Lotta ai traffici illeciti via mare. Proposte operative
Giovanni Armone
1. Premessa: contraffazione e traffici marittimi
2. Cooperazione marittima tra Stati
3. Inseguimento e abbordaggio.
3.1. Operazioni condotte nelle acque territoriali di un altro Stato
3.2. Operazioni in alto mare
4. La rinuncia facoltativa alla giurisdizione
1. Premessa: contraffazione e traffici marittimi
L’industria illegale della contraffazione necessita, per prosperare e conseguire gli elevati profitti cui aspira, di un’efficiente rete di distribuzione dei prodotti contraffatti dal luogo di contraffazione al luogo di commercializzazione e consumo. E’ per questa ragione che, in un sistema globalizzato, la criminalità connessa alla contraffazione è sempre più una criminalità organizzata e transfrontaliera.
Tra le vie predilette dai trafficanti di prodotti contraffatti, al pari di quanto accade per altre categorie di traffici illeciti, rientra indubbiamente quella marittima. Il passaggio via mare consente infatti di sfuggire con maggiore facilità ai controlli, di trasportare ingenti quantità di merce e di raggiungere agevolmente località molto distanti.
Sino ad oggi, l’attenzione della comunità giuridica internazionale verso i traffici illeciti via mare si è concentrata prevalentemente sul traffico di stupefacenti (v. ad es. la convenzione di Vienna sugli stupefacenti e la proposta di convenzione avanzata nel 2002 dal Regno di Spagna per la repressione del traffico di droga in alto mare) (Alcuni passi avanti sono stati compiuti con la Convenzione Napoli II sulla cooperazione doganale, che non è ancora entrata in vigore tra tutti gli Stati firmatari, ma che si estende a tutti i traffici illeciti di merci tassabili, in violazione delle normative doganali e che possano portare un danno alle finanze dell’Unione europea. Anche il progetto di protocollo alla Convenzione di Londra del 1988 sulla sicurezza della navigazione, la cui finalizzazione è prevista per il prossimo ottobre, intende modificare la Convenzione per rafforzare il contrasto al trasporto di armi di distruzione di massa (WMD).)
Se allora, come ci dice la Commissione nella relazione illustrativa della sua proposta di direttiva, la contraffazione e la pirateria sono divenute attività lucrative paragonabili al traffico di stupefacenti e ad altri gravi forme di criminalità, è forse utile pensare a un rafforzamento della cooperazione tra Stati nella lotta ai traffici di prodotti contraffatti realizzati via mare.
In questa direzione si stanno orientando gli Stati partners dell’odierno seminario (Francia, Italia e Spagna), che hanno iniziato un negoziato trilaterale, con l’obiettivo appunto di migliorare la cooperazione nel contrasto ai traffici illeciti via mare, collegati al terrorismo e alla criminalità organizzata.
Questo mio breve intervento vuole riferire sinteticamente sul contenuto dell’accordo in corso di negoziazione, anche al fine di acquisire dai partecipanti spunti di riflessione e suggerimenti, se non addirittura dichiarazioni di piena adesione, in vista di una futura applicazione dell’accordo su scala europea.
2. Cooperazione marittima tra Stati
Il negoziato riguarda tutti i traffici illeciti via mare, collegati al terrorismo e alla criminalità organizzata, tra i quali si inserisce il traffico di prodotti contraffatti.
Il negoziato muove dalla consapevolezza che un’efficace repressione dei traffici via mare richiede una più stretta cooperazione nelle operazioni di polizia degli Stati impegnati nel controllo della sicurezza dei mari, specie se tra loro confinanti o che comunque si affacciano sullo stesso mare.
Può infatti spesso accadere che un’operazione di contrasto di un traffico illecito sia frustrata dalle manovre elusive delle navi inseguite. Nel passaggio dalle acque territoriali di uno Stato a quelle di un altro, ovvero nel passaggio dall’alto mare alle acque costiere, insomma davanti alle frontiere invisibili di uno Stato, l’inseguimento deve arrestarsi e non sempre i meccanismi di comunicazione con le altre polizie marittime funzionano così bene da garantire una rapida presa in carico della nave inseguita da parte delle unità dello Stato costiero.
Da qui deriva la necessità di un migliore coordinamento tra le forze di polizia che operano in mare e di una maggiore libertà operativa, fondati sulla reciproca fiducia che oggi caratterizza le relazioni tra gli Stati dell’Unione europea nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria.
L’accordo in corso di negoziazione prevede due fondamentali linee di intervento:
in primo luogo, sono previsti meccanismi di cooperazione tra gli Stati nelle operazioni di inseguimento e abbordaggio, sia nelle acque territoriali che in alto mare;
in secondo luogo, si consente allo Stato che ha eseguito l’abbordaggio di chiedere allo Stato titolare di rinunciare alla giurisdizione in suo favore.
Rispetto agli accordi internazionali esistenti, il valore aggiunto del negoziato in corso tra Francia, Spagna e Italia è costituito dall’ampiezza dell’ambito oggettivo di applicazione (sono infatti considerati praticamente tutti i traffici illeciti più importanti) e dal fatto che la repressione coordinata avviene non soltanto in alto mare, ma anche all’interno delle acque territoriali degli Stati-parte.
3. Inseguimento e abbordaggio.
3.1. Operazioni condotte nelle acque territoriali di un altro Stato
Con riferimento all’inseguimento e all’abbordaggio, prendiamo le mosse dalle regole relative alle operazioni condotte nelle acque territoriali, che presentano i profili di maggiore novità rispetto alla legislazione internazionale attualmente in vigore (v. ad es. l’art. 17 della Convenzione di Vienna).
In base all’art. 41 della convenzione di Schengen, gli agenti di ciascuno Stato contraente sono autorizzati, a determinate condizioni, a continuare oltre frontiera, nel territorio di un altro Stato contraente, l’inseguimento delle persone colte in flagranza di commissione di alcuni reati.
Benché una simile esigenza vi sia indubbiamente anche in mare, il 5° comma, lett. b) dell’art. 41 limita il diritto d’inseguimento alle frontiere terrestri. Il mare è dunque sottratto a questo profilo della cooperazione di polizia di Schengen.( La Convenzione Napoli II sulla cooperazione doganale prevede invece un meccanismo di inseguimento, modellato sull’art. 41 di Schengen, ma esteso a tutte le frontiere, anche non terrestri (art. 20).)
Per colmare in parte tale lacuna, gli Stati-parte del negoziato hanno pensato – su iniziativa della Repubblica francese – di estendere alcune possibilità riconosciute dall’accordo di Schengen, opportunamente ridisegnate, alle vie marittime.
In base all’accordo in corso di negoziazione, gli Stati-parte riconoscono infatti a ciascuno degli altri Stati un diritto d’intervento nelle proprie acque territoriali nei confronti delle navi sospettate di svolgere un traffico illecito. Lo Stato costiero delega in altri termini le polizie marittime degli altri Stati-parte ad agire in sua vece nelle sue acque territoriali.
Questo diritto d’intervento comprende l’inseguimento, l’abbordaggio, l’immobilizzazione e l’eventuale dirottamento in porto della nave sospetta.
L’intervento presuppone che lo Stato interveniente stia inseguendo una nave sospetta in alto mare o nelle proprie acque e che la nave sospetta entri nelle acque territoriali di un altro Stato-parte. In linea di massima, l’inseguimento non può proseguire oltre frontiera senza una preventiva comunicazione allo Stato costiero e deve essere comunque interrotto se lo Stato costiero lo richiede. Si può tuttavia discutere se, in caso di forza maggiore, la comunicazione allo Stato costiero possa essere fatta subito dopo l’ingresso nelle acque territoriali.
L’inseguimento è finalizzato essenzialmente al controllo della nave sospetta in attesa che lo Stato costiero intervenga. Se lo Stato costiero non può intervenire rapidamente e vi sono pericoli di dispersione delle prove del traffico illecito (se ad es. l’equipaggio sta tentando di disfarsi del carico gettandolo in mare), l’intervento può trasformarsi in un diritto di abbordaggio e di successiva immobilizzazione dell’equipaggio e del carico. Infine, se lo Stato costiero non può intervenire, e comunque sotto la sua guida, le unità di polizia possono provvedere a guidare in porto la nave sospetta per il seguito delle operazioni di accertamento.
Come si può vedere, si tratta di un intervento incisivo, ma rispettoso della sovranità dello Stato costiero; esso mira a eliminare le difficoltà di intervento delle polizie marittime, ma avviene in forme caute e progressive, in continua e stretta collaborazione con le autorità dello Stato che ha priorità d’intervento.
Come tale, esso può costituire un buon modello di cooperazione in questo settore. Si badi che l’intervento nelle acque territoriali, fondandosi su un potere di rappresentanza concesso dallo Stato costiero allo Stato interveniente, può investire anche navi che battono bandiera di Stati che non fanno parte dell’accordo. In altri termini, la polizia marittima francese può inseguire e abbordare nelle acque territoriali spagnole sia una nave sospetta italiana che una nave sospetta battente bandiera panamense o nigeriana.
3.2. Operazioni in alto mare
L’intervento in alto mare è ispirato ad analoghi principi di cooperazione, ma ha regole operative leggermente diverse.
Anzitutto, l’intervento in alto mare, a differenza di quanto abbiamo visto per l’intervento in acque territoriali, può dirigersi soltanto contro le navi sospette degli altri Stati-parte. Il principio di libertà dell’alto mare impedisce a singoli Stati di derogare unilateralmente alle convenzioni internazionali globali e di imporre vincoli più severi a Stati che non partecipano all’accordo, fuori dalle acque territoriali.
Inoltre, l’intervento deve essere preventivamente autorizzato dallo Stato di bandiera. Il meccanismo è tuttavia reso più agevole sia dal fatto che la mancata risposta entro un certo termine è equiparata ad assenso all’abbordaggio, sia dalla possibilità, in casi di particolare urgenza, di procedere all’abbordaggio senza preventiva autorizzazione.
Si è cercato qui di contemperare due esigenze: il rispetto del principio di territorialità vieterebbe l’abbordaggio su Stati battenti bandiera straniera, ma il bisogno di sicurezza in alto mare impone al tempo stesso di consentire, in casi gravi ed eccezionali, interventi di polizia immediati anche da parte di polizie marittime straniere.
4. La rinuncia facoltativa alla giurisdizione
Un accordo di cooperazione diretto a reprimere i traffici illeciti via mare sarebbe incompleto se si limitasse a regolare la fase dell’inseguimento e dell’abbordaggio e non regolasse anche la fase successiva all’accertamento del traffico illecito. Se infatti i sospetti sulla nave inseguita si rivelano fondati, se un traffico illecito è effettivamente scoperto, sorge l’esigenza di perseguire per via giudiziaria gli autori del traffico e dunque di stabilire quale Stato abbia la giurisdizione sui reati commessi.
Il diritto internazionale del mare si ispira, con riguardo ai criteri di attribuzione della giurisdizione, a due fondamentali principi. La giurisdizione è attribuita allo Stato nelle cui acque territoriali è stato commesso, in tutto o in parte, il reato, o, per i reati commessi in alto mare, allo Stato di bandiera.
Consapevoli della delicatezza del terreno su cui ci si muove, gli Stati parte dell’accordo in parola non intendono derogare brutalmente a tali principi. Essi sono tuttavia consapevoli che una cooperazione di polizia nella fase preventiva necessita di un seguito sul piano giudiziario. Lo Stato che, operando l’inseguimento e l’abbordaggio, ha consentito l’interruzione del traffico illecito, deve essere in qualche modo premiato, anche per valorizzare in termini processuali le operazioni compiute in mare. Deve esistere dunque una possibilità (sia pur limitata, residua e facoltativa), per lo Stato che ha eseguito l’intervento, di assicurare la "preda" catturata alla propria giustizia.
L’ipotesi è la seguente: i criteri di giurisdizione ordinari restano in piedi. Non si chiede agli Stati di rinunciare preventivamente, in virtù dell’accordo, alla propria giurisdizione, ma si consente allo Stato interveniente di inoltrare allo Stato che ha la giurisdizione preferenziale (Stato costiero o di bandiera) una richiesta di rinuncia alla giurisdizione.
Lo Stato richiesto ha un termine per rispondere. Se il termine trascorre inutilmente, non vi è un meccanismo automatico e tacito di rinuncia alla giurisdizione: la giurisdizione preferenziale non viene scalfita e anzi lo Stato interveniente ha il dovere di rilasciare la nave abbordata alle autorità marittime dello Stato costiero (o di bandiera) e di consegnargli tutti gli elementi raccolti nel corso delle operazioni preventive.
Se invece lo Stato costiero (o di bandiera) rinuncia alla giurisdizione in favore dello Stato interveniente, saranno le autorità marittime di quest’ultimo a prendere in carico la nave e a procedere nei confronti degli autori del traffico illecito.
A dimostrazione della cautela che ispira il negoziato e, al tempo stesso, dello spirito cooperativo che lo anima, vi sono due ulteriori previsioni.
In primo luogo, la rinuncia alla giurisdizione preferenziale (basata cioè sul criterio di territorialità) non preclude l’esercizio della giurisdizione fondato su altri criteri (ad es. di cittadinanza). Ciò evita di trasformare questo punto dell’accordo in un meccanismo attraverso il quale introdurre una forma di litispendenza.
In secondo luogo, gli Stati-parte continuano a tenersi informati sull’andamento delle azioni giudiziarie intraprese, sia a seguito della rinuncia alla giurisdizione, sia a seguito del rifiuto di rinuncia: ciò serve ad evitare l’utilizzo strumentale dell’accordo, ad evitare cioè che la rivendicazione di competenza o il rifiuto opposto alla richiesta di rinuncia possano trasformarsi in mezzi per evitare il perseguimento degli autori del traffico illecito.