesse e di sanzione degli illeciti professionali. Gli operatori sentiti hanno denunciato la mancanza di professionalità e di specializzazione dei membri di tali organi giurisdizionali. A tal riguardo, il GET osserva, come indicato in precedenza, che i giudici tributari sono costituiti sia da giudici professionisti provenienti da diversi organi giurisdizionali, sia da giudici onorari appartenenti a diverse categorie; di conseguenza, nessuno di tali giudici si dedica pienamente ai contenziosi di natura fiscale. Parallelamente, il continuo aumento del carico di lavoro (al 31 dicembre 2015, il numero delle cause pendenti dinanzi ai giudici tributari provinciali e regionali era di 538 191) e l’estrema complessità di alcuni casi impongono un livello più elevato di professionalità e di specializzazione. Inoltre, i giudici tributari soffrono di carenze di personale, poiché prestano servizio solamente 1 415 su un totale di 4 668 giudici tributari. Alcuni interlocutori hanno inoltre espresso dubbi sull’adeguatezza del sistema di remunerazione, che è composto da un elemento fisso (per un importo di EUR 415 mensili per il presidente del Tribunale e di 311 EUR per gli altri membri) cui si aggiunge la somma di 78 EUR per ogni fascicolo chiuso. Le autorità hanno fornito il seguente esempio: il giudice che chiude circa 10 casi al mese e che svolge inoltre la funzione di relatore in 5 casi, percepisce una retribuzione lorda di 628,50 EUR (358 EUR netti). Più in generale, alcuni interlocutori hanno sottolineato la relazione estremamente remota tra i cittadini e l’amministrazione tributaria, la quale impedisce qualsiasi dialogo per una soluzione extragiudiziale amichevole su iniziativa di tale amministrazione, ad esempio nel quadro del meccanismo di conciliazione che consentirebbe di ridurre il numero in costante aumento dei ricorsi, sinonimo di un carico di lavoro insostenibile che soffoca il sistema giudiziario italiano.
96. Il GET osserva inoltre che le giurisdizioni tributarie si distinguono dagli altri sotto diversi aspetti. I membri sono selezionati fra diverse categorie professionali e non costituiscono un corpo professionale autonomo. Il loro status e il loro sistema di retribuzione si avvicinano in fatto a quelli dei giudici onorari. Ciò detto, il GET ritiene che la vigilanza globale dei membri di tali organi giurisdizionali specializzati è gravemente lacunosa sotto diversi aspetti.
97. In primo luogo, il GET rileva che l’attuale quadro legislativo non prevede né l’obbligo di una formazione iniziale e continua né una valutazione professionale periodica dei membri delle commissioni tributarie. Inoltre, non è stato introdotto alcun codice di condotta. Nonostante un rigoroso regime di incompatibilità e un sistema di infrazioni disciplinari cui sono soggetti, i recenti scandali di corruzione che coinvolgono una parte di tale categoria dimostrano che occorre compiere ulteriori sforzi per garantire un sistema efficace di vigilanza e di applicazione delle norme di integrità.
98. Durante la visita in loco, il GET ha appreso che un recente progetto di legge, sottoposto al Parlamento l’8 aprile 2016, mira ad abolire tali tribunali specializzati e a sostituirli con sezioni tributarie all’interno dei tribunali ordinari. Alcuni interlocutori hanno espresso dubbi in merito a tale progetto, osservando che i tribunali ordinari sono già oberati da un notevole carico di lavoro e non sarebbero pertanto in grado di gestire efficacemente l’ulteriore carico di casi di natura tributaria, nonostante l’assunzione di 750 nuovi giudici. Il GET condivide tali preoccupazioni. Allo stesso tempo, è chiaro che è necessario adottare una serie di misure per correggere le lacune precedentemente individuate. Pertanto, il GRECO raccomanda di i) sviluppare una specifica politica di prevenzione e di individuazione dei rischi di corruzione e conflitti di interesse all’interno delle giurisdizioni tributarie, ii) adottare misure adeguate al fine di potenziare la vigilanza sulle competenze professionali e sull’integrità dei giudici tributari, in particolare, introducendo un sistema di valutazione periodica e di formazione continua, anche in materia di etica, condotta prevista, prevenzione della corruzione e questioni connesse, iii) adottare una serie di norme chiare/codice deontologico, corredati di note esplicative e/o di esempi pratici.
99. A seguito della visita in loco, le autorità hanno affermato di condividere le preoccupazioni sollevate dal GET nei paragrafi precedenti e le misure di miglioramento raccomandate. La Presidenza del Consiglio dei giudici tributari ha sottolineato che, consapevole dei problemi, essa aveva avviato azioni correttive, in particolare istituendo programmi di formazione, in stretta collaborazione con altri consigli della magistratura, la Corte costituzionale e le facoltà di giurisprudenza e di economia selezionate, rafforzando il sistema disciplinare, pianificando delle ispezioni su base regolare e periodica, approvando un piano d’azione anticorruzione triennale (2016-2018), svolgendo un ruolo proattivo nell’elaborazione della legge sulla riforma fiscale, ecc.

Giudici non togati

100. Ai sensi dell’articolo 106 della Costituzione, la legge disciplina i casi in cui la giustizia è amministrata da giudici onorari. Il quadro giuridico italiano comprende diverse categorie di giudici onorari: i giudici di pace, i giudici onorari di tribunale, gli esperti presso i tribunali dei minori o le sezioni per i minori delle corti d’appello e gli esperti presso i tribunali di sorveglianza. I giudici onorari presso un tribunale possono esaminare solo casi di natura penale e civile, in qualità di giudice unico [17]. Inoltre, possono sostituire un magistrato di carriera in seno a un collegio di tre giudici. Appartengono al sistema giudiziario e, nell’esercizio delle loro funzioni, devono seguire gli stessi principi e norme previsti per i giudici. La vigilanza è affidata al CSM e recentemente sono state adottate delle misure per rafforzare la loro valutazione professionale, in particolare in ambito di valutazioni triennali.
101. Il GET è consapevole che i giudici onorari svolgono un ruolo importante in Italia nella gestione dei procedimenti giudiziari e del carico di lavoro, tenendo conto in particolare della vacanza persistente di alcuni posti all’interno del sistema. Il CSM ha progressivamente ampliato nel corso degli anni la sfera di competenza di tali giudici per affidare loro un ruolo che va al di là della semplice sostituzione dei giudici di carriera [18]. Il governo ha prorogato più volte i giudici onorari nelle loro funzioni, anche dopo la scadenza del loro mandato, per evitare gravi disfunzioni all’interno del sistema giudiziario. In tale contesto, il GET si compiace delle profonde riforme in corso sui magistrati onorari. Il GET ha appreso, dopo la visita in loco, dell’adozione della legge 57/2016 relativa alla “delega al governo per avviare un riesame completo del ruolo dei giudici onorari e dei giudici di pace”, teso a riformare complessivamente la regolamentazione di tali categorie e, in particolare, ad istituire uno status unico dei giudici onorari, comprendente tra l’altro il rafforzamento della loro formazione professionale, sorveglianza e valutazione. Secondo l’articolo 5 della legge, il Presidente del tribunale coordina i giudici di pace. Inoltre, l’articolo 4 rafforza il regime di incompatibilità per i giudici di pace, il cui obiettivo è la prevenzione di eventuali conflitti di interesse. Queste ultime due disposizioni sono già pienamente operative, mentre le altre disposizioni della legge sono in attesa di una nuova regolamentazione per la loro attuazione.

Ministero della Giustizia

102. A norma della Costituzione italiana (articolo 110), spettano al Ministro della Giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (assunzione del personale, amministrazione, fornitura di locali e strutture operative, ecc.). Il Ministro della Giustizia ha la facoltà di promuovere azioni disciplinari nei confronti di un magistrato (articolo 107 della Costituzione) e controlla il corretto funzionamento del sistema giudiziario. Per adempiere a tali obblighi, il ministro ha il potere di effettuare ispezioni e di condurre indagini amministrative.

Organi di autogoverno

103. La magistratura italiana ha una forte componente di autogoverno. A norma dell’articolo 104 della Costituzione, il Consiglio superiore della magistratura (CSM) è istituito come un organo autonomo e indipendente al fine di garantire l’autonomia e l’indipendenza del sistema giudiziario. In particolare, spettano al CSM le assunzione, le assegnazioni, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati (articolo 105 della Costituzione). Redige inoltre proposte e pareri relativi all’organizzazione di detto sistema. Il Consiglio è investito del potere di tutelare l’immagine del sistema giudiziario e di adottare eventuali misure nei confronti di qualsiasi atto che possa ledere la credibilità e l’indipendenza del sistema. Introdotto per la prima volta nel 1958, il CSM dovrebbe essere prossimamente riformato e una commissione di esperti (denominata Commissione Vietti), istituita presso il Ministero della Giustizia, ha appena presentato proposte in tal senso (ad esempio sul funzionamento del CSM, la distribuzione del lavoro in materia di procedimenti disciplinari, di trasparenza delle votazioni in sessioni plenarie del CSM, ecc.). Le autorità italiane hanno sottolineato che il CSM ha posto quale priorità la riforma interna del suo funzionamento al fine di migliorare la trasparenza e la responsabilità; a tal riguardo, si stanno attualmente adottando alcune misure (ad esempio, sono state introdotte nuove norme relative alla selezione di candidati a posti di alta responsabilità giudiziaria che risalgono al 30 luglio 2015, la riforma delle norme interne del 26 settembre 2016, ecc.).
104. Per quanto riguarda la sua composizione, il CSM comprende di diritto: il Presidente della Repubblica (che ne assume la presidenza; il suo ruolo consiste nel rappresentare i principi di unità nazionale e garantire il rispetto della Costituzione), il presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore Generale della Corte di Cassazione (articolo 104 della Costituzione). Per quanto riguarda i 24 membri eletti, di questi 16 sono membri del sistema giudiziario eletti dall’insieme dei magistrati (tutte le categorie), due sono i giudici della Corte di Cassazione (giudici e/o pubblici ministeri), quattro sono dei procuratori e dieci sono giudici di merito nell’ambito delle loro funzioni (ovvero, primo o secondo grado di giudizio). I membri del sistema giudiziario sono eletti con sistema maggioritario all’interno di un unico collegio elettorale nazionale per ciascuna delle tre categorie. I restanti otto membri laici sono eletti durante una seduta congiunta del Parlamento (una maggioranza di tre quinti dei membri delle due camere è richiesta ai primi due turni, mentre una maggioranza di tre quinti dei soli membri presenti è sufficiente a partire dal terzo turno). I membri laici sono scelti tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno 15 anni di esperienza professionale. I membri eletti svolgono le funzioni per quattro anni e non possono essere rieletti per un secondo mandato. I membri del CSM eleggono un vicepresidente tra i membri laici. Quest’ultimo presiede le sedute plenarie in caso di assenza del Presidente della Repubblica e svolge le funzioni ad esso delegate da quest’ultimo. Assicura inoltre la direzione della commissione presidenziale incaricata di promuovere l’attività di tale organo, di attuare le risoluzioni adottate e di gestire il bilancio. Il CSM dispone di un’autonomia completa in materia finanziaria e contabile. In merito al ruolo del Presidente della Repubblica nel CSM, il GET lo ritiene conforme alle norme internazionali, che sottolineano che i membri dei consigli giudiziari non dovrebbero essere dei politici attivi, dei membri del Parlamento, dell’esecutivo o dell’amministrazione [19]. In Italia, il Presidente della Repubblica è il capo di Stato, nominato per un periodo di sette anni con un voto dei due terzi del Parlamento, e può essere eletto ogni cittadino italiano che abbia compiuto 50 anni di età e gode dei diritti civili e politici. La durata e le condizioni del mandato sono indipendenti dai partiti politici. Di conseguenza, il mandato del presidente non può concludersi che per motivi di dimissioni volontarie, decesso, invalidità permanente (a causa di malattia grave), o revoca per reati di alto tradimento o per attentato alla Costituzione. L’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra funzione. Il Presidente della Repubblica dispone solo di poteri formali o onorifici: gli atti presidenziali devono essere controfirmati da un membro del governo (ad eccezione dei poteri presidenziali autonomi che gli consentono di concedere la grazia o commutare le pene) e la responsabilità politica è del governo (articoli da 83 a 91 della Costituzione).
105. L’organizzazione, i doveri e le competenze del CSM sono inoltre stabiliti dalla legge e le norme procedurali interne adottate dal Consiglio stesso [20]. Affinché una delibera del CSM sia valida, occorre che essa sia adottata in presenza di almeno dieci giudici e di cinque membri eletti dal Parlamento. Le decisioni sono adottate a maggioranza; in caso di votazione serrata, il voto del presidente prevale. Il Consiglio svolge i suoi doveri in sessione plenaria, sulla base di proposte presentate dalla commissione competente. Ogni commissione si compone di sei membri regolari (quattro magistrati e due membri laici) ed esercita le proprie competenze in un settore specifico.
106. Il CSM è a capo dell’organizzazione burocratica e ha la responsabilità di gestire la regolamentazione delle funzioni del sistema giudiziario. Per svolgere i propri compiti, è assistito — a vari titoli — dai consigli giudiziari, dai presidenti di tribunali e dagli uffici della procura. I consigli giudiziari si qualificano come organi territoriali di autogoverno istituiti in ciascun distretto giudiziario; redigono pareri e proposte sull’organizzazione dei tribunali, sulla progressione in carriera dei magistrati, sulla valutazione professionale, pareri sulle promozioni, sul cambio di funzioni, ecc. I Consigli giudiziari hanno inoltre il compito di svolgere le attività preparatorie relative alle procedure riguardanti i magistrati laici ed esercitano funzioni di controllo sull’attività degli uffici giudiziari del distretto. I loro pareri e le loro proposte sono sottoposti al CSM cui spetta la decisione finale.

Assunzione, avanzamento di carriera e condizioni di servizio

107. Ogni candidato alla carica di magistrato ordinario deve superare un concorso pubblico (articolo 106 della Costituzione) che consiste in tre esami scritti e un esame orale. I requisiti essenziali per essere ammessi al concorso sono: essere cittadino italiano, avere meno di 40 anni, godere dei diritti civili e avere un comportamento etico irreprensibile. Le autorità hanno sottolineato la rigorosità dei controlli dei precedenti candidati e della conformità a determinati criteri, quali l’assenza di condanne penali, non essere oggetto di indagini preliminari e di non essere stato mai trasferito d’ufficio o licenziato dall’amministrazione pubblica per basso rendimento, ecc.
108. Sono ammessi al concorso coloro che hanno conseguito il diploma di laurea in giurisprudenza ed il diploma rilasciato dalle Scuole di Specializzazione per le Professioni Legali. Inoltre sono ammessi al concorso: i magistrati amministrativi e contabili; i dipendenti dello Stato che abbiano maturato determinate qualifiche ed almeno cinque anni di anzianità; i docenti universitari; i dipendenti della pubblica amministrazione in possesso di diploma di laurea in giurisprudenza con almeno cinque anni di anzianità; gli avvocati iscritti all’albo che non siano incorsi in sanzioni disciplinari; i magistrati onorari con almeno sei anni di servizio senza demerito; i laureati in giurisprudenza che abbiano conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche, ovvero un diploma di specializzazione presso Scuole di perfezionamento post lauream. I candidati che hanno superato il concorso sono nominati magistrati con decreto del Ministro della Giustizia su decisione del CSM, previa approvazione da parte di quest’ultimo della graduatoria stabilita dalla Commissione.
109. I magistrati di nuova nomina non esercitano funzioni giudiziarie, ma devono seguire una formazione di 18 mesi (un anno di formazione generale e sei mesi di formazione specializzata, corrispondente alle funzioni che il magistrato andrà a svolgere (ovvero di giudice o di pubblico ministero). La formazione comprende corsi teorici e pratici e si svolge in parte presso la Scuola superiore della magistratura (sei mesi) e in parte, a tempo parziale, presso un ufficio giudiziario (12 mesi).
110. Al termine della sua formazione generale, il CSM stabilisce se ai magistrati interessati possono essere conferite le funzioni giudiziarie sulla base delle osservazioni formulate dal Consiglio giudiziario competente, nonché dal giudice di coordinamento del tirocinante (sulla base delle diverse valutazioni effettuate durante il periodo di formazione da parte dei magistrati specializzati incaricati di sovrintendervi)[21]. Anche la Scuola superiore della magistratura fornisce il suo parere. I criteri da prendere in considerazione sono: la competenza professionale, la capacità di analisi giuridica, la predisposizione a esercitare funzioni in modo responsabile; la produttività e la dedizione al lavoro; la diligenza; l’indipendenza e l’imparzialità. In caso di valutazione negativa, il tirocinante è autorizzato a iniziare una formazione di un anno al termine del quale, in caso di nuova valutazione negativa, sarà rimosso. Al termine della loro formazione, i magistrati sono nominati con decreto del Ministro della Giustizia su proposta del CSM. I magistrati di nuova nomina non possono occupare la carica di giudice per le indagini preliminari, giudice unico in materia penale (per quanto riguarda le infrazioni più gravi) o di giudice dell’udienza preliminare, prima di essere sottoposti ad una prima valutazione professionale (quattro anni dopo la loro nomina)[22].
111. A titolo di eccezione alla regola di assunzione per concorso, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati che abbiano almeno 15 anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione per meriti insigni (articolo 106 della Costituzione).
112. L’articolo 107 della Costituzione sancisce il principio di inamovibilità. I magistrati possono essere dispensati, sospesi dal servizio o trasferiti solo sulla base di una decisione del CSM e nei casi previsti dalla legge. Di conseguenza, un magistrato di regola può essere trasferito a un altro distretto e/o assegnato ad altre funzioni solo con il suo consenso e sulla base di una decisione del CSM.
113. Fermo restando la norma di inamovibilità del giudice, l’articolo 19 del decreto legge n. 160/2006 vieta ai giudici di primo e di secondo grado di rimanere in servizio presso lo stesso ufficio, svolgendo le medesime funzioni, oltre un certo periodo fissato dal CSM a 10 anni. Questa misura è volta a evitare l’eccessiva concentrazione dei poteri e a garantire un equo avvicendamento dei magistrati.
114. I trasferimenti avvengono mediante una procedura di concorso che inizia con la pubblicazione dell’elenco delle sedi vacanti. L’assegnazione dei candidati deve rispondere a criteri oggettivi quali l’anzianità e le qualifiche. È possibile tenere conto di motivi di salute e/o di famiglia in alcuni casi particolari. Le eccezioni a questa regola, ossia i casi in cui un magistrato può essere trasferito d’ufficio, sono tassativamente elencate dalla legge: trasferimenti a causa della necessità di rispondere a specifiche esigenze di servizio; trasferimenti per soppressione di sede o riduzione di organico; trasferimenti per incompatibilità. Qualsiasi trasferimento d’ufficio può essere impugnato di fronte al giudice amministrativo.
115. Inoltre, un magistrato può essere trasferito d’ufficio qualora non possa svolgere le sue funzioni in modo indipendente e imparziale per motivi di cui non può essere ritenuto responsabile. Tale misura di carattere amministrativo è adottata dal CSM in presenza di una situazione in cui l’interessato non può esercitare le proprie funzioni giudiziarie in maniera opportuna per motivi che non necessariamente giustificano l’avvio di un procedimento disciplinare (ciò si è verificato, a titolo esemplificativo, quando un procuratore della Repubblica è stato trasferito a causa di gravi conflitti con gli altri magistrati dell’ufficio e del clima di sfiducia che si era venuto a creare). Questo trasferimento è diverso da quello disciplinare, che è imposto come misura precauzionale o come sanzione accessoria in conseguenza di un illecito disciplinare. Secondo alcuni interlocutori, tale misura dovrebbe essere rafforzata al fine di consentire al CSM di disporre di strumenti adeguati e veloci per trasferire un magistrato in tutte quelle situazioni che possano compromettere la credibilità e l’immagine dell’ordine giudiziario, senza attendere che sia adottata una decisione disciplinare. Il GET non può che essere completamente d’accordo in tal senso. Secondo le informazioni fornite, dal 2011 il CSM ha effettuato solo due trasferimenti per «motivi di incompatibilità» (nella maggior parte dei casi il fascicolo è stato chiuso, dal momento che i magistrati interessati hanno chiesto il trasferimento in altra sede prima dell’adozione della decisione).
116. La progressione nelle carriere è unica per i magistrati della giudicante e della requirente. Il lavoro di tutti i magistrati è oggetto di valutazione continua sulla base di criteri oggettivi e uniformi, delle norme previste dalla legge e di dettagliate circolari del CSM. Giudici e pubblici ministeri sono soggetti a valutazione ogni quattro anni fino al superamento della settima valutazione di professionalità, dopo 28 anni di carriera. I criteri del procedimento di valutazione includono: 1) la preparazione giuridica e le competenze professionali; 2) la produttività e l’efficienza; 3) la diligenza e 4) l’impegno. Gli indicatori da prendere in considerazione per valutare la conformità a tali criteri sono, tra l’altro, la qualità delle decisioni giudiziarie; l’esito di tali decisioni (ossia se il numero di quelle che sono state riformate rivela delle anomalie); il numero di decisioni giudiziarie emesse e di processi portati a termine; il rispetto delle scadenze; il grado di partecipazione e il contributo al corretto funzionamento dell’ufficio (disponibilità a sostituire un collega, frequenza di corsi di formazione, collaborazione alla risoluzione di problemi organizzativi, ecc.). Indipendenza, imparzialità ed equilibrio sono presupposti indispensabili per svolgere le funzioni giudiziarie e sono espressamente presi in considerazione dal CSM, dai Consigli giudiziari e dai capi degli uffici giudiziari all’atto della valutazione del magistrato; se quest’ultimo non soddisfa detti requisiti fondamentali, la valutazione è negativa. La legge prevede specifiche conseguenze, sia di natura professionale sia di natura economica, in caso di valutazione «non positiva» o «negativa»: il magistrato oggetto di due valutazioni negative consecutive deve essere dispensato dal servizio. Negli ultimi cinque anni il CSM ha reso 44 valutazioni negative, 117 valutazioni «non positive» e 9.428 valutazioni positive.
117. Quanto alla cessazione dalla carica un magistrato è rimosso nei seguenti casi: in presenza di due valutazioni negative consecutive, a titolo di sanzione disciplinare o in caso il magistrato non sia in grado di svolgere adeguatamente le proprie funzioni giudiziarie per motivi di salute. L’età pensionabile per i magistrati è fissata a 70 anni.
118. Per quanto riguarda la retribuzione dei magistrati, esiste identità di retribuzione tra magistrati della giudicante e della requirente. All’inizio della carriera un magistrato percepisce uno stipendio annuale lordo di 46.703,95 EUR (29.446,90 EUR netti). I magistrati in tirocinio hanno diritto ai seguenti assegni dopo la loro prima assegnazione in una sede diversa dalla loro residenza: 1) indennità di assegnazione per un anno (per un importo di circa 400 EUR mensili netti durante i primi sei mesi e 200 EUR per altri sei mesi); 2) indennità di prima sistemazione una tantum (circa 1.750 EUR netti per i magistrati che si trasferiscono con i loro familiari); 3) rimborso delle spese di viaggio e trasloco per raggiungere la nuova sede di servizio. Lo stipendio aumenta dopo la terza, quinta e settima valutazione di professionalità, vale a dire dopo 12, 20 e 28 anni dalla nomina. Lo stipendio annuo lordo di un magistrato dopo la settima valutazione di professionalità ammonta a 170.078,97 EUR (92.965,81 EUR netti). Il primo presidente della Corte di cassazione percepisce uno stipendio annuo lordo di 240.000 EUR (127.398,02 EUR netti), il cosiddetto tetto retributivo. I magistrati non hanno diritto a ulteriori benefici, come assegni familiari, premi di ricerca e documentazione, regime fiscale specifico o indennità di alloggio.
119. È possibile passare dalla funzione giudicante alla funzione requirente e viceversa, salvo nei casi in cui la legge lo vieta espressamente, vale a dire: (i) all’interno dello stesso distretto giudiziario; (ii) presso altri distretti della medesima regione; (iii) nel distretto di corte d’appello determinato per legge come competente ad accertare la responsabilità penale dei magistrati del distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni. E’ indicato il limite massimo di quattro passaggi da una funzione all’altra nel corso di tutta la carriera del magistrato ed è previsto un periodo di permanenza minima nelle funzioni pari a cinque anni prima di potere nuovamente cambiare. Prima di passare di funzione, il magistrato è tenuto a seguire un corso di qualificazione professionale. Inoltre, deve ottenere il parere favorevole del CSM che, previo parere del Consiglio giudiziario che esprima un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni. Negli ultimi cinque anni, 96 giudici sono passati alla funzione inquirente e 128 pubblici ministeri sono passati alla funzione giudicante.
120. Infine, tutte le decisioni del CSM in merito a promozioni, valutazioni, trasferimenti e, in generale, alla carriera di un magistrato possono essere impugnate dinanzi al giudice amministrativo. Il GET ritiene che il sistema di nomina, valutazione e promozione dei giudici italiani sia sufficientemente dettagliato e rigoroso e che, pertanto, soddisfi le garanzie di oggettività e responsabilità.

Gestione degli affari e procedura

121. La Costituzione italiana sancisce il principio della pre-costituzione del giudice naturale per legge, vale a dire il giudice è determinato sulla base di criteri oggettivi e prestabiliti dalla legge. Questo principio fondamentale serve a garantire l’imparzialità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e l’indipendenza dei giudici.
122. L’assegnazione degli affari in seno all’ufficio giudiziario competente ha luogo anzitutto in base alla ripartizione dell’ufficio in sezioni specializzate in una materia specifica (penale, civile, del lavoro, della famiglia, del fallimento, delle società). Gli affari sono assegnati automaticamente sulla base di criteri oggettivi e predeterminati fissati nelle tabelle d’ufficio (le tabelle di organizzazione). Secondo le norme del CSM, il capo di ogni ufficio giudiziario deve aggiornare le tabelle dell’ufficio di cui è responsabile ogni tre anni [23]. Le suddette tabelle tengono conto della struttura e dell’organizzazione dell’ufficio giudiziario, del suo carico di lavoro e del numero dei giudici (togati o laici), ecc. Essi sono sottoposti all’approvazione del Consiglio giudiziario competente, che elabora un parere e lo comunica al CSM per l’approvazione. Le domande di deroga ai criteri prefissati sono ammissibili solo in presenza di documentate ragioni di servizio e devono essere specificamente motivate. Un giudice può essere sollevato dal trattare una causa qualora esistano motivi che ne giustificano la decadenza.
123. I procedimenti giudiziari sono di norma pubblici e orali, sebbene possano svolgersi a porte chiuse su decisione del tribunale (per esempio al fine di tutelare un segreto di Stato, mantenere l’ordine e la moralità pubblici, proteggere la privacy di privati cittadini o di testimoni oppure in caso di procedimenti per reati sessuali) [24]. Per quanto riguarda le cause civili, le parti, gli avvocati, i giudici e il personale giudiziario hanno direttamente accesso all’intero fascicolo (il cosiddetto processo civile telematico), mentre il pubblico ha accesso a un’area in cui sono contenute informazioni riguardo lo stato di avanzamento del processo e altre informazioni non riservate. Inoltre, quasi tutti gli uffici giudiziari dispongono di un proprio sito web.
124. I procedimenti giudiziari sono di norma pubblici e orali, sebbene possano svolgersi a porte chiuse su decisione del tribunale (per esempio al fine di tutelare un segreto di Stato, mantenere l’ordine e la moralità pubblici, proteggere la privacy di privati cittadini o di testimoni oppure in caso di procedimenti per reati sessuali)[25]. Per quanto riguarda le cause civili, le parti, gli avvocati, i giudici e il personale giudiziario hanno direttamente accesso all’intero fascicolo (il cosiddetto processo civile telematico), mentre il pubblico ha accesso a un’area in cui sono contenute informazioni riguardo lo stato di avanzamento del processo e altre informazioni non riservate. Inoltre, quasi tutti gli uffici giudiziari dispongono di un proprio sito web.
125. In tale contesto, il ritardo accumulato nella gestione degli affari continua ad essere una delle principali sfide per il sistema giudiziario italiano. Sebbene i magistrati italiani siano tra i più produttivi in Europa, sia in materia civile sia in materia penale, le ultime relazioni della Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ) indicano che l’Italia è uno dei paesi con il maggior numero di procedimenti pendenti e con la durata dei processi più lunga [26]. Negli ultimi anni, le autorità italiane hanno adottato una serie di misure legislative volte a porre rimedio alle inefficienze del sistema giustizia, anche attraverso la riorganizzazione e la razionalizzazione dei tribunali, l’introduzione di un sistema di mediazione obbligatoria in materia civile, l’istituzione di un sistema di «filtro» delle impugnazioni nelle cause civili [27], la promozione dei procedimenti extragiudiziali, lo sviluppo di un processo civile online, ecc. Sono già ravvisabili risultati positivi e l’Italia sta registrando una lieve diminuzione dei procedimenti in entrata. Tuttavia, l’arretrato accumulato costituisce ancora un grave problema con un numero complessivo di 3.886.285 cause civili e 3.467.896 procedimenti penali pendenti dinanzi ai tribunali italiani. [28]
126. Per quanto riguarda la durata dei procedimenti, sono stati ottenuti alcuni risultati positivi in materia civile. Da un recente studio del Ministero della Giustizia emerge che la durata media di una causa civile dinanzi ai tribunali era di 367 giorni all’inizio del 2016. Tuttavia, il tempo necessario per la pronuncia continua ad essere eccessivamente lungo, soprattutto per quanto riguarda le impugnazioni dinanzi alla corte di appello o alla corte di cassazione. Di fatto nel periodo 2014-2015 la durata media dei procedimenti di secondo grado era di 819 giorni e di 1.427 giorni per i ricorsi in cassazione. Lo stesso vale per le cause penali, ove per arrivare alla pronuncia si supera un anno (389 giorni in primo grado, 819 giorni in secondo grado e 1.427 giorni dinanzi alla Corte di cassazione) [29]. Durante la visita in loco, numerosi intervistati hanno sottolineato la necessità di razionalizzare e di semplificare le procedure in vigore, sia di natura civile sia di natura penale. Inoltre, alcuni interlocutori appartenenti al sistema giudiziario hanno evidenziato l’importanza di adottare urgentemente le riforme legislative già presentate in Parlamento (nel quadro di un progetto di legge diretto a modificare il CP e il CPP per quanto riguarda, tra l’altro, la prescrizione, gli emendamenti al sistema delle impugnazioni dinanzi alla corte di appello e alla Corte di cassazione finalizzati a razionalizzare i procedimenti, nonché decreti legislativi sulla depenalizzazione di alcuni reati minori, ecc.). La razionalizzazione dell’accesso alle corti di appello e alla Corte di cassazione rappresenta, agli occhi del GET, una condizione fondamentale per ridurre l’arretrato accumulato e, pertanto, non può che approvare le misure adottate dalle autorità in questo settore (in particolare per quanto riguarda l’inserimento dei filtri) ed esorta l’Italia a perseguire nei suoi sforzi in questo delicato settore, anche adottando rapidamente le pertinenti proposte legislative presentate in materia.
127. Le discussioni in loco hanno consentito di individuare un altro problema, vale a dire la penuria di risorse materiali e umane che si ripercuotono sul funzionamento di un sistema giudiziario già sovraccarico. In tale contesto, è opportuno notare che l’Italia è uno dei paesi con il minor numero di giudici per abitante in tutta l’Europa, mentre il tasso di litigiosità è molto alto. Si contano quasi 1.100 posti vacanti su un totale di circa 9.000 posti di magistrato di carriera. L’organico del personale ausiliario negli uffici giudiziari è inadeguato, dal momento che il personale andato in pensione o dimissionario non è stato sostituito e che negli ultimi 18 anni non è stato assunto nuovo personale giudiziario [30]. L’assegnazione di risorse umane e finanziarie sufficienti per consentire alla magistratura di svolgere il proprio ruolo in adeguate condizioni di lavoro riveste pertanto una notevole importanza, sia per l’efficacia sia per l’indipendenza della magistratura. Il GET ammette tuttavia che, in un periodo caratterizzato da una crisi economica e finanziaria che comporta tagli di bilancio in tutto il settore pubblico, è indispensabile che gli sforzi siano diretti anche a migliorare la gestione delle scarse risorse disponibili. Le autorità italiane affermano che stanno lavorando intensamente a questo scopo e il GET le incoraggia a proseguire in questa direzione in modo da rafforzare l’efficienza della gestione dei mezzi di cui il sistema giudiziario già dispone. Una recente risoluzione del CSM, adottata nel giugno 2016, richiama l’attenzione sull’urgenza del problema, chiede un’azione rapida e illustra le proposte in materia al Ministero della Giustizia.
128. Inoltre, resta irrisolto il problema della scadenza del termine di prescrizione. Nonostante di recente siano stati registrati alcuni progressi in questo ambito, le statistiche rivelano che il numero dei procedimenti penali, per i quali è intervenuta prescrizione prima della loro conclusione, resta allarmante. Nel 2014, 132.296 procedimenti penali sono stati interessati da prescrizione (il 23 % erano procedimenti di secondo grado) [31]. È chiaro che la prospettiva della prescrizione provoca, a sua volta, l’effetto deprecabile di aumentare il numero di coloro che propongono impugnazione dinanzi ad un tribunale superiore, già oberato da un carico di lavoro eccessivo, dissuadendoli dal ricorrere a riti alternativi, quali il patteggiamento. Nei rapporti del primo e del secondo ciclo di valutazione congiunta, nonché nel terzo rapporto di valutazione, il GRECO aveva già espresso le proprie gravi preoccupazioni sull’istituto della prescrizione e sul suo impatto negativo sulle indagini e sulle decisioni riguardanti casi di corruzione in Italia, esortando le autorità ad adottare misure correttive [32]. Il GET si rammarica che non sia stata compiuta una riforma armonica e sistematica in questa materia così importante.
129. Nel loro complesso, questi fattori portano inevitabilmente a due situazioni negative che riguardano sia la percezione dell’opinione pubblica sia la realtà quotidiana degli operatori. Da un lato, i ritardi e gli arretrati rappresentano importanti fattori di sfiducia dell’opinione pubblica nei confronti del sistema giudiziario e della sua capacità di perseguire e punire la corruzione. Dall’altro lato, l’eccessivo carico di lavoro dei magistrati, unito alla scarsità delle risorse, incide negativamente sul livello di motivazione degli interessati, sulla loro capacità di mantenere tempi processuali ragionevoli e sulla qualità delle decisioni adottate, come esposto sul posto al GET. Il numero di impugnazioni, ad esempio, è chiaramente eccessivo rispetto alla capacità di risposta del sistema giudiziario nel suo insieme (come sopra delineato, è stata prevista l’istituzione di una fase di filtro per limitare il numero di casi che giungono dinanzi al giudice del gravame, sovraccaricandolo). Come alcuni interlocutori non hanno mancato di sottolineare, l’assenza di risorse adeguate può sicuramente influire oggettivamente e soggettivamente sul lavoro dei giudici, tanto più quando il sistema giudiziario nel suo insieme è già gravato da un eccessivo carico di lavoro.
130. Alla luce di quanto precede, il GRECO raccomanda i) che le autorità perseverino nei loro sforzi diretti a migliorare l’efficienza del sistema giustizia attraverso l’adozione tempestiva delle programmate riforme in materia civile e penale, compresa la riforma del sistema delle impugnazioni e della prescrizione; ii) che venga effettuata un’analisi delle risorse di bilancio e delle risorse umane nei tribunali e nelle procure, onde garantire la disponibilità delle risorse necessarie e la loro ripartizione ottimale all’interno del sistema giudiziario.

Principi etici e norme deontologiche

131. I valori fondamentali riguardanti il sistema giudiziario e le norme di condotta a cui sono tenuti i giudici sono sanciti nel titolo IV della Costituzione (Articoli da 101 a 113). Inoltre, ai sensi dell’articolo 54 della Costituzione, i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge. Inoltre, ai sensi dell’articolo 1 del decreto legislativo n. 109 del 23 febbraio 2006, relativo ai doveri dei magistrati, prevede che essi (i) esercitino le funzioni attribuite loro con imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo ed equilibrio e rispettino la dignità della persona nell'esercizio delle loro funzioni e che (ii) anche fuori dall'esercizio delle loro funzioni, non debbano tenere comportamenti, ancorché legittimi, che compromettano la credibilità, il prestigio e il decoro del magistrato o il prestigio della magistratura nel suo complesso.
132. Il Codice etico adottato dall’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) nel 1994 è il più vecchio in Europa. Questo strumento, rivisto nel 2010, si compone di 14 articoli relativi alla condotta dei magistrati nel senso più ampio del termine, ossia includendo giudici, pubblici ministeri e capi degli uffici giudiziari. Si tratta di una raccolta di principi e norme deontologiche che giudici e pubblici ministeri devono rispettare nell’esercizio delle loro funzioni giudiziarie, come pure nella loro vita sociale (dignità, imparzialità, diligenza e professionalità, rispetto e considerazione degli altri, discrezione, cooperazione, ecc.). Il Codice è uno strumento di autoregolamentazione, non vincolante, elaborato dalla stessa magistratura.
133. Il Codice non contiene alcuna disposizione relativa alla sorveglianza della sua applicazione né prevede l’imposizione di sanzioni in caso di violazione. Le autorità italiane hanno chiarito che, ai sensi dello Statuto dell’ANM, un organo speciale denominato Collegio dei Probiviri è investito di poteri disciplinari sui magistrati associati che abbiano commesso azioni contrarie agli obiettivi generali dell’Associazione che possano gettare discredito sull’ordine giudiziario (Articolo 9 dello Statuto dell’ANM). Tali sanzioni comprendono la censura, la sospensione dei diritti sociali per un periodo non superiore a un anno e l’espulsione dall’Associazione. Le sanzioni sono stabilite dal Comitato Direttivo Centrale dell’ANM su proposta del Collegio dei Probiviri. Dalle discussioni in loco è emerso che sono stati avviati solo 13 procedimenti dopo l’introduzione del Codice e che non è mai stata imposta alcuna sanzione, in quanto nella maggior parte dei casi i magistrati interessati si sono dimessi spontaneamente dall’Associazione. Il GET condivide l’opinione espressa da diversi interlocutori, secondo il quali il ruolo di vigilanza e sanzionatorio del Collegio dei Probiviri potrebbe certamente essere rafforzato al fine di garantire un’attuazione efficace delle norme deontologiche. Al riguardo il GET ha saputo che l’ANM sta lavorando in questa direzione. Agli occhi dei giudici e dei pubblici ministeri incontrati sul posto, le principali funzioni di vigilanza sul rispetto della deontologia da parte dei magistrati sono esercitate dagli organi responsabili dei procedimenti disciplinari. In realtà, l’inosservanza della maggior parte dei principi e delle norme deontologiche del Codice potrebbe costituire anche una violazione del proprio dovere o un esercizio irregolare delle funzioni giudiziarie ai sensi della legge che regolamenta gli illeciti disciplinari e quindi comportare l’irrogazione di una sanzione.
134. Il GET riconosce che il Codice etico della magistratura è un documento prezioso, anche se il suo meccanismo di responsabilità non è altrettanto efficace. A tale riguardo, il GET prende atto che il Codice si applica direttamente solo ai membri dell’ANM (circa il 90% dei magistrati). Più in generale, il GET ritiene che, sebbene la maggior parte dei principi deontologici si rifletta nella legge che regolamenta gli illeciti disciplinari, obblighi di legge e norme di condotta professionale come quelle contenute nel Codice etico, non sono intercambiabili; in effetti essi perseguono obiettivi differenti [33].
135. Ciò detto, il GET ritiene che la prevenzione efficace di un comportamento inappropriato all’interno del sistema giudiziario richieda un approccio più proattivo, sistematico e concreto. Infatti, la qualità del comportamento di giudici e pubblici ministeri ha grande influenza sulla fiducia dell’opinione pubblica nell’amministrazione della giustizia. Come il GRECO ha ripetutamente sottolineato, un Codice etico è ancor più prezioso se contiene istruzioni pratiche sul modo di applicare i principi e se contribuisce a risolvere situazioni concrete riguardanti, ad esempio, i conflitti di interesse, le incompatibilità, le offerte di doni, il modo di reagire a un tentativo di influenza indebita, ecc. Qualsiasi codice etico deve essere un documento vivo, integrato da spiegazioni, norme interpretative ed esempi concreti.
136. La conoscenza pratica delle norme deontologiche dovrebbe, pertanto, essere promossa in maniera più attiva nell’ambito del sistema giudiziario italiano, non solo dall’ANM, ma anche dal CSM nella sua qualità di organo responsabile della vita professionale dei magistrati, i cui membri devono dar prova di un elevato grado di trasparenza nei confronti dei giudici e della società. Il GET prende atto delle attività già avviate dal CSM in questo settore, in particolare attraverso i pareri (risposte ai quesiti) espressi in risposta a questioni deontologiche sollevate da singoli magistrati (compresi i capi degli uffici giudiziari/uffici del pubblico ministero) e la giurisprudenza sulla base di tali pareri. Questi pareri sono pubblicati on-line sul sito web del CSM [34]. Inoltre, il GET ritiene che la Scuola Superiore della Magistratura possa svolgere un ruolo più proattivo in questo settore, in particolare considerando la deontologia e le norme di condotta parte integrante del programma di formazione iniziale e continua dei magistrati togati e onorari e accrescendo così la sensibilità verso le questioni deontologiche. La formazione dovrebbe concentrarsi su studi di casi reali, come quelli sopra menzionati, e fornire consigli e istruzioni sulle questioni deontologiche in seno al sistema giudiziario, con la partecipazione attiva di avvocati e altri professionisti del settore, al fine di creare una forma mentis comune e condivisa. Senza questo approccio pratico, il Codice rischierebbe di restare lettera morta. Alla luce di quanto precede, il GRECO raccomanda che (i) il Codice etico estenda il suo ambito di applicazione all’insieme dei magistrati e sia integrato con commenti esplicativi e/o con esempi concreti, nei quali dovranno essere incluse direttive di comportamento per i casi di conflitto d’interesse, d’offerta di doni, ecc.; (ii) l’applicazione esatta delle regole di condotta sia garantita da un meccanismo di controllo efficace e dalla previsione di una formazione dedicata di carattere sistematico, così come della possibilità di avvalersi di pareri e consigli, sia per i magistrati professionali che per i magistrati onorari.

Conflitti di interesse

Ricusazione e astensione

137. Le garanzie procedurali introdotte mirano a prevenire e a risolvere i conflitti di interesse derivanti da attività e interessi privati o riconducibili a persone in stretto rapporto con un giudice o un pubblico ministero (per ragioni familiari o commerciali). Esse sono delineate negli articoli 34, 35 e 36 del CPP nei seguenti termini:

(I) Casi specifici: a) il giudice ha l’obbligo di astenersi, se ha interesse nel procedimento o se una delle parti private è debitore o creditore nei suoi confronti, nei confronti del suo coniuge o dei suoi figli; b) il giudice è tutore o datore di lavoro di una delle parti del procedimento o il suo coniuge o prossimo congiunto è difensore, tutore o datore di lavoro di una delle parti; c) il giudice ha dato consigli o manifestato il suo parere sull'oggetto del procedimento fuori dell'esercizio delle funzioni giudiziarie; d) se vi è inimicizia grave fra il giudice o un suo prossimo congiunto e una delle parti private del procedimento; e) il coniuge o un prossimo congiunto del giudice è offeso o danneggiato dal reato o parte privata; f) un prossimo congiunto del giudice o del suo coniuge svolge o ha svolto funzioni di pubblico ministero nel procedimento;

(II) più in generale, quando esiste una buona ragione per nutrire dubbi sulla sua imparzialità. Norme analoghe si applicano ai procedimenti civili.

138. I giudici, dopo aver preso coscienza di una qualsiasi causa di incompatibilità, devono immediatamente presentare una dichiarazione di astensione al presidente del tribunale. Questo documento è esaminato dal presidente della Corte d’appello, laddove la causa pregiudizievole riguardi il presidente di un tribunale di primo grado. Analogamente, spetta al presidente della Corte di cassazione pronunciarsi in ordine alle dichiarazioni di astensione da parte del presidente della Corte d’appello. Il presidente responsabile è tenuto a nominare un sostituto, laddove emerga qualsiasi causa di decadenza. Per motivi simili, le parti e l’avvocato della difesa possono presentare al presidente del tribunale una domanda di ricusazione del giudice. Nei procedimenti penali, qualsiasi decisione che rigetti la domanda di ricusazione può essere impugnata dinanzi alla Corte d’appello. Per quanto riguarda l’astensione del presidente della Corte di cassazione, la sostituzione è garantita da un altro giudice della Corte di cassazione, secondo criteri predeterminati e oggettivi.
139. Altri motivi di incompatibilità sono elencati negli articoli 16, 18 e 19 del regio decreto n. 12/1941 relativo ai rapporti tra i magistrati e i loro coniugi o i loro parenti. In linea di principio, un giudice/pubblico ministero non può esercitare le sue funzioni nell’ufficio giudiziario in cui il coniuge o il convivente, parenti fino al secondo grado, affini in primo grado esercitano la professione di avvocato. Inoltre, i rapporti di famiglia o di affinità tra giudici e pubblici ministeri che lavorano nello stesso ufficio giudiziario vengono considerati motivi di incompatibilità. I magistrati in situazione di incompatibilità possono essere trasferiti d’ufficio.
140. I motivi di incompatibilità sono valutati dal CSM sulla base di un parere del Consiglio giudiziario competente, tenendo conto di diversi fattori quali le dimensioni dell’ufficio giudiziario, la sua struttura organizzativa, la specializzazione delle funzioni svolte dal magistrato, il rilievo della professione giuridica del coniuge, convivente o parente del magistrato. La questione è disciplinata esaustivamente da diverse circolari del CSM.

Divieto o limitazione di determinate attività, cessazione delle funzioni

141. Come regola generale, giudici e pubblici ministeri non possono esercitare altre funzioni pubbliche né esercitare un’altra professione o attività. Ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del regio decreto n. 12/1941, un giudice non può assumere pubblici o privati impieghi o uffici, ad eccezione di quelli di senatore, di consigliere nazionale o di amministratore gratuito di istituzioni pubbliche di beneficenza. Non possono nemmeno esercitare industrie o commerci, né qualsiasi libera professione; analogamente, non possono accettare incarichi né possono assumere le funzioni di arbitro, senza l’autorizzazione del CSM.
142. Il CSM disciplina in dettaglio tali questioni, distinguendo tra le attività esercitate che possono essere svolte senza limitazioni (in campo scientifico ed educativo, a condizione di non essere retribuite, nonché nei settori protetti dal diritto d’autore) e quelle che richiedono l’autorizzazione preventiva del CSM (come l’insegnamento e la formazione, siano essi retribuiti o a titolo gratuito) [35]. L’autorizzazione in questione deve essere concessa a condizione che l’incarico individuale sia compatibile con i suoi doveri d’ufficio e che non comprometta la sua indipendenza e imparzialità.
143. Per quanto riguarda le attività vietate, i magistrati hanno l’espresso divieto di svolgere attività di consulenza privata, di accettare incarichi di giustizia sportiva, di gestire scuole private inerenti alla professione legale o di esercitare la funzione di arbitro.
144. L’esercizio di attività considerate incompatibili con la funzione giudiziaria costituisce un illecito disciplinare. Anche l’assunzione di un’attività o di un incarico extragiudiziari senza la prescritta autorizzazione del CSM costituisce un illecito disciplinare.
145. Nessuna restrizione è posta ai magistrati per quanto riguarda i loro interessi finanziari, compreso il possesso di azioni sociali, a condizione che rispettino il divieto di esercizio di industrie o commerci di cui all’articolo 16 del regio decreto 12/1941. I magistrati hanno il divieto di far parte del consiglio di amministrazione di una società. Inoltre, la loro partecipazione alle attività finanziarie ed economiche di terzi costituisce un illecito disciplinare, laddove esso possa condizionare l’esercizio delle loro funzioni giudiziarie o compromettere la loro immagine (articolo 3, lettera h del decreto legge n. 109/2006).
146. Non esistono norme che limitano il diritto dei magistrati di essere impiegati in determinate posizioni o di svolgere altre attività retribuite o a titolo gratuito una volta terminato il loro mandato. Nell’esercizio della professione di avvocato è vietato utilizzare le informazioni acquisite nell’esercizio delle precedenti funzioni giudiziarie.
147. Un magistrato può assumere funzioni diverse da quelle inerenti alla propria carica e può altresì essere posto temporaneamente fuori ruolo. A titolo esemplificativo, può essere nominato a ricoprire ruoli nel Ministero della Giustizia, presso il CSM (presso il segretariato o il servizio ricerca), presso la Corte costituzionale o la Presidenza del Consiglio oppure può essere distaccato presso organi e istituzioni internazionali. In alcuni casi, le funzioni esercitate comportano una cooperazione diretta con autorità politiche, come ministri e membri della Presidenza del Consiglio. Ai sensi dell’articolo 66 della legge n. 190/2012 sulle disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, i magistrati che ricoprono alte posizioni presso istituzioni, organi ed enti pubblici, nazionali o internazionali, devono essere collocati fuori ruolo per tutta la durata dell’incarico.
148. I principi che disciplinano questa materia sono elencati nella circolare n. 13778/2014 del CSM e sono: 1) la necessità di ottenere l’autorizzazione preliminare del CSM che deve valutare se le diverse funzioni corrispondono all’interesse della giustizia e non pregiudicano l’imparzialità e l’indipendenza del magistrato interessato, da un lato, e del sistema giudiziario nel suo complesso, dall’altro; 2) il carattere temporaneo delle diverse funzioni. Di norma, La durata del periodo fuori ruolo non può superare il periodo massimo di dieci anni. Ai sensi della legge n. 18/2000, il numero massimo di magistrati che può essere collocato fuori ruolo non può superare le 200 unità.
149. Per quanto riguarda la partecipazione dei magistrati alla vita politica, essi non possono essere iscritti a partiti politici. Ai sensi dell’articolo 3, lettera h del decreto legge n. 109/2006, l’iscrizione a partiti politici e la partecipazione continua e sistematica alle attività di partiti politici costituiscono un illecito disciplinare. D’altro canto, come ogni altro cittadino, i magistrati possono partecipare alle elezioni parlamentari nazionali e a quelle regionali, provinciali e comunali. Inoltre possono essere nominati membri del governo nazionale e di organi esecutivi a tutti i livelli del governo locale.
150. La legge stabilisce le condizioni di ineleggibilità dei magistrati. Per quanto concerne le elezioni parlamentari nazionali, ai sensi dell’articolo 8 della legge n. 361/1957, i magistrati non possono essere eletti nelle circoscrizioni nelle quali esercitano le loro funzioni giudiziarie oppure nelle quali le hanno esercitate nei sei mesi antecedenti la data di accettazione della candidatura. La stessa disposizione obbliga i magistrati a prendere aspettativa, se si presentano alle elezioni. Analogamente, i magistrati non possono essere eletti alla carica di sindaco, presidente di provincia o consigliere comunale o provinciale in un territorio in cui esercitano le loro funzioni giudiziarie; l’ineleggibilità cessa quando il magistrato prende aspettativa prima di candidarsi alle elezioni (articolo 60, comma 6 del decreto legge n. 267/2000). Norme analoghe si applicano alle elezioni per i consigli regionali (articolo 5 della legge n. 108/1968). La materia è inoltre regolamentata da circolari del CSM (in particolare la n. 13778/2014) che impone limitazioni territoriali, funzionali e temporanee in caso di rientro di un magistrato alle funzioni giudiziarie dopo le elezioni politiche.
151. Il GET ritiene che la questione della partecipazione diretta dei magistrati alla vita politica sia particolarmente delicata a causa del rischio inevitabile di politicizzazione, sia reale sia percepita, del sistema giudiziario. Tale questione — e più in generale la relazione tra magistrati e politica — è oggetto di un vivo dibattito nell’ambito del sistema giudiziario e della società civile italiani, soprattutto nei casi in cui le indagini penali per corruzione riguardano figure politiche. Nell’ambito delle discussioni svolte in loco, il GET ha constatato che vi è consenso unanime in merito alla necessità di una delimitazione più netta tra le funzioni giurisdizionali dei magistrati e la loro diretta partecipazione alla vita politica o governativa, dal momento che quest’ultima può pregiudicare l’immagine di indipendenza, imparzialità e terzietà della magistratura e minare la fiducia dei cittadini nel sistema giustizia nel suo complesso. In generale, tale questione riguarda sia il diritto dei giudici di esprimere le loro opinioni politiche e di partecipare a dibattiti pubblici, sia l’esercizio diretto di attività politiche a livello locale, nazionale e internazionale.
152. Per quanto riguarda la prima questione, i magistrati non dovrebbero essere isolati dalla società civile in cui vivono né dovrebbe essere negato loro il diritto di partecipare, analogamente ad altri cittadini, alla vita sociale e politica. Ciò detto, le specificità delle funzioni giudiziarie richiedono che sia raggiunto un equilibrio ragionevole tra il livello di partecipazione dei magistrati alla società e la necessità per loro, nonché per il sistema giudiziario nel suo insieme, di essere realmente indipendenti e imparziali nell’esercizio delle loro funzioni e di essere anche percepiti come tali. Nell’interesse del diritto a un equo processo e delle legittime attese della pubblica opinione, i magistrati dovrebbero astenersi dall’esercizio dell’attività politica pubblica [36].
153. Per quanto riguarda l’esercizio diretto di attività politiche, il GET conviene sulla necessità di una più chiara demarcazione tra questo esercizio e le funzioni giudiziarie [37]. A questo proposito, il quadro legislativo italiano presenta varie lacune e incoerenze, che sollevano questioni importanti dal punto di vista della separazione dei poteri e per quanto riguarda l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici. Ad esempio, la legislazione in vigore non pretende che i magistrati prendano aspettativa per essere eletti o nominati negli organi del governo locale. Di conseguenza, un magistrato potrebbe benissimo svolgere attività politiche in qualità di sindaco, presidente di regione o di consiglio provinciale o di assessore, mentre svolge funzioni giudiziarie, alla sola condizione di rispettare la clausola di ineleggibilità territoriale. Infatti, la legge prevede solo l’ineleggibilità nel territorio in cui il magistrato esercita le proprie funzioni giudiziarie in quel momento [38].Inoltre, nulla osta a che un magistrato venga nominato direttamente da un organo del governo locale (come assessore, per esempio) nel territorio in cui esercita le sue funzioni giudiziarie. L’unica norma che disciplina la materia è contenuta nel Codice etico, il cui articolo 8 vieta a qualsiasi magistrato — fermo restando il regime di ineleggibilità e di incompatibilità previsto dalla normativa pertinente — di accettare candidature o nomine negli enti locali nel distretto in cui esercita le sue funzioni giudiziarie. Secondo il parere del GET, anche il rientro di un magistrato nelle funzioni giudiziarie al termine del mandato politico o della mera partecipazione alle elezioni politiche meriterebbe di essere oggetto di norme più rigorose. Una recente risoluzione adottata dal CSM mette in evidenza le principali lacune esistenti ed esorta il legislatore a introdurre norme più rigorose in materia [39]. Alcune proposte positive figurano inoltre nella relazione del comitato di esperti che lavorano sotto l’egida del Ministero della Giustizia all’ampliamento dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità, nonché a limitare ulteriormente il diritto dei magistrati a rientrare alle loro funzioni giudiziarie dopo aver partecipato alle elezioni politiche. In considerazione di quanto precede, il GRECO raccomanda (i) di prevedere per legge una restrizione all’esercizio simultaneo della funzione di magistrato e di membro degli organi del governo locale e, più in generale, ii) di trattare il tema dell’attività politica dei magistrati sotto tutti gli aspetti a livello legislativo, in ragione del suo impatto sui principi fondamentali di indipendenza e di imparzialità, sia reali sia percepite, della magistratura.

Offerte di doni

154. Il decreto legge n. 109/2006 vieta l’accettazione di doni da parte di un magistrato. Avvalersi della propria posizione di magistrato al fine di ottenere indebiti vantaggi per se stesso o per un terzo costituisce un illecito disciplinare. L’attuale Codice etico dell’ANM non menziona, tuttavia, le offerte di doni. Tale questione dovrebbe essere oggetto di un’attenzione particolare nel quadro dell’attuazione della raccomandazione di cui al paragrafo 136.
155. Inoltre, le disposizioni relative alla corruzione passiva si applicano allorquando a un magistrato venga consegnato un dono, indipendentemente dal suo valore, affinché agisca in violazione dei suoi obblighi professionali. L’articolo 319ter CP prevede come reato autonomo la corruzione passiva in atti giudiziari. La legge n. 69/2015 ha significativamente ampliato lo spettro delle sanzioni applicabili a tale reato, che ora vanno dalla pena della reclusione compresa tra 6 e 12 anni (quando il reato è commesso a favore o a sfavore di una parte del procedimento civile, penale o amministrativo) alla pena della reclusione compresa tra 6 e 14 anni (se dal fatto deriva l'ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni,) o alla pena della reclusione compresa tra 8 e 20 anni (se dal fatto deriva l'ingiusta condanna di taluno alla reclusione superiore a cinque anni).

Abuso di informazioni riservate e contatti con i terzi

156. La divulgazione di informazioni riservate contenute nel fascicolo è previsto come reato dall’articolo 326 CP. Inoltre, la violazione della riservatezza costituisce un illecito disciplinare ai sensi dell’articolo 3, lettera u del decreto legge n. 109/2006. Il Codice etico vieta altresì la divulgazione o l’utilizzo di informazioni riservate.

Dichiarazioni patrimoniali, dei redditi, delle passività e degli interessi

157. La legge n. 441, del 5 luglio 1982, recante disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti si applica ai magistrati ordinari in forza dell’articolo 17, comma 22, della legge n. 127/1997. Pertanto, i magistrati sono tenuti a presentare al CSM, entro un termine di tre mesi dalla loro nomina: i) una dichiarazione concernente i diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri; le azioni di società; le quote di partecipazione a società; l'esercizio di funzioni di amministratore o di sindaco di società, nonché ii) copia dell'ultima dichiarazione dei redditi soggetti all'imposta sui redditi delle persone fisiche e (iii) la situazione patrimoniale e la dichiarazione dei redditi del coniuge non separato e dei figli conviventi, se gli stessi vi consentono. Una relazione deve inoltre essere presentata — entro un mese a decorrere dalla data di scadenza del termine di presentazione della dichiarazione dei redditi delle persone fisiche — in caso di modifiche rispetto alla dichiarazione precedente. I magistrati sono inoltre tenuti a presentare una relazione entro un termine di tre mesi a decorrere dal giorno in cui esse hanno cessato di esercitare le loro funzioni. In caso di violazione delle norme applicabili, il nome del magistrato è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica. La mancata presentazione di una dichiarazione patrimoniale non figura nel novero delle infrazioni disciplinari. Le dichiarazioni dei magistrati non sono rese pubbliche, ma le persone interessate sono autorizzate a presentare una richiesta motivata di accesso. Il CSM esamina gli interessi alla base della domanda e, se necessario, motiva la sua decisione di diniego, differimento o limitazione dell’accesso ai documenti pertinenti, che può essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo.
158. Il GET ritiene che l’attuale sistema di pubblicità della situazione patrimoniale dei magistrati potrebbe senza alcun dubbio essere migliorato, in particolare sotto il profilo dell’accessibilità e dei profili di controllo. In tale contesto, il CSM è responsabile solo di concedere al pubblico l’accesso ai moduli contenenti le dichiarazioni stesse, ma è privo di poteri di controllo sul contenuto delle informazioni presentate da ciascun magistrato o di potestà sanzionatoria in caso di mancata presentazione dei moduli richiesti. Inoltre, nella misura in cui l’accesso ai moduli contenenti le dichiarazioni patrimoniali è autorizzato unicamente dietro presentazione di singole richieste, il tipo di controllo pubblico che può essere esercitato sulla magistratura è necessariamente limitato. Il GET comprende la riluttanza delle autorità a concedere un più ampio accesso pubblico alle dichiarazioni patrimoniali dei magistrati, sia per ragioni di sicurezza sia di tutela della privacy. Fermo restando questo aspetto, ciò comporta una certa limitazione del tipo di controllo che può essere esercitato dal pubblico, in quanto esso è privato di una visione olistica dei potenziali rischi di conflitti di interesse e delle sfide insite nella professione.
159. Agli occhi del GET, la presentazione di dichiarazioni patrimoniali e finanziarie costituisce uno strumento importante di prevenzione e di individuazione dei conflitti di interesse. La loro utilità, tuttavia, è quasi azzerata se le dichiarazioni restano pezzi di carta inutilizzati. A fronte di tali considerazioni, tutti gli interlocutori incontrati hanno sottolineato che i giudici e i pubblici ministeri hanno un forte spirito di servizio per la collettività e una grande dedizione verso i pubblici doveri, e che sono stati accertati solo casi isolati di corruzione finanziaria all’interno della magistratura. Le autorità hanno aggiunto che anche le norme molto rigorose relative alle attività secondarie/collaterali rappresentano strumenti molto utili nell’ambito di un sistema di prevenzione dei conflitti di interesse nella magistratura italiana. Il GET è consapevole che i giudici e i pubblici ministeri non sono soggetti alle stesse norme di trasparenza dei rappresentanti politici eletti e che la pratica relativa alla pubblicità delle dichiarazioni patrimoniali dei magistrati varia fra gli Stati membri del GRECO. A fronte di ciò, deve essere fatto di più per consolidare l’attuale regime di dichiarazione patrimoniale e reddituale dei magistrati e, in particolare, il successivo monitoraggio. Pertanto, il GRECO raccomanda di rafforzare il monitoraggio delle dichiarazioni patrimoniali presentate dai magistrati, in particolare garantendo una verifica più approfondita di tali dichiarazioni e, conseguentemente, sanzionando le infrazioni individuate.

Vigilanza e applicazione

Vigilanza generale

160. Il sistema giudiziario italiano è in gran parte autogestito: il CSM e i Consigli giudiziari territoriali sono responsabili, in diversi momenti, della carriera e della promozione dei magistrati. Inoltre, i vertici degli uffici giudiziari esercitano la vigilanza generale e sono responsabili della valutazione della condotta e del lavoro dei singoli magistrati; essi, inoltre, hanno il compito di segnalare qualsiasi infrazione disciplinare al Ministro della giustizia e al Procuratore Generale presso la Corte di cassazione.

Responsabilità civile e penale

161. Ogni magistrato può essere chiamato a rispondere penalmente di reati commessi nell’ambito e al di fuori delle proprie funzioni. I magistrati non godono di alcuna immunità. Le autorità hanno fornito statistiche sul numero di procedimenti disciplinari attivati parallelamente ai procedimenti penali aventi ad oggetto magistrati, nel periodo compreso tra il 2011 e il 2016, la maggior parte dei quali riguardano casi di diffamazione. Per quanto concerne le ipotesi di corruzione, si contano rispettivamente un caso nel 2011, un caso nel 2012, due nel 2013, cinque casi nel 2014, tre nel 2015 e due nel 2016.
162. Per quanto riguarda la responsabilità civile, la legge n. 117/1988, modificata dalla legge n. 18/2015, ha stabilito il diritto al risarcimento in caso di danno ingiusto derivante da un comportamento, da un atto o da un provvedimento giudiziario posto in essere da un magistrato «con dolo» o «colpa grave» nell’esercizio delle sue funzioni o per «diniego di giustizia».

Responsabilità disciplinare

163. Il decreto legislativo n. 109/2006 regola gli illeciti disciplinari e le sanzioni corrispondenti. Le violazioni delle norme disciplinari sono suddivise in due categorie: i) illeciti disciplinari commessi nell’esercizio delle funzioni giudiziarie di cui all’articolo 2 (vale a dire, i comportamenti che, violando i doveri del magistrato, arrecano ingiusto danno o indebito vantaggio ad una delle parti; la consapevole inosservanza dell'obbligo di astensione; la grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile, nonché il travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile; il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all'esercizio delle funzioni giudiziarie, ecc.); e ii) gli illeciti disciplinari commessi al di fuori dell’esercizio delle funzioni giudiziarie, elencati all’articolo 3 (ad esempio l'uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sé o per altri; l'assunzione di incarichi extragiudiziari senza la prescritta autorizzazione; l'ottenere, direttamente o indirettamente, prestiti o agevolazioni da soggetti che sono parti nei procedimenti penali o civili pendenti presso l'ufficio giudiziario di appartenenza o presso altro ufficio che si trovi nel medesimo distretto, ecc.). Inoltre, la responsabilità penale non esclude la responsabilità disciplinare (articolo 4).
164. Le sanzioni disciplinari sono: i) l’ammonimento, ii) la censura, (iii) la perdita di anzianità fino a un massimo di due anni, iv) l’incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo in un organismo giudiziario per un periodo compreso tra sei mesi e due anni, v) la sospensione delle funzioni giudiziarie e della remunerazione, vi) la rimozione. La sanzione accessoria del trasferimento può essere applicata nel caso di sanzioni più gravi di un semplice ammonimento, come previsto dalla legge. Il trasferimento d’ufficio può essere disposto in via cautelare e temporanea per motivi di urgenza. È possibile ricorrere dinanzi alla Corte di cassazione. Il termine di prescrizione per gli illeciti disciplinari è di dieci anni.
165. I procedimenti disciplinari hanno natura giurisdizionale e sono soggetti ai principi enunciati dal c.p.c. L’autorità competente è la Sezione disciplinare del CSM, che comprende sei membri: Il vicepresidente del CSM, che è membro d’ufficio e presiede la Sezione, e cinque membri eletti del CSM tra i suoi membri, uno dei quali è un giudice “non togato”, un altro è un giudice o un pubblico ministero di livello e funzioni di magistrato di cassazione, due giudici e un pubblico ministero. I procedimenti disciplinari sono avviati dal Ministro della giustizia e dal Procuratore generale della Corte di cassazione. L’esercizio dell’azione disciplinare è obbligatorio per il Procuratore generale, mentre il Ministro della giustizia gode di un margine di discrezionalità, di cui si avvale dopo aver incaricato il Procuratore generale di condurre l’istruttoria. Il Ministro generalmente decide di avviare un procedimento disciplinare all’esito dell’istruttoria svolta dall’Ispettorato generale.
166. Il Ministro della giustizia può avvalersi dei suoi poteri per avviare autonomamente un procedimento disciplinare e chiedere al Procuratore generale di condurre l’istruttoria. Può altresì intervenire nei procedimenti disciplinari promossi dal Procuratore generale chiedendo l’estensione o la modifica della contestazione disciplinare.
167. L’Ispettorato generale è un organo di diretta collaborazione con il Ministro e dispone di poteri di vigilanza [40]. Esso ottempera ai suoi obblighi attraverso sostanzialmente tre tipi di ispezioni presso gli uffici giudiziari: 1) ispezioni ordinarie, effettuate di norma ogni tre anni su ordine del Direttore di tale organismo, per verificare se i vari servizi degli uffici giudiziari sono svolti secondo la legge, i regolamenti e le direttive vigenti; 2) le ispezioni straordinarie, laddove siano state segnalate o riscontrate deficienze o irregolarità; 3) ispezioni mirate, disposte dal Ministro della giustizia qualora quest’ultimo ritenga necessario verificare la produttività, l’efficienza e la tempestività del lavoro svolto da singoli magistrati. Il Ministro può eventualmente avviare, sulla base del rapporto a seguito dell’ispezione, un procedimento disciplinare.
168. In base alle informazioni fornite, negli ultimi cinque anni sono state inflitte ai magistrati 240 sanzioni disciplinari. La maggior parte dei casi (121 misure disciplinari) riguardavano un ritardo nelle attività giudiziarie.

Consulenza, formazione e sensibilizzazione

169. La Scuola superiore della magistratura, istituita con il decreto legislativo n. 26/2006, è un’istituzione distinta dal CSM sotto il profilo strutturale e funzionale. Si tratta di un’entità indipendente dotata di personalità giuridica di diritto privato e di diritto pubblico. I corsi organizzati dalla Scuola sono volti a fornire una formazione professionale permanente, una formazione destinata ai magistrati recentemente nominati; una formazione specifica destinata alle persone che passano dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti e viceversa, oppure una formazione per i magistrati che si candidano a incarichi direttivi. La Scuola garantisce anche la formazione iniziale e permanente dei giudici e dei pubblici ministeri onorari. Le attività di formazione della scuola sono organizzate a livello centrale e territoriale, in modo da garantire una più ampia partecipazione dei magistrati, dei rappresentanti del mondo accademico e degli operatori del diritto.
170. La formazione iniziale si rivolge ai magistrati in tirocinio che, una volta nominati, sono tenuti a seguire una formazione professionale annuale per i primi quattro anni almeno. I magistrati ordinari hanno il diritto e il dovere di partecipare alle sessioni di formazione e devono frequentare almeno un corso organizzato dalla Scuola ogni quattro anni. I contenuti dei corsi di formazione sono sia teorici sia pratici. Al fine di agevolare l’accesso alla formazione in tutti gli uffici giudiziari, la Scuola ha adottato un approccio dinamico istituendo una rete decentrata di formatori e realizzando moduli di e-learning/programmi di formazione a distanza. Essa effettua inoltre programmi di formazione in collaborazione con omologhi di Stati o di associazioni professionali stranieri.
171. Per quanto riguarda la formazione in materia di etica, le autorità hanno comunicato le seguenti informazioni: nel contesto della formazione iniziale, i magistrati partecipano, presso la Scuola superiore della magistratura, a un corso obbligatorio di mezza giornata avente ad oggetto «Etica e deontologia dei giudici e dei pubblici ministeri e regimi disciplinari corrispondenti». Per quanto riguarda la formazione permanente, il programma annuale per il 2016 prevede un corso di tre giorni, destinato a 90 giudici e pubblici ministeri, sul tema «La lotta alla corruzione nella pubblica amministrazione e nei tribunali», che comprende una sessione di mezza giornata dedicata al tema “Corruzione nel sistema giustizia”. Il GET è stato informato, dopo la visita in loco, che in base agli orientamenti del CSM, il programma di formazione del 2017 pone un accento particolare sulla questione etica, indirizzata precipuamente ai giovani magistrati.
172. Come già rilevato supra, il GET ritiene che potrebbero essere elaborati meccanismi che consentano di fornire consulenza e orientamenti più specifici in materia di condotta dei magistrati. Attualmente ogni magistrato definisce la parte essenziale della sua condotta professionale secondo la propria coscienza e tenendo conto di eventuali consigli informali. Solo pochi corsi sono stati organizzati in materia di etica e i programmi di formazione non sono concepiti sistematicamente per affrontare le questioni etiche. Analogamente, nessuna misura formale per ricevere orientamenti e consulenza è stata attuata. Le osservazioni e la raccomandazione di cui al paragrafo 136 rilevano direttamente a tale proposito, nella misura in cui la Scuola è chiamata a svolgere un ruolo più attivo nella diffusione delle norme deontologiche ed etiche, nonché nel garantire che i futuri programmi di formazione dei giudici togati e onorari comprendano sistematicamente un modulo sull’etica, la condotta prevista, la prevenzione della corruzione, i conflitti di interesse e le questioni connesse.

V. PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEI PUBBLICI MINISTERI

Panoramica dell’ufficio del Pubblico ministero

173. Come indicato in precedenza, i pubblici ministeri e i giudici fanno parte dello stesso ordine professionale, quello dei «magistrati». Pertanto l’ufficio del pubblico ministero è in gran parte disciplinato dalle medesime norme che regolano i giudici, conformemente alle disposizioni della Costituzione, della legislazione primaria e dai regolamenti adottati dal CSM. Le decisioni relative allo status professionale dei pubblici ministeri (nomina, valutazione, promozione, trasferimento, responsabilità disciplinare) sono quindi adottate in conformità delle norme sopra menzionate al capo IV del presente rapporto; si farà uso di riferimenti incrociati per evitare qualsiasi inutile ripetizione.
174. I pubblici ministeri, in quanto parte della magistratura, sono indipendenti dagli altri poteri dello Stato (articolo 104 della Costituzione); essi devono poter svolgere le proprie funzioni senza indebite influenze esterne. Beneficiano delle garanzie previste nell’ordinamento giudiziario (articolo 107 della Costituzione), compreso il principio di inamovibilità. I pubblici ministeri sono tenuti ad assicurare il rispetto della legge, nonché a garantire l’amministrazione tempestiva e regolare della giustizia, a tutelare i diritti dello Stato e a reprimere la commissione di reati.
175. L’Italia ottempera al principio di obbligatorietà dell’azione penale (articolo 112 della Costituzione). I pubblici ministeri sono responsabili della direzione della polizia giudiziaria nella conduzione delle indagini (articolo 109 della Costituzione; articoli 56 e 327 del codice di procedura penale). Nell’esercizio delle loro funzioni i pubblici ministeri devono agire con imparzialità e obiettività e acquisire l’insieme dei fatti o delle circostanze, anche in favore dell’indagato. Una volta completata l’indagine, il pubblico ministero può chiedere il rinvio a giudizio, se dispone di prove sufficienti, o chiedere al giudice delle indagini preliminari di archiviare il procedimento penale. Nella fase del processo il pubblico ministero rappresenta l’accusa dinanzi ai giudici penali. I pubblici ministeri sono inoltre responsabili delle procedure di esecuzione delle sentenze. Oltre alle funzioni in materia penale, essi hanno anche talune competenze in materia civile nei casi stabiliti dalla legge, e funzioni di controllo dello stato civile.
176. La struttura degli uffici pubblico ministero rispecchia quella dei tribunali. Ai sensi dell’articolo 2 del regio decreto n. 12/1941, esiste un ufficio della Procura della Repubblica presso i tribunali di primo grado e i tribunali minorili, le Corti d’appello e la Corte di cassazione. Attualmente, pertanto, l’ufficio del pubblico ministero si compone di 136 uffici di primo grado, istituiti in ogni provincia o comune che dispone di un tribunale; di 26 uffici presso le corti d’appello; e di un ufficio presso la Corte di cassazione. Per quanto riguarda la criminalità organizzata e altri reati gravi [41], le funzioni del pubblico ministero sono assunte dalle Direzioni distrettuali antimafia, che fanno parte delle procure dei capoluoghi di distretto. La Direzione nazionale antimafia opera presso la Procura generale della Corte di cassazione; essa ha il compito di coordinare e monitorare le indagini effettuate dalle direzioni distrettuali. Il decreto legge n. 7 del 18 febbraio 2015, convertito in legge il 17 aprile 2015, ha rafforzato il ruolo di coordinamento e di supervisione del Procuratore nazionale antimafia (chiamato ora Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo) in materia di lotta contro il terrorismo.
177. A norma dell’articolo 72 del regio decreto n. 12/1941, come modificato dalla legge n. 51/1998, talune funzioni del pubblico ministero possono essere delegate dal procuratore della Repubblica a vice-procuratori onorari. In particolare, questi ultimi possono rappresentare la pubblica accusa nel corso di procedimenti penali dinanzi al giudice di pace o al tribunale, laddove un giudice monocratico sia investito del procedimento. A norma di legge, può essere nominato procuratore onorario un cittadino italiano di età compresa tra 25 e 69 anni, che abbia l’esercizio di tutti i diritti civili, una buona reputazione, non abbia riportato condanne per delitti non colposi e abbia conseguito la laurea in giurisprudenza. I vice procuratori onorari sono nominati con decreto del Ministro della giustizia, in conformità della deliberazione del CSM, su proposta del Consiglio giudiziario competente. Una volta nominati, essi espletano le funzioni per tre anni e possono essere confermati una volta. Di fatto, come già illustrato per quanto riguarda i giudici onorari di tribunale, essi sono confermati ripetutamente nella loro carica mediante decreto legge.
178. L’ufficio del pubblico ministero in Italia si compone attualmente di 2 192 magistrati togati (1 265 uomini e 927 donne) [42]. A marzo 2016 il numero di vice-procuratori onorari ammontava a 1 740 (su un totale di 2067 posti)[43].

Organizzazione interna

179. Modifiche significative alla struttura e al funzionamento dell’ufficio pubblico ministero sono state apportate dal decreto legislativo n. 106/2006, modificato dalla legge n. 269/2006.
180. Ogni ufficio del pubblico ministero è costituito da un procuratore della Repubblica e da un numero adeguato di sostituti procuratori. Negli uffici con più di nove magistrati è nominato un procuratore aggiunto. Per assolvere le funzioni di competenza dell’Ufficio, il procuratore della Repubblica può nominare un vicario fra i procuratori aggiunti, che lo sostituisca in caso di assenza o impedimento. Il procuratore della Repubblica, inoltre, può delegare a uno o più procuratori aggiunti o a uno o più magistrati addetti all’ufficio alcuni settori specifici di attività. Il procuratore generale presso la Corte di cassazione è nominato dal CSM; non vi è un rapporto gerarchico tra le diverse procure del paese e la procura generale presso la Corte di cassazione.[44]
181. La riforma del 2006 ha rafforzato la struttura gerarchica del pubblico ministero. Il procuratore della Repubblica è titolare dell’azione penale che esercita sotto la sua responsabilità in conformità con la legge. Può esercitare l’azione penale personalmente ovvero delegando i procedimenti (o singoli atti) a magistrati addetti all’ufficio. In quest’ultimo caso, il procuratore della Repubblica può stabilire i criteri ai quali i magistrati sono tenuti a conformarsi. Inoltre, i procuratori della Repubblica hanno l’obbligo di garantire che l’azione penale sia esercitata in modo corretto, tempestivo e uniforme e che le norme del giusto processo siano pienamente rispettate. Ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 106/2006, il previo consenso scritto del procuratore della Repubblica è necessario per taluni atti dei pubblici ministeri e, in particolare per le richieste di misure cautelari (quali fermo, arresti domiciliari, custodia cautelare in carcere, misure interdittive, sequestri ecc.). Il procuratore della Repubblica deve garantire, tra l’altro, che l’ufficio di cui è responsabile funzioni in modo efficiente, coerente e coordinato, anche delegando le responsabilità e ripartendo il lavoro all’interno dell’ufficio.
182. A norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo n. 106/2006, il procuratore della Repubblica è tenuto a determinare criteri riguardanti: 1) l’organizzazione generale dell’ufficio; 2) l’assegnazione dei procedimenti ai magistrati dell’ufficio; 3) le tipologie di reati per i quali i meccanismi di assegnazione del procedimento siano di natura automatica. I programmi organizzativi elaborati dai procuratori della Repubblica sono presentati al CSM, ma nessuna legge o normativa secondaria del CSM richiede l’approvazione formale di detti programmi.

Organi di autogoverno

183. Come per i giudici, il CSM è il principale organo di autogoverno e ha importanti responsabilità in materia di nomina, trasferimento, promozione e valutazione dei pubblici ministeri e di adozione di provvedimenti disciplinari (articolo 105 della Costituzione). La composizione, il funzionamento e le strutture sono descritti supra ai paragrafi da 103 a 106.

Assunzione, avanzamento di carriera e condizioni di servizio

184. I pubblici ministeri e i giudici sono sostanzialmente soggetti alle stesse norme, nonché alle stesse procedure di assunzione e di valutazione professionale. Per maggiori dettagli, cfr. i paragrafi da 107 a 120.

Gestione dei procedimenti e procedura

185. Ai sensi del decreto legislativo n. 106/2006, il procuratore della Repubblica, in qualità di titolare dell’azione penale, può decidere di esercitarla personalmente o di assegnare I procedimenti ai magistrati che lavorano nel suo ufficio. I procedimenti sono in genere assegnati in modo casuale, conformemente ai criteri generali fissati nel pertinente programma organizzativo dell’ufficio e tenendo conto dell’esistenza al suo interno di gruppi specializzati di magistrati. Il procuratore della Repubblica può revocare la delega per la trattazione di un procedimento nei seguenti casi: i) quando il magistrato non si attiene ai criteri stabiliti nel programma organizzativo generale o nel programma organizzativo specifico adottato appositamente per il procedimento in questione; ii) in caso di divergenza tra il procuratore della Repubblica e il magistrato relativamente alle indagini (ad esempio in caso di disaccordo sulla determinazione di un reato, la decisione di archiviare il procedimento o esercitare l’azione penale, ecc.). La legge prescrive che la decisione di ritirare la delega sia motivata. Il magistrato delegato, entro dieci giorni dalla comunicazione della decisione, può presentare osservazioni scritte al procuratore della Repubblica, che è tenuto a inoltrarle al CSM.
186. I criteri stabiliti nel programma di organizzazione interna elaborato dal procuratore della repubblica svolgono un ruolo significativo nell’assegnazione dei procedimenti. Il CSM ha fornito linee guida volte a strutturare i poteri di gestione dei procuratori della Repubblica e garantire un equilibrio tra la struttura gerarchica di ogni ufficio del pubblico ministero, da un lato, e l’autonomia interna e l’indipendenza di ogni magistrato, dall’altro [45]. Conformemente alle risoluzioni del CSM, al momento di elaborare il programma organizzativo i procuratori della Repubblica devono perseguire gli obiettivi enunciati nella legge e garantire in particolare: i) la durata ragionevole dei processi, nonché la conclusione rapida ed efficace delle indagini, tenendo conto del carico di lavoro dell’ufficio e definendo criteri di priorità; ii) l’esercizio dell’azione penale in modo corretto, rapido e uniforme. Per conseguire tale obiettivo, ogni procuratore della Repubblica istituisce gruppi di lavoro specializzati nell’ambito del suo ufficio [46] ed elabora criteri uniformi, linee guida e un adeguato scambio di informazioni ed esperienze professionali tra i magistrati; iii) la direzione efficace della polizia giudiziaria e l’uso efficiente delle risorse economiche e tecnologiche.
187. Come si è già sottolineato, la riforma del 2 006 ha permesso di rafforzare la struttura gerarchica degli uffici del pubblico ministero e il ruolo dei procuratori della Repubblica a vari livelli: competenze organizzative, assegnazione dei procedimenti e relazioni con i magistrati all’interno dell’ufficio. Le discussioni in loco hanno evidenziato che i poteri di vigilanza del CSM sui programmi organizzativi elaborati dai procuratori della Repubblica non presentano un sufficiente livello di efficacia, nella misura in cui il Consiglio non è più tenuto a dare preventivamente il proprio accordo formale. L’attuale sistema è concepito in modo da consentire al CSM di intervenire solo in presenza di un conflitto tra un procuratore della Repubblica e i magistrati addetti oppure al momento di valutare le competenze gestionali del capo dell’ufficio, dopo i primi quattro anni di mandato. L’ANM ha sottolineato, nelle sue comunicazioni più recenti, che il rafforzamento del ruolo del CSM consentirebbe di garantire maggiormente la trasparenza nell’assegnazione dei procedimenti e nelle relazioni tra il procuratore della Repubblica e i magistrati (con particolare riferimento alla partecipazione dei magistrati a gruppi di lavoro specializzati, ai potenziali conflitti tra procuratore della Repubblica e sostituti, ecc.) [47].
188. Il GET ritiene che i poteri decisionali dei procuratori della Repubblica, nonché le funzioni di vigilanza e di controllo, sono logici e accettabili all’interno di una struttura gerarchica e necessari per garantire l’efficienza e l’uniformità del lavoro all’interno degli uffici del pubblico ministero. Tuttavia, le decisioni relative all’assegnazione dei procedimenti, nonché i meccanismi di risoluzione dei conflitti potenziali all’interno dell’ufficio dovrebbero essere improntate a rigorosi criteri prestabiliti, soggetti al controllo del CSM. Il GET ritiene che i programmi organizzativi degli uffici del pubblico ministero dovrebbero essere oggetto di valutazione e approvazione preventive da parte degli organi di autogoverno. Tali misure permetterebbero anche di accrescere l’uniformità delle norme organizzative e il coordinamento con i programmi dei tribunali. Pertanto, il GRECO raccomanda di rafforzare il ruolo di vigilanza del Consiglio superiore della magistratura sui programmi organizzativi degli uffici del pubblico ministero al fine di accrescere la trasparenza e l’oggettività nell’assegnazione dei procedimenti.
189. Dopo la visita in loco, le autorità hanno segnalato di condividere le preoccupazioni sollevate dal GET nel paragrafo precedente e la raccomandazione formulata al riguardo. Una commissione di esperti (Commissione Scotti), istituita presso il Ministero della Giustizia, ha presentato progetti di proposta in tal senso: presentazione al CSM dei programmi organizzativi degli uffici del pubblico ministero – al momento della loro elaborazione, nonché nei casi di modifica. Il CSM ha espresso le sue osservazioni nella risoluzione del 13 settembre 2016, in linea con i progetti di proposta della Commissione, sostenendo l’adozione di programmi organizzativi più puntuali rispetto a quelli attuali.

Principi etici e norme deontologiche

190. I pubblici ministeri sono soggetti alle stesse norme etiche descritte in precedenza con riferimento ai giudici. L’articolo 13 del codice etico della magistratura riguarda specificamente i pubblici ministeri. In particolare, questi ultimi si comportano con imparzialità nello svolgimento del loro ruolo; indirizzano la loro indagine alla ricerca della verità acquisendo anche gli elementi di prova a favore dell'indagato; non tacciono al giudice l'esistenza di fatti a vantaggio dell'indagato o dell'imputato; evitano di esprimere valutazioni sulle persone delle parti, dei testimoni e dei terzi, che non siano conferenti rispetto alla decisione dei procedimenti; si astengono da critiche o apprezzamenti sulla professionalità del giudice e dei difensori; partecipano attivamente alle iniziative di coordinamento e ne curano opportunamente la promozione; non chiedono al giudice anticipazioni sulle sue decisioni, né gli comunicano in via informale conoscenze sul processo in corso.

Conflitti di interesse

Ricusazione e astensione

191. I magistrati del pubblico ministero non possono essere ricusati. A norma dell’articolo 52 del codice di procedura penale, i magistrati del pubblico ministero hanno la facoltà di astenersi quando esistono gravi ragioni di convenienza. La dichiarazione di astensione è presentata al procuratore della Repubblica che, se la accetta, nomina un sostituto. La sostituzione è obbligatoria se il magistrato del pubblico ministero ha un interesse nel procedimento o se una delle parti private ha rapporti di credito o di debito nei confronti suoi, del coniuge o dei figli; se è tutore o datore di lavoro di una delle parti nel procedimento o se il coniuge, uno dei suoi congiunti, è procuratore, tutore, o datore di lavoro di una delle parti; se vi è grave inimicizia fra il pubblico ministero o uno dei congiunti e una parte privata nel procedimento; e se il coniuge o un congiunto è parte offesa o ha subito un danno a causa del reato commesso o è una parte privata [articolo 36, lettere a), b), d) ed e), del codice di procedura civile]. Le autorità hanno spiegato che il sistema giuridico italiano non consente di ricusare un pubblico ministero, in quanto una pratica siffatta potrebbe essere strumentalizzata per ostacolare o rallentare le indagini. In effetti, i pubblici ministeri sono tenuti a comunicare ogni potenziale conflitto di interesse, dovendo essi esercitare le proprie funzioni nel rispetto dei principi di indipendenza e imparzialità. La mancata dichiarazione di interesse in un procedimento e, conseguentemente, la mancata astensione, costituisce un illecito disciplinare.

Divieto o limitazione di determinate attività, cessazione dalle funzioni

192. In generale, i magistrati non possono accettare un altro ufficio pubblico o svolgere altre professioni o attività. Per maggiori dettagli, cfr. i paragrafi da 141 a 153.

Offerte di doni

193. Non vi sono norme specifiche che vietano o limitano l’accettazione di doni da parte dei pubblici ministeri. Tuttavia, l'uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sé o per altri costituisce un illecito disciplinare. Possono trovare applicazione le norme di diritto penale come indicato al paragrafo 155. Come per i giudici, la pratica di regalare doni a un magistrato del pubblico ministero non è né abituale né tollerata in Italia. Ciò detto, si tratta di una questione che potrebbe essere affrontata in modo chiaro nel quadro della progettazione degli orientamenti o delle attività di formazione relativi all’integrità, conformemente alla raccomandazione formulata al paragrafo 136.

Abuso di informazioni riservate e contatti con i terzi

194. La divulgazione di informazioni riservate può comportare l’avvio di un’azione penale e/o disciplinare. Per maggiori dettagli, cfr. paragrafo 156.

Dichiarazioni patrimoniali, dei redditi, delle passività e degli interessi

195. I magistrati del pubblico ministero devono presentare dichiarazioni patrimoniali e reddituali. Per maggiori dettagli, cfr. i paragrafi da 157 a 159.

Vigilanza e applicazione

196. A norma dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 106/2006, i procuratori generali presso le corti d’appello dispongono di poteri di vigilanza sulle attività delle procure del distretto. Per svolgere tale compito, essi acquisiscono dati e informazioni al fine di verificare: a) l’uniformità, l’efficienza e la rapidità del lavoro dei magistrati del pubblico ministero; b) il rispetto dei principi del giusto processo; c) l’esercizio corretto da parte dei procuratori della Repubblica dei poteri di organizzazione, direzione e controllo degli uffici a cui sono preposti. Ciascun procuratore generale presso la Corte d’appello invia almeno una volta all’anno una relazione al procuratore generale presso la Corte di cassazione. Inoltre, quest’ultimo può esercitare un controllo sull’attività dei procuratori della Repubblica evitare e prevenire i conflitti tra le diverse procure, garantendo al contempo il rispetto dei principi del giusto processo.

Consulenza, formazione e sensibilizzazione

197. I magistrati del pubblico ministero partecipano alle sessioni di formazione organizzate dalla Scuola superiore della magistratura, come illustrato ai paragrafi da 169 a 172; una raccomandazione che suggerisce ulteriori miglioramenti in questo campo è stata formulata al paragrafo 136.

VI. RACCOMANDAZIONI E MONITORAGGIO

198. Alla luce delle conclusioni del presente rapporto, il GRECO rivolge le seguenti raccomandazioni all’Italia:

In merito ai parlamentari

1. consolidare il quadro in materia di integrità dei parlamentari, in particolare attraverso (i) l’inserimento formale del codice di condotta nel regolamento della Camera dei deputati, (ii) il perfezionamento dello stesso mediante orientamenti dettagliati sulle sue disposizioni e (iii) la creazione di un sistema efficace di attuazione delle norme e di assunzione responsabilità. Si raccomandano le medesime misure per il Senato (paragrafo 46);
2. (i) adottare norme chiare ed effettivamente applicabili in materia di conflitto di interesse dei parlamentari, in particolare attraverso la sistematizzazione di un regime di ineleggibilità e di incompatibilità, attualmente basato su disposizioni disperse in più testi e (ii) razionalizzare ulteriormente e, quindi, applicare in modo più efficace e tempestivo il processo di verifica dell’ineleggibilità/incompatibilità (paragrafo 51);
3. elaborare un insieme ben definito di limitazioni in materia di sovvenzioni, doni, ospitalità, favori e altri benefici accordati ai parlamentari e garantire la corretta comprensione e applicabilità del sistema futuro (paragrafo 55);
4. i) effettuare uno studio al fine di individuare eventuali restrizioni da applicare ai membri del Parlamento una volta cessati dalle funzioni al fine di prevenire i conflitti di interesse e ii) introdurre, se necessario, tali restrizioni nei suddetti casi (paragrafo 66);
5. rafforzare ulteriormente le norme applicabili alle relazioni dei parlamentari con i rappresentanti delle lobby e con altre parti terze che mirano ad influenzare il processo legislativo, sviluppando, in particolare, orientamenti dettagliati in materia e garantendo un controllo e un’applicazione efficaci delle stesse. Si raccomandano le medesime misure per il Senato (paragrafo 70);
6. adottare misure concrete per sostenere l’attuazione di norme chiare sull’integrità dei parlamentari, in particolare mediante lo sviluppo di attività di formazione specializzata (paragrafo 81);
7. In merito ai magistrati
8. (i) sviluppare una specifica politica di prevenzione e di individuazione dei rischi di corruzione e dei conflitti di interesse all’interno delle giurisdizioni tributarie; ii) adottare misure adeguate al fine di potenziare la vigilanza sulle competenze professionali e sull’integrità dei giudici tributari, in particolare introducendo un sistema di valutazione periodica e di formazione continua, anche in materia di etica, condotta prevista, prevenzione della corruzione e questioni connesse; iii) adottare una serie di norme chiare/codice deontologico, corredati di note esplicative e/o di esempi pratici (paragrafo 98);
9. che (i) le autorità perseverino nei loro sforzi diretti a migliorare l’efficienza del sistema giustizia attraverso l’adozione tempestiva delle programmate riforme in materia civile e penale, compresa la riforma del sistema delle impugnazioni e della prescrizione; ii) effettuare un’analisi delle risorse di bilancio e delle risorse umane nei tribunali e nelle procure, onde garantire la disponibilità delle risorse necessarie e la loro ripartizione ottimale all’interno del sistema giudiziario (paragrafo 130);
10. che (i) il Codice etico estenda il suo ambito di applicazione all’insieme dei magistrati e sia integrato con commenti esplicativi e/o con esempi concreti, nei quali dovranno essere incluse direttive di comportamento per i casi di conflitto d’interesse, d’offerta di doni, ecc.; (ii) l’applicazione esatta delle regole di condotta sia garantita da un meccanismo di controllo efficace e dalla previsione di una formazione dedicata di carattere sistematico, così come della possibilità di avvalersi di pareri e consigli, sia per i magistrati professionali che per i magistrati onorari (paragrafo 136);
11. i) prevedere per legge una restrizione all’esercizio simultaneo della funzione di magistrato e di membro degli organi di governo locale e, più in generale, ii) trattare il tema dell’attività politica dei magistrati sotto tutti gli aspetti a livello legislativo, in ragione del suo impatto sui principi fondamentali di indipendenza e di imparzialità, sia reali sia percepite, della magistratura (paragrafo 153);
12. rafforzare il monitoraggio sulle dichiarazioni patrimoniali presentate dai magistrati, in particolare garantendo una verifica più approfondita di tali dichiarazioni e, conseguentemente, sanzionando le infrazioni individuate (paragrafo 159);
13. rafforzare il ruolo di vigilanza del Consiglio superiore della magistratura sui programmi organizzativi degli uffici del pubblico ministero al fine di accrescere la trasparenza e l’oggettività nell’assegnazione dei procedimenti (paragrafo 188).

199. Ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento interno, il GRECO invita le autorità italiane a presentare una relazione sulle misure adottate per attuare le raccomandazioni summenzionate entro il 30 aprile 2018. Tali misure saranno valutate dal GRECO mediante la specifica procedura di conformità.
200. Il GRECO invita le autorità italiane ad autorizzare quanto prima la pubblicazione del presente rapporto, la traduzione nella lingua nazionale e la diffusione di tale traduzione.

 

NOTE

nota 1 - ANAC si chiamava inizialmente Commissione indipendente per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (CIVIT).

nota 2 - L’introduzione, negli ultimi cinque anni, delle misure summenzionate fa seguito sia agli impegni internazionali, sia alle esigenze del pubblico alla luce del dilagante numero di scandali di corruzione nel paese, compresa una serie di indagini che rivelino il ricorso da parte di tutti i principali partiti politici a metodi illegali di finanziamento e manipolazione di gare d’appalto, nonché indagini per tangenti riguardanti progetti di ampio respiro quali EXPO 2015 e la diga di protezione contro le inondazioni a Venezia.

nota 3 - Il senato è composto di 315 membri eletti e di un certo numero di membri a vita (senatori a vita).

nota 4 - Nel 2015, la Camera dei deputati ha approvato due mozioni che eliminavano, rispettivamente, il diritto di viaggiare in prima classe per i deputati in carica (salvo in caso di viaggi della durata superiore a quattro ore) e il rimborso delle spese di viaggio degli ex deputati.

nota 5 - L’Ufficio di presidenza di ogni sezione si compone del presidente, dei vicepresidenti, dei questori e dei segretari.

nota 6 - I Questori sono eletti dai loro pari sulla base del maggior numero di voti in occasione del primo turno. Essi sono membri dell’Ufficio di Presidenza e assumano le seguenti responsabilità: (i) efficiente amministrazione del Parlamento, assicurando anche la conformità ai regolamenti e alle direttive emanati dal presidente di ciascuna camera; (ii) controllo delle spese, preparazione del bilancio e dei conti; (III) rispetto del protocollo e mantenimento dell’ordine all’interno della camera.

nota 7 - Cfr. punto 39, Primo e secondo ciclo di valutazione congiunti, Addendum alla relazione di conformità sull’Italia, giugno 2013.

nota 8 - Il divieto non si estende tuttavia alle funzioni occupate nell’ambito di organismi culturali, di strutture di assistenza sociale o di organismi incaricati di organizzare fiere professionali; non si applica alle posizioni offerte da organi accademici o alle nomine approvate dal governo per i candidati nominati da associazioni commerciali o industriali.

nota 9 - La verifica delle cause di ineleggibilità è un processo lento e, per quanto riguarda i parlamentari della 17a legislatura, non è stato ancora terminato.

nota 10 - La giurisprudenza esige un nesso funzionale tra la condotta adottata dall’autore della violazione e le sue attività o doveri (sentenza n. 35523 pronunciata dalla Corte di Cassazione il 15 giugno 2007, Bossi).

nota 11 - Si vedano in particolare le seguenti sentenze della Corte costituzionale: n. 420 del 4 novembre 2008; n. 97 dell’11 aprile 2008; n. 388 del 23 novembre 2007; n. 152 del 4 maggio 2007; n. 96 del 21 marzo 2007; n.65 del 9 marzo 2007.

nota 12 - Si vedano in particolare le seguenti sentenze della Corte costituzionale: n. 410 del 18 novembre 2008 (immunità concessa dalla Camera dei deputati); n. 330 dell’8 luglio 2008 (immunità concessa dal Senato) ; n. 279 del 10 giugno 2008 (immunità invocata dal Consiglio regionale); n. 171 del 15 aprile 2008 (immunità concessa dalla Camera dei deputati); n. 135 del 15 aprile 2008 (immunità concessa dal Senato) ; n. 134 del 1º aprile 2008 (immunità concessa dalla Camera dei deputati); n. 97 dell’11 febbraio 2008 (immunità concessa dalla Camera dei deputati); n. 28 dell’11 dicembre 2007 (immunità concessa dalla Camera dei deputati).

nota 13 - Cordova c. Italia (2003), Ielo c. Italia (2004), De Jorio c. Italia (2005), CGIL e Cofferati c. Italia (2009, 2010), Onorato c. Italia (2011).

nota 14 - Dati estratti dalla pagina web ufficiale del CSM, che è stata consultata in marzo 2016.

nota 15 - Ai sensi dell’articolo 7 del codice di procedura civile, i giudici di pace trattano controversie su beni mobili di valore inferiore a 5 000 EUR, cause di risarcimento per i danni causati da incidenti automobilistici fino a un valore massimo di 20 000 EUR e di altre questioni specifiche. In ambito penale, i giudici di pace hanno competenza sui reati minori quali la diffamazione, le minacce, ecc.

nota 16 - V. l’articolo 5 del codice di procedura penale; La Corte di Assise ha competenza sui reati punibili con la reclusione a vita o di almeno 24 anni, nonché altri reati specifici.

nota 17 - Cfr. l’articolo 43 bis del Regio Decreto n. 12/1942. In materia penale, i giudici non togati esercitano la propria giurisdizione nei confronti dei reati punibili con una pena detentiva non superiore a quattro anni e/o con ammenda, nonché altri reati specifici quali elencate all’articolo 550 del CPP. In materia civile, i giudici non togati presso i tribunali possono esaminare i casi di competenza del magistrato di carriera in qualità di giudice unico ; non possono tuttavia esaminare casi di diritto fallimentare, di diritto societario, in materia di misure precauzionali, ecc.

nota 18 - I giudici onorari di Tribunale possono esercitare le loro funzioni nell’ambito di un sistema di tutoraggio in stretta cooperazione con i giudici togati, o in modo autonomo, nei limiti imposti dalla legge. Quest’ultima possibilità è riservata alle situazioni in cui vi è una grave carenza di giudici togati.

nota 19 - Parere n. 10/2007 del CCJE sul Consiglio giudiziario al servizio della società.

nota 20 - Legge n. 195/1958 relativa alla composizione e al funzionamento del CSM, come modificata dalla legge n. 695/1975.

nota 21 - I magistrati di coordinamento fungono da consulenti per diversi (in genere cinque) nuovi assunti.

nota 22 - I magistrati di prima nomina possono amministrare la giustizia in qualità di giudice unico nelle procedure per i reati di cui all’articolo 550 del CPP.

nota 23 - Il CSM redige ogni tre anni una circolare che elenca i criteri obiettivi di assegnazione degli affari (sia di diritto civile sia di diritto penale) alle sezioni, ai collegi e ai giudici.

nota 24 - V. l’articolo 128 del codice di procedura civile e l’articolo 472 del codice di procedura penale.

nota 25 - V. l’articolo 128 del codice di procedura civile e l’articolo 472 del codice di procedura penale.

nota 26 - Relazione della CEPEJ sui «Sistemi giudiziari europei» — edizione 2016 (dati 2014).

nota 27 - CEPEJ Study on Council of Europe member states on Appeal and Supreme Courts’ lengths of proceedings, settembre 2015 (dati relativi al periodo 2006-2012).
La cosiddetta fase di « filtro » mira a selezionare soltanto gli appelli che il giudice ritiene possano avere buone probabilità di successo. Qualora il giudice decida, sulla base di un giudizio prognostico, che sussiste carenza di « ragionevole probabilità » di accoglimento, l’appello è dichiarato inammissibile. Tale decisione deve essere adottata alla prima udienza, al termine dell’audizione delle parti, e motivata. Quando l’appello è dichiarato inammissibile, l’appellante può contestare la decisione di primo grado solo dinanzi alla Corte di cassazione. La fase di « filtro » non si applica ai procedimenti in cui è prevista la partecipazione del pubblico ministero (ad esempio nei procedimenti per la dichiarazione di fallimento) né ai procedimenti sommari.

nota 28 - Dati del Ministero della Giustizia relativi (i) alle cause civili menzionate nella relazione dell’Ufficio di statistica (pubblicato nel corso del secondo semestre del 2016). La notevole riduzione delle cause in entrata, passate da 1.947.538 nel 2013 a 1.748.384 nel 2015, ha consentito all’Italia di risalire nella classifica del World Bank Doing Business Index (2016) dalla 160º alla 111º posizione; (ii) ai procedimenti penali menzionati nella Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2015, pubblicata dal primo presidente della Corte di cassazione.

nota 29 - Risultati positivi della riforma della giustizia: miglioramenti nel 2016 nell’ambito della giustizia civile, Ministero della giustizia, 2016.

nota 30 - Un concorso per l’assunzione di 1.000 assistenti giudiziari è stato bandito dopo la visita di valutazione.

nota 31 - Dati del Ministero della Giustizia (7 maggio 2016) disponibili sul sito giustizia newsonline. HOME — Ministero della giustizia.

nota 32 - V. il rapporto del primo e secondo ciclo di valutazione congiunta sull’Italia (Greco EVAL I-II REP (2008) 2E) paragrafi da 54 a 57; il terzo rapporto di valutazione (Greco EVAL III REP (2011) 7E Theme I Incriminations, paragrafi da 115 a 118. Il GET è stato informato, dopo la visita in loco, che è in corso uno studio per indagare l’evoluzione e le cause del congestionamento nel settore della giustizia penale e per adottare misure finalizzate alla risoluzione del problema, anche attraverso un sistema più efficace di monitoraggio dei procedimenti penali mediante una rete di dati accessibile on line (simile a quello già esistente per gli affari civili).

nota 33 - Cfr. anche la Raccomandazione CM/Rec(2010)12, Memorandum Esplicativo, paragrafo 73: le norme etiche mirano all’adozione di pratiche professionali ottimali, mentre il regime disciplinare mira essenzialmente a sanzionare le inadempienze riscontrate nell’esercizio delle funzioni. La Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa) ha affermato che i codici di condotta devono essere ulteriormente elaborati come standard di buona condotta che agevolino la risoluzione di problemi etici e conferiscano ai giudici grande autonomia in materia decisionale, anziché essere considerati come disposizioni giuridiche vincolanti. Principi analoghi sono espressi anche nella Magna Carta dei Giudici e nei pareri del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (CCJE).

nota 34 - Il sito del CSM sta per essere ristrutturato, allo scopo di renderlo più trasparente. Il nuovo sito del CSM è previsto per l’inizio del 2017.

nota 35 - La circolare del CSM n. 22581/2015 del marzo 2016 sulle incompatibilità rappresenta il testo che dà istruzioni pratiche in materia.

nota 36 - Cfr. parere n. 3 del CCJE sui principi e sulle norme che disciplinano gli imperativi professionali applicabili ai giudici e in particolare regolano l’etica, i comportamenti incompatibili e l’imparzialità, paragrafo 30.

nota 37 - Cfr. altresì il commento ai Principi di Bangalore sulla Condotta dei Giudici dedicata alla questione della partecipazione dei giudici ad attività politiche e suoi effetti sulla percezione dell’indipendenza giudiziaria da parte dell’opinione pubblica.

nota 38 - Cfr. l’articolo 60, comma 6, del decreto legislativo n. 267/2000.

nota 39 - Risoluzione sulla partecipazione dei magistrati all’attività politica e alla governance a livello locale, nazionale e internazionale, ottobre 2015 e 13 settembre 2016 (paragrafo 2.82), in italiano.

nota 40 - L’organizzazione e il funzionamento dell’Ispettorato generale sono disciplinati dalla legge n. 1311 del 12 agosto 1962.

nota 41 - V. articolo 51 del codice di procedura penale; l’elenco dei reati include, fra l’altro, il traffico di stupefacenti, la riduzione in schiavitù, il sequestro a scopo di estorsione, nonché la prostituzione minorile e la pedopornografia.

nota 42 - Dati pubblicati sulla pagina web ufficiale del CSM, consultata a marzo 2016.

nota 43 - Dati del Ministero della giustizia.

nota 44 - Risoluzione del CSM del 20 aprile 2016.

nota 45 - Cfr. in particolare le risoluzioni del 12 luglio 2007 e del 21 luglio 2009.

nota 46 - Il CSM ha fissato la durata massima dell’appartenenza di una procura a uno stesso gruppo a 10 anni; cfr. il regolamento di tale organo adottato il 13 marzo 2008.

nota 47 - Documento del Comitato direttivo centrale dell’ANM del 12 dicembre 2015.

 

Traduzione a cura del Ministero della giustizia (Concettà Argirò, Claudia Foti, Lucia Lazzeri)