Ministero della Giustizia

m_dg.DAG.14/02/2024.0033886.U

 

Dipartimento per gli affari di giustizia

Direzione generale degli affari interni
Ufficio I - Reparto I - Servizi relativi alla giustizia civile

Al sig. Presidente della Corte di Cassazione

 

Oggetto: quesito relativo all’applicabilità della prenotazione a debito ai sensi dell’art.158 d.P.R. 115/2002 all’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente
Rif. prot. DAG n. 239830.E del 29/11/2023

Con nota del 29 novembre 2023, n. prot. 16413/2023/U, il Dirigente amministrativo della Corte di Cassazione ha formulato il quesito volto a chiarire se l’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (di seguito ARERA) possa essere considerata amministrazione pubblica a mente degli artt. 3, comma 1, lettera q), e 158 del d.P.R. 115 del 2002, con possibilità di procedere alla prenotazione a debito del contributo unificato e delle ulteriori spese sostenute nell’interesse di tale Autorità.

Il Dirigente ritiene che il suddetto Ente non possa essere annoverato tra le amministrazioni pubbliche ammesse alla prenotazione a debito, in assenza di norma di legge attributiva di tale beneficio; tuttavia, rappresenta che l’Avvocatura Generale dello Stato, in un parere reso in data 14 gennaio 2020, avrebbe invocato per le Autorità amministrative indipendenti il riconoscimento della qualificazione di amministrazione dello Stato, anche in virtù del fatto che le stesse possono beneficiare della difesa erariale.

Trattandosi di argomento controverso, la Suprema Corte ha chiesto a questa Direzione generale di fornire indicazioni in merito al pagamento del contributo unificato e delle spese di giustizia da parte di ARERA.

In tema, si osserva quanto segue.

Come noto anche a codesta Corte, questa Direzione generale ha più volte disaminato la questione relativa all’individuazione delle amministrazioni dello Stato ammesse alla prenotazione a debito, ex art. 158 d.P.R. n. 115 del 2002.

Di recente, la questione è tornata di attualità allorquando l’Agenzia delle entrate - Riscossione, inizialmente esclusa dalla prenotazione a debito, è stata inserita nel novero degli enti beneficianti di tale regime fiscale, in virtù del d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito con modificazioni in legge n. 56 del 26 maggio 2023 (circolare prot. DAG n. 91817.U del 28.04.2023). Difatti, con l’art. 22 del citato d.l. n. 34/2023 è stato modificato l’art. 12, comma 5, d.l. n.16 del 2012 che ora prevede testualmente: “Le disposizioni di cui all'articolo 158 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, si applicano alle Agenzie fiscali delle entrate, delle dogane, del territorio e del demanio, nonché all'Agenzia delle entrate-Riscossione.”.

La novella legislativa testé richiamata conferma che, ai fini dell'inquadramento tra le amministrazioni pubbliche ammesse alla prenotazione a debito, sia indispensabile una esplicita norma di diritto positivo (nel caso citato introdotta dal d.l. n. 16/2012), che invece risulta mancante per l’ARERA.

Difatti, la definizione di “amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito” non si ricava, in via induttiva, da fonti diverse dal Testo Unico Spese di giustizia bensì è consacrata all’art. 3, lett. q), del medesimo d.P.R. n.115/2002, a mente del quale "amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito è l'amministrazione dello Stato, o altra amministrazione pubblica ammessa da norme di legge alla prenotazione a debito di imposte o di spese a suo carico".

Dunque, solo le amministrazioni statali e quelle ammesse da apposite norme di legge alla prenotazione a debito, all’atto dell’iscrizione a ruolo di un procedimento civile, non sono tenute ad effettuare il pagamento contestuale del contributo unificato e delle altre imposte o spese a loro carico, beneficiando della prenotazione di cui all’art. 158 d.P.R. n. 115/2002 (mediante annotazione sul foglio delle notizie ai fini del loro successivo recupero; art. 280 del d.P.R. n. 115 del 2002).

Analoghe indicazioni –richiamate anche da codesta Corte- sono state fornite dalla Direzione generale della giustizia civile con nota prot. 34831.U del 19/02/2018, avendo riguardo all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: infatti, il d.l. n. 4 del 4 febbraio 2010, convertito in legge 21 marzo 2010 n. 50, poi confluito nel d.lgs. del 2011 n. 159, con il quale è stata istituita la predetta Agenzia, non contempla la possibilità di prenotare a debito le spese del processo civile.

Il medesimo discorso vale per l’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente -ARERA: trattasi di una autorità amministrativa indipendente, a cui la legge 14 novembre 1995, n.481 ha affidato la funzione di regolamentazione - soprattutto in tema di tariffe- di settori sensibili del mercato, in cui vengono erogate prestazioni di servizi di pubblica utilità, allo scopo di «garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza (...), nonché adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e di redditività, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo (...), definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori» (art. 1); non si rinviene nella legge istitutiva di tale Agenzia, né in altra fonte di diritto positivo, una norma che riconosca la possibilità di gestire le spese processuali secondo le regole poste dall’art. 158 del d.P.R. n. 115/2002.

Le conclusioni contenute nel menzionato parere reso dall’Avvocatura dello Stato in data 14 gennaio 2020 (espresse peraltro in relazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato), nella parte in cui assimilano, agli effetti dell’applicazione della norma in questione, le autorità amministrative indipendenti alle amministrazioni dello Stato, possono considerarsi un’opinione tutt’altro che univoca, restando quantomeno dubbia la loro riconducibilità all’organizzazione statale [1].

La difficoltà di fornire una definizione univoca e generale di autorità amministrativa indipendente risiede in primis sia nell’assenza di esplicita copertura costituzionale, sia nella mancanza di una normativa che disciplini gli aspetti comuni di tali Autorità; la stessa legge 14 novembre 1995, n.481, pur presentandosi come una legislazione di settore (recando come titolo “Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità”), istituisce e disciplina soltanto una specifica autorità (quella per l’energia elettrica ed il gas, come visto) e per un’altra (quella per le telecomunicazioni) rinvia alla legislazione successiva[2].

Il quadro normativo interno deve essere tuttavia integrato con la disciplina dell’Unione europea che, a partire dalle direttive di liberalizzazione dei servizi di pubblica utilità, contempla l’istituzione di autorità di regolazione indipendenti, imponendo l’adozione di tale modello agli Stati membri; inoltre, negli atti più recenti, impone requisiti per assicurare l’indipendenza delle autorità stesse, e principi inderogabili per lo svolgimento delle relative funzioni ispettivo/sanzionatorie, con garanzia delle parti del procedimento [3].

Ad ogni modo, pur considerata l’eterogeneità delle discipline relative alle singole authorities, può senz’altro affermarsi che queste ultime rivestano un ruolo diverso dallo Stato (inteso come Stato-apparato), perseguendo gli obiettivi prefissati direttamente dalla legge senza l’intermediazione degli organi di indirizzo politico-amministrativo.

Infatti, proprio l’esigenza di affrancare dal condizionamento politico la disciplina e la gestione di determinati settori sensibili ha determinato la necessità di istituire soggetti giuridici terzi e neutrali, dotati di specifico tecnicismo, cui affidare compiti regolatori, contenziosi e sanzionatori per il presidio di beni giuridici di particolare importanza.

Simili elementi attestano un tratto distintivo fondamentale delle autorità indipendenti, vale a dire il loro discostarsi dal modello “tradizionale” di pubblica amministrazione [4], essendo sganciate dal circuito fiduciario-rappresentativo e chiamate a garantire interessi generali o diritti individuali (si pensi in quest’ultimo caso al Garante per la privacy), in particolari settori di rilievo costituzionale, senza essere soggetti agli indirizzi governativi, bensì scrutinando la fattispecie loro sottoposta secondo i precetti tecnici indicati dal legislatore.

Questo Ufficio è nondimeno a conoscenza dell’arresto della Corte Costituzionale che, con sentenza n.13/2019 - menzionata anche nel citato parere dell’Avvocatura dello Stato, sia pure con specifico riferimento alla posizione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, ha ritenuto che essa non sia titolare di un potere neutrale ma di un potere discrezionale a tutela di uno specifico interesse pubblico, al pari delle altre amministrazioni, pertanto escludendone la legittimazione a sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale.

In questa sede, ferme le diverse questioni rilevanti che tale sentenza pone, e al di là della specificità del caso concreto, pare opportuno mettere in rilievo che, a riprova di quanto restino incerti i confini di questa peculiare istituzione, le argomentazioni della Corte hanno suscitato le perplessità di autorevole dottrina, che ha criticamente rimarcato che, qualora fossero estese in generale a tutte le autorità indipendenti, verrebbe messo in discussione “lo statuto fondante delle amministrazioni indipendenti” [5], nonché la distinzione ontologica tra “imparzialità” dell’amministrazione e “indipendenza” di tali autorità [6].

È stato anche osservato che l’argomentazione spesa dalla Corte Costituzionale nella sentenza citata “significa soltanto che tali Autorità pongono in essere un’attività finalizzata, anch’essa, al perseguimento di un interesse pubblico specifico, senza, però, che tale attività possa essere condizionata dagli atti di indirizzo verso determinati obiettivi posti in essere dagli organi politici” [7].

A fronte di un fenomeno così complesso nel suo inquadramento giuridico ed eterogeneo quanto alle fonti normative che lo disciplinano, questo Ufficio ritiene di non poter aderire alla tesi prospettata relativamente alla parificazione di tali organismi di garanzia ad una amministrazione statale presidiata dal potere esecutivo, non foss’altro per le ricadute che tale equiparazione avrebbe sulla spesa pubblica; è noto, infatti, che la normativa fiscale dettata dal Testo unico delle spese di giustizia non è suscettibile di interpretazione analogica e pertanto, in difetto di espressa previsione normativa, non è possibile estendere alle autorità amministrative indipendenti il beneficio della prenotazione a debito delle spese processuali previsto per le pubbliche amministrazioni dall’art.158 cit.

Non conduce a diverse conclusioni l’argomento che valorizza l’estensione del patrocinio legale dell’Avvocatura dello Stato alle autorità indipendenti, trattandosi di una normativa che spiega i suoi effetti solo in ambito processuale [8].

Alla stregua delle considerazioni che precedono, va data risposta al quesito in oggetto concludendo che l’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (ARERA) non è annoverabile tra le amministrazioni dello Stato che possono beneficiare della prenotazione a debito di cui all’articolo 158 del d.P.R. n. 115 del 2002.

Cordialmente.

Roma, 14 febbraio 2024

Il Direttore generale
Giovanni Mimmo

[1] In “Brevi riflessioni sul ruolo istituzionale delle Autorità amministrative indipendenti”, in Dir. amm., 1996, 1, si osserva come i tentativi di ricostruire una categoria omogenea delle autorità amministrative indipendenti assumono consistenza solo in negativo, là dove si sottolinea che le amministrazioni indipendenti non sono organi dell’amministrazione statale, non sono strutture del Parlamento, non sono giudici.

[2] Le uniche norme che parlano in termini generali di amministrazioni indipendenti sono la legge 59/1997 (art.1, comma 4, c.d. “Bassanini Uno”), in sede di esclusione dal conferimento a Regioni ed Enti locali dei compiti di regolazione e controllo attribuiti con legge statale ad apposite autorità indipendenti, e la legge 205/2000 (art.4, comma 1, che aggiunge l'art. 23-bis, alla L. 6 dicembre 1971, n. 1034), che conia una modello accelerato di processo amministrativo applicabile, tra l’altro, ai provvedimenti adottati dalle autorità amministrative indipendenti.

[3] Si pensi ad esempio, con riferimento all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, alla direttiva 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018 che ha trovato attuazione in Italia con il d.lgs. n. 185/2021, che ha modificato sia l’art. 10 della l. n. 287/1990, imponendo stringenti presupposti di indipendenza e imparzialità, sia le norme sul procedimento istruttorio di cui all’art. 14 della medesima legge istitutiva, implementando i poteri dell’autorità e al contempo meglio regolamentando le prerogative procedimentali delle parti coinvolte.

[4] Vedi Corso di diritto amministrativo, vol. I, Milano, 2011.

[5] Vedi “Le Autorità amministrative indipendenti nell’architettura costituzionale” in Rivista della Corte di Conti, Quaderno n.1/2022.

[6] Vedi “Le strettoie della porta incidentale e la legittimazione delle autorità amministrative indipendenti dopo la sentenza n. 13/2019 della Corte costituzionale sull’Agcm: alcune considerazioni” in <www.federalismi.it>, 3 luglio 2019.

[7] Vedi Manuale di diritto amministrativo, Vol. I, Torino, 2021.

[8] Tale conclusione si pone in continuità con la linea interpretativa della Direzione che, nella nota prot. DAG n.158098 dell’11/12/2007 ha affermato che, in assenza di una norma di legge che preveda la prenotazione a debito delle spese, “non rileva il soggetto che cura la difesa erariale” dell’Ente; a titolo esemplificativo si osserva, inoltre, che il patrocinio erariale obbligatorio è stato risolto in senso positivo dalla giurisprudenza riguardo alla posizione dell’Autorità garante della concorrenza (Cons. Stato, sez. VI, n.1716/1994); v. per il Garante per la protezione dei dati personali art. 154-ter, comma 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196; v. per la Consob art. 1, comma 10, d.l. 8 aprile 1974 n.95, conv. L. 7 giugno 1974, n. 216, che prevede invece un patrocinio erariale facoltativo.