DDL di conversione in legge del DL 92/2014 recante disposizioni urgenti in materia di rimedi risarcitori in favore dei detenuti e degli internati - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri June 20, 2014
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 26 giugno 2014, n. 92, recante "Disposizioni urgenti in materia di rimedi risarcitori in favore dei detenuti e degli internati che hanno subito un trattamento in violazione dell'articolo 3 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nonché di modifiche al codice di procedura penale e alle disposizioni di attuazione, all'ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria e all'ordinamento penitenziario, anche minorile"
1. Il presente schema di decreto legge è finalizzato ad adottare alcuni interventi riguardanti la predisposizione di rimedi risarcitori in favore dei detenuti sottoposti a trattamenti tali da violare il disposto dell’art.3 della CEDU, nonché a operare alcune puntuali modifiche in materia di codice di procedura penale e disposizioni di attuazione del codice di procedura penale e riguardanti, nello specifico, gli obblighi informativi nascenti dall’incardinazione di procedimenti incidenti sullo stato di libertà di soggetti condannati da corti penali internazionali, le modalità di esecuzione delle ordinanze applicative degli arresti domiciliari e le modalità esecutive dei provvedimenti limitativi della libertà personale nei confronti degli imputati e condannati minorenni che, nel corso dell’esecuzione, siano divenuti maggiorenni. Infine, lo schema di decreto propone di operare alcune modifiche in materia di ordinamento della polizia penitenziaria e in materia di ordinamento penitenziario. Viene altresì prevista una specifica modifica al comma 2-bis dell’art.275 del codice di procedura penale, finalizzata a renderlo coerente con quelle contenute nell’art.656 in materia di sospensione dell’esecuzione della pena detentiva.
2. In ordine al primo punto, il presente schema di decreto legge è finalizzato a dare compiuta attuazione a quanto stabilito dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in particolare nella sentenza dell’8 gennaio 2013 (causa Torreggiani e altri contro Italia, ricorsi 43517/09 più altri riuniti); in questa sede, i giudici europei (peraltro richiamando la propria giurisprudenza già intervenuta in materia) hanno stabilito che la situazione di sovraffollamento carcerario è suscettibile di violare l’art.3 della Convenzione EDU.
Hanno quindi specificamente constatato che la situazione di sovraffollamento carcerario ha, in Italia, un carattere sistemico e hanno deciso di determinarsi con una “sentenza pilota” disponendo (par.97) che il nostro Stato dovesse, entro il termine di un anno dalla data di definitività della sentenza stessa, istituire un rimedio (o un insieme di rimedi) idonei a garantire una riparazione adeguata del danno sofferto a causa della sottoposizione a un trattamento detentivo contrario al citato art.3 della CEDU; in attesa dell’adozione, da parte delle autorità interne, delle misure necessarie sul piano nazionale, la Corte ha deciso di “rinviare”, per il suddetto periodo, l’esame dei ricorsi non ancora comunicati e aventi come unico oggetto il sovraffollamento carcerario in Italia, riservandosi la facoltà, in qualsiasi momento, di dichiarare irricevibile una causa di questo tipo o di cancellarla dal ruolo in seguito ad un accordo amichevole tra le parti o a una composizione della controversia con altri mezzi. Viceversa, per quanto riguarda “i ricorsi già comunicati al governo convenuto, la Corte potrà proseguire il loro esame per la via della procedura normale”(par.101).
Con le misure previste dal d.l. 1 luglio 2013, n.78 (contenente una serie di modifiche in materia di esecuzione della pena) e dal d.l. 23 dicembre 2013, n.146 (che ha, tra l’altro, introdotto il beneficio della liberazione anticipata speciale), il legislatore ha adottato degli interventi tali da influire sulla situazione strutturale di sovraffollamento carcerario - ottemperando quindi ad alcune direttive disposte dai giudici europei nella suddetta sentenza –e che già hanno determinato un sensibile calo numerico della popolazione carceraria.
Sul punto, va altresì sottolineato che l’introduzione dell’art.35-bis dell’ordinamento penitenziario (operata dal citato d.l. 23 dicembre 2013, n.146) ha avuto, tra le altre, la finalità di consentire, a seguito di reclamo al magistrato di sorveglianza, l’immediata rimozione di situazioni tali da violare i diritti del detenuto, prevedendosi altresì uno specifico rimedio mutuato sullo schema del giudizio amministrativo di ottemperanza. Deve quindi ritenersi, sul piano prospettico, che la proposizione del rimedio risarcitorio previsto dell’introdotto art.35-ter sarà prevalentemente relativa a situazioni di fatto pregresse e comunque esaurite.
Tanto premesso, con il presente schema di decreto legge ci si propone di regolare la specifica materia inerente la liquidazione del danno conseguente alla violazione dell’art.3 della CEDU.
3. L’articolo 1, comma 1, del decreto regola quindi la predetta materia introducendo, al comma 1, un art.35-ter nell’ambito della l.26 luglio 1975, n.354, specificamente regolante la materia dei rimedi e risarcitori conseguenti alla sottoposizione a trattamenti tali da violare il disposto dell’art.3 della CEDU.
Viene quindi previsto (al comma 1 dell’introdotto articolo) che, qualora il pregiudizio subito dal detenuto sia consistito nella violazione dell’art.3 della Convenzione per un periodo pari o superiore ai quindici giorni, il magistrato di sorveglianza possa disporre, su istanza del detenuto medesimo (proposta personalmente ovvero tramite difensore munito di procura speciale) e a titolo di risarcimento del danno, una riduzione della pena detentiva ancora da espiare in misura percentuale pari al dieci per cento del periodo durante il quale il trattamento penitenziario è stato tale da violare la disposizione suddetta.
Si tratta di uno specifico rimedio che appare rispondente alle direttive emesse dai giudici europei e che la stessa Corte ha recentemente preso in considerazione nell’occasione in cui si è occupata di un caso omologo di sovraffollamento carcerario (v. sentenza Ananyev contro la Russia del 10 gennaio 2012, cui “la Torreggiani” significativamente rinvia più volte), allorché la Corte ha ribadito come in molte pronunce, ivi richiamate (par.222), sia stata riconosciuta l’adeguatezza del meccanismo di riduzione della pena apprestato da alcuni Stati come strumento riparativo per l’irragionevole durata del processo (si pensi, ad esempio, all’ordinamento tedesco, nel quale la riduzione di pena è stata utilizzata per indennizzare il condannato dell’eccessiva durata medesima).
Pur riconoscendo, nella sentenza in questione, di non avere ancora deciso un caso in cui la riduzione della pena sia collegata, con intento riparativo, alla violazione dell’articolo 3 della Convenzione EDU (par.223), tuttavia la Corte è sembrata avallare indirettamente la legittimità del ricorso a questo rimedio “compensativo”, impegnandosi a fissarne i presupposti e gli impliciti limiti (par. 224, 225 e 226), quale ad esempio quello di operare soltanto nei casi in cui la riduzione di pena spettante per la detenzione sofferta in violazione dell’articolo 3 Convenzione EDU non sia pari o superiore alla pena da espiare.
Conseguentemente, la previsione di una riduzione percentuale di pena, configurata quale rimedio risarcitorio di tipo compensativo, appare conforme ai riassunti arresti dei giudici europei.
Il comma 2 dell’introdotto art.35-ter dell’ordinamento penitenziario regola peraltro i casi in cui: a) il pregiudizio si sia protratto per un periodo inferiore ai quindici giorni; b) il periodo di pena ancora da scontare non sia tale da consentire l’applicazione della predetta misura risarcitoria.In tali casi, il magistrato di sorveglianza – una volta operata la riduzione di pena in misura corrispondente alla pena detentiva ancora da espiare in relazione all’ipotesi sub a) - liquida altresì al detenuto, a titolo di risarcimento per equivalente, una somma di denaro in una misura che viene forfetariamente fissata in € 8,00 per ogni giornata durante il quale sia stato riscontrata la sottoposizione a un trattamento carcerario tale da violare il disposto dell’art.3 della CEDU.
Il comma 3 dell’introdotto art.35-ter dell’ordinamento penitenziariofissa le disposizioni applicabili ai soggetti che abbiano già terminato il periodo di espiazione della pena detentiva o che non si trovino più sottoposti a custodia cautelare (e per i quali il relativo periodo non sia computabile nella pena da espiare in riferimento al disposto dell’art.657 c.p.p.).
Assumendo quale presupposto la giurisdizione del giudice ordinario, vengono quindi stabilite alcune speciali disposizioni in materia processuale, prevedendosi un termine di decadenza di sei mesi dalla cessazione dello stato di detenzione e la competenza per territorio del tribunale del distretto in cui l’attore ha la propria residenza, disponendo che il giudizio avvenga secondo le forme del rito camerale regolato dagli artt. 737 e ss., c.p.c.; vengono altresì richiamati, in riferimento alla liquidazione del danno, i medesimi criteri fissati nel comma 2 dell’introdotto art.35-ter dell’ordinamento penitenziario.
L’articolo 1, comma 2, inserisce una modifica nell’ambito dell’articolo 68 dell’ordinamento penitenziario, che detta alcune le disposizioni fondamentali relative allo status del magistrato di sorveglianza sotto il profilo ordinamentale. Viene quindi previsto, in diretta conseguenza con l’ampliamento delle materie sottoposte alla cognizione dello stesso, che questi possa avvalersi dell’ausilio di personale volontario, a propria volta individuato sulla base dei criteri contenuti nell’articolo 78 (regolativa della figura degli assistenti volontari designati dall’amministrazione penitenziaria al fine di partecipare all’opera di rieducazione e reinserimento).
4. L’articolo 2, proprio in riferimento alla specifica fattispecie regolata dall’articolo 1, comma 3, detta (al comma 1) delle specifiche disposizioni transitorie; viene quindi previsto che i soggetti che non si trovino più in stato di detenzionealla data di entrata in vigore del decreto possano proporre azione risarcitoria entro sei mesi dall’entrata in vigore medesima. Il comma 2, al fine di favorire l’operatività dell’istituto di nuova introduzione e la conseguente deflazione del cospicuo contenzioso pendente davanti alla Corte europea, introduce un’ulteriore disposizione transitoria, sulla falsariga di quella prevista dall’art.6 della l. 24 marzo 2001, n.89 (la c.d. legge Pinto), finalizzata a consentire la proposizione del reclamo per violazione dell’art.3 della CEDU a tutti i coloro nei cui confronti “non sia intervenuta una decisione sulla ricevibilità del ricorso da parte della predetta Corte” e prevedendosi, in tal caso, che il reclamo debba recare (a pena di inammissibilità) la data di presentazione del ricorso di fronte alla Corte europea (comma 3). Viene altresì previsto (comma 4) che la cancelleria del giudice nazionale adito debba informare il Ministero degli Affari esteri delle domande presentate ai sensi di tale disposizione nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto.
5. L’articolo 3 dello schema di decreto predispone un intervento normativo a fronte di alcune doglianze rappresentate da Tribunali e Corti penali internazionali e riguardanti la mancata comunicazione della pendenza di procedimenti incidenti sullo stato di libertà personale di soggetti condannati da questi organismi e detenuti in Italia.
Pertanto, al fine di assicurare un tempestivo avviso a tali organismi, si prevede l’introduzione di un comma 3-bis nell’art.678 c.p.p., stabilendo che i giudici di sorveglianza debbano informare, della pendenza di tali procedimenti, il Ministro della giustizia (fornendo idonea documentazione) e che quest’ultimo ne informi il Ministro degli affari esteri e, qualora previsto da accordi internazionali, ne dia successiva informazione all’organo internazionale che ha pronunciato la condanna.
6. L’articolo 4 dello schema di decreto interviene sull’art.97-bisdelle disposizioni di attuazione del codice di rito; sul punto, va rilevato che l’attuale testo non contiene una specifica regolamentazione relativa alle modalità di esecuzione del provvedimento che dispone gli arresti domiciliari – all’esito di sostituzione della misura della custodia in carcere – nell’ipotesi, resa tendenzialmente di applicazione generale a seguito della modifica dell’art.275-bisc.p.p. operata con il d.l. n.146 del 2013, in cui venga disposto il controllo mediante strumentazione elettronica.
Si ritiene quindi necessaria la riscrittura dell’articolo prevedendosi, in particolare al comma 3, una norma specifica, che consenta al giudice – a seguito di segnalazione operata dal competente direttore dell’istituto penitenziario – di autorizzare il differimento dell’esecuzione dell’ordinanza sostitutiva, al fine di predisporre le necessarie misure di carattere tecniche per dare luogo ai controlli.
Contestualmente, appare opportuno anche riformulare le vigenti disposizioni contenute nell’art.97-bis nel senso di chiarire gli specifici presupposti in presenza dei quali il detenuto, nei cui confronti sia stata applicata la misura sostitutiva, deve essere accompagnato presso il domicilio con accompagnamento delle Forze di polizia. Ciò in modo da evidenziare che la regola è quella in base alla quale il luogo di esecuzione può essere raggiunto senza scorta, fatta salva l’esistenza di specifiche esigenze di cui il giudice deve dare conto nell’ambito dell’ordinanza; a tal fine, le disposizioni contenute nel precedente testo vengono trasposte nei commi 1 e 2 del riformulato art.97-bis.
6. L’articolo 5 dello schema di decreto detta una specifica disposizione relativa all’esecuzione delle pene detentive, delle misure cautelari, delle misure alternative, delle sanzioni sostitutive e delle misure di sicurezza nei confronti di soggetti che abbiano da poco compiuto la maggiore età. Pertanto (in un ottica sia di deflazione della popolazione carceraria e sia finalizzata a differenziare il trattamento rieducativo nei confronti di soggetti in giovane età) si interviene sul testo dell’art.24 del decreto legislativo n.272 del 1989, prevedendo che le disposizioni dettate in materia di esecuzione dei provvedimenti limitativi della libertà personale nei confronti dei minorenni si applicano a tutti i soggetti sottoposti a sanzione che non abbiano ancora raggiunto il venticinquesimo anno e non più, come prima previsto, il ventunesimo.
6. L’articolo 6 dello schema di decreto prevede alcune specifiche modifiche in materia di ordinamento della polizia penitenziaria, contenuto nel decreto legislativo 30 ottobre 1992, n.443.
La disposizione di cui al comma 1 è finalizzata a ridurre la dotazione organica del ruolo degli ispettori del Corpo di polizia penitenziaria e ad aumentare la dotazione organica del ruolo degli Agenti e Assistenti. A tale proposito, con l’istituzione nell’anno 2000 del ruolo direttivo del Corpo di polizia penitenziaria, infatti, i commissari hanno assunto funzioni che in precedenza erano svolte dagli ispettori. Tale circostanza rende opportuno rivedere l’organico del ruolo degli ispettori prevedendo la soppressione di 703 posti – numero corrispondente alla dotazione organica complessiva dei commissari – e, contestualmente, a parità di copertura finanziaria, aumentare la dotazione organica degli agenti ed assistenti, per adeguare le piante organiche degli istituti penitenziari alle attuali, effettive esigenze; lo specifico intervento è quindi attuato mediante la sostituzione della tabella prevista dall’art.1, comma 3, del citato decreto legislativo.
Le disposizioni contenute nel comma 2 sono finalizzate a modificare la durata del corso di formazione deli allievi vice ispettori del Corpo di polizia penitenziaria (come regolata dall’art.25 del decreto n.443 del 1992), vincitori del concorso pubblico, prevedendo una riduzione dello stesso da diciotto mesi a dodici mesi e una correlativa, proporzionale riduzione del periodo massimo di assenze consentite (mediante un intervento sull’art.27).
La durata del corso, come ridotta a seguito del presente intervento normativo, appare comunque idonea a garantire un’adeguata formazione del personale, consente di ridurre gli oneri finanziari che lo svolgimento del corso comporta e rende più rapido l’impiego operativo dei nuovi assunti, particolarmente rilevante in presenza di organici che presentano rilevanti carenze.
Correlativamente, viene previsto (sempre con una modifica dell’art.25) che gli allievi possano essere destinati a impieghi operativi dopo un periodo di corso proporzionalmente ridotto a otto mesi.
7. L’articolo 7 contiene ulteriori disposizioni relative al personale in servizio presso l’amministrazione penitenziaria, che appaiono necessitate dalle particolari esigenze di servizio conseguenti all’attuale situazione carceraria. Viene quindi previsto (al comma 1) che, per un biennio, decorrente dall’entrata in vigore del presente decreto, tutto il personale appartenente ai relativi ruoli non possa essere destinatario di provvedimenti di comando o di distacco presso amministrazioni diverse da quella di appartenenza. Il comma 2 prevede che i provvedimenti di comando o distacco già adottati e che vengano a perdere di efficacia nel predetto biennio, non possano essere rinnovati.
8. L’articolo 8 contiene una modifica al comma 2-bis dell’art.275 c.p.p. inerente la materia del giudizio di proporzionalità e adeguatezza riservato al giudice della cautela, a propria volta sistematicamente conseguente al vigente testo dell’art.656 c.p.p., il quale prevede la sospensione dell’esecuzione della pena detentiva qualora la stessa non sia superiore ai tre anni. Viene quindi previsto che le misure della custodia in carcere o quella degli arresti domiciliari non possano essere disposte quando il giudice della cautela ritiene, prognosticamente, che la condanna a pena detentiva possa essere contenuta entro tale limite.
Tale innovazione, oltre che a esigenze di coerenza, è pure ispirata dalla finalità di disporre rimedi strutturali idonei a prevenire ulteriori situazioni di sovraffollamento carcerario (in rispondenza con altre disposizioni contenute nel decreto).
9. L’articolo 9 prevede le disposizioni in materia di copertura finanziaria degli oneri derivanti dagli articoli 1 e 2 del decreto, prevedendo altresì che il Ministro della giustizia provvede al relativo monitoraggio e riferisce in merito al Ministro dell’economia e delle finanze. Viene altresì previsto specifico meccanismo di salvaguardia in ipotesi di scostamento in aumento rispetto alle previsioni di spesa.