Ministero della Giustizia

Lo stato di attuazione della legge 149/2001 - Anni 2004/2005/2006 - Relazione al Parlamento

a cura della Direzione generale per l’attuazione dei provvedimenti giudiziari

PREMESSA
La presente Relazione sullo Stato di Attuazione della Legge 149/01, intervenuta per modificare la materia dell’adozione e dell’affidamento dei minori, è la seconda redatta, nell'ambito delle rispettive competenze, dal Ministro della Giustizia e dal Ministro del Lavoro, Salute e Politiche Sociali, di concerto con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
Detta Relazione è trasmessa al Parlamento al fine di verificare l’applicazione e la funzionalità della legge stessa, con particolare attenzione agli effetti determinati dall’articolo 6 della legge che, nelle intenzioni del Legislatore, è stato introdotto per allargare e facilitare l’azione dei Tribunali e dei servizi preposti alla salvaguardia e alla tutela dei diritti dell’adottato, in riferimento ai limiti nella differenza d’età tra questo e gli adottanti.
La presente Relazione sullo Stato di Attuazione si configura, pertanto, come continuazione  del monitoraggio effettuato negli anni precedenti (2002 – 2003) dal Dipartimento per la Giustizia Minorile (DGM) – Direzione Generale per l’Attuazione dei Provvedimenti Giudiziari, prendendo in esame il triennio 2004-2006.
La rilevazione si è concretizzata tramite un’intervista inviata ai Presidenti dei Tribunali per Minorenni (TM) e ai Procuratori della Repubblica (PM) presso gli stessi Tribunali.

INTERVISTA AI PRESIDENTI DEI TRIBUNALI DEI MINORENNI
I Presidenti dei Tribunali per i Minorenni hanno dato risposta ad una serie di domande che, seguendo l’articolazione e l’impostazione della legge stessa,  riguardano i temi di seguito enunciati:

• l’affidamento del minore:
  • relazione semestrale, ex art. 4, c. 3;
  • proroghe al limite temporale previsto dalla legge, analisi dei dati e dei motivi;
  • ad una famiglia;
  • adeguatezza del numero di famiglie disponibili;
  • attraverso l’inserimento presso una comunità e/o in un istituto;
• l’adozione:
  • la differenza d’età adottato/adottanti e analisi delle caratteristiche del minore;
  • criticità, contributi e pareri in relazione all’articolo 6 della legge;
• l’affidamento preadottivo;
  • analisi dei casi, nei dati e nei motivi, delle difficoltà verificatesi;
  • analisi delle strategie di superamento adottate in tali casi;
  • periodo di monitoraggio dei casi;
• il fallimento preadottivo ed adottivo;
  • analisi dei casi, nei dati e nei motivi, delle difficoltà verificatesi;
  • contributi e pareri in merito all’eventualità di modifiche normative;
• adozione internazionale;
  • caratteristiche dei minori da adottare;
• le iniziative a sostegno dei genitori adottivi;
• analisi delle modalità di ascolto del minore;
• analisi della qualità e dei tempi delle indagini di servizio sociale;
• le collaborazioni interistituzionali;
• accesso alle informazioni sui genitori biologici e/ sui fratelli o sorelle naturali da parte dell’adottato;
• l’adozione in casi particolari;
  • per minori portatori di handicap;
  • per i casi di constatata impossibilità all’affido preadottivo;
  • o analisi dei dati e dei motivi che hanno generato impossibilità di affido preadottivo;
• l’istituenda banca dati;
  • contributi e pareri in merito;
• le norme processuali;
  • contributi e pareri sugli effetti della sua applicazione;
• dicotomia tra disciplina dell’adozione nazionale e disciplina dell’adozione internazionale;
  • contributi e pareri in merito.

MODALITA’ DI RACCOLTA DELLE INFORMAZIONI
Il Dipartimento per la Giustizia Minorile – Direzione Generale per l’Attuazione dei Provvedimenti Giudiziari, ha prodotto delle schede di rilevazione(1)  a risposte chiuse ed aperte, e che sono state inviate a tutti i Presidenti dei 29 Tribunali per i Minorenni presenti sul territorio italiano.
In primo luogo, va detto che hanno risposto 22 TTMM su 29, pari al 75,9% del totale(2)  e che il materiale pervenuto risulta essere dissimile tra i vari Tribunali.
La percentuale indicata diminuisce ulteriormente, nell’ambito delle varie voci in cui è articolata l’intervista, in relazione non solo alle richieste di dati statistici, ma anche in relazione alla richiesta di commenti e contributi sulle varie disposizioni della legge.
Tuttavia, di seguito, verranno indicati i dati di cui il DGM – Direzione Generale per l’Attuazione dei Provvedimenti Giudiziari, è in possesso, rielaborati, ove sia stato possibile e/o necessario, in valori percentuale, in modo da dare una indicazione quanto più precisa possibile, nonostante la parzialità della rilevazione di cui si è detto, dello stato d’attuazione della legge che ha modificato la “Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori” attraverso il presente documento che l’articolo 39 della stessa legge prevede venga trasmesso al Parlamento da parte del Ministro della Giustizia e del Ministro del Lavoro, Salute e Politiche Sociali.
Come detto, il presente lavoro costituisce la seconda Relazione sullo stato d’attuazione della legge 149/01.

L’AFFIDAMENTO DEL MINORE (ex Titolo II)
Negli anni dal 2004 al 2006, il periodo che la presente Relazione prende in esame, i Tribunali per i Minorenni italiani hanno emesso n. 2079(3)  provvedimenti di affidamento familiare ex art. 4 c. 2(4) . Come stabilito dalla legge, tali provvedimenti sono ordinariamente disposti dal servizio sociale locale, con il consenso dei genitori o del tutore e sentito anche il minore. Il numero sopra indicato si riferisce ai casi in cui «manchi l'assenso dei genitori esercenti la potestà o del tutore, provvede il tribunale per i minorenni».

Relazione semestrale, ex art. 4, c. 3

Relazioni semestrali dei Servizi Sociali

SI	NO	non rilevabile
68,20%	27,30%	4,50%

Il 68,2% dei TTMM ritiene le relazioni semestrali redatte dai Servizi Sociali locali, previste dall’art. 4, c. 3, rispondenti agli obiettivi conoscitivi che il Tribunale per i Minorenni procedente deve conseguire per un adeguato monitoraggio del caso in relazione all’andamento del programma di assistenza, sulla sua presumibile durata e sull’evoluzione delle condizioni del nucleo familiare di provenienza del minore.
Oltre un quarto dei TTMM, invece, valuta tali relazioni come non sempre regolari e/o complete dal punto di vista delle informazioni necessarie.
 

Proroghe dell’affidamento, ex art. 4, c. 4

Le proroghe al periodo di affidamento familiare previsto inizialmente dal progetto, <<non può superare la durata di ventiquattro mesi ed è prorogabile, dal tribunale per i minorenni, qualora la sospensione dell'affidamento rechi pregiudizio al minore(5) >>.

Proroghe dell'affidamento, ex art. 4, comma 4

proroghe ex comma 1	proroghe ex comma 2	eccezione	in numero rilevante	in pochi casi
80,9	76,3	5,6	61,1	33,3

La tabella(6)  indica una significativa adesione dei TTMM alle richieste di proroga richieste dal Servizio Sociale cui è attribuita la responsabilità del programma di assistenza rivolto al minore e alla famiglia.
E’ altresì degno di nota il fatto che le percentuali di proroga, statisticamente rilevate dai TTMM che hanno inviato i dati, superano in modo significativo la percentuale di segnalazioni verso la voce “viene concessa in un numero rilevante di casi”. Ciò indica un “vissuto” oggettivamente inferiore, nelle dimensioni numeriche, alla reale adesione alle richieste dei Servizi Sociali da parte dei TTMM.
 

Motivi che determinano le proroghe dell’affidamento, ex art. 4, c. 4

Motivi delle proroghe

persistenza disagio familiare	scarsità risorse uff. preposti	buon inserimento in nuova famiglia	interesse del minore	impossibilità rientro in famiglia d'origine
69,60%	4,30%	8,70%	13%	4,30%

Il motivo principale che determina la proroga oltre i 24 mesi è prevalentemente il mancato superamento delle criticità della famiglia di origine (=69,7%), a cui appare contiguo il 4,3% riferito ad una “impossibilità di rientro in famiglia” ed il 13,0% di TTMM che indicano come motivo un globale “interesse del minore”.
Un significativo 8,7%  segnala il buon andamento del progetto di affidamento, mentre il 4,3% segnala una scarsità di risorse degli uffici preposti che inficia il lavoro del programma di assistenza.
 

Adeguatezza del numero di famiglie  disponibili all’affido nel distretto di competenza 

Adeguatezza numero famiglie

SI	NO	parzialmente
15%	45%	40%

In merito alla valutazione relativa all’adeguatezza del numero di famiglie  disponibili all’affido nel distretto di competenza, solo il 15,0% dei TTMM  indica “si”. L’85,0% segnala, invece, una situazione assolutamente precaria.

Ricovero in istituto
Alla domanda “Vi sono stati nel periodo 2004-2006 minori in carico al Tribunale per i Minorenni collocati presso istituti, comunità o case-famiglia siti in altri distretti?”, il 9,1% dei TTMM risponde di no, mentre tra quelli che hanno proceduto alla rilevazione statistica(7) segnalano, in totale, 221 minori collocati.

L’ADOZIONE DEL MINORE (ex Capo I, Titolo III)

Va preliminarmente segnalato che questo dato è fornito da quasi la totalità dei TTMM che hanno risposto all’intervista(8). Solo un tribunale non ha fornito i dati richiesti.
Il totale delle domande di adozione pervenute è pari a 38.918. Di queste, 10.461 sono state accolte (=26,9%).

Differenza di  età  tra adottato e adottante
Vengono segnalate 6.475(9)  domande pervenute in cui si sono rilevate eccedenze rispetto alla differenza d’età tra adottante ed adottato, così come stabilito dall’art. 6, c. 6(10). Vengono segnalate come accolte 358(11) domande sull’intero territorio italiano.

Caratteristiche del minore

Classi di età dei minori

0-5 anni	6-10 anni	11-14 anni	15-17 anni
29,7	56,8	10,8	2,7

Tra le domande accolte nei casi in cui si sono rilevate eccedenze rispetto alla differenza d’età tra adottante ed adottato rispetto a quanto stabilito dall’art. 6, c. 6, si è rilevato che la maggior parte dei minori era inferiore ai 10 anni (=86,5%).
Alla domanda <<Quante richieste di adozione da parte di genitori di figli naturali o adottivi dei quali almeno uno in età minore sono state presentate ai sensi dell’art. 6, c. 6?>>, i TTMM che hanno risposto all’intervista(12) indicano un numero pari a 130. Di queste sono state accolte 43 (=33,0%).

Criticità relativamente all’interpretazione e/o all’applicazione dell’art. 6(13)
Vengono di seguito indicate criticità rispetto all’interpretazione e/o all’applicazione dell’art. 6.

• alcuni TTMM rilevano che l’attuale dispositivo di legge contenuto nel c. 6 dell’art. 6 (superamento del limite massimo di età) crea false aspettative e sottopone gli Uffici Giudiziari minorili a procedure adottive che richiedono un gravoso impegno di risorse umane, già notoriamente insufficienti;
• alcuni TTMM riscontrano criticità relativamente all’interpretazione e applicazione dell’art. 6, ad esempio, sulla modalità di applicazione del criterio preferenziale dell’adozione di altri fratelli nell’ipotesi di dichiarazione di adottabilità intervenuti in tempi successivi, oppure nell’ipotesi che un coniuge sia infraquarantacinquenne e l’altro ultracinquantacinquenne;
• inoltre, al c. 6 dell’art. 6 sussiste contrasto interpretativo circa il carattere discrezionale o non della dichiarazione di idoneità nel caso di superamento del limite di età da parte di uno solo dei due coniugi.

Contributi e pareri in merito ad eventuali modifiche dell’art. 6
In primo luogo va segnalato che il 50,0% dei TTMM che hanno risposto all’intervista(14) stima troppo ampia la differenza d’età prevista dal c. 6, ritenendo maggiormente rispondente agli interessi del minore una riduzione di tale differenza o persino un annullamento della deroga ai limiti d’età.
Inoltre:

• viene suggerito di prevedere la non preclusione all’adozione soltanto nei casi che riguardano un fratello/sorella del minore già adottato, precisando che è necessaria la sussistenza di un adeguato rapporto affettivi tra loro;
• viene suggerito di esplicitare le modalità di selezione delle coppie nei casi particolari previsti dall’articolo in oggetto.

L'AFFIDAMENTO PREADOTTIVO (ex Capo III, Titolo III)

Difficoltà negli affidamenti preadottivi

 

Difficoltà in affidamento preadottivo

SI	NO	non rilevabile
40,90%	40,90%	18,20%

Dalle risposte fornite dai TTMM alla domanda “vi sono stati negli anni 2004 – 2006 casi di accertate difficoltà dell’affidamento preadottivo che hanno necessitato di una convocazione degli affidatari e del minore in affido preadottivo ai sensi dell’art. 19, c. 8?” si evince una sostanziale equità tra il numero di TTMM che segnalano difficoltà e quelli che non ne segnalano.

Caratteristiche dei minori nei casi in cui si sono verificate difficoltà nell’affidamento preadottivo
I 9 TTMM che indicano l’essersi verificate difficoltà nei casi di affidamento preadottivo descrivono situazioni di:
relativamente ai genitori naturali:

• problemi di tossicodipendenza e/o psichiatrici;
• soggetti “senza fissa dimora”;
• soggetti con disturbi della condotta;
• coppie straniere e/o miste;

relativamente ai minori:

• non appare emergere una fascia d’età specifica;
• si tratta di bambini portatori di handicap e/o con problemi di salute non sempre noti dall’inizio ai genitori affidatari;
• si tratta di bambini con esperienze traumatiche e/o abusi;
• casi in cui si sono verificate adozioni di fratelli/sorelle;
• adolescenti con vissuti di disagio sociale e/o problematiche comportamentali.

Modalità di soluzione delle difficoltà verificatesi

Azioni di sostegno

psicologo	servizi sociali locali/consultoriali	mediazione	altro	non superate
13,30%	53,30%	-	13,30%	20%

I TTMM indicano che le difficoltà verificatesi nei casi di affidamento preadottivo sono state prevalentemente superate attraverso l’azione di sostegno degli operatori dei servizi sociali locali e consultoriali (nel 53,3% dei casi), mentre solo il 13,3% dei casi ha visto il coinvolgimento esclusivo della figura dello psicologo. Dei casi di difficoltà nell’affidamento preadottivo, il 20,0% viene segnalato come, di fatto, non risolti, mentre va evidenziato il numero di segnalazioni pari a 0 nel caso della mediazione.

Periodo di monitoraggio di tali casi
I TTMM si dividono equamente tra quelli che effettuano il monitoraggio del caso per un periodo non superiore ad un anno e quelli che superano tale periodo (36,6% in entrambe le opzioni(15)).

FALLIMENTI PREADOTTIVI E ADOTTIVI

Nel periodo preso in considerazione (2004-2006) i TTMM registrano un totale di 30 “restituzioni” in corso di affidamento preadottivo (12 casi), oppure verificatesi dopo la definizione dell’adozione (18 casi)(16) . In riferimento ad ambedue le situazioni, il numero di TTMM sul cui territorio di competenza non si sono verificate restituzioni è pari, rispettivamente, a 10 (=45,5%) e 11 (=50,0%).
 Nei casi di restituzione, i TTMM segnalano come prevalente la sussistenza di problematicità comportamentali del minore, mentre altre segnalazioni fanno riferimento a forme di disagio psichico, ancora in relazione ai minori, ed altre ad aspetti di inadeguatezza genitoriale degli adottanti. Significativo appare, inoltre, il fatto che alcuni TTMM indicano che le restituzioni sono in prevalenza “internazionali”.
 I contributi dei TTMM, in relazione ad eventuali migliorie normative possibili, sono sintetizzate come segue:

• creazioni di intese più efficaci tra TTMM e servizi sociali locali per una più incisiva presa in carico del “caso”;
• necessità di un maggiore approfondimento conoscitivo degli adottanti prima delle determinazioni dell’Autorità Giudiziaria procedente;
• necessità di garantire azioni di sostegno sia alla famiglia, sia al minore, non solo dal punto di vista psicologico, ma anche pedagogico;
• necessità di un’azione di sensibilizzazione verso l’ambiente scolastico del minore;
• necessità di disciplinare compiutamente il periodo post adozione;
• necessità di un maggiore coinvolgimento dei servizi sociali e dei giudici onorari;
• rendere obbligatorio un monitoraggio propedeutico alla comprensione e alla soluzione di problematiche emergentI.
• In un caso, un TM segnala di avere proposto alla coppia adottante un periodo di volontariato presso comunità per minori, “in modo tale da consentire un utile confronto diretto con l’infanzia sofferente”.

ADOZIONE INTERNAZIONALE

Caratteristiche dei minori da adottare

Vengono date indicazioni?

SI, sempre	SI, talvolta	NO
27,30%	59,10%	13,60%

Alla domanda “Nei decreti di idoneità all’adozione internazionale emessi dal Tribunale vengono indicate le caratteristiche del minore da adottare (per esempio l’età, l’etnia, la salute o altro)?” solo 3 TTMM rispondono “no” (=13,6%), mentre i restanti segnalano che è prassi dare indicazioni, soprattutto se in presenza di altri minori nel nucleo adottante.
Nello specifico, la quasi totalità dei TTMM indicano caratteristiche quali l’età, etnia e stato di salute, ivi compresa l’eventuale presenza di handicap. In particolare, se presente nel nucleo familiare adottante un altro minore, si salvaguarda la primogenitura.

INIZIATIVE A SOSTEGNO DELLE COPPIE ADOTTANTI

Iniziative a sostegno delle coppie adottanti

SI	NO	non rilevabile
72,70%	18,20%	9,10%

Nel complesso, i vari TTMM segnalano iniziative a sostegno delle coppie dopo l’adozione nel proprio distretto di competenza, nel 72,7% dei casi(17).
Le indicazioni riguardano iniziative con servizi socio-asistenziali locali, enti pubblici e privati: lineee guida, protocolli ed intese. Un TM segnala la creazione di gruppi di famiglie adottive, nati per favorire la riflessione e lo scambio di esperienze.

VALUTAZIONI DELLE CAPACITÀ DI DISCERNIMENTO DEL MINORE DI ANNI DODICI

Valutazione delle capacità di discernimento del minore

ascoltato dal giudice togato	ascoltato dal giudice onorario	valutazione del giudice togato	in ragione dell'età	in ragione del caso	valutazione giudice onorario	parere esperto/equipe	altro
21,40%	20%	14,30%	11,40%	11,40%	8,60%	4,30%	8,60%

Le segnalazioni indicano, in prevalenza, che la valutazione delle capacità di discernimento del minore di anni dodici, così come previsto da diversi articoli della legge, viene fatta attraverso colloqui dello stesso o con il giudice togato o con il giudice onorari, ovvero, attraverso la valutazione di una di queste due figure. Le quattro voci, insieme, raggiungono un valore percentuale pari al 64,3%. Significativo appare anche il valore attribuito alle modalità “in ragione del caso e/o dell’età” che, insieme raggiungono un valore percentuale pari al 22,8. Nella voce “altro” (=8,6%) vengono indicate, in prevalenza, modalità decisionali/valutative collegiali/in equipe, spesso in sede di camera di consiglio. Il parere di una equipe/esperto è richiesto solo nel 4,3% dei casi. Oltre la metà dei TTMM segnala di utilizzare modalità di valutazione differenti in base all’età del minore.

TEMPI E QUALITÀ DELLE INDAGINI

Rispetto del termine di 120 giorni

SI	NO
77,30%	22,70%

L’articolo 19, c. 4(18), stabilisce un termine per la conclusione delle indagini dei servizi socio-assistenziali-sanitari degli enti locali nel quadro dell’istruttoria sulle adozioni. 17 TTMM (=77,3%) indicano che tale termine viene solitamente rispettato.
Tuttavia 16 TTM (=72,7%) ritengono che le informazioni/valutazioni contente nelle relazioni che detti servizi producono debbano essere più esaustive e più chiare rispetto ai diversi aspetti che rendono un progetto di adozione efficace ed, in ultima analisi, rispondente agli interessi del minore.

COLLABORAZIONE INTERISTITUZIONALE

Collaborazione interistituzionale

sufficiente	NO	non rilevabile
81,9	13,6	4,5

18 TTMM (=81,8%) reputano sufficiente la collaborazione, nel proprio distretto di competenza, tra i diversi soggetti istituzionali, pubblici e privati, nell’adozione e nell’affidamento.
Tuttavia, alla domanda inerente l’esistenza di protocolli d’intesa, il numero di TTMM che rispondono “si” scende a 13 (=41,9%). Ciò indica che non sempre la collaborazione interistituzionale, ancorché giudicata sufficiente e/o efficace, si risolve in una formalizzazione.

Segnalazioni a carico dei soggetti coinvolti nelle adozioni/affidi

regione/provincia autonoma	s. socio-sanitari territoriali	enti autorizzati	non rilevabile
54,5	59,1	40,9	36,4

Nella voce dedicata ad eventuali osservazioni sulla collaborazione, nell’ambito del proprio distretto di competenza, i TTMM danno risposte in numero corrispondente ai valori percentuali indicati nella tabella a fianco. Sottolineando che la percentuale mostrata non è, di per sé, indicativa di giudizi ed opinioni positivi e/o negativi, si da, di seguito, una lettura delle risultanze emerse nel corso dell’analisi delle risposte date all’intervista.
 I 12 TTMM che danno riscontro alla voce “collaborazioni con regione/provincia autonoma”, segnalano prevalentemente una situazione positiva, da cui si evince l’esistenza di:

• protocolli e/o linee guida che riguardano sia i servizi sociali socio-assistenziali, sia quelli sanitari (5 TTMM);
• presidi socio-sanitari dedicati distaccati pressi uffici adozioni/affidi;
• contatti regolari di confronto e collaborazione.

Tre TTMM segnalano, di contro, scarsa collaborazione e/o che l’ente predisposto non ha predisposto “strutture specifiche”.

I 13 TTMM che danno riscontro alla voce “collaborazioni con i servizi socio-sanitari territoriali”, segnalano, invece, una situazione che presenta luci ed ombre. Dall’analisi delle risposte date a questa voce, si evince che:

• la collaborazione appare non efficace e/o discontinua (6 TTMM);
• esprimono richieste inerenti l’integrazione di risorse (di vario genere) a completamento e/o potenziamento dell’esistente;

Non mancano, tuttavia, segnalazioni che indicano situazioni di collaborazioni positive che rilevano:

• una positiva globale collaborazione (4 TTMM);
• l’esistenza o la prossima creazione di protocolli e/o linee guida (2 TTMM);

I 10 TTMM che danno riscontro alla voce “enti autorizzati”, segnalano, con netta prevalenza, una situazione che presenta:

• assenza di collaborazione;
• bisogno di azioni formative ed informative in favore di detti enti;
• necessità di una più incisiva presa in carico dei casi da parte degli stessi;
• necessità di una maggiore omogeneità della modalità operative;

In nessun caso vengono segnalati aspetti positivi nel quadro delle collaborazioni esistenti.
Alla domanda “ritiene che gli operatori degli Enti Autorizzati per l’adozione internazionale siano sufficientemente preparati?”, 9 TTMM (=40,9%) rispondono “si”, 6 (=27,3%) rispondono “no” ed infine, nel caso di 7 TTMM, (=31,8%) non è possibile la rilevazione dell’informazione.

INFORMAZIONI SUI GENITORI BIOLOGICI

Richieste di accesso alle informazioni sul genitore biologico

Richieste	Classi d'età dell'adottato
	18-25	oltre 25
accettate	4	85
ricevute	12	295

La domanda inerente le richieste di accesso alle informazioni che riguardano la propria origine e l'identità dei propri genitori biologici da parte degli adottati, seguendo l’articolazione del comma 6, art. 24(19) della legge, è stata formulata prevedendo una differenziazione in due classi d’età dell’adottato: “18/25 anni” e “oltre 25 anni”.
In primo luogo va evidenziato il fatto che per quanto riguarda la prima classe d’età le richieste di accesso alle informazioni effettuate ai TTMM  sono 12. Di queste, 4 (=33,3%) sono state accettate. 13 TTMM(20) dichiarano di non avere ricevuto richieste.
Per quanto riguarda la seconda classe d’età (“oltre 25 anni”) il numero di richieste sale a 295(21). Di queste, 85 (=28,8%) sono state accettate. Solo 2 TTMM dichiarano di non avere ricevuto richieste.
Per quanto riguarda le richieste presentate finalizzate a conoscere le generalità dei propri fratelli o sorelle naturali, risultano pervenute 26 domande(22). 

ADOZIONI IN CASI PARTICOLARI

Adozione in casi particolari

ex art.44	parenti	estranei
lettera c	12	101
lettera d	35	247

La tabella mostra il numero di provvedimenti di adozione inerenti i casi particolari, ex art. 44, lettera c (consenso del minore portatore di handicap), ed ex art. 44, lettera d (constatata impossibilità di affidamento preadottivo)(23) .
In merito ai motivi prevalenti che hanno generato l’impossibilità di affidamento preadottivo, i TTMM segnalano, con significativa prevalenza, da un lato, la sussistenza di legami consolidati con la famiglia che aveva in affido il minore, dall’altro, la necessità di mantenere i rapporti con i genitori naturali, quand’anche, questi, non più esercenti la patria potestà.

BANCA DATI

Banca dati

No	non rilevabile	in parte
9,1	4,5	36,4

I TTMM hanno manifestato un significativo gradimento verso l’istituenda banca dati prevista dall’art. 40 della legge in oggetto. La motivazione prevalente è la possibilità che detta banca dati faciliti l’abbinamento adottanti/adottato, in special modo nei casi più complessi, quali, ad esempio, precarie situazioni di salute del minore. Questa motivazione accomuna sia i TTMM che hanno optato per il “si”(24) , sia i TTMM che hanno indicato la risposta “in parte”(25).

NORME PROCESSUALI

L'entrata in vigore della legge ha comportato difficoltà operativo/organizzative

Si	No	non rilevabile
81,80%	13,60%	4,50%

Una netta maggioranza di TTMM(26) ha indicato che l’entrata in vigore della legge 149 ha comportato difficoltà operative ed organizzative, ed attivati conseguenti “bisogni”, che vengono di seguito sintetizzati. 

• difficoltà di ordine interpretativo circa la tutela del minore (anche per quanto riguarda il sistema di retribuzione di chi deve esercitare tale tutela): con la mancanza di precise modalità di applicazione della normativa, l’assistenza legale del minore spesso si riduce ad una difesa meramente formale ed allunga i tempi, non sempre nell’interesse del minore, con conseguente appesantimento della procedura;
• la legge ha aumentato notevolmente i compiti della cancelleria civile addetta ai procedimenti e di conseguenza rallentato le capacità decisionali dell’Ufficio;
• necessità di disciplinare compiutamente  ruolo e funzione del difensore d’ufficio;
• assenza di norme di coordinamento per le procedure pendenti che causa divergenze interpretative rilevanti;
• mancanza di chiarezza nel rito, mancanza di formazione dei giudici onorari, mancata formazione del personale delle cancellerie, mancata collaborazione con il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati (non esiste un elenco di difensori minorili, né di curatori);
• le disposizioni processuali introdotte dalla 149 avrebbero richiesto un’adeguata formalizzazione del processo civile minorile. In mancanza, molti tribunali hanno stipulato protocolli con i consigli dell’Ordine del distretto;
• necessità di chiarire il ruolo del difensore d’ufficio dell’adulto, nel caso di mancanza di procura alle liti.

DICOTOMIA TRA DISCIPLINA DELL’ADOZIONE NAZIONALE E DISCIPLINA DELL’ADOZIONE INTERNAZIONALE

Come si deduce dalla tabella, la maggioranza dei TTMM(27)  non ritiene opportuno superare la dicotomia tra disciplina dell’adozione nazionale e internazionale.

E' opportuno superare la dicotomia disciplina adozioni nazionali/internazionali?

SI	NO	non rilevabile
40,90%	54,50%	4,50%

Diverse ed articolate sono le motivazioni, di seguito riportate, verso il “si” o verso il “no”.
Chi ha ritiene che tale dicotomia vada superata argomenta che:

• l'abolizione dell’affido preadottivo (per le adozioni internazionali) ha comportato problemi spesso rilevanti;
• vada superata,:
• purché venga mantenuta la salvaguardia del principio fondamentale dell'interesse del minore garantito dalla tutela giurisdizionale;
• prevedendo anche l'obbligo di sostegno e monitoraggio da parte del TM;
• estendendo l'accertamento della idoneità degli adottanti anche nelle adozioni internazionali;
• occorre che il provvedimento di adozione pronunciato all’estero non abbia “valore” in modo automatico, ma richieda un periodo di prova per l'inserimento del minore nella nuova famiglia;
• occorre regolamentare con legge tale dicotomia – attualmente è regolata dalle Linee-guida della commissione adozioni internazionali;
• i costi dell'adozione internazionale sono eccessivamente elevati.

Le motivazioni di chi ha optato per il “no” sono le seguenti:

• non è auspicabile “se anche l’adozione nazionale dovesse essere sottratta all’Autorità Giudiziaria minorile (lasciando a questa solo gli aspetti meramente burocratici e fomali)”, poiché le procedure nazionali meglio tutelano l’interesse del minore (in merito, ad esempio, all’abbinamento genitori/minore). Poiché queste “non possono essere, in pratica, “esportate” nelle procedure internazionali, appare opportuno che rimanga almeno una rigorosa tutela per i minori che si trovano sul territorio nazionale”;
• tale dicotomia “non può essere facilmente superata atteso che nell’adozione internazionale le valutazioni in ordine all’adottabilità e all’adozione sono demandate alle autorità straniere al fine di uniformare i criteri da estendere a quanti più paesi possibile l’adesione alla Convenzione dell’Aja, al fine di raggiungere una maggiore omogeneità”;
• non è possibile poiché l’adozione nazionale ed internazionale operano in 2 diversi sistemi giuridici;
• un TM ritiene, tuttavia, che “nella parte iniziale della procedura le indagini sono praticamente identiche nel senso che esse sono indirizzate ad accertare l’idoneità della coppia verso l’adozione in genere; ormai il bambino di diversa etnia e portatore di diversa cultura fa parte del panorama dell’adozione nazionale per cui le indagini praticamente sono uguali, anche per la coppia che abbia chiesto unicamente l’idoneità alla adozione internazionale. Poi, necessariamente, le due situazioni processuali divergono”.

INTERVISTA AI PROCURATORI DELLA REPUBBLICA PRESSO I TRIBUNALI DEI MINORENNI
I Procuratori della Repubblica presso i Tribunali per i Minorenni hanno dato risposta ad una serie di domande che, seguendo l’articolazione e l’impostazione della legge stessa,  riguardano i temi di seguito enunciati:

• conversione in comunità di tipo familiare (ex art. 2, c. 4)(28) ;
• relazioni semestrali degli istituti di assistenza pubblici o privati (ex art. 9, c. 2)(29);
• ispezioni agli istituti di assistenza pubblici o privati (ex art. 9, c. 3)(30).

MODALITA’ DI RACCOLTA DELLE INFORMAZIONI
Anche per quanto riguarda le Procure della Repubblica presso i Tribunali per i Minorenni, il Dipartimento per la Giustizia Minorile – Direzione Generale per l’Attuazione dei Provvedimenti Giudiziari, ha prodotto delle schede di rilevazione(31) a risposte chiuse ed aperte, che sono state inviate a tutti i Procuratori della repubblica presso i 29 TTMM presenti sul territorio italiano. Di queste, hanno risposto 27 Procure, pari al 93,1%(32).

CONVERSIONE IN COMUNITÀ DI TIPO FAMILIARE (ex art. 2, c. 4)

La prima domanda aveva l’obiettivo di valutare in che misura fosse stata applicata la normativa inerente la conversione in comunità di tipo familiare, secondo quanto previsto dalla legge stessa, all’art. 2, c. 4.

Conversione degli istituti in comunità di tipo familiare

SI	in parte
70,40%	29,60%

 Nessuna delle Procure ha risposto “no”, e la quasi totalità indica effettivamente l’applicazione del comma citato (19 su 27, pari al 70,4% delle Procure che hanno risposto al questionario).
Il 29,6% delle Procure(33) ha dichiarano che la conversione è stata effettuata solo in parte poiché:

• il periodo di adeguamento ai parametri imposti dalla normativa nazionale recepita dalla legislazione regionale ha richiesto un periodo più lungo;
• alcuni istituti religiosi hanno avuto difficoltà a costruire un contesto a modello familiare;
• in alcune zone  le regioni non hanno emanato regole attuative della Legge 5/2005 pur avendo disposto regole generali sulle Case di Accoglienza.

RELAZIONI SEMESTRALI DEGLI ISTITUTI DI ASSISTENZA PUBBLICI O PRIVATI (ex art. 9, c. 2)

Alla domanda inerente le relazioni semestrali che gli istituti di assistenza pubblici o privati (fino al 2006) e le comunità di tipo familiare (a tutt’oggi) devono trasmettere semestralmente alla Procura, queste, nel 88,9% dei casi(34), affermano che dette relazioni contengono elementi utili per l’accertamento dello stato di abbandono e/o di inadeguatezza genitoriale.

Adeguatezza delle relazioni semestrali alla Procura

SI	NO
88,90%	11,10%

 Nel 11,1%(35) di risposte negative, queste contengono anche indicazioni per una corretta compilazione della relazione, quali:

• più circostanziate indicazioni della frequenza e della qualità dei rapporti del minore ospite con genitori e parenti, delle  visite di  questi e dei rientri periodici dei minori in famiglia;
• la qualità del rapporto affettivo genitori/minore;
• eventuali miglioramenti in riferimento alla situazione che ha portato al ricovero del minore;
• provvedimenti dell’A.G. con relativi aggiornamenti.

Dette indicazioni sono state date “in collaborazione con la Regione/Provincia autonoma” nel 22,2% dei casi(36), “autonomamente” nel 70,4% dei casi(37), mentre il 7,4% della Procure(38) dichiara di non avere dato indicazioni(39).

ISPEZIONI AGLI ISTITUTI DI ASSISTENZA PUBBLICI O PRIVATI (ex art. 9, c. 3)

Difficoltà e/o ostacoli nelle ispezioni

SI	NO
55,60%	44,40%

Per quanto riguarda le ispezioni, poco più della metà della Procure (=55,6%)(40) ha segnalato che sussistono difficoltà ed ostacoli che vengono riassunti di seguito:

• la vastità del territorio distrettuale;
• l’elevato numero di strutture nello stesso ambito distrettuale;
• la frequenza prevista per la compilazione (6 mesi);
• carenza di personale ad ogni livello (comprese le figure del Magistrato a cui, in qualche caso, si supplisce con deleghe ad Ufficiali di PG), di autovetture e di risorse in generale (viene rilevata l’assenza di un apposito capitolo di spesa);
• scarso coordinamento con gli Enti Locali, in particolare con gli assessorati regionali e comunali coinvolti e frammentazione delle competenze circa i controlli sui presidi (Procure Minorili, Regioni, Commissioni di vigilanza, enti accreditati)
• incertezza legislativa inerente, ad esempio, non vede menzionata nella norma le comunità familiari.

Ispezioni straordinarie
Per quanto riguarda le ispezioni straordinarie, 14 Procure (=51,9%) hanno segnalato di non averne effettuate. 12 Procure (=44,4%), invece, hanno effettuato ispezioni straordinarie per motivi che si riassumono di seguito:

• in situazioni di criticità, irregolarità, maltrattamenti, trascuratezza educativa nel percorso educativo/trattamentali dei minori;
• violenze sessuali su minori da parte di altri minori;
• carenza/inadeguatezza del personale che ha in carico i minori;
• mancato rispetto dei provvedimenti del TM;
• per ingiustificato ritardo della trasmissioni delle relazioni semestrali;
• per verificare la piena l’attuazione dei progetti di riconversione degli istituti in comunità;
• nei casi di apertura di una nuova struttura e/o ogni volta che si viene a conoscenza  dell’esistenza di una nuova struttura che non risulta tra quelle censite; 

CONCLUSIONI

Il presente lavoro rappresenta uno spaccato sull’applicazione della Legge 149/01, che ha parzialmente modificato Legge 184/83. Ad una puntuale riflessione si possono cogliere gli elementi di difficoltà che i TTMM e le Procure incontrano nell’attuazione del dettato normativo. Tali difficoltà sono di seguito brevemente sintetizzate.

1. In primo luogo, vengono da più parti rilevate criticità che attengono al carattere organizzativo ed inerente le risorse, in primo luogo umane, presenti nei vari Uffici, unitamente all’insufficienza di strumenti di lavoro e di mezzi.
2. La seconda attiene alla poca chiarezza interpretativa e applicativa dell’art. 6 della legge. Tale articolo, infatti, introduce deroghe praticamente illimitate creando nelle coppie più anziane aspettative infondate e questo rende ancor più difficilmente collocabili i minori di età maggiormente elevate.
3. Il limite di età di 10 anni ammesso in deroga appare eccessivo e andrebbe regolato con l’apposizione di un limite inferiore, con piccolo spazio di marginalità relativamente a casi specifici di tutela di un determinato minore.
4. Un altro significativo nodo è inerente alla mancanza di norme transitorie e  attuative, ad esempio, della disciplina relativa alla difesa d’ufficio civile e sulla posizione/conversione degli Istituti di ricovero dei minori;
5. Necessità che venga migliorato il coordinamento con gli Enti Locali, assessorati regionali e comunali competenti, riducendo la frammentazione delle competenze in merito, ad esempio, ai controlli sui presidi.
6. La maggioranza dei TTMM esprime difficoltà in ordine alle modalità attuativa del diritto di difesa del minore, nei giudizi che lo vedono coinvolto, del suo diritto ad essere informato e ascoltato dai magistrati come parte in causa. L’innovazione normativa non ha un riscontro oggettivo in quanto manca la disciplina per le modalità di applicazione ed in diversi territori si tenta di colmare il vuoto stipulando protocolli di intesa con gli Ordini degli Avvocati locali, per poter tutelare l’interesse del minore.
7. Il Progetto per la realizzazione della Banca Dati dei minori Adottabili (BDA) è attualmente in avanzato stato di attuazione. E’ infatti, terminata la fase di codifica del programma e sono stati effettuati, con esito positivo, i test preliminari presso il TM di Bari e Torino. A breve dovrebbero iniziare le operazioni per il collaudo formale del sottosistema. La BDA apporterebbe un notevole beneficio agevolando il delicato e complesso  lavoro degli abbinamenti che potrebbero  svolgersi su tutto il territorio nazionale, anziché nel limite di un distretto, facilitando la circolazione di utili informazioni in materia e consentendo il miglior “abbinamento” tra il minore dichiarato adottabile e la coppia di aspiranti genitori (sia nazionale che internazionale), tra tutti gli Uffici Giudiziari Minorili.

IL DIRETTORE GENERALE
       f.to Serenella Pesarin  

Il presente lavoro è stata elaborato a cura di:
Serenella Pesarin - Direttore Generale per l’Attuazione dei Provvedimenti Giudiziari – Ministero della Giustizia

con la collaborazione di:
Rosalia Di Chiara – Dirigente Ufficio I – Direzione Generale per l’Attuazione dei Provvedimenti Giudiziari –
Funzionari:
Massimiliano Lucarelli
Norma Bimbo
Elisabetta Linda
 

1)  “Intervista al Presidente del Tribunale per i Minorenni o a un Giudice da lui delegato”.

2)   Sono 7, pertanto, i TTMM non hanno restituito l’intervista compilata. Questa informazione va tenuta presente per l’intera lettura della presente Relazione.

3)   Si deve precisare che il numero indicato è stato desunto dai dati indicati da 15 TTMM. Dei restanti: 2 non indicano il dato poiché, sottolineano, tali provvedimenti sono stati adottati in base all’art. 330, e seguenti del Codice Civile; 5 indicano che il dato non  è rilevabile, spesso per mancanza di personale da destinare allo scopo.

4)  L. 149/01, Art. 4, c. 2: <<Ove manchi l'assenso dei genitori esercenti la potestà o del tutore, provvede il tribunale per i minorenni. Si applicano gli articoli 330 e seguenti del codice civile >>.

5)  Art. 4, c. 4.

6)  Una percentuale compresa tra il 59,1% ed il 63,3& dei TTMM non indica i dati inerenti le proroghe ex c. 1 e 2. In relazione alle successive 3 voci la percentuale di “non rilevabile” scende al 18,2%.

7) Nel caso specifico, il 50,0% dei TTMM che hanno risposto all’intervista.

8) Si ricorda in numero di 22 su 29.

9) 13,6% dei TTMM indicano il dato come “non rilevabile”.

10) <<Non è preclusa l'adozione quando il limite massimo di età degli adottanti sia superato da uno solo di essi in misura non superiore a dieci anni, ovvero quando essi siano genitori di figli naturali o adottivi dei quali almeno uno sia in età minore, ovvero quando l'adozione riguardi un fratello o una sorella del minore già dagli stessi adottato>>.

11) Va precisato che questo dato è fornito dal 12 TTMM. Non è pertanto possibile rapportare questo numero con quello precedentemente fornito (6.475, somma delle segnalazioni di 19 TTMM).

12) 13 TTMM.

13) Art. 6:
1. L'adozione è consentita a coniugi uniti in matrimonio da almeno tre anni. Tra i coniugi non deve sussistere e non deve avere avuto luogo negli ultimi tre anni separazione personale neppure di fatto.
2. I coniugi devono essere affettivamente idonei e capaci di educare, istruire e mantenere i minori che intendano adottare.
3. L'età degli adottanti deve superare di almeno diciotto e di non più di quarantacinque anni l'età dell'adottando.
4. Il requisito della stabilità del rapporto di cui al comma 1 può ritenersi realizzato anche quando i coniugi abbiano convissuto in modo stabile e continuativo prima del matrimonio per un periodo di tre anni, nel caso in cui il tribunale per i minorenni accerti la continuità e la stabilità della convivenza, avuto riguardo a tutte le circostanze del caso concreto.
5. I limiti di cui al comma 3 possono essere derogati, qualora il tribunale per i minorenni accerti che dalla mancata adozione derivi un danno grave e non altrimenti evitabile per il minore.
6. Non è preclusa l'adozione quando il limite massimo di età degli adottanti sia superato da uno solo di essi in misura non superiore a dieci anni, ovvero quando essi siano genitori di figli naturali o adottivi dei quali almeno uno sia in età minore, ovvero quando l'adozione riguardi un fratello o una sorella del minore già dagli stessi adottato.
7. Ai medesimi coniugi sono consentite più adozioni anche con atti successivi e costituisce criterio preferenziale ai fini dell'adozione l'avere già adottato un fratello dell'adottando o il fare richiesta di adottare più fratelli, ovvero la disponibilità dichiarata all'adozione di minori che si trovino nelle condizioni indicate dall'articolo 3, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, concernente l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate."
8 .  Nel caso di adozione dei minori di età superiore a dodici anni o con handicap accertato ai sensi dell'articolo 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, lo Stato, le regioni e gli enti locali possono intervenire, nell'ambito delle proprie competenze e nei limiti delle disponibilità finanziarie dei rispettivi bilanci, con specifiche misure di carattere economico, eventualmente anche mediante misure di sostegno alla formazione e all'inserimento sociale, fino all'età di diciotto anni degli adottati".

14) Va doverosamente segnalato che comunque 8 dei TTMM che hanno risposto all’intervista (=36,4%) non ritengono che il vigente articolo 6 debba essere modificato. Nel caso di 3 TTMM (=13,6%) l’informazione risulta “non rilevabile”.

15) 6 TTM (=27,3%) segnalano l’informazione come “non rilevabile”.

16) Per quanto riguarda i TTMM che indicano il dato come “non rilevabile”, questi sono pari, nel caso di affidamento preadottivo, al 22,7% (5 TTMM) ed il 27,3% (6 TTMM) nel caso di restituzioni dopo la definizione dell’adozione.

17) Pari a 16 TM.

18) <<Le indagini, che devono essere tempestivamente avviate e concludersi entro centoventi giorni, riguardano in particolare la capacità di educare il minore, la situazione personale ed economica, la salute, l'ambiente familiare dei richiedenti, i motivi per i quali questi ultimi desiderano adottare il minore. Con provvedimento motivato, il termine entro il quale devono concludersi le indagini può essere prorogato una sola volta e per non più di centoventi giorni>>.

19) Art. 24, c. 5:
<<L'adottato, raggiunta l'età di venticinque anni, può accedere a informazioni che riguardano la sua origine e l'identità dei propri genitori biologici. Può farlo anche raggiunta la maggiore età, se sussistono gravi e comprovati motivi attinenti alla sua salute psico-fisica. L'istanza deve essere presentata al tribunale per i minorenni del luogo di residenza>>.

20) Su 22 TTMM che hanno risposto all’intervista, 4 TTMM (=18,2%) hanno indicato il dato come “non rilevabile”.

21) Su 22 TTMM che hanno risposto all’intervista, 5 TTMM (=22,7%) hanno indicato il dato come “non rilevabile”.

22) 5 TTMM (=22,7% hanno indicato il dato come “non rilevabile”.

23) E’ doveroso rilevare che per quanto riguarda l’adozione ex lettera c, i TTMM che hanno indicato il dato come “non rilevabile” sono 2 in entrambi i casi (parenti ed estranei); per quanto riguarda l’adozione ex lettera d, i TTMM che hanno rilevato il dato come “non rilevabile” sono 8 (parenti) e 5 (estranei).

24) 10 TTMM.

25) 8 TTMM; 2 TTMM hanno indicato “no” ed altrettanti sono “non rilevabile”.

26) 18 TTMM. Uno ha indicato il dato come “non rilevabile”.

27) 12 contro 9, su 22 che hanno risposto all’intervista. Per un TM il dato “non è rilevabile”.

28) <<Il ricovero in istituto deve essere superato entro il 31 dicembre 2006 mediante affidamento ad una famiglia e, ove ciò non sia possibile, mediante inserimento in comunità di tipo familiare caratterizzate da organizzazione e da rapporti interpersonali analoghi a quelli di una famiglia>>.

29)  <<Gli istituti di assistenza pubblici o privati e le comunità di tipo familiare devono trasmettere semestralmente al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni del luogo ove hanno sede l'elenco di tutti i minori collocati presso di loro con l'indicazione specifica, per ciascuno di essi, della località di residenza dei genitori, dei rapporti con la famiglia e delle condizioni psicofisiche del minore stesso. Il procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, assunte le necessarie informazioni, chiede al tribunale, con ricorso, di dichiarare l'adottabilità di quelli tra i minori segnalati o collocati presso le comunità di tipo familiare o gli istituti di assistenza pubblici o privati o presso una famiglia affidataria, che risultano in situazioni di abbandono, specificandone i motivi>>.

30) <<Il procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, che trasmette gli atti al medesimo tribunale con relazione informativa, ogni sei mesi, effettua o dispone ispezioni negli istituti di assistenza pubblici o privati ai fini di cui al comma 2. Può procedere a ispezioni straordinarie in ogni tempo>>.

31)  “Intervista al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni o ad un Pubblico Ministero da lui delegato”.

32) Sono 2, pertanto, le Procure che non hanno restituito l’intervista compilata. Questa informazione va tenuta presente per l’intera lettura della presente Relazione.

33) 8 Procure. 

34) 24 Procure

35) 3 Procure.

36) 6 Procure.

37) 19 Procure.

38) 2.

39) Una Procura ha indicato il dato come “non rilevabile”.

40) 15 Procure.