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giovedì 1 giugno 2006

FRANCO CARLETTI, commissario agli usi civici per l'Italia Centrale

Usi civici. Un istituto giuridico poco conosciuto, per il quale da tempo si parla di rinnovamento. Ce ne parla il commissario per l'Italia Centrale, Franco Carletti
USI CIVICI E COMMISSARIATI AGLI USI CIVICI

Al momento dell'entrata in vigore dell'istituto regionale e in vista di un ragionevole riassetto delle competenze in materia di usi civici, da ripartire tra Stato e Regione, molti sono stati gli interventi intesi a tracciare un confine tra la materia amministrativa e quella propriamente giurisdizionale, affidate in precedenza ad un organo promiscuo, il Commissario agli Usi civici, costituito e quasi impersonato da un magistrato di grado non inferiore a quello di consigliere di corte d'appello, ma inquadrato nell'organizzazione del ministero dell'Agricoltura e Foreste (cfr. in particolare il parere 11.2.1981 del Cons. Stato in funzione consultiva).
Alla stregua della Legge 16.6.1927 n. 1766, che regola tuttora la materia, compito fondamentale del Commissario era l'accertamento degli usi civici e della loro appartenenza; se infatti la legge legittimava nel nostro ordinamento i diritti collettivi, essa non ne generalizzava il riconoscimento, ma si limitava a garantire la sopravvivenza di quelli già costituiti e riconosciuti dai precedenti regimi politici e giuridici.
A distanza di quasi novant'anni da quella legge, può ben dirsi che l'intento del legislatore è fallito definitivamente. Nel 1924, l'Italia contadina stava per crollare, anche per effetto della prima grande guerra e il dopoguerra avrebbe proposto nuove tematiche di organizzazione economica e produttiva, meglio adatte alle nuove dimensioni del mercato ed all'incremento di produttività introdotti, anche nelle campagne, dell'avvento del macchinismo industriale.
Questo fallimento è divenuto vieppiù evidente nel secondo dopoguerra, a causa della diffusione sul territorio di nuove iniziative economiche, che hanno pian piano ridotto l'importanza dell'agricoltura.
La terziarizzazione dell'economia ha individuato infine nuove destinazioni anche per le terre di uso civico ed ha realizzato spesso i propri obiettivi senza o contro le regole in vigore.
In questa contingenza, i nuovi, occasionali interventi legislativi dello Stato si rivelavano inadatti e controproducenti. Inadatti, laddove lo Stato si limita stancamente e in maniera astratta o inefficace a ribadire la vecchia disciplina; controproducenti, quando, in maniera improvvisata, esso finisce per gravare anche le terre civiche di nuove valenze e funzioni, per esempio quelle di protezione ambientale, senza in alcun modo garantirne l'effettività, ed anzi respingendo ai margini, in un ruolo del tutto subalterno, le stesse popolazioni proprietarie, che pur ne conservavano ancora la gestione.
Occorre a questo punto farsi carico di qualche proposta di innovazione legislativa. Sotto questo profilo, mi preme sottolineare due aspetti, che si connettono tra loro:


a) la necessità di dare una definitiva certezza agli accertamenti di cui i diritti civici tuttora formano oggetto in varie sedi;

b) la necessità di individuare nuove forme di gestione e di amministrazione, più consone all'assetto attuale degli altri fattori produttivi.

Sotto il primo profilo, va sottolineata la radicale contraddizione esistente nella disciplina vigente, laddove essa affida a due organi diversi e diversamente organizzati l'accertamento e la definizione dei diritti collettivi: da un lato il Commissario agli Usi Civici, che procede in via giudiziaria e decide con sentenze di accertamento, dall'altro le amministrazioni regionali, che non provvedono direttamente ma recepiscono le indicazioni informali dei periti demaniali di cui si servono, senza mai sottoporli a controllo e senza raccordarsi mai con il Commissario competente in sede giurisdizionale.

Il punto è estremamente delicato e meriterebbe indagini approfondite, alla stregua delle antiche inchieste agrarie della fine ottocento. L'Ufficio Commissariale, oggi destinato ad espletare funzioni esclusivamente giurisdizionali, è passato infatti dalla provvista del Ministero dell'Agricoltura a quella del Ministero di Giustizia (art. 12 Legge 484/1993), ma la sua organizzazione non è stata adeguata in alcun modo alle regole vigenti per gli Uffici giudiziari.

In particolare, pur conservando ancora, accanto alle funzioni decisorie, quelle di impulso processuale, i Commissariati mancano di un ruolo del personale di magistratura stabile ed adeguato al carico di lavoro prevedibile; essi hanno peraltro una competenza territoriale molto vasta, determinata con riferimento al territorio di una o più Regioni, non però in forza di una legge (cfr. art. 97 Cost.), ma in forza di vari Decreti Ministeriali, risalenti agli anni 1928-1930.

Questa situazione di sregolatezza istituzionale è aggravata dal fatto che il Ministero di Giustizia, pur avendo preso atto della nuova provvista attribuitagli, non se ne è fatto carico in alcun modo - nè formulando proposte organizzative diverse, nè provvedendo di mezzi e personale l'Ufficio come è attualmente organizzato.

Il punto fondamentale sul quale occorre soffermarci per comprendere questa vicenda, riguarda le procedure di accertamento preliminare, che la legge del 1927 affidava anch'esse alla competenza e all'impulso del Commissario.

Va premesso a tal proposito che la stessa legge 1766 del 1927 nega riconoscimento ai diritti civici di nuova costituzione tra le parti interessate; in altri termini, i diritti civici non esistono e non possono avere alcuna tutela nell'ordinamento contemporaneo, se non quando siano già esistiti negli ordinamenti precedenti.

In forza di tale situazione, la legge 1766/27 imponeva al giudice di procedere ad un accertamento preliminare dei diritti preesistenti, condotto di necessità fuori da ogni contraddittorio; gli imponeva inoltre di portarne le conclusioni a conoscenza di tutti i possibili interessati; consentiva infine a costoro di contestarne gli esiti, agendo in contraddittorio davanti al Commissario procedente ed al Commissario stesso di promuovere discrezionalmente il medesimo accertamento davanti a sé medesimo, in modo da pervenire ad una decisione giurisdizionale, avente forza di legge tra le parti. Solo quando non avesse riportato opposizione nei brevi termini previsti, e non fosse stato superato da una diversa iniziativa commissariale, l'accertamento amministrativo era ed è destinato ad acquisire anch'esso l'efficacia di una decisione giudiziaria.

Il procedimento per l'accertamento dei diritti collettivi (demani civici e usi civici su terre private) tiene conto dunque della situazione sostanziale che è destinato ad accertare ed è regolato da una procedura analoga a quella prevista dal codice di procedura civile per l'accertamento della paternità naturale di un infante non riconosciuto.

In entrambi i casi, esistono infatti persone interessate all'esito dell'accertamento, in entrambi i casi nessuno degli interessati può vantare a tal riguardo veri e propri diritti di carattere sostanziale, perchè questi dipenderanno proprio dall'accertamento da espletare e dal suo contenuto; in entrambi i casi, quindi, la legge attribuisce, oltre che agli interessati, anche al giudice i poteri di impulso processuale propri delle parti, in vista della tutela di un interesse, che solo al termine del giudizio assumerà la qualificazione di diritto soggettivo.

Il giudizio commissariale è destinato a concludersi al termine della fase preliminare, se gli accertamenti di insieme, disposti un tempo dal giudice oggi dall'amministrazione regionale, riporteranno il consenso degli interessati, cui siano stati comunicati nelle forme di legge; è destinato a concludersi con una vera e propria sentenza, se gli interessati si opporranno all'accertamento preliminare ovvero chiederanno in via autonoma l'accertamento giurisdizionale, che il giudice è in tal caso tenuto a promuovere.

In ogni ipotesi di accertamento giudiziario, trattandosi di azione di accertamento di natura immobiliare, la domanda di accertamento e la decisione commissariale sono soggette peraltro a trascrizione ai sensi dell'art. 2653 CC, l'onere relativo facendo carico, solidalmente, a ciascuna delle parti o all'ufficio giudicante, provvisto di poteri ufficiosi.

Non sono invece soggetti a trascrizione, come per regola generale, gli accertamenti amministrativi. Se ricostruita in questo modo, la normativa in vigore appare conforme a Costituzione - in particolare, al principio che attribuisce al giudice la tutela dei diritti; ma, nella prassi, tale normativa è oggi intesa e praticata da tutte le Regioni come se l'accertamento amministrativo fosse in ogni caso destinato a prevalere su quello giudiziario e potesse dunque venire ripetuto reiteratamente, anche in violazione di precedenti giudicati, fino a quando il Commissario stesso non ceda il campo e/o le parti si acconcino alle pretese regionali, che sono spesso pretese pecuniarie.

D'altra parte, è un fatto che le sentenze commissariali - benchè certamente attinenti a diritti soggettivi immobiliari - non hanno mai formato oggetto di trascrizione; a causa di tale omissione, si può facilmente misconoscere la sussistenza di precedenti giudicati e giustificare, in apparente buona fede, l'apertura di nuove indagini amministrative, spesso contraddittorie negli esiti.

Nella quasi generale scomparsa delle comunità civiche, ancora oggi formalmente proprietarie delle terre, occorre almeno garantire che queste vengano utilizzate nell'interesse delle popolazioni che verranno; che, in altri termini, le terre civiche non vengano assegnate o consegnate ai singoli privati, spesso, come accade, in cambio di corrispettivi inconsistenti.

Se i terreni civici non sono trascritte sui libri immobiliari o vi sono iscritte al nome delle Amministrazioni, che le amministrano, è da star certi che, prima o dopo, al Sud, al Centro o nel Nord d'Italia, a qualche Comune varrà la tentazione di disporne in vista di particolari iniziative economiche e produttive, da affidare alla gestione dei privati.

Al fine di garantire sugli usi civici il possesso dei veri proprietari, è necessario a mio parere istituire un organismo sovraordinato, almeno di livello regionale, garantendogli la competenza e i mezzi necessari per mantenere le terre all'uso agrario o forestale nell'interesse collettivo; per scorporarne alcune porzioni quando sia assolutamente necessario; per amministrarne i redditi a favore delle popolazioni; per garantire alle popolazioni i contributi pubblici previsti dalle varie leggi nazionali e comunitarie; per promuovere obbligatoriamente le controversie di accertamento e rilascio davanti ai Commissari e per intervenirvi.

La superficie dei possessi collettivi ammonta ancora oggi, secondo una attendibile valutazione, a circa 5 milioni di ettari a livello nazionale; essa sarebbe sufficiente per assicurare lavoro almeno a 500.000 operai forestali complessivamente - un addetto per ogni ettaro di terra. Tali presenze potrebbero inoltre garantire di fatto anche la tutela dell'ambiente boschivo e pascolivo.

 

Franco Carletti
Commissario agli usi civici per l'Italia Centrale
1 giugno 2006