Ministero della Giustizia

Schema di d.lgs. - Sanzioni violazione Regolamento (CE) n. 1005/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009 sulle sostanze che riducono lo strato di ozono - Relazione

Esame definitivo - Consiglio dei ministri 26 luglio 2013

Schema di decreto legislativo recante: “Sanzioni per la violazione delle disposizioni derivanti dal Regolamento (CE) n. 1005/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009 sulle sostanze che riducono lo strato di ozono”

Articolato

Il Regolamento (CE) n. 1005/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009 sulle sostanze che riducono lo strato di ozono (di seguito denominato “Regolamento”) stabilisce le norme in materia di produzione, importazione, esportazione, immissione sul mercato, uso, recupero, riciclo, rigenerazione e distruzione delle sostanze che riducono lo strato di ozono, in materia di comunicazione delle informazioni relative a tali sostanze e all’importazione, all’esportazione, all’immissione sul mercato e all’uso di prodotti e apparecchiature che contengono o dipendono da tali sostanze.

Il citato Regolamento disciplina:

• le sostanze controllate come i clorofluorocarburi (CFC), gli halon, il tetracloruro di carbonio (CTC), il metilcloroformio (TCA), il bromuro di metile, gli idroclorofluorocarburi (HCFC) e il bromoclorometano (BCM), inclusi i loro isomeri, sole o in miscela, vergini, recuperate, riciclate o rigenerate (elencate nell’allegato I);
• le nuove sostanze, inclusi i loro isomeri, sole o in miscela, vergini, recuperate, riciclate o rigenerate (elencate nell’allegato II);
• i prodotti e le apparecchiature che contengono o che dipendono da tali sostanze.

Le disposizioni previste dal Regolamento prevedono:

• divieti di produzione, di immissione sul mercato, di utilizzo di sostanze controllate e/o di prodotti ed apparecchiature che contengono o dipendono da tali sostanze (articoli 4, 5, 6 e 24);
• esenzioni e deroghe per la produzione, per l’immissione sul mercato e per l’uso delle sostanze controllate o di prodotti e apparecchiature contenenti tali sostanze utilizzate come materie prime o agenti di fabbricazione, o per usi di laboratorio e a fini di analisi (articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 e 14);
• disposizioni in materia di commercializzazione delle sostanze ozono lesive e di prodotti o apparecchiature che contengono o dipendono da tali sostanze (articoli 15, 16, 17, 18 e 20);
• controllo delle emissioni attraverso il corretto recupero delle sostanze ozono lesive, durante la manutenzione, l’assistenza o la dismissione di apparecchiature contenenti tali sostanze ed attraverso la riduzione delle fughe adottando tutte le misure precauzionali praticabili (articoli 22 e 23);
• la comunicazione dei dati da parte delle imprese che producono, importano, esportano, distruggono, ed utilizzano come materia prima, agente di fabbricazione o per usi di laboratorio, le sostanze ozono lesive ed i prodotti o le apparecchiature contenenti tali sostanze (articolo 27).

Il Regolamento inoltre prevede all’articolo 29, l’emanazione di norme relative alle sanzioni da irrogare in caso di violazione delle disposizioni del Regolamento stesso.

L’Allegato VI del Regolamento è stato modificato nel 2010 dal Regolamento (UE) n. 744/2010 della Commissione del 18 agosto 2010 relativamente agli usi critici di halon. Inoltre, con il Regolamento (UE) n. 291/2011 della Commissione del 24 marzo 2011 sono stati definiti gli usi essenziali di sostanze controllate per usi di laboratorio e a fini di analisi, di cui all’articolo 10, paragrafo 2, del Regolamento, per i quali è consentita la produzione e l’importazione.

Si illustrano di seguito gli articoli dello schema di decreto legislativo.

- L’articolo 1 definisce il campo di applicazione, ovvero la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al Regolamento e successive modificazioni;

- l’articolo 2 integra le definizioni di cui al Regolamento con tre precisazioni in merito all’«impresa che gestisce apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d’aria o pompe di calore, ovvero sistemi di protezione antincendio che contengono sostanze controllate», al «contenitore» ed ai «contenitori non riutilizzabili»;

- l’articolo 3 individua le sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di produzione, immissione sul mercato, uso, importazione ed esportazione di sostanze controllate, ad eccezione di quelle utilizzate come materia prima (articolo 7 del regolamento), come agenti di fabbricazione (articolo 8 del regolamento), per usi essenziali di laboratorio e a fini di analisi (articolo 10 del regolamento), per la distruzione o la rigenerazione delle sostanze controllate contenute in prodotti ed apparecchiature che dipendono da tali sostanze (articolo 9 del regolamento), per idroclorofluorocarburi utilizzati nelle attività di manutenzione, riconfezionamento o per deroga temporanea (articolo 11 del regolamento), per bromuro di metile in applicazioni di quarantena e trattamento anteriore al trasporto (articolo 12 del regolamento) ed infine per gli usi critici di halon (articolo 13 del regolamento);

- l’articolo 4 stabilisce le sanzioni da applicare a chiunque immette sul mercato sostanze controllate in contenitori non riutilizzabili, ad eccezione degli usi essenziali di laboratorio e a fini di analisi;

- l’articolo 5 individua le sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di immissione sul mercato, importazione ed esportazione di prodotti ed apparecchiature che contengono o dipendono da sostanze controllate, in particolare:

• al comma 1, stabilisce le sanzioni da applicare a chiunque immette sul mercato, importa o esporta prodotti ed apparecchiature per i quali l’uso della rispettiva sostanza controllata non è stata autorizzata per usi di laboratorio o a fini di analisi (articolo 10 del regolamento), per usi critici (nel caso di halon) (articolo 13 del regolamento), a fini di distruzione o nei casi in cui non esistono alternative disponibili (articolo 9 del regolamento);
• al comma 2, stabilisce le sanzioni da applicare a chiunque detiene e non elimina i sistemi di protezione antincendio contenenti sostanze controllate, entro sei mesi dalla data dell’entrata in vigore del presente decreto;

- l’articolo 6 stabilisce le sanzioni da applicare a chiunque produce, immette sul mercato o utilizza le sostanze controllate come materia prima sprovviste di etichetta;

- l’articolo 7 individua le sanzioni da applicare a chiunque produce, immette sul mercato o utilizza le sostanze controllate come agente di fabbricazione sprovviste di etichetta;

- l’articolo 8 individua le sanzioni da applicare a chiunque produce o immette sul mercato le sostanze controllate, per usi essenziali di laboratorio e a fini di analisi. In particolare:

• al comma 1, stabilisce le sanzioni nei casi di mancata etichettatura;
• al comma 2, stabilisce le sanzioni per i soggetti che non rispettano i requisiti di purezza previsti dall’Allegato V del Regolamento;

- l’articolo 9 stabilisce le sanzioni da applicare in materia di produzione, immissione sul mercato ed uso di idroclorofluorocarburi, o di prodotti ed apparecchiature che contengono o dipendono da tali sostanze. In particolare:

• al comma 1, stabilisce le sanzioni nei casi in cui gli idroclorofluorocarburi rigenerati o riciclati per attività di manutenzione o assistenza di apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d’aria e pompe di calore siano sprovviste dell’etichetta;
• al comma 2, stabilisce le sanzioni per le imprese che gestiscono apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d’aria e pompe di calore contenenti una quantità di fluido pari o superiore a 3 kg che non tengono un registro della quantità e del tipo di sostanza recuperata e aggiunta, nonché della società o del tecnico cha ha effettuato la manutenzione o l’assistenza;
• al comma 3, stabilisce le sanzioni per le imprese che utilizzano idroclorofluorocarburi rigenerati o riciclati per manutenzione o assistenza e non tengono un registro contenente le informazioni relative alle imprese che hanno fornito gli idroclorofluorocarburi rigenerati e della provenienza degli idroclorofluorocarburi riciclati;

- l’articolo 10 individua le sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di trasferimento di diritti e razionalizzazione industriale, in particolare:

• al comma 1, stabilisce la sanzione da applicare ai importatori titolari di una licenza che cedono i loro diritti ad altri produttori o importatori senza notificarlo alla Commissione Europea;
• al comma 2, stabilisce la sanzione da applicare ai produttori che superano i livelli di produzione consentiti per ragioni di razionalizzazione industriale senza l’autorizzazione rilasciata dall’Autorità competente dello Stato Membro interessato;

- l’articolo 11 stabilisce le sanzioni da applicare imprese agli importatori, titolari di una licenza, che immettono in libera pratica nella Comunità le sostanze controllate in quantità superiori alle quote assegnate annualmente;

- l’articolo 12 individua le sanzioni applicabili ai soggetti che importano o esportano da o verso Stati che non sono Parti del protocollo, sostanze controllate o prodotti ed apparecchiature che contengono o dipendono da dette sostanze senza la necessaria autorizzazione rilasciata dalla Commissione Europea;

- l’articolo 13 individua le sanzioni applicabili ai soggetti che recuperano o distruggono sostanze controllate o prodotti e apparecchiature che contengono o dipendono da tali sostanze, in particolare:

• al comma 1, individua le sanzioni applicabili alle imprese che, durante le operazioni di manutenzione, assistenza o smantellamento delle apparecchiature che contengono o dipendono da sostanze controllate, non recuperano le sostanze ivi contenute;
• al comma 2, individua le sanzioni applicabili ai soggetti che effettuano la distruzione di sostanze controllate o di prodotti che contengono tali sostanze, senza l’adozione delle tecnologie previste nell’allegato VII del Regolamento o tramite tecnologie non conformi alla normativa comunitaria e nazionale in materia di rifiuti;
• al comma 3, individua le sanzioni applicabili alle imprese che nelle more della conclusione degli Accordi di Programma di cui all’articolo 6, comma 5, della legge 28 dicembre 1993, n. 549, così come modificata dalla legge 16 giugno 1997, n. 179 effettuano il recupero, il riciclo, la rigenerazione e la distruzione delle sostanze controllate;

- l’articolo 14 individua le sanzioni applicabili in materia di fughe ed emissioni di sostanze controllate, in particolare:

• al comma 1, individua le sanzioni amministrative pecuniarie applicabili alle imprese che non adottano le tecnologie disponibili e le migliori pratiche per ridurre al minimo le fughe  o le emissioni di sostanze controllate o altre misure adottate  ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento;
• al comma 2 individua le sanzioni applicabili alle imprese che gestiscono le apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d’aria e pompe di calore o sistemi di protezione antincendio che contengono sostanze controllate, con cariche di fluido pari o superiori a 3 kg senza sottoporle a verifica per individuare la presenza di fughe ogni dodici, sei o tre mesi;
• al comma 3 individua, le sanzioni applicabili alle imprese di cui al comma 2, che non tengono il registro o che riportano informazioni inesatte o incomplete in merito alla quantità e al tipo di sostanza aggiunta e la quantità recuperata durante le attività di manutenzione, di assistenza e di smaltimento definitivo delle apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento d’aria o pompe di calore o dai sistemi di protezione antincendio. Nel registro devono essere inoltre riportate le informazioni pertinenti, inclusi i dati della società o del tecnico che ha eseguito la manutenzione o l’assistenza, nonché le date e i risultati delle verifiche della presenza di fughe effettuate;
• al comma 4, individua le sanzioni applicabili alle imprese che svolgono attività di controllo delle fughe e delle emissioni dalle apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento d’aria o pompe di calore o dai sistemi di protezione antincendio, inclusi i circuiti, contenenti sostanze controllate, nelle more della conclusione degli Accordi di Programma di cui all’articolo 6, comma 5, della legge 28 dicembre 1993, n. 549, così come modificata dalla legge 16 giugno 1997, n. 179;
• al comma 5, individua le sanzioni applicabili alle imprese che utilizzano sostanze controllate come materia prima o agente di fabbricazione senza adottare le tecnologie disponibili e le migliori pratiche per ridurre al minimo le fughe  o le emissioni di sostanze controllate o altre misure adottate ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 5, del regolamento;
• al comma 6, individua le sanzioni applicabili alle imprese che non adottano le tecnologie disponibili e le migliori pratiche per ridurre al minimo le fughe  o le emissioni di sostanze controllate o altre misure adottate  ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 6, del regolamento, durante la fabbricazione di altri prodotti chimici;

- l’articolo 15 stabilisce le sanzioni applicabi1li ai soggetti che producono, importano, immettono sul mercato, utilizzano ed esportano sostanze nuove di cui alla Parte A dell’allegato II del Regolamento. Tali sanzioni non sono applicabili a chi utilizza sostanze nuove come materia prima, per usi di laboratorio e a fini di analisi, a chi importa tali sostanze per transito attraverso il territorio doganale della Comunità o per le importazioni sottoposte a regime di custodia temporanea, di deposito doganale o di zona franca o alle esportazioni successive ad importazioni già oggetto di deroga;

- l’articolo 16 individua le sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di trasmissione delle informazioni;

- l’articolo 17 definisce le modalità di applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, in particolare:

• al comma 1, prevede che per l’attività di vigilanza e di accertamento relative al rispetto degli obblighi per i quali sono previste dal presente decreto sanzioni amministrative siano esercitate dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e dalle Regioni che, a tal fine si avvalgono, rispettivamente dell’Istituto superiore per la  protezione  e la ricerca ambientale (ISPRA) e delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA), e dall’Agenzia delle dogane e dei Monopoli nell’ambito delle rispettive competenze, fatto salvo quanto previsto all'articolo 4, comma 57, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e le disposizioni di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 4 novembre 2010, n. 242;
• al comma 2, prevede che per l’attività di irrogazione delle sanzioni amministrative previste dal decreto in esame, si applicano le disposizioni dell’articolo 17, comma 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni;
• al comma 3, dispone il sequestro amministrativo, a carico del trasgressore, delle sostanze controllate o dell’apparecchiatura contenente tali sostanze;
• al comma 4, dispone che la distruzione delle sostanze controllate o delle apparecchiature contenenti tali sostanze, sequestrate in violazione delle disposizioni del regolamento secondo le prescrizioni del presente decreto, deve essere a cura e comunque a spese del trasgressore;
• al comma 5, dispone che alle sanzioni amministrative pecuniarie previste non si applica il pagamento in misura ridotta;

- l’articolo 18 stabilisce che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni previste dal presente decreto siano versati ai soggetti di cui all’articolo 17, comma 1, ai quali è demandata l’attività di vigilanza e di accertamento.

- l’articolo 19 , introduce disposizioni finanziarie, in particolare:

• al comma 1, introduce una clausola di invarianza finanziaria volta a specificare che dall’esecuzione del decreto legislativo non deriveranno nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
• al comma 2, conseguentemente, prevede che i soggetti pubblici interessati svolgono le attività previste dal  decreto in esame  con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

Sul provvedimento in esame hanno reso il parere di competenza le Commissioni II, VIII e XIV della Camera  dei deputati e la XIII del Senato della Repubblica.

In particolare, la Commissione XIV della Camera ha espresso parere favorevole con due condizioni  e due osservazioni.
Quanto alle condizioni si è ritenuto di poterle accogliere entrambe. La prima è volta a prevedere esplicitamente il ruolo delle regioni, delle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA) e dell’ISPRA nelle attività di vigilanza e di controllo; la seconda chiede di meglio specificare alcune categorie e fattispecie che non sarebbero adeguatamente definite, quali quelle del responsabile del recupero delle sostanze (articolo 13, comma 1), del responsabile del registro (articolo 14, comma 2), dei requisiti minimi professionali (articolo 14, comma 3) e delle misure precauzionali da adottare (articolo 14, commi 4 e 5).

In merito alla prima delle due osservazioni, che rinvia al Governo la valutazione dell'opportunità di una rimodulazione delle sanzioni che tenga conto della gravità delle fattispecie e che preveda la possibilità di applicare sanzioni in misura ridotta, al fine di evitare che il sistema sanzionatorio risulti per le imprese italiane più oneroso rispetto ai concorrenti a livello europeo, si rappresenta che, nel definire l’entità delle sanzioni, si è tenuto conto di quanto stabilito da precedenti provvedimenti sanzionatori  relativi a sostanze chimiche pericolose per la salute e per l’ambiente adottati a partire  dal 2009, che, peraltro,  escludono tutti  la possibilità di applicare il pagamento in misura ridotta  (decreto legislativo 14 settembre 2009, n.133, che stabilisce i principi ed i requisiti per la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche; decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 200, sull’esportazione e l’importazione di sostanze chimiche pericolose; decreto legislativo 5 marzo 2013, n. 25, relativo al divieto di esportazione del mercurio metallico ed allo stoccaggio in sicurezza del mercurio metallico e il decreto legislativo 5 marzo 2013, n. 26, su taluni gas florurati ad effetto serra). Inoltre, come emerge anche da una nota informativa del dossier di documentazione relativo al provvedimento in esame predisposto dalla Camera dei Deputati, il sistema sanzionatorio introdotto è in linea con il regime  previsto da altri Stati europei nella medesima materia e, pertanto, da esso non  potrà derivare alcuna penalizzazione alla competitività delle imprese italiane.
Circa la seconda osservazione, che rinvia al Governo la valutazione dell'opportunità di procedere ad una razionalizzazione e omogeneizzazione, anche attraverso l'adozione di un testo unico, della normativa sanzionatoria in materia ambientale, affinché fattispecie analoghe non siano sanzionate differentemente, si evidenza che tali esigenze potranno essere soddisfatte nell’ambito dell’esercizio della delega per la codificazione in materia ambientale prevista dal disegno di legge in materia di semplificazioni approvato dal Governo il 19 giugno 2013.

Le Commissioni  II ed VIII della Camera hanno espresso anch’esse parere favorevole con alcune condizioni ed osservazioni.
 Le condizioni sono state tutte accolte, tranne la condizione di cui al punto 3), rispetto alla quale si rinvia a quanto rappresentato in merito alla seconda osservazione espressa dalla XIV Commissione della Camera, e quella   di cui al punto 4), accolta solo parzialmente poiché il possesso della certificazione di cui al sistema della qualificazione professionale, previsto agli articoli 9, 10, 11, 12 e 13 del decreto del Presidente della Repubblica n. 43 del 2012, non copre le attività delle imprese che effettuano il recupero, il riciclo, la rigenerazione e la distruzione delle sostanze controllate. Posto che, allo stato, non esistono discipline in materia di requisiti professionali applicabili alle fattispecie in questione, lo scopo delle disposizioni degli articoli 13, comma 3, e 14, comma 4, è quello di promuovere  la stipula degli  accordi di programma di cui all’articolo 6, comma 5, della legge 28 dicembre 1993, n. 549, e, conseguentemente, l’applicazione  della normativa di attuazione successivamente adottata  per definire, fra l’altro,  i requisiti che le imprese debbono possedere per effettuare le attività di recupero, riciclo, rigenerazione e distruzione delle sostanze controllate.  

Circa le osservazioni formulate dalle Commissioni  II ed VIII della Camera si rappresenta quanto segue.
E’ stata accolta l’osservazione di cui alla lettera d), riguardante l'opportunità di modificare l'articolo 18 del provvedimento, al fine di disporre una diversa finalizzazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni recate dal provvedimento medesimo.
In merito alla prima osservazione vale quanto esplicitato per l’analoga osservazione espressa dalla XIV Commissione della Camera.
Circa l’osservazione di cui alla lettera f), si precisa che il termine a partire dal quale, in via generale, è vietato l'uso degli idroclorofluorocarburi non rigenerati e non riciclati è già in vigore dall’adozione del regolamento, mentre, per quanto riguarda gli idroclorofluorocarburi rigenerati o riciclati per manutenzione o assistenza di apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d’aria e di pompe di calore, il regolamento stesso stabilisce al 31 dicembre 2014 il termine ultimo per il loro utilizzo e la loro immissione sul mercato (art. 11, paragrafi 3 e 4 del regolamento).
Non si è, invece ritenuto,  di poter accogliere le osservazioni di cui alle lettere b), c), e) e g) in quanto non riconducibili alle disposizioni del provvedimento.
Infine, la Commissione 13 del Senato ha espresso parere favorevole con alcune osservazioni  rispetto alle quali, oltre a concordare sulla prima,  si è ritenuto di poter accogliere la seconda  e la terza analoghe, rispettivamente,  alla quarta ed alla sesta condizione espresse dalle Commissioni II e VIII della Camera. Circa l’ultima condizione si rappresenta l’intenzione di pubblicare sul sito del Ministero dell’ambiente le disposizioni recate dal provvedimento in esame.