DDL di conversione in legge del DL 92/2008 in materia di sicurezza pubblica - Relazione
Disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 recante: "Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica".
Il presente intervento normativo si propone il fine specifico di affrontare in via di urgenza taluni problemi di ordine e sicurezza pubblica, beni primari purtroppo pregiudicati da taluni gravissimi fenomeni in continua espansione: la spinta criminogena di una immigrazione irregolare senza controlli adeguati in ordine alla sussistenza dei requisiti per ottenere un soggiorno legale nel territorio dello Stato, l'incremento esponenziale delle vittime di incidenti stradali cagionati dall'abuso di alcool e stupefacenti, l'assenza di efficaci strumenti di contrasto alla criminalità locale in capo ai sindaci, le difficoltà operative nell'aggressione dei beni mafiosi dovute all'obsolescenza della normativa di prevenzione, costituiscono oggi elementi determinanti del profondo senso di insicurezza e timore che attanaglia il nostro Paese.
A tali oggettivi fenomeni debbono aggiungersi quello della lunghezza dei tempi del processo – che determina spesso la scarcerazione di persone imputate per gravi delitti per decorrenza dei termini di custodia cautelare – e della coesistenza nell'ordinamento di numerosi istituti premiali che rendono ineffettiva la pena irrogata dall'autorità giudiziaria.
Lo strumento del decreto-legge non può risolvere tutti i problemi dianzi evidenziati, ma viene utilizzato a cagione della straordinaria necessità e urgenza di arginare le difficoltà più significative, in attesa di una più compiuta rivisitazione della normativa regolante i fenomeni sopra brevemente riportati, da funzionalizzare con disegni di legge di iniziativa governativa di prossima presentazione.
Il decreto si compone di 13 articoli.
L'articolo 1 del decreto-legge introduce, alla lett. a), importanti modifiche alle disposizioni contenute nell'art. 235 del codice penale, concernenti la misura di sicurezza dell'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato: modifiche volte ad ampliare considerevolmente la portata applicativa di tale istituto.
In particolare, al primo comma dell'art. 235 viene anzitutto inserita, accanto all'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato, la misura di sicurezza dell'allontanamento dal territorio dello Stato del cittadino appartenente ad uno Stato membro dell'Unione europea (allontanamento espressamente previsto e disciplinato, appunto a titolo di pena o misura accessoria, dall'art. 33 della direttiva 2004/38/CE).
Inoltre, il limite di pena originariamente indicato nell'art. 235 c.p. per l'irrogazione dell'espulsione (condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni) viene ridotto a due anni: disposizione estesa anche alla misura dell'allontanamento del cittadino comunitario.
Il nuovo testo del primo comma dell'art. 235 c.p. continua a far salvi gli altri “casi espressamente previsti dalla legge”: in particolare, rilevano le espulsioni previste come obbligatorie dall'art. 312 c.p., in conseguenza della condanna per un delitto contro la personalità dello Stato (su cui v. infra, sub art. 1, comma 1, lett. b del decreto-legge) e dall'art. 86 T.U. 309/90 (conseguente alla condanna per reati in tema di stupefacenti); nonchè l'espulsione prevista come facoltativa dall'art. 15 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo Unico in materia di immigrazione), conseguente alla condanna per uno dei reati per cui è previsto l'arresto in flagranza, ai sensi degli artt. 380 e 381 c.p.p.. Va comunque sottolineato che - anche per effetto di interventi legislativi sulle misure di sicurezza personali (art. 31, comma 2, legge 10 ottobre 1986, n. 663) e della stessa Corte costituzionale nella specifica materia (cfr. sentenza 24 febbraio 1995 n. 58, relativa all'espulsione prevista dal citato art. 86 T.U. Stup.) - in tutti i casi di espulsione è ormai necessario il previo accertamento giudiziale, al momento della condanna, della pericolosità sociale del condannato (valutazione da formulare anche in fase esecutiva). Tale profilo è disciplinato, per l'allontanamento dei comunitari a titolo di misura accessoria, dal citato art. 33 della direttiva.
In sostanza, l'odierna previsione impone al giudice, in tutti i casi di condanna dello straniero o del comunitario ad una pena superiore ai due anni, di irrogare – previo accertamento della pericolosità sociale – la misura di sicurezza dell'espulsione o dell'allontanamento.
Il secondo comma del novellato art. 235 c.p. interviene sull'impianto sanzionatorio concernente la condotta di trasgressione dell'ordine di espulsione emesso dal giudice. In particolare, il rinvio alle “leggi di sicurezza pubblica per il caso di contravvenzione all'ordine di espulsione emanato dall'Autorità amministrativa” (contenuto nel vigente secondo comma dell'art. 235 c.p., che non trovava applicazione a seguito dell'abrogazione degli artt. 150, 151 e 152 TULPS, operata dall'art. 13 d.l. 416/1989 e dall'art. 47 T.U. Imm.) viene sostituito con la previsione di un delitto, punito con la reclusione da uno a quattro anni.
L'articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge estende anche all'art. 312 c.p. - concernente la specifica ipotesi di espulsione dello straniero dal territorio dello Stato conseguente alla condanna per un delitto contro la personalità dello Stato di cui al titolo I del Libro II del codice penale, indipendentemente dall'entità della condanna riportata - l'introduzione della misura di sicurezza dell'allontanamento dal territorio dello Stato del cittadino appartenente ad uno Stato membro dell'Unione europea. Si tratta di uno degli altri “casi previsti dalla legge” richiamati nell'art. 235 c.p (cfr. supra).
Anche in questo caso, si prevede – nel secondo comma dell'art. 312, introdotto dal decreto-legge – la reclusione da uno a quattro anni per chi trasgredisca all'ordine di espulsione o di allontanamento emesso dal giudice.
Con le modifiche introdotte dalle lettere c), d), e) dell'articolo 1, vengono introdotte alcune significative modifiche alle vigenti disposizioni concernenti uno dei fenomeni criminosi che più profondamente hanno minato, negli ultimi tempi, la sicurezza dei cittadini. Si allude ai delitti di omicidio e lesioni colpose commessi con violazione delle norme sulla disciplina della circolazione stradale, con particolare riferimento a quelli posti in essere da soggetti postisi alla guida in stato di ebbrezza, o di alterazione conseguente ad assunzione di sostanze stupefacenti.
L'inquietante, quotidiano moltiplicarsi di tali delitti, in tutte le zone del Paese e ad opera di soggetti di ogni condizione ed estrazione sociale, induce a ritenere che le attuali risposte sanzionatorie siano sostanzialmente prive di adeguata efficacia deterrente e che pertanto si renda indispensabile un loro inasprimento, sia sul piano penale che su quello delle sanzioni amministrative accessorie (su tale ultimo punto, cfr. infra, sub art. 3).
In tale prospettiva, e con riferimento al delitto di omicidio colposo, si è ritenuto anzitutto (art. 1, comma 1, lett. c) di elevare da cinque a sei anni il massimo edittale per tutti i fatti commessi in violazione delle norme sulla circolazione stradale (e sulla prevenzione degli infortuni sul lavoro). Peraltro, un autonomo e ben più severo trattamento sanzionatorio è previsto per i soggetti postisi alla guida di veicoli in stato di alterazione conseguente all'assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, ovvero in rilevante stato di ebbrezza (si fa espresso richiamo alla più grave delle situazioni contemplate dall'art. 186 Cod. strada, come da ultimo novellato dal decreto-legge 3 agosto 2007, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ottobre 2007, n. 160: accertamento di valori corrispondenti ad un tasso alcolemico superiore a 1,5 grammi per litro).
In tali fattispecie, infatti, la pena edittale viene ulteriormente inasprita sia per le ipotesi in cui viene cagionata la morte di una sola persona (reclusione da tre a dieci anni) sia per quelle in cui vi è invece una pluralità di vittime (morte di più persone, ovvero morte di una o più persone e lesioni di una o più persone: il massimo previsto dal terzo comma dell'articolo 589 viene innalzato da dodici a quindici anni di reclusione). D'altro lato, con l'inserimento dell'articolo 590-bis (art. 1, comma 1, lett. e), si esclude la possibilità di operare il c.d. giudizio di bilanciamento con eventuali circostanze attenuanti, ad eccezione di quelle della minore età e della cooperazione di minima importanza: conseguentemente, la riduzione per le attenuanti diverse da quelle di cui agli articoli 98 e 114 del codice penale opererà sulla pena determinata ai sensi dell'art. 589, terzo comma, dello stesso codice. Si tratta, evidentemente, di una disposizione di particolare rigore, già vigente in relazione ad altri fenomeni criminosi di notevole gravità: peraltro, le già richiamate finalità dissuasive – unitamente alla necessità di proporzionare l'entità della risposta sanzionatoria alla condotta, estremamente grave, di chi si rende responsabile di altrettanto gravi incidenti dopo essersi posto alla guida nelle condizioni appena richiamate – giustificano il suo inserimento in relazione alle tipologie di omicidio colposo sopra richiamate.
Modifiche di segno analogo vengono introdotte anche per le ipotesi in cui, dalle condotte di soggetti postisi alla guida pur trovandosi in rilevante stato di ebbrezza o in stato di alterazione da sostanze stupefacenti o psicotrope, siano derivate lesioni colpose gravi o gravissime. Per un verso, infatti, si prevede un inasprimento delle pene attualmente previste dall'articolo 590, terzo comma (estendendosi anche alle lesioni gravi la pena della sola reclusione, in luogo della pena alternativa, ed innalzandosi i limiti edittali per quelle gravissime: art. 1, comma 1, lett. d); per altro verso, si rende anche in questo caso inapplicabile il giudizio di bilanciamento con eventuali circostanze attenuanti (eccezion fatta, anche qui, per quelle di cui agli articoli 98 e 114 del codice penale).
L'articolo 1, comma 1, lettera f), introduce, al n. 11-bis dell'art. 61 del codice penale, una nuova circostanza aggravante comune, relativa alla commissione del reato da parte di soggetto che si trovi illegalmente sul territorio nazionale. La portata della nuova disposizione, evidentemente, ricomprende sia gli “stranieri” di cui all'articolo 1 del T.U. n. 286 (ovvero i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, nonché gli apolidi), sia i cittadini comunitari.
All'articolo 2 sono previste significative modifiche al codice di procedura penale; alla lettera a) si interviene sulla problematica (di sempre maggior rilievo, anche per la sua diretta incidenza sul bilancio dello Stato) inerente la custodia e conservazione della merce sottoposta a sequestro nell'ambito di un procedimento penale. In particolare, attraverso l'inserimento di un comma 3-bis nell'art. 260 del codice di procedura penale, si attribuisce all'autorità giudiziaria il potere di procedere alla distruzione non solo – come oggi previsto dal comma 3 dell'art. 260 – per le merci deperibili, ma anche quando si tratti di cose delle cui è vietata la fabbricazione, il possesso, la commercializzazione ecc., e ricorrano una delle seguenti condizioni: a) la custodia risulti problematica (ad es. per l'entità della merce in sequestro, come già previsto per i reati in tema di diritto d'autore: cfr. art. 171 sexies della legge 22 aprile 1941, n. 633); b) la custodia risulti particolarmente onerosa, ovvero pericolosa per la sicurezza, la salute o l'igiene pubblica; c) le violazioni dei predetti divieti risultino evidenti, anche all'esito di eventuali accertamenti disposti ai sensi dell'articolo 360 c.p.p..
In tali ipotesi, si ritiene – salva ovviamente l'esistenza di esigenze istruttorie che impongano il mantenimento in sequestro a fini probatori – che il principio secondo cui la merce in questione, destinata alla confisca obbligatoria ai sensi dell'art. 240, comma 2, n. 2, c.p., sia mantenuta in sequestro preventivo ex art. 321, comma 2, c.p.p., possa essere derogato in favore di una immediata distruzione, anche al fine di limitare la già richiamata incidenza degli oneri di custodia sull'erario.
Al comma 3-ter è inoltre previsto per la specifica ipotesi di merci contraffatte sottoposte a sequestro in procedimenti contro ignoti che la polizia giudiziaria, decorso il termine di tre mesi dalla data di effettuazione del sequestro, possa procedere alla distruzione delle merci, previa comunicazione all'autorità giudiziaria decorsi 15 giorni e salva diversa decisione dell'autorità giudiziaria. E' fatta salva la facoltà di conservazione di campioni da utilizzare a fini giudiziari.
Peraltro, prima di procedere alla distruzione, l'autorità giudiziaria è tenuta al prelevamento di uno o più campioni, con l'osservanza delle formalità di cui all'articolo 364.
Alla lettera b) si estendono i poteri di coordinamento del Procuratore nazionale antimafia anche in materia di misure di prevenzione, in collegamento con i contenuti dell'intervento normativo di cui agli artt. 10 e 11.
Alle lettere c), d) ed e) si prevede che il pubblico ministero debba procedere con il rito direttissimo nei confronti dell'imputato quando l'arresto in flagranza sia già stato convalidato e quando lo stesso abbia reso confessione, salvo che ciò pregiudichi gravemente le indagini. La scelta del rito in questione, pertanto, diverrà la regola in relazione a tutte le indagini che non richiedono attività ulteriori da parte del pubblico ministero.
Anche per il giudizio immediato si è introdotta, alla lettera f), la previsione della necessità, come regola generale, di ricorrere a tale rito speciale ogni qualvolta ne ricorrano i presupposti, salvo che tale scelta pregiudichi gravemente le indagini; inoltre, le disposizioni contenute nelle lettere g), ed h) sono volte ad accelerare l'instaurazione del giudizio, nelle ipotesi in cui, a carico dell'indagato, sia stata emessa un'ordinanza applicativa di misura cautelare custodiale, e la valutazione circa la sussistenza della gravità indiziaria sia stata confermata in sede di riesame.
In particolare, in siffatte ipotesi – cui possono essere assimilate quelle della mancata impugnazione ex art. 309 c.p.p., della rinuncia espressa al gravame e della declaratoria di inammissibilità dello stesso da parte del tribunale – è stato previsto che , attraverso l'introduzione di un comma 1-bis nell'art. 453 c.p.p., il pubblico ministero richieda il giudizio immediato anche al di fuori dei limiti temporali individuati, dall'art. 454, comma 1, con riferimento alla iscrizione della persona nel registro degli indagati.
Appare infatti opportuno in tali casi (ovvero sia quando la prognosi di qualificata probabilità di colpevolezza – presupposto della misura custodiale – ha ricevuto un significativo avallo in sede di riesame, sia anche quando l'indagato non ha validamente attivato tale rimedio) un “recupero” di tale procedimento speciale, che il P.M. deve attivare, entro il termine sollecitatorio di sei mesi a decorrere dall'esecuzione della misura custodiale, con l'unico (ed ovvio) limite costituito dalla ritenuta sussistenza di un pregiudizio per l'attività investigativa.
Il nuovo comma 1-bis dell'art. 455 prevede, peraltro, che, qualora dopo la formulazione della richiesta sopravvenga la revoca o l'annullamento dell'ordinanza applicativa della misura custodiale per insussistenza della gravità indiziaria, il giudice rigetti la richiesta formulata ai sensi dell'art. 453, comma 1-bis.
Con le disposizioni contenute nelle lettere i) ed l) si prevede, quindi, l'abrogazione, rispettivamente, dei commi 4 e 5 dell'articolo 599 e del comma 2 dell'articolo 602 del codice di rito, i quali attualmente disciplinano l'ipotesi di accordo tra le parti per l'accoglimento, in tutto o in parte, dei motivi di appello con rideterminazione della pena e rinuncia agli altri motivi. Invero tale istituto, pur essendo strutturalmente e funzionalmente diverso da quello di cui all'articolo 444 c.p.p. – come più volte ribadito dalla Corte di cassazione: si veda, ex plurimis, le sentenze 2-7-04, imp. Mezzana; 17-10-01, imp. Pugliese – ha per un verso fortemente ridimensionato, in ragione delle condizioni di accesso oggi previste per la sua applicazione (durante tutto il corso del dibattimento in appello), l'interesse a ricorrere all'istituto del patteggiamento di primo grado, con ricadute assolutamente negative sull'obiettivo di deflazione del carico processuale legato proprio al ricorso ai riti alternativi in tale fase. Per altro verso, come già accennato, l'istituto in questione rende possibile un abbattimento anche assai considerevole della pena irrogata in primo grado, attraverso l'accordo delle parti sull'accoglimento dei motivi di appello o di una parte di essi, sulla rinuncia agli altri eventuali motivi e sulla pena da loro stesse eventualmente rideterminata (nei casi in cui ciò consegua all'intesa raggiunta quanto ai motivi: es. dell'accordo raggiunto per l'accoglimento del motivo di appello inerente la partecipazione ad un'associazione ex art. 74 DPR n. 309 del 1990, con rinuncia al motivo concernente il singolo episodio di spaccio). La Corte di cassazione ha tra l'altro affermato che tali accordi possono essere recepiti dal giudice senza particolari oneri motivazionali (potendo egli limitarsi ad affermare di aver valutato come congrua la pena indicata dalle parti: cfr. Cass., 24-5-95, imp. Di Stefano; in caso di rigetto della richiesta concordata, invece, è stata sostenuta la necessità di una specifica motivazione: cfr. Cass., 10-10-03, imp. Mazzuca).
Alla lettera m) si prevede, infine, una modifica dell'articolo 656, comma 9, del codice di procedura penale; detto articolo reca la disciplina dell'esecuzione delle pene detentive, imponendo al comma 5 che, nei casi di condanna a pena non superiore a tre anni (quattro anni nei casi di cui agli articoli 90 e 94 del citato DPR n. 309 1990, ovvero nei confronti dei tossicodipendenti che abbiano in corso o vogliano intraprendere un programma terapeutico socio-riabilitativo), il pubblico ministero ne sospenda in ogni caso l'esecuzione, onde consentire la presentazione delle eventuali richieste di concessione delle misure alternative alla detenzione previste dagli articoli 47, 47-ter e 50, comma 1, della legge n. 354 del 1975 (affidamento in prova al servizio sociale, detenzione domiciliare e semilibertà) o della richiesta di sospensione dell'esecuzione della pena ai sensi dell'articolo 90 del citato DPR n. 309 del 1990.
Detta disciplina prevede alcune deroghe, elencate al comma 9 del medesimo articolo 656:
- a) condannati per delitti di cui all'articolo 4-bis della legge n. 354 del 1975;
b) condannati che si trovano in stato di custodia cautelare per il fatto oggetto della condanna da eseguire;
c) condannati ai quali sia stata applicata la recidiva.
In relazione a tali tipologie di condannati la sospensione non avrà luogo e si procederà con l'immediata esecuzione della pena.
Appare opportuno ampliare l'operatività del divieto di sospensione con riferimento a tutti i reati in relazione ai quali le esigenze di tutela della collettività appaiono maggiormente bisognose di tutela; per quanto concerne, allora, le sentenze di condanna per taluno dei predetti reati, l'esecuzione della pena detentiva non sarà più automaticamente sospesa in attesa di una eventuale decisione, ma sarà immediatamente applicata, salva la facoltà per il condannato di presentare le richieste sopra descritte e salva la decisione in merito del tribunale di sorveglianza. La lettera i), pertanto, aggiorna il catalogo dei reati indicati nell'articolo 656, comma 9, lettera a), c.p.p., aggiungendo agli stessi anche quelli di cui agli articoli 423-bis, 600-bis, 624-bis e 628 del codice penale.
All'art. 3 è prevista espressamente l'esclusione in ogni caso della competenza del giudice di pace in relazione alle ipotesi aggravate di lesioni colpose quando si tratta di reato commesso da soggetto in stato di ebbrezza o di sostanze stupefacenti di cui al terzo comma, secondo periodo, dell'articolo 590 del codice penale (v. commento articolo 1, letterad).
Con l'articolo 4 sono state introdotte significative modifiche agli articoli 186, 187 e 222 del Codice della strada; viene, in primo luogo, inasprita la risposta sanzionatoria nei confronti dei soggetti postisi alla guida nonostante un elevato grado di ebbrezza (lett. a) e b) dell'articolo 3); ove il tasso alcolemico risulti superiore ad 1,5 grammi per litro, poi, si prevede che all'accertamento della fattispecie criminosa consegua la confisca del veicolo, salvo che lo stesso appartenga a persona estranea al reato. In secondo luogo viene ripristinata la rilevanza penale delle condotte di rifiuto di sottoporsi agli accertamenti relativi allo stato di ebbrezza alcolica od all'assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope. La depenalizzazione delle condotte in parola ha infatti portato alla materiale impossibilità di addivenirsi a condanne per il reato di cui all'articolo 187 c.d.s., risultando impossibile accertare aliunde la circostanza che il soggetto controllato sia sotto l'effetto di sostanze stupefacenti o psicotrope e rendendo, inoltre, molto difficile ed in ogni caso suscettibile di contestazioni altrimenti evitabili il medesimo accertamento in relazione ai soggetti postisi alla guida in stato di ebbrezza.
All'inasprimento, infine, della risposta sanzionatoria penale per i delitti di omicidio colposo commessi da soggetto postosi alla guida pur essendo in stato di rilevante ebbrezza alcolica o di alterazione da sostanze stupefacenti o psicotrope (cfr. art. 1, comma 1), fa da riscontro – per le stesse ipotesi – la previsione della sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente di guida (resta invece ferma, per le altre fattispecie di omicidio colposo, la sanzione della sospensione della patente fino a quattro anni, prevista dal vigente secondo comma dell'articolo 222 c.d.s.).
L'articolo 5 contiene disposizioni modificative del già citato decreto legislativo 286/1998 (T.U. in materia di immigrazione).
La lettera a) del comma 1 introduce, al comma 5-bis dell'art. 12 T.U. n. 286 del 1998, una nuova fattispecie delittuosa, attraverso la quale si punisce – salvo che ciò costituisca un più grave reato - l'ipotesi di cessione a titolo oneroso di un immobile, di cui si abbia la disponibilità, a un cittadino straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato. Tale condotta è punita con la reclusione da sei mesi a tre anni e con la misura di sicurezza della confisca dell'immobile (salvo che quest'ultimo appartenga a persona estranea al reato). Il nuovo comma 5-bis dell'art. 12 del t.u. fa, inoltre, rinvio alle vigenti disposizioni, in quanto applicabili, in materia di gestione e destinazione dei beni confiscati, precisando che le somme ricavate dalla eventuale vendita dei beni confiscati sono devolute al potenziamento delle attività di prevenzione e repressione dei reati in tema di immigrazione clandestina.
L'articolo 6 sostituisce l'articolo 54 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, apportando - alla luce dei mutati rapporti tra Stato ed enti locali - rilevanti modifiche in materia di sicurezza pubblica.
La riforma legislativa del 1993 che ha introdotto il sistema dell'elezione diretta dei sindaci e quella del 2001 che ha modificato il titolo V della parte seconda della Costituzione hanno portato alla rivendicazione, da parte degli enti locali, di un ruolo sempre maggiore anche in materia di ordine e sicurezza pubblica, in omaggio al principio di sussidiarietà e, dunque, all'opportunità di allocare funzioni e poteri pubblici ai livelli istituzionali più vicini al cittadino.
Ciò nonostante, la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, ad esclusione della polizia amministrativa locale - così come sancito all'articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione - continua ad essere riservata alla competenza statale. Affidare siffatta tutela agli enti locali, nella logica del Costituente, avrebbe significato pregiudicare gravemente la possibilità di assicurare su tutto il territorio nazionale livelli essenziali uniformi di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali fondamentali.
Allo stato attuale, tuttavia, si è da più parti evidenziato che, per raggiungere standard di sicurezza adeguati - soprattutto nell'attuale momento storico connotato dall'aumento di fenomeni sociali (immigrazione clandestina, prostituzione, traffico di sostanze stupefacenti) che costituiscono il substrato di nuove forme di criminalità organizzata, spesso transnazionale - è necessaria la collaborazione sinergica tra istituzioni centrali e locali. In tale contesto, l'apporto degli enti locali può davvero costituire un valore aggiunto nella garanzia dei diritti dei cittadini alla sicurezza e il ruolo del sindaco può divenire il fulcro di tale garanzia.
Del resto il sindaco è in grado, più di chiunque altro, di conoscere le problematiche sociali della realtà locale che incidono negativamente sul senso di sicurezza percepito dai cittadini e che possono dare luogo a problemi di ordine pubblico.
Da qui la necessità di adeguare al mutato quadro costituzionale le disposizioni contenute nell'articolo 54 del citato testo unico di cui al decreto legislativo. n. 267 del 2000, relative alle attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale.
In primo luogo si è ritenuto opportuno riformulare il comma 1 del predetto articolo 54, dividendo tra due diversi commi (1 e 3) la determinazione delle funzioni che il sindaco esercita in qualità di ufficiale del Governo.
Al comma 1 sono state enucleate le funzioni relative all'ordine e alla sicurezza pubblica già riconosciute al sindaco dalla disposizione vigente. La previsione di uno specifico comma dedicato alle predette funzioni consente di attribuire alle stesse maggiore rilievo e pregnanza e costituisce una precipua risposta alle richieste avanzate dai sindaci di alcune città italiane maggiormente interessate da recenti, gravi episodi di criminalità.
In relazione alle suddette materie, il comma 2 prevede che il sindaco concorre ad assicurare la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statali; è di tutta evidenza come tale compito costituisca, sicuramente, espressione di una maggiore partecipazione del rappresentante della comunità locale alla tutela della sicurezza dei cittadini. Coerentemente al riparto di competenze sancito a livello costituzionale, si prevede, tuttavia, che le forme di tale collaborazione siano disciplinate con regolamento del Ministro dell'interno.
Al comma 3 sono contemplate, invece, le funzioni statali (già previste dal precedente comma 1) relative alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e agli adempimenti demandati al sindaco dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica.
Al comma 4, proprio in ragione delle problematiche sociali in precedenza illustrate, si è ritenuto essenziale integrare la sfera di operatività del potere del sindaco di adottare provvedimenti contingibili e urgenti nei casi in cui si renda necessario prevenire ed eliminare gravi pericoli non solo per l'incolumità pubblica ma anche per la sicurezza urbana. Atteso che le ragioni sottese ai suddetti provvedimenti concernono situazioni nelle quali vengono comunque in rilievo profili di sicurezza della collettività locale, all'ultimo periodo è previsto che essi debbano essere comunicati al prefetto, il quale può predisporre gli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. È evidente come, mentre nella precedente formulazione della norma l'intervento del prefetto era limitato all'eventualità che il sindaco intendesse utilizzare la forza pubblica per l'esecuzione dei relativi ordini (in tale senso presentava un'apposita richiesta al prefetto), con la presente modifica - proprio al fine di rendere maggiormente efficace l'azione di contrasto a quei fenomeni che, di volta in volta, possono costituire una minaccia per la sicurezza pubblica - si consente al rappresentante dello Stato sul territorio di intervenire, in una visione strategica, con tutti gli strumenti ritenuti necessari per l'attuazione dei provvedimenti adottati dal sindaco i quali, peraltro, devono essere previamente comunicati allo stesso prefetto.
Al comma 5 è apparso, inoltre, conveniente introdurre una disposizione che prevede il potere del prefetto - qualora i provvedimenti di cui ai commi 1 e 4 possano avere concrete ripercussioni sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi - di indire una conferenza (non tipizzata e diversa dalla conferenza di servizi) alla quale partecipano i sindaci interessati, il presidente della provincia, nonché - con una previsione di ampio respiro - i soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato, nel caso in cui tale ultimo intervento sia ritenuto opportuno.
I commi 6, 7, 8, 9 e 10 (già commi 3, 4, 5, 6 e 7 del vigente articolo 54) sono stati riscritti senza modifiche ad eccezione di quelle necessarie per il mutato assetto sistematico.
Si è ritenuto opportuno, inoltre, atteso il mutato quadro costituzionale che ha delineato un nuovo assetto dei rapporti tra Stato e autonomie locali, eliminare la disposizione di cui al vigente comma 8 dal momento che essa prevede la possibilità da parte del prefetto di nominare un commissario ad acta, in sostituzione del sindaco qualora quest'ultimo non eserciti le funzioni o non adempia ai compiti previsti dalla norma de qua. Consequenziale a ciò è l'eliminazione del successivo comma 9 che pone a carico dell'ente interessato le spese per il commissario.
Anche il comma 10 (novellato comma 11), è stato in parte modificato laddove è stato previsto il potere del prefetto di intervenire con proprio provvedimento nelle ipotesi di cui ai commi 1, 3 e 4 (limitatamente ai casi di pericolo per l'incolumità pubblica) anche nel caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni previste dal comma 10.
Infine, il comma 12 contiene una norma di chiusura, in quanto si prevede che il Ministro dell'interno può adottare atti di indirizzo per l'esercizio da parte del sindaco delle funzioni previste dall'articolo in oggetto.
L'articolo 7 introduce rilevanti novità in materia di piani coordinati di controllo del territorio di cui al comma 1 dell'articolo 17 della legge 26 marzo 2001, n. 128, prevedendo che gli stessi determinano i rapporti di reciproca collaborazione tra il personale della polizia municipale e gli organi della Polizia di Stato. Stabilisce, inoltre, che le procedure da osservare per assicurare, nel caso di interventi in flagranza di reato, l'immediato interessamento da parte degli organi della Polizia di Stato per il prosieguo dell'attività investigativa, sono definite con decreto del Ministro della giustizia, adottato di concerto con i Ministri interessati.
Con l'articolo 8 si intende integrare le possibilità di utilizzazione diretta del Centro elaborazione dati (CED) interforze del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno da parte della polizia municipale.
L'elemento di novità è rappresentato dall'estensione della facoltà di accesso diretto alla banca dati dei veicoli rinvenuti ed a quella dei documenti di identità rubati o smarriti e dalla specifica previsione di una facoltà di immissione diretta dei dati (e non solo di consultazione di quelli esistenti). Ulteriori estensioni trovano un ostacolo insuperabile non solo e non tanto nell'ordinamento funzionale della polizia municipale, quanto e soprattutto nelle indicazioni, molto più restrittive, del Garante per la protezione dei dati personali.
Ciò non esclude, evidentemente, nell'attuazione di servizi di controllo del territorio, cui pure la polizia municipale può partecipare, un accesso indiretto a supporto dei servizi in corso per il tramite delle sale operative della Polizia di Stato o dell'Arma dei carabinieri.
All'articolo 9 viene prevista la modifica nella denominazione degli attuali “centri di permanenza temporanea” e “centri di permanenza temporanea ed assistenza”, i quali con l'entrata in vigore del decreto-legge verranno identificati come “centri di identificazione ed espulsione”.
Quanto all'articolo 10, da più parti si era stata evidenziata l'incongruenza della normativa vigente in tema di attribuzioni del pubblico ministero in materia di misure di prevenzione; la disciplina in vigore prevede infatti che sia il pubblico ministero localmente competente ad effettuare le indagini e ad intervenire nel corso del procedimento di applicazione delle misure di prevenzione. Peraltro, in ambito di misure di prevenzione cd. antimafia – ovvero misure di prevenzione applicate ai sensi della legge n. 575 del 1965 ai soggetti indiziati di appartenere ad associazioni criminose di stampo mafioso – deve essere valorizzata l'esperienza delle Direzioni distrettuali antimafia, detentrici di un patrimonio informativo notevolissimo in materia, il quale ben potrebbe essere sfruttato in maniera migliore attraverso l'attribuzione alle stesse della competenza ad indagare ed a proporre le misure di prevenzione in questione.
Con l'articolo 10 del decreto-legge si propone, pertanto, di modificare in tal senso l'articolo 2 della legge n. 575 del 1965, aggiornando lo stesso anche con il riferimento al direttore della Direzione investigativa antimafia; quanto a quest'ultimo, infatti, la facoltà di proporre le misure in parola è già stata attribuita con delega del Ministro dell'interno con i decreti ministeriali 23 dicembre 1992 e 30 novembre 1993 (poteri che erano stati già attribuiti all'Alto commissario antimafia dalla legge n. 726 del 1982 e che l'articolo 2, comma 2-quater, del decreto legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410, ha trasferito a detto Ministro con facoltà di delega alla D.I.A.). La normativa viene in tal modo semplificata, racchiudendosi in un'unica norma tutte le competenze in materia.
Le lettere da b) ad f) del medesimo articolo 10 prevedono, quindi, un adeguamento della normativa dettata in materia di misure di prevenzione cd. “antimafia” alle nuove competenze attribuite al procuratore distrettuale antimafia.
All'articolo 11, con una integrazione all'articolo 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152, si mantiene la competenza in capo al procuratore della Repubblica presso ogni tribunale a richiedere misure di prevenzione nei confronti dei soggetti indicati all'articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n.1423 (misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità).
All'articolo 12 viene infine previsto, con l'introduzione di un articolo 110-ter nel regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), che il procuratore nazionale antimafia possa disporre, d'intesa con il procuratore distrettuale, l'applicazione temporanea di magistrati della direzione nazionale antimafia alle procure distrettuali per la trattazione di singoli procedimenti di prevenzione, lasciando anche la possibilità che il procuratore generale presso la Corte d'appello, su istanza del procuratore distrettuale, possa applicare un magistrato designato dal procuratore della Repubblica presso il giudice competente alla trattazione dei procedimenti in materia di misure di prevenzione.
All'articolo 13, infine, sono previste le disposizioni relative all'entrata in vigore del decreto.
Dall'attuazione del presente decreto non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e pertanto non è stata redatta la relativa relazione tecnica.