salta al contenuto

- Sanzioni in comunità - Tema per Stati Generali dell'Esecuzione Penale - Tavolo12

  • pubblicato nel 2015
  • autore: Roberta Palmisano
  • Temi per Stati Generali dell'Esecuzione Penale
  • Ufficio Studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali
  • licenza di utilizzo: CC BY-NC-ND

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali

1.
Con la legge 354/75 sono state introdotte nel tessuto normativo dell’esecuzione penale le misure alternative alla detenzione in carcere.
Le novità rilevanti, che costituirono la nuova ossatura del sistema penitenziario oltre all’evoluzione della figura e delle competenze del giudice di sorveglianza, furono l’introduzione della nuova figura professionale dell’educatore, coerentemente con il nuovo paradigma della pena intesa nella sua finalità risocializzante, e l’istituzione dei Centri di Servizio Sociale per i detenuti Adulti (CSSA) all’interno dei quali operano gli assistenti sociali che riconosce importanza allo studio della dimensione sociale e ambientale in cui si è sviluppato la personalità del reo. All’interno di ogni istituto è istituita un’apposita commissione composta dal direttore dell’istituto, dagli educatori, dagli assistenti sociali e dai rappresentanti dei detenuti e degli internati allo scopo di curare l’organizzazione delle attività e di mantenere i contatti con la comunità esterna utili al reinserimento sociale.
Il legislatore ha inoltre previsto che la finalità del reinserimento sociale dei condannati e degli internati debba essere perseguita anche attraverso una sollecitazione ed una organizzazione sia di singoli privati, sia di istituzioni ed associazioni (pubbliche e/o private).
Con la legge 10 ottobre 1986, n. 663, cd. Legge Gozzini sono state introdotte norme dirette ad ampliare le opportunità di reinserimento sociale attraverso l’estensione dell’ambito di operatività anche delle misure alternative “sostitutive” e l’introduzione dei permessi premio e di altri meccanismi idonei ad incentivare la partecipazione e la collaborazione attiva del detenuto all’opera di trattamento.
Con DPR 55 del 2001 fu istituita la Direzione Generale destinata ad occuparsi dell’esecuzione penale esterna dettando gli indirizzi generali.
La legge 27 luglio 2005 n. 154 ha trasformato gli esistenti Centri di Servizio Sociale per Adulti in Uffici Locali di Esecuzione Penale Esterna riformulando le loro competenze. Essi sono chiamati a svolgere attività generalmente legate a richieste specifiche del magistrato di sorveglianza o del Tribunale di sorveglianza, ovvero delle direzioni degli istituti penitenziari. I loro compiti riguardano gli interventi di osservazione e di trattamento per l’applicazione e l’esecuzione delle misure o sanzioni alternative alla detenzione e delle misure di sicurezza. Gli Uepe si coordinano con le istituzioni, i servizi sociali e sanitari pubblici e privati, le cooperative sociali, le associazioni e il volontariato che operano sul territorio, in una prospettiva integrata d’intervento.

2.
E stato nel tempo incrementato il numero delle sanzioni gestite dagli Uffici di esecuzione penale esterna anche se il numero più elevato è quello di detenuti in detenzione domiciliare e questa non è una misura in comunità.
La legge 9 agosto 2013 n.94 (conversione del D.L. n. 78 del 1 luglio 2013) ha modificato l’art. 656 c.p.p. con la eliminazione della recidiva (ex art. 99, comma quarto, c.p.) come ostacolo alla sospensione dell’ordine di esecuzione pena e la modifica dell’art. 47-ter legge 354/75 ha eliminato la preclusione della recidiva come condizione di accesso alla misura della detenzione domiciliare ordinaria.
La legge 21 febbraio 2014, n. 10 (conversione del D.L. n. 146 del 23 dicembre 2013) oltre a confermare come misura permanente la previsione che le pene fino a 18 mesi di reclusione possano essere scontante in detenzione domiciliare, ha modificato i presupposti per l’ammissione alla misura dell’affidamento in prova al servizio sociale prevedendo che essa possa essere concessa anche “al condannato che deve espiare una pena, anche residua, non superiore a quattro anni di detenzione” e ha introdotto (per un periodo circoscritto di due anni successivi alla data di entrata in vigore del decreto legge) la liberazione anticipata speciale dettando nuovi e più favorevoli criteri di computo della detrazione di pena concedibile (75 giorni).
La legge 28 aprile 2014, n. 67 Delega al governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prevede tra l’altro:
all’art. 1:

  • l’introduzione tra le pene principali della detenzione e gli arresti domiciliari per i delitti puniti con la reclusione fino a cinque anni (in via esclusiva per i reati puniti fino a tre anni e tenuto conto dei criteri ex art. 133 c.p. negli altri casi), con esclusione dei delinquenti abituali e per tendenza e sempre che risulti disponibile un domicilio idoneo (lett e ed f)
  • la possibilità, nelle stesse ipotesi, di applicare la sanzione del lavoro di pubblica utilità non inferiore a dieci giorni consistente nella prestazione di attività non retribuita in favore della collettività da svolgere presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni o presso enti o organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato

all’art. 3:

  • a.nei procedimenti per reati puniti con la sola pena edittale pecuniaria o con la pena edittale detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, nonché per i delitti indicati dal comma 2 dell’art. 550 c.p.p. (violenza o resistenza a pubblico ufficiale, oltraggio a magistrato in udienza aggravato, violazione dei sigilli, rissa aggravata, furto aggravato ex 625 c.p., ricettazione), l’estensione dell’istituto già esistente nel processo minorile della sospensione del procedimento con la messa alla prova, il cui esito positivo estingue il reato.


La messa alla prova comporta la prestazione di condotte volte all’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose derivanti dal reato, nonché, ove possibile, il risarcimento del danno dallo stesso cagionato. Comporta altresì l’affidamento dell’imputato al servizio sociale, per lo svolgi- mento di un programma che può implicare, tra l’altro, attività di volontariato di rilievo sociale, ovvero l’osservanza di prescrizioni relative ai rapporti con il servizio sociale o con una struttura sanitaria, alla dimora, alla libertà di movimento, al divieto di frequentare determinati locali.
La concessione della messa alla prova è inoltre subordinata alla prestazione di lavoro di pubblica utilità, prestazione non retribuita, affidata tenendo conto anche delle specifiche professionalità ed attitudini lavorative dell’imputato, di durata non inferiore a dieci giorni, anche non continuativi, in favore della collettività da svolgere presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni, le aziende sanitarie o presso enti o organizzazioni, anche internazionali, che operano in Italia, di assistenza sociale, sanitaria e di volontariato.
La relazione di accompagnamento del disegno di legge n. 925/C richiama i principi di rieducazione della pena e la necessità di modulare la pena sulle reali e concrete esigenze rieducative del condannato.
La riforma offre al giudice della cognizione una pena che consente di contribuire al reinserimento (lavoro di pubblica utilità) e uno strumento (sospensione con messa alla prova) che può rappresentare un effettivo sostegno e “presa in carico” del condannato ma la platea di autori di reato coinvolta è ancora molto limitata.
Va però tenuto conto che la legge non contiene alcuna previsione in ordine alla implementazione degli uffici di Esecuzione penale Esterna che attualmente può contare su circa 1500 unità di cui 1033 funzionari del servizio sociale (più di 16.000 unità il personale di Probation nel Regno Unito).
L’esecuzione penale esterna dispone di un sistema informativo che non consente la condivisione delle banche-dati e lo scambio delle informazioni con i tribunali e gli uffici di sorveglianza, le procure, i tribunali ordinari e gli istituti penitenziari (il sottosistema SIEPE -sistema informativo dell’esecuzione penale esterna-, sperimentato presso gli uffici locali di Roma, Milano, L'Aquila, Ancona e Bologna non è stato implementato).

3.
Fin dall’inizio degli anni ’90 la Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa R(1992)16 sulle Regole Europee sulle sanzioni e misure applicate in area penale esterna ha dato una definizione del termine community sanction come la sanzione che mantiene il reo nella società e comporta alcune restrizioni della sua libertà attraverso l’imposizione di condizioni e obblighi. Le community sanctions possono essere applicate anche prima di una condanna quando ancora non vi è stato l’accertamento su un fatto da punire. La regola 70 prescrive che la loro applicazione deve essere basata sulla gestione di programmi personalizzati e lo sviluppo di un’appropriata relazione professionale fra il reo, il supervisore e ogni organizzazione interna alla comunità.
La Raccomandazione R(2000)22 sul Miglioramento dell’Implementazione delle Regole europee sulle Sanzioni e Misure applicate in area penale esterna e la Raccomandazione R(2010) sulle Regole del Consiglio d’Europa in materia di Probation considera i servizi incaricati della Probation tra i servizi fondamentali della giustizia, il cui lavoro influisce sulla riduzione della popolazione carceraria. Nella Raccomandazione si rinviene la definizione di Probation: l’esecuzione in area penale esterna di sanzioni e misure che comprende una serie di attività ed interventi tra cui il controllo, il consiglio, l’assistenza, mirati al reinserimento sociale dell’autore di reato e anche a contribuire alla sicurezza pubblica e la definizione di community sanctions: le sanzioni e le misure che permettono all’autore di reato di rimanere fuori dal carcere e comportano alcune restrizioni della libertà personale per mezzo dell’imposizione di condizioni e/o obblighi. Il termine indica qualunque misura adottata prima o in luogo di una pena ed il modo di dare esecuzione ad una sentenza fuori dagli istituti penitenziari.
Il 31 maggio 2013 l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, al fine di Promuovere alternative alla detenzione, ha adottato la Risoluzione 1938(2013), secondo la quale le sanzioni applicate in area penale esterna dovrebbero rappresentare la pena di prima scelta, salvi i casi di reati gravi. L’Assemblea ha altresì adottato la Raccomandazione 2018(2013) invitando il Comitato de Ministri a considerare di indirizzare una nuova raccomandazione a tutti gli Stati membri mirata a promuovere le alternative alla detenzione allo scopo di ridurre la popolazione penitenziaria in Europa.
L’introduzione di un insieme appropriato di sanzioni e di misure in comunità, già in uso da tempo presso gli altri Paesi europei, e l’assunzione forte di responsabilità da parte delle comunità locali ove il condannato trascorre tutta o parte della sua giornata, consentirebbe all’Italia di conformarsi alla Decisione Quadro 2008/947GAI del Consiglio d’Europa del 27 novembre 2008 sul reciproco riconoscimento delle decisioni di sospensione condizionale (probation nel testo in inglese), che integra il sistema di cooperazione e prevede, per i cittadini europei, la possibilità di beneficiare di alternative alla detenzione nel proprio Paese di origine, ove deve essere imposta la sorveglianza sulle misure adottate, al fine di favorire il reinserimento attraverso i legami familiari, linguistici, culturali e di lavoro. La stesura della decisione quadro è stata ispirata dall'osservazione che la maggiore mobilità dei cittadini europei sta anche portando ad un aumento del numero di casi in cui i cittadini sono perseguiti per reati minori in un altro Stato membro, casi che consentirebbero di beneficiare di sanzioni o misure alternative, attraverso uno strumento di riconoscimento reciproco.
L’Italia non ha recepito questa decisione quadro entro il termine orescritto del 6 dicembre 2011 e con la scadenza del periodo transitorio, fissato fino all’1 dicembre 2014, è tornato pieno il potere della Commissione europea di ingiungere ai Paesi membri di mettersi in regola con il diritto dell'Unione (procedimento precontenzioso di infrazione) e, se questo non accade, di adire la Corte di giustizia (ricorso per inadempimento).

4.
Nella prospettiva di rafforzare l’esecuzione della pena in comunità per gli adulti il nuovo Regolamento di organizzazione del Ministro della giustizia adottato dal Consiglio dei ministri lo scorso 18 maggio 2015 attribuisce al Dipartimento per la Giustizia Minorile, la competenza in materia di esecuzione penale esterna e di comunità con conseguente soppressione della Direzione generale dell’esecuzione penale esterna attualmente esistente presso il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria.
La scelta di includere nel nuovo Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità la direzione generale per l’esecuzione penale esterna e di messa alla prova, alla quale saranno devoluti tutti i compiti di programmazione, pianificazione e controllo dell’esecuzione penale esterna in comune per i minori e per gli adulti, ha alla base la constatazione che su molti aspetti della gestione extramuraria (messa alla prova, giustizia riparativa, proscioglimento per tenuità del fatto…) il sistema minorile ha avuto nel tempo un ruolo di traino; l’unificazione dei due sistemi consentirà anche una facilitazione della continuità dell’intervento nel passaggio minori-adulti e di rendere l’area dei servizi di Probation autonoma rispetto a quella intramuraria, in osservanza dell’indirizzo espresso dal Consiglio d’Europa (Raccomandazione 1/2010). Infatti, anche se il numero dei ristretti minorenni in carcere è per fortuna molto più basso rispetto a quello degli adulti (è di circa 500 la media giornaliera) il Servizio di Probation sarebbe comunque inserito in una realtà amministrativa non esclusivamente dedicata.
La nuova Direzione generale della formazione del DAP (nuova denominazione dell’Istituto Superiore di Studi Penitenziari) assorbe tutte le attività di formazione (oltre quelle proprie dell’ISSP anche quelle svolte dall’Ufficio della formazione collocato attualmente all’interno della Direzione generale del personale del DAP) e avrà anche il compito di raccordarsi con il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità per assicurare un comune percorso formativo per le aree del trattamento inframurario, dell’esecuzione penale esterna e di messa alla prova.
Il Disegno di Legge n. 2798 in corso di esame presentato alla Camera il 23.12.2014 recante “Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi e per un maggiore contrasto al fenomeno corruttivo, oltre che all'ordinamento penitenziario per l'effettività rieducativa della pena” che delega il Governo ad adottare nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge, decreti legislativi per la riforma dell’ordinamento penitenziario. In linea con l’art. 26 fissa i principi e i criteri direttivi per l’esercizio della delega e alla lett b) menziona la “revisione dei presupposti di accesso alle misure alternative, sia con riferimento ai presupposti soggettivi sia con riferimento ai limiti di pena, al fine di facilitare il ricorso alle stesse”;
Con ordine del giorno 9/2803-A/168 il Governo è impegnato a valutare l’opportunità di prorogare il termine entro cui esercitare la delega di cui all’art. 1, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n.67 per l’introduzione di pene edittali diverse da quelle detentive;
La Decisione Quadro 2008/947GAI del Consiglio d’Europa del 27 novembre 2008 sul reciproco riconoscimento delle decisioni di sospensione condizionale (probation nel testo in inglese), integra il sistema di cooperazione e prevede, per i cittadini europei, la possibilità di beneficiare di alternative alla detenzione nel proprio Paese di origine, ove deve essere imposta la sorveglianza sulle misure adottate, al fine di favorire il reinserimento attraverso i legami familiari, linguistici, culturali e di lavoro. Il termine per recepire questa Decisione Quadro era fissato al 6 dicembre 2011 e l’Italia non l’ha ancora recepita.
In linea con questi principi l’azione legislativa ed amministrativa dovrebbero convergere per l’introduzione nel nostro Paese di un sistema organico ed integrato di probation quale parte fondamentale dell’intero sistema dell’esecuzione penale, anche importando prassi in uso da tempo in altri Paesi europei, prevedendo:

  • un sistema di sanzioni in comunità correlate alle esigenze del territorio che sia espressione di un’effettiva e tempestiva presa in carico congiunta dei servizi ed enti territoriali con il coinvolgimento di organismi privati, imprese e volontariato;
  • la realizzazione di infrastrutture e assetti organizzativi adeguatamente dimensionati ed integrati di professionalità che rafforzino la concreta azione di controllo e sostegno nella gestione delle misure in comunità;
  • l’utilizzo di tecniche affidabili di previsione e di valutazione dei rischi;
  • l’introduzione di metodologie di rilevamento dei dati statistici e monitoraggio delle attività;
  • di sensibilizzare l’opinione pubblica in ordine all’efficacia delle misure in comunità anche in termini di sicurezza.

 

Roma, Luglio 2015

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano