Ministero della Giustizia

Schema di D.Lgs. – Recepimento della direttiva 2011/7/UE sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali - Relazione

Esame definitivo - Consiglio dei ministri October 31, 2012

Schema di decreto legislativo recante: “Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180”

Articolato

Lo schema di decreto legislativo in esame, in attuazione della delega contenuta nella L. 11 novembre 2011, n. 180 (Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese), è volto a trasporre nell'ordinamento interno la direttiva n. 2011/7/UE, del 16 febbraio 2011, del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea n. L 48 del 23 febbraio 2011.

Il termine di recepimento è fissato dalla direttiva al 16 marzo 2013. Tuttavia, è opportuna una sua attuazione anticipata, anche in considerazione della raccomandazione del Vicepresidente della Commissione europea Antonio Tajani di anticipate dal 2013 al 2012 il recepimento della direttiva, attesa l'importanza che ha, in questo particolare momento, il sostegno alle piccole e medie imprese.

La direttiva opera una «rifusione» della precedente direttiva 2000/35/CE, recepita con il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, che ha dato attuazione all’art. 26 della legge comunitaria n. 39 del 1° marzo 2002.

Come è noto, 1'Italia è purtroppo all'ultimo posto nelle classifiche europee sulla tempestività dei pagamenti fra imprese e, soprattutto, di quelli della pubblica amministrazione alle imprese.

Il problema riguarda tutte le imprese, ma, per ragioni intuitive, finisce per colpire principalmente le piccole e medie imprese e gli artigiani che costituiscono l'ossatura del tessuto produttivo italiano — che hanno minore capacità finanziaria e di ricorso al credito e minore forza contrattuale nei rapporti con le grandi aziende e con la pubblica amministrazione, così da essere spesso indotti a rinunciare contrattualmente ai diritti ad essi spettanti per legge.

Il problema è reso particolarmente acuto dalla scarsa efficienza del sistema giudiziario, che costituisce spesso un fattore di moltiplicazione del ritardo e dei costi, tanto da neutralizzare le eventuali compensazioni che la legge prevede in favore del creditore.

Gli oneri finanziari e amministrativi derivanti dai ritardi di pagamento contribuiscono a pregiudicare la stabilità finanziaria delle imprese di piccole dimensioni, esponendole a situazione di insolvenza, con il rischio di determinare effetti a catena tali da ripercuotersi sui livelli occupazionali, il che a propria volta si ripercuote negativamente sulla coesione sociale europea.

Le principali novità introdotte dalla direttiva oggetto di recepimento consistono:

• nella elevazione del tasso minimo degli interessi legali moratori (la maggiorazione del tasso fissato dalla BCE passa da sette ad otto punti percentuali);
• nell'introduzione di ulteriori limitazioni alla possibilità di derogate, in senso peggiorativo per il creditore, alle condizioni previste dalla legge (cioè alla decorrenza automatica degli interessi, alla misura del loro tasso ed all'obbligo di rimborsare le spese di esazione del credito). Va peraltro, rilevato che secondo la giurisprudenza amministrativa e l'Autorità di regolazione (si veda la Determinazione n. 4 del 7 luglio 2010 dell'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici) le disposizioni del D.Lgs. 231/2002, di attuazione della direttiva n. 2000/35/CE, trovavano già inderogabile applicazione nei rapporti con la Pubblica Amministrazione.

Quanto agli aspetti finanziari, i1 presente schema di decreto legislativo non comporta, di per sé, nuovi maggiori oneri, considerato che esso interviene, con riferimento alle future transazioni commerciali delle pubbliche amministrazioni, soltanto a regolare le modalità di pagamento dei debiti. Seppure gli interessi sono fissati in misura più elevata rispetto al passato, il loro esborso è eventuale, in quanto è dovuto esclusivamente in caso di pagamento non tempestivo. Il rispetto del termine di pagamento previsto dal presente provvedimento, invece, esclude oneri finanziari ulteriori rispetto al capitale dovuto. Anche in sede di recepimento della precedente direttiva 2000/35/CE, fu evidenziato nella relazione illustrativa come il decreto legislativo di attuazione non comportasse oneri di spesa, tant'e che non fu redatta la relazione tecnico-finanziaria.

Si illustrano, di seguito, gli articoli dello schema di decreto legislativo.

Articolo 1
Esso apporta modifiche al decreto legislativo n. 231/2002, di recepimento della precedente direttiva in materia di ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (dir. 2000/35/CE).

In particolare:

1. elimina l'esclusione, dall'applicazione della disciplina in materia di ritardi, delle richieste di interessi inferiori ai 5 €; in tal modo si elimina un ostacolo ai ricorsi per ottenere gli interessi di mora, qualora i relativi importi siano limitati; esclude, invece, dall'applicazione della disciplina sui ritardi anche i debiti oggetto di procedure finalizzate alla ristrutturazione del debito;
2. per ragioni di coerenza normativa, quanto alla definizione di "pubblica amministrazione", rinvia a quella di "amministrazione aggiudicatrice" prevista dal decreto legislativo n. 163/2006 (codice dei contratti pubblici, con il quale è stata data attuazione alle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), specificando che in essa vi rientrano anche soggetti di diritto privato, quando svolgano attività per la quale sono tenuti al rispetto della disciplina sui contratti pubblici;
3. introduce le definizioni di "interessi di mora" e di "interessi legali di mora", rilevanti, per quanto si dirà più avanti, nella differente disciplina dei contratti tra imprese e di quelli tra imprese e pubbliche amministrazioni;
4. definisce il "tasso di riferimento" come quello applicato dalla BCE nelle sue più recenti operazioni di rifinanziamento principali;
5. nella riscrittura dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 231/2002 non è stata riproposta la definizione di "prodotti alimentari deteriorabili", in quanto la nuova direttiva ha abrogato la previsione contenuta nella precedente direttiva che giustificava termini più lunghi di pagamento (60 giorni), per i contratti aventi ad oggetto la cessione di prodotti alimentari deteriorabili e, in ogni caso, i commi 3 e 4 del citato articolo risultano già abrogati dal comma 11 dell'articolo 62 del decreto legge 24 gennaio 2012 n. 1, come modificato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, a decorrere dal 24 ottobre 2012;
6. definisce l' “importo dovuto" come la somma che avrebbe dovuto essere pagata entro il termine concordato nel contratto o in quello legale, comprensiva di imposte, dazi, tasse, oneri applicabili indicati nella fattura;
7. in linea con quanto previsto dalla direttiva, fissa la seguente disciplina relativamente ai termini di pagamento, che a diversa, rispettivamente, per i contratti tra imprese e per quelli tra imprese e pubbliche amministrazioni: per i primi, il termine di pagamento a, se non diversamente stabilito nel contratto, di trenta giorni; è assicurata alle parti la facoltà di stabilire contrattualmente un diverso termine di pagamento che non deve, di regola, superare i sessanta giorni, ma che, se concordato in forma espressa e non gravemente iniquo per il creditore, può essere anche superiore. La forma espressa come requisito distinto da quello della forma scritta è richiesta dalla direttiva ed è comunque già conosciuta dal nostro ordinamento come modalità che esclude la manifestazione implicita di volontà ancorché conforme all'eventuale requisito morfologico (cfr. articolo 1937 cod. civ.). Per quanto riguarda, invece, i contratti in cui il debitore è una pubblica amministrazione, si prevede un termine di pagamento, di regola, non superiore a trenta giorni; tenendo canto di situazioni particolari, è consentito fissare un termine legale di pagamento fino ad un massimo di sessanta giorni in due casi, ossia per le imprese pubbliche (che svolgono attività economiche di natura industriale o commerciale, offrendo merci o servizi sul mercato) e per gli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria; è lasciata facoltà alle parti di concordare, purché in forma espressa, un termine superiore a trenta giorni, se oggettivamente giustificato dalla natura o dall'oggetto del contratto o da particolari circostanze esistenti al momento della conclusione dell'accordo, ma comunque non superiore a sessanta giorni. La direttiva 2000/35/CE, invece, prevedeva una disciplina unitaria, fissando un termine massimo di pagamento di trenta giorni, se non diversamente stabilito nel contratto, decorso il quale, cominciavano a decorrere interessi moratori; essa consentiva, altresì, agli Stati membri di individuare categorie di contratti per i quali il termine di pagamento poteva essere fissato in sessanta giorni anziché in trenta; lasciava, inoltre, piena libertà contrattuale alle parti sui termini di pagamento e sulle conseguenze del ritardo, purché le relative previsioni non fossero gravemente inique;
8. al fine di non compromettere il perseguimento dell'obiettivo di contrasto dei ritardi, prevede che la durata massima delle procedure di accettazione o di verifica delle merci e dei servizi non superi, di norma, trenta giorni;
9. prevede espressamente la facoltà delle parti di concordare pagamenti a rate; in tal caso, le conseguenze negative del ritardo (interessi e risarcimento) saranno calcolate esclusivamente sulle singole rate scadute;
10. per quanto concerne gli interessi di mora, stabilisce la seguente disciplina, che anche in tal caso risulta differente per i contratti tra imprese e per quelli tra imprese e pubbliche amministrazioni: per i primi, garantendo piena libertà contrattuale alle parti, prevede che siano corrisposti "interessi moratori", che sono interessi legali di mora o interessi ad un tasso concordato tra le imprese; per quanto riguarda, invece, i rapporti tra imprese e pubblica amministrazione, è previsto l'obbligo di corrispondere "interessi legali di mora", ossia interessi ad un tasso che non può essere inferiore al tasso legale (tasso BCE maggiorato dell'8%);
11. al fine di disincentivare i ritardi di pagamento, prevede un'ulteriore conseguenza negativa del ritardo: salva la prova di maggiori costi sostenuti, la corresponsione di una somma forfettaria di 40 euro, volta a rimborsare i costi amministrativi ed interni di recupero del credito, che si cumula agli interessi di mora e che è corrisposta senza che sia necessaria alcuna richiesta ed indipendentemente dalla dimostrazione dei costi;
12. prevede la nullità, se gravemente inique, delle clausole relative al termine di pagamento, al saggio degli interessi moratori e al risarcimento dei costi di recupero, considerando ex lege gravemente inique, senza ammettere prova contraria, le clausole che escludono il diritto al pagamento degli interessi di mora e quelle relative alla data di ricevimento della fattura e presumendo, invece, gravemente inique quelle che escludono il risarcimento dei costi di recupero; la conseguenza della nullità, in tali casi, l'automatica sostituzione della clausola nulla con la corrispondente previsione del presente decreto legislativo; è altresì prevista la nullità delle clausole relative alla data di ricevimento della fattura, al fine di escludere che attraverso simili accordi si eluda la perentorietà del termine di pagamento; in realtà, già la precedente direttiva conteneva la clausola generale della "grave iniquità", i cui contenuti venivano però rimessi all'interprete; essa dettava alcuni orientamenti al riguardo, considerando gravemente iniquo l'accordo non giustificato da ragioni oggettive, avente come obiettivo principale quello di procurare al debitore liquidità aggiuntiva a spese del creditore, nonché quello in base al quale l'appaltatore o il subfornitore principale imponga ai propri subappaltatori termini di pagamento ingiustificatamente più lunghi rispetto ai termini di pagamento ad esso concessi; la nuova direttiva, invece, "codifica" la grave iniquità.

Articolo 2
Esso, modificando l'articolo 3, comma 3, della L. n. 192/1998, recante disciplina della subfornitura delle attivata produttive, innalza il tasso degli interessi legali di mora: la maggiorazione del tasso di riferimento (tasso applicato dalla BCE nelle sue più recenti operazioni di rifinanziamento) passa da sette ad otto punti percentuali; benché la direttiva 2011/7/UE indichi una maggiorazione di "almeno" otto punti percentuali, lasciando, dunque, gli Stati liberi di fissare un tasso più vantaggioso per il creditore, si è ritenuto di non stabilire un tasso superiore all'8%, per non incorrere in più gravosi oneri finanziari nei ritardati pagamenti delle pubbliche amministrazioni.

Articolo 3
Esso definisce l'ambito temporale di applicazione della nuova disciplina, che è riferito alle transazioni commerciali concluse a partire dal 1° gennaio 2013.

Ai sensi dell'articolo 13 della direttiva 2011/7/UE, la direttiva 2000/35/CE risulterà abrogata a far data dal 16 marzo 2013, ma continuerà ad applicarsi ai contratti conclusi in precedenza, salva diversa determinazione degli Stati membri. La direttiva, in sostanza, ha conferito agli Stati membri la facoltà di applicare le nuove disposizioni anche ai contratti conclusi prima del 16 marzo 2013.

La soluzione normativa che è stata ritenuta preferibile, tuttavia, è stata quella di non applicare la nuova disciplina retroattivamente ai contratti già conclusi, ma di applicarla soltanto a quelli stipulati successivamente alla sua entrata in vigore e, precisamente, a partire dal 31 dicembre 2012; ciò al fine di concedere ai destinatari delle nuove norme un lasso di tempo utile per adeguarsi alla nuova disciplina, in particolare per quanto riguarda la modulistica contrattuale e le procedure interne di pagamento.