Ministero della Giustizia

EUROSHORE - La protezione del mercato finanziario europeo dal rischio di sfruttamento dei paesi offshore ed altri centri finanziari da parte della criminalità organizzata

Progetto di ricerca finanziato dal PROGRAMMA FALCONE della Commissione europea

Premesse

Il progetto "EUROSHORE - La protezione del mercato finanziario europeo dal rischio di sfruttamento dei paesi offshore ed altri centri finanziari da parte della criminalità organizzata", finanziato nell'ambito del Programma Falcone della Commissione europea, è stato realizzato da Transcrime, Centro interdipartimentale di ricerca sulla criminalità transnazionale dell'Università di Trento (prof. E. Savona), in collaborazione con il Certi - Università Bocconi di Milano (prof. V. Uckmar) - e con la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università Erasmus di Rotterdam in Olanda (prof. H. DeDoelder). Il 14 gennaio scorso è stato ufficialmente consegnato alla Commissione europea.

Il progetto è stato preparato nell'agosto del 1998 su iniziativa del Ministero della Giustizia italiano e come seguito alla Raccomandazione n. 30 del Piano d'Azione dell'UE contro la criminalità organizzata dell'aprile 1997, secondo la quale gli Stati Membri "devono analizzare quali siano le possibili modalità di intervento e adottare le difese che sono necessarie contro lo sfruttamento, da parte della criminalità organizzata, dei centri finanziari e delle giurisdizioni offshore, soprattutto se questi siano situati in località geografiche sottoposte alla giurisdizione dei Paesi Membri. Per quanto riguarda, invece, i centri finanziari e le giurisdizioni offshore situate al di fuori della giurisdizione dei Paesi Membri, il Consiglio deve adottare una politica comune, coerente con quella adottata dagli Stati Membri al loro interno, per impedire che questi centri siano, d'ora innanzi, sfruttati dalle organizzazioni criminali che operano sul territorio comunitario".

Obiettivi La ricerca si propone di contribuire allo sviluppo delle azioni e degli strumenti diretti alla prevenzione della criminalità organizzata. L'idea guida è quella di prevenire lo sviluppo delle organizzazioni criminali riducendo le opportunità dei loro affari. E ciò attraverso un sistema di de-regolazione o ri-regolazione di quei "mercati" dove si incontrano domanda ed offerta di servizi illeciti.
  In questa direzione si muovono alcune strategie internazionali contro la criminalità organizzata che hanno individuato nell'esistenza di centri finanziari e giurisdizioni offshore una vasta rete di regolazioni carenti e di scarsa collaborazione con le istituzioni di lotta alla criminalità internazionale. Il problema offshore si colloca ai primi posti dell'agenda di numerose organizzazioni internazionali (Nazioni Unite, GAFI, OCSE, Consiglio d'Europa e UE) e di molti governi nazionali.
Il rapporto Euroshore intende fornire all'UE le indicazioni possibili per proteggere più efficacemente il suo sistema finanziario contro lo sfruttamento dei centri offshore da parte della criminalità organizzata, riducendone così le opportunità per il loro sviluppo.

Metodologia

L'analisi. Il rapporto esamina le zone di vulnerabilità in cui la domanda proveniente dalla diffusione di reati economici-finanziari incontra l'offerta di servizi finanziari forniti dai centri e dalle giurisdizioni offshore. Si tratta di quelle aree del diritto penale, bancario e societario e della cooperazione internazionale che, sotto-regolate rispetto alle stesse aree dei paesi onshores, divengono attraenti per i criminali che mirano a ridurre il rischio di law enforcement, cioè la probabilità di essere individuati, arrestati, condannati e di avere confiscati i proventi delle loro attività illecite.

Dopo aver indicato come l'accresciuto livello di informazioni sui servizi forniti dalle giurisdizioni offshore (tramite i mass media, internet ed i professionisti del settore) possa aumentare il rischio di un loro sfruttamento da parte del criminalità organizzata, il rapporto Euroshore individua in quali giurisdizioni ed in quali settori della regolazione si trovino le zone di vulnerabilità che possono essere sfruttate a fini criminali.

I servizi offerti dai centri finanziari e dalle giurisdizioni offshore sono spesso, anche se non sempre, il prodotto di asimmetrie regolative, cioè di quelle differenze che intercorrono tra il tipo di regolazione esistente in un paese ed il corrispondente standard di integrità stabilito dalla comunità internazionale per proteggere i sistemi finanziari da infiltrazioni criminali. In questo senso la ricerca ha preso avvio da due assunti: a) il rischio di sfruttamento dei centri finanziari e giurisdizioni offshore è funzione delle asimmetrie nella regolazione; b) la protezione del sistema finanziario dell'UE e dei paesi membri è funzione del rischio di sfruttamento dei centri finanziari e giurisdizioni offshore: maggiori sono le asimmetrie tra questi e i paesi europei, maggiore è il rischio del loro sfruttamento da parte della criminalità organizzata e minore è la protezione del sistema finanziario europeo.

Le questioni centrali.

Il rapporto Euroshore offre una risposta alle seguenti domande:

• Quale gruppo di giurisdizioni devia in modo più marcato dagli standard generali e in che settore/i?
• Quale è la dimensione di queste asimmetrie in ciascuno di questi settori e in quale gruppo di giurisdizioni?
• Quali rimedi possono essere proposti per ridurre il rischio di sfruttamento e per assicurare una miglior protezione del sistema finanziario dell'UE?

La ricerca ha raggruppato i 48 paesi analizzati in tre gruppi di centri finanziari e giurisdizioni offshore in base al loro livello di prossimità agli Stati Membri dell'UE (prossimità geografica, politica, economica). A questi tre gruppi è stato affiancato un quarto Gruppo omogeneo, quello dei paesi dell'UE (Gruppo 0). I quattro gruppi così selezionati sono stati:

• Gruppo 0 - Stati Membri dell'UE;
• Gruppo 1 - Centri finanziari e giurisdizioni offshore europei. Paesi che hanno particolari contatti di tipo geografico, economico o politico con l'UE: Andorra, i British Overseas Territories (che comprendono Anguilla, Bermuda, Gibilterra, le Isole Vergini Britanniche, le Isole Cayman, Montserrat e le Isole Turks e Caicos), i Caribbean Territories del Regno d'Olanda (che comprendono Aruba e le Antille Olandesi), Cipro, i French West Indies Departments, le Isole del Canale (che comprendono Guernsey e Jersey), l'Isola di Man, Liechtenstein, Malta, Principato di Monaco, San Marino e Svizzera.
• Gruppo 2 - Economie in transizione. Giurisdizioni appartenenti all'ex blocco sovietico o situate nella regione balcanica; alcuni di questi paesi sono collegati all'UE tramite accordi di associazione e hanno iniziato il processo di annessione: Albania, Bulgaria, Moldavia, Paesi Baltici (che comprendono Estonia, Lettonia e Lituania), Polonia, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Romania, Russia, Slovenia, Ucraina ed Ungheria.
• Gruppo 3 - Giurisdizioni offshore esterne all'UE. Giurisdizioni che non hanno alcun tipo di connessione con l'UE: Bahamas, Barbados, Giamaica e Porto Rico (che sono legati agli Statu Uniti da accordi di cooperazione, inclusi accordi fiscali), Le Isole Cook, Hong Kong e Macao (Cina), Malesia, Nauru, Niue, Filippine, Seychelles, Singapore e Vanuatu.

Per ognuna delle giurisdizioni considerate è stata effettuata un'analisi sull'esistenza di attività riconducibili alla criminalità organizzata che potevano portare alla fruizione dei servizi offerti dalla giurisdizione stessa. A questa è seguita una descrizione dettagliata delle regolazioni nei settori del diritto e della procedura penale, del diritto amministrativo, commerciale, bancario e societario e di quelle relative alla cooperazione internazionale.

Dopo la raccolta delle informazioni e la elaborazione dei singoli profili dei paesi e dei territori interessati all'indagine, la ricerca ha "trattato" questi dati con lo scopo di quantificare il livello generale delle asimmetrie esistenti. In questo modo è stata possibile una comparazione oggettiva tra dati prettamente qualitativi e sono stati condotti due tipi di confronti: a) la distanza dei sistemi regolativi dei quattro Gruppi (compresi i paesi dell'UE) dagli standard adottati dalla comunità internazionale; b) la distanza tra i sistemi regolativi dei tre gruppi di giurisdizioni considerati (Gruppi 1, 2, 3) e quelli dagli Stati Membri dell'UE (Gruppo 0). Il grafico 1 rappresenta la deviazione dei quattro gruppi di paesi dagli standard di integrità per i diversi settori di regolazione considerati: maggiore è questa distanza (quando la deviazione si allontana da 0 e si avvicina a 1) peggiore è il livello di integrità di quel settore di regolazione per il relativo gruppo di paesi.

Grafico 1. Deviazione di ciascun Gruppo dagli standard di integrità in ciascun settore di regolazione

Il grafico 2 rappresenta la distanza dei tre gruppi di paesi per i diversi settori di regolazione dai corrispondenti standard di integrità dei paesi dell'UE: più la deviazione si allontana dal valore 0 e si avvicina a 1, maggiore è la distanza dei livelli di integrità di questi paesi da quelli dell'UE. Pertanto a maggiore deviazione corrisponde un maggiore rischio di sfruttamento di questi paesi per fini criminali e di conseguenza un maggiore rischio di inquinamento del sistema finanziario europeo.

Grafico 2. Deviazione dei Gruppi 1, 2 e 3 dal livello di integrità dell'UE

Risultati Le conclusioni raggiunte dalla ricerca e le conseguenti implicazioni di policy possono essere individuate nei seguenti punti.

• Non solo offshore

La distinzione tra offshore e onshore sta perdendo molti dei suoi significati convenzionali, se si intendono i primi sinonimo di opacità ed i secondi di trasparenza. Alcune giurisdizioni offshore si muovono verso l'adozione di migliori legislazioni penali e migliori forme di cooperazione internazionale, rendendo in qualche modo la loro regolazione avviata verso un discreto livello di trasparenza (Gruppo 1 - Centri finanziari e giurisdizioni offshore europei e Gruppo 2 - Economie in transizione). Altri (Gruppo 3 - Giurisdizioni offshore esterne all'UE) mantengono tutte le caratteristiche di opacità dei loro sistemi regolativi che hanno creato nella percezione comune la corrispondenza del concetto di offshore a quello di opacità. Allo stesso tempo paesi onshore che hanno una lunga tradizione di centri finanziari e che sono collocati nel territorio europeo presentano livelli di trasparenza pari o inferiori, a secondo dei settori, a quelli dei paesi che vengono ufficialmente definiti come centri offshore.


 

• Gli accordi di associazione funzionano: gli stati che hanno chiesto di essere annessi all'UE stanno modificando le loro legislazioni penali e introducendo regolamentazioni finanziarie in direzione di una maggiore trasparenza
   

I risultati di questa ricerca dimostrano con chiarezza che i paesi appartenenti al Gruppo 2 (Economie in transizione) stanno rafforzando le loro legislazioni penali e stanno cercando di dare una maggior trasparenza alle loro regolamentazioni finanziarie. In questo processo è evidente l'influenza dell'UE. Le istituzioni regionali come l'UE possono giocare, infatti, un ruolo importante nel miglioramento degli standard di integrità dei paesi ad esse limitrofi.

 

• La vicinanza politica ed economica funziona: più le giurisdizioni offshore sono vicine all'UE e meno esse deviano dagli standard di integrità fissati dalla comunità internazionale e da quelli dell'UE
   

Non solo la presenza di accordi di associazione, ma anche la vicinanza con l'UE sembra esercitare un influenza positiva. Le giurisdizioni offshore appartenenti al Gruppo 1 (quelle che hanno una vicinanza di tipo geografico, economico o politico con l'UE) hanno una minore deviazione dagli standard di integrità rispetto alle giurisdizioni appartenenti al Gruppo 3 (giurisdizioni offshore che non hanno contatti con l'UE). Tranne che per la legislazione societaria, dove i livelli di opacità si equivalgono, tutti gli altri settori di regolazione del Gruppo 1 (offshores vicini all'Europa) ottengono risultati migliori degli equivalenti settori del Gruppo 3 (offshores lontani dall'Europa).


 

• Il sistema finanziario europeo dovrebbe diventare più trasparente prima di poter chiedere la stessa cosa ad altri paesi
   

Le prime due conclusioni chiariscono come un approccio di tipo regionale funzioni e come paesi che si trovano in contatti politici ed economici con l'UE presentino un livello maggiore di integrità nelle loro regolazioni rispetto ad altri paesi. Conseguenza di ciò è la riduzione del rischio di sfruttamento dei sistemi finanziari di questi paesi da parte della criminalità organizzata. Questo vale per quasi tutti i settori di regolazione analizzati da questa ricerca ad eccezione del diritto societario. Comparando i livelli di deviazione del diritto societario dei paesi membri dell'UE dagli standard di integrità definiti ottimali per questo settore di regolazione, si può osservare come il diritto societario dei paesi membri dell'UE abbia uno scostamento di 0.22, che è meno dello scostamento del Gruppo 2 (0.30) e molto meno del Gruppo 1 (0.46) e di quello del Gruppo 3 (0.47). Questo sta a significare che, almeno per quanto riguarda un settore fondamentale quale è quello del diritto societario, i Paesi Membri dell'UE hanno problemi di opacità, anche se minori degli altri, e sarebbe comunque bene che li risolvessero prima di chiedere ad altri paesi di farlo. Questo per almeno due ragioni: sia per mantenere l'autorevolezza dell'UE, sia per incidere in un settore - il diritto societario - fondamentale per la trasparenza di ogni sistema finanziario.


 

• Il diritto societario esercita un effetto "domino" sull'opacità degli altri settori della regolazione
   

Il diritto societario contribuisce più di altri settori di regolazione al livello di trasparenza/opacità di un sistema finanziario. Il diritto societario stabilisce le regole relative al capitale sociale, alla possibilità di emettere azioni al portatore da parte delle società a responsabilità limitata, alla necessità di registrare la sede della società, alla necessità di revisione dei conti nel caso di società a responsabilità limitata, alla necessità di tenere un registro dei soci. A seconda del tipo di regolazione, il diritto societario può contribuire a rendere trasparente oppure opaco un sistema finanziario, influenzando tutti gli altri settori di regolazione e determinando l'efficacia o meno della cooperazione con le forze dell'ordine ed i sistemi giudiziari a livello internazionale. Si tratta del cosiddetto effetto "domino" del diritto societario. Per esempio, se la legislazione societaria rende possibile massimizzare l'anonimato nelle transazioni finanziarie, permettendo, con relativa semplicità, la creazione di società di copertura i cui responsabili rimangono sconosciuti (perché, ad esempio, la società ha come direttori altre società), questo anonimato si trasferirà automaticamente anche ad altri settori di regolazione. In questo modo l'identità dei titolari reali delle società ed i beneficiari effettivi delle transazioni finanziarie rimarranno sconosciuti, rendendo assai complicate le eventuali indagini ed i procedimenti giudiziari a loro carico.

La cooperazione investigativa ha bisogno di informazioni su persone fisiche e non di astratte persone giuridiche. Se il diritto societario, per ragioni di efficienza, tende verso l'anonimato, diventa inevitabile l'inefficacia del diritto penale e della cooperazione investigativa e giudiziaria nei confronti delle organizzazioni criminali che usano proprio questo anonimato societario come schermo.

Lo stesso risultato si manifesta con il diritto bancario, laddove il problema del segreto bancario diventa di secondaria importanza di fronte ad investigazioni che riguardano conti bancari di società con soci che le gestiscono godendo del massimo anonimato. L'effetto domino del diritto societario, cioè il contagio che in termini di anonimato subiscono gli altri settori della regolazione, contribuisce a gran parte dell'opacità di un sistema finanziario.

Partendo da queste osservazioni, la ricerca suggerisce che, se è il diritto societario a presentare le asimmetrie maggiori rispetto degli altri settori, si debba sviluppare proprio in questo ambito l'opera di protezione dei sistemi finanziari.
E questo andrebbe fatto sia nei paesi europei come in quelli offshore. Una conferma di questa necessità viene da quella parte del rapporto Eusoshore dedicato all'analisi dei casi di "offshore in action", cioè a quelle operazioni di law enforcement condotte a livello internazionale contro organizzazioni criminali dove centri finanziari e giurisdizioni offshore hanno avuto un ruolo centrale in operazioni di riciclaggio dei proventi illeciti o in altre transazioni a fini criminali.

Le informazioni tratte dallo studio di questi casi portano anch'esse alla conclusione che non sono tanto il diritto e la procedura penale a caratterizzare le differenze tra giurisdizioni meno regolamentate e quelle più regolamentate, quanto piuttosto le regole che disciplinano la costituzione e l'azione delle società. Le regole relative al corporate governance che combinano l'efficienza con la trasparenza della gestione societaria dovrebbero essere ridisegnate in modo da poter raggiungere un'ulteriore trasparenza, quella capace di garantire un livello ottimale di integrità dei sistemi finanziari nei quali quelle società operano. Questa forma di trasparenza potrebbe ridurre il rischio di sfruttamento dei centri finanziari e i paesi offshore per esigenze criminali, rendendo la cooperazione internazionale di polizia e giudiziaria efficace.

Questa trasparenza aiuterebbe la ricostruzione dei flussi finanziari di origine criminale migliorando quindi l'efficienza investigativa da una parte e l'efficacia dell'attività giudiziaria dall'altra attraverso prove documentali sulle transazioni illecite ed i loro destinatari. Imprese e governi dovrebbero comprendere che facilitare l'identificazione dei singoli individui che operano nei mercati finanziari contribuisce a migliorare, nel lungo periodo, la trasparenza dei sistemi finanziari senza danneggiarne l'efficienza. Se si impedisce l'inquinamento dei mercati finanziari da parte di capitali illeciti che danneggiano la libera concorrenza tra imprese, sarà anche possibile ridurre il proliferare di operatori illeciti a svantaggio di quelli onesti. La partnership tra imprese, legislatori e organi di law enforcement potrebbe velocizzare questo processo.

Conclusioni

Raggiunti questi risultati, il rapporto Euroshore propone sette raccomandazioni che indicano tre diversi livelli ai quali si dovrebbero porre le azioni delle istituzioni dell'UE finalizzate alla protezione del sistema finanziario europeo:

 

• armonizzare e, ove necessario, migliorare il livello di regolazione tra gli Stati Membri dell'Unione (armonizzazione);
• esportare gli standard raggiunti in questo modo a livello di UE ai centri finanziari e giurisdizioni offshore, per ridurre le asimmetrie dei loro sistemi regolativi e quelli degli Stati Membri dell'Unione (protezione attiva - riduzione delle asimmetrie);
• impedire che i meccanismi finanziari dell'UE (istituzioni finanziarie e non) permettano l'accesso a transazioni finanziarie che originano da centri finanziari e offshore al di fuori dell'UE, a meno che le transazioni non rispettino il livello di regolazione degli Stati Membri dell'UE (protezione passiva - esclusione). La finalità di quest'azione sarebbe quella di prevenire l'infiltrazione di capitale di provenienza illecita nel sistema finanziario dell'UE.

Le 7 raccomandazioni all'UE

1. L'introduzione di una legislazione che consideri tutti i reati come presupposto del riciclaggio, nella quale sia indicata una lista minima tassativa di fattispecie penali che debbano essere incluse come reati autonomi nel sistema penale di ciascuna giurisdizione.
2. L'introduzione nelle giurisdizioni esterne ai paesi membri di una legislazione anti-riciclaggio in linea con gli standard delineati dalla Direttiva dell'UE sul riciclaggio, come emendata.
3. L'introduzione della responsabilità delle persone giuridiche, sia amministrativa (nel breve periodo) che penale (nel lungo periodo), come sanzione generale per i reati commessi dalle società.
4. La richiesta alle istituzione finanziarie dell'UE che accettino transazioni da paesi al di fuori dell'Unione di ottenere - insieme al nome della persona che ordina la transazione - anche il nome del direttore della società o del trustee, insieme all'identità di coloro che gestiscono la società (ultimate beneficial owners, cioè degli azionisti principali) e del beneficiario e del settlor del trust. Se l'istituto finanziario dell'UE non adempie a quest'obbligo, dovrà essere soggetto ad una sanzione.
5. L'esplorazione della fattibilità di un sistema di incentivi per istituzioni creditizie e finanziarie che vadano da misure minime di coinvolgimento, dirette a evidenziare il loro contributo ai risultati concreti della loro azione anti-riciclaggio, a misure massime consistenti in incentivi finanziari concessi quando le segnalazioni effettuate sono state essenziali per la condanna dei criminali e/o la confisca di patrimoni illeciti. Questo con l'obiettivo di promuovere e dare maggior efficacia alla cooperazione tra istituzioni creditizie e finanziare da una parte e autorità di law enforcement dall'altra.
6. L'esplorazione della fattibilità di riformare il diritto societario prescrivendo, tra l'altro: a) l'eliminazione delle azioni al portatore e quelle intestate a prestanome; b) di rendere obbligatorio il requisito di un capitale minimo per la costituzione di una società insieme alla tenuta e al deposito di libri societari sottoposti a revisione contabile; c) di prevedere un registro pubblico delle società. Queste misure sarebbero particolarmente auspicabili per quelle società che localizzate in centri finanziari ed offshore potrebbero essere facilmente sfruttate per fini criminali. Questa raccomandazione, se resa operativa, agevolerebbe l'identificazione delle persone a vantaggio delle quali le transazioni sono condotte e, proprio per questo è strettamente connessa alla raccomandazione n. 4.
7. L'introduzione di certi requisiti minimi, come la registrazione dell'atto istitutivo del trust e la rivelazione dell'identità del settlor e del beneficiario, al fine di migliorare la trasparenza della legge sui trust. Anche questa raccomandazione, se resa operativa, agevolerebbe l'identificazione delle persone a vantaggio delle quali le transazioni sono condotte e proprio per questo anche questa raccomandazione è strettamente connessa a quella indicata al n. 4.