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venerdì 4 novembre 2005

FABRIZIO GANDINI, magistrato dell'ufficio I Affari legislativi ed internazionali, della Direzione Generale Giustizia Penale, del DAG

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Dal 1° ottobre sono partite le modifiche al regolamento di procedura della Corte di giustizia UE. I giudici nazionali sono chiamati a risolvere da soli le questioni sulle quali si sono già espressi i colleghi di Lussemburgo. Non è necessario inviare atti processuali in originale, ma possono essere trasmessi anche in via elettronica alla cancelleria della Corte. Sono solo alcune tra le novità pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale UE del 4 agosto scorso, serie L 203. Un approfondimento sul tema, nell'Editoriale di questa settimana, a firma di Fabrizio Gandini, magistrato dell'ufficio I Affari legislativi ed internazionali, della Direzione Generale Giustizia Penale.
Dal 1 ottobre 2005 sono entrate in vigore le modifiche al regolamento di procedura della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, pubblicate sulla G.U. U.E. L 203 del 4 agosto 2003 (pagg.19 e segg.). Le modifiche sono state disposte dalla Corte - con l'approvazione del Consiglio CE - e sono il frutto di una analisi relativa allo svolgimento dei procedimenti ed ai metodi di lavoro della Corte stessa, al fine di migliorarne l'efficacia.

Esse hanno l'obiettivo dichiarato di ridurre la durata media dei procedimenti, con particolare riferimento alla competenza pregiudiziale attribuita alla Corte dall'art.234 TCE. Una competenza che, nell'ambito comunitario, assume particolare rilievo. La competenza pregiudiziale, infatti, ha la funzione di assicurare l'uniformità di applicazione del diritto comunitario, e dunque di assicurare il suo primato sui diritti interni. La Corte, tuttavia, ha nel tempo esteso le proprie competenze, giungendo ad integrare - per talune materie - il diritto comunitario, colmando le lacune riscontrate dai singoli giudici nazionali. Come rilevato da autorevole dottrina, il rinvio pregiudiziale alla Corte - ex art.234 TCE - si è sostanzialmente trasformato in giudizio di conformità della normativa nazionale rispetto alla normativa comunitaria, risolvendosi - nei fatti - in una sorta di sindacato della Corte sui diritti interni. Inoltre, i ricorsi ex art.234 TCE costituiscono da sempre la maggior parte dei ricorsi di competenza della Corte. Per l'anno 2004, su 531 ricorsi complessivamente proposti, ben 249 erano in materia pregiudiziale. Per l'anno 2005 - al 30 giugno - 356 su 761. Queste le ragioni che rendono la competenza pregiudiziale una delle architravi del sistema giudiziario comunitario.

La importanza e la complessità delle questioni trattate, in uno con il numero dei ricorsi introdotti, hanno determinato - nel corso degli anni - un aumento costante della durata media del procedimento previsto dall'art.234 TCE pari, nell'anno 2003, a 25,5 mesi. Il 2004 ha visto una sensibile inversione di tendenza, con una riduzione della durata media a 23,5 mesi. Si tratta, in ogni caso, di una durata media ancora troppo elevata, che riverbera i propri effetti sui giudizi nazionali ove la questione pregiudiziale è stata sollevata.

La durata del procedimento - tra l'altro - trova la propria causa nella scarsa flessibilità della procedura stabilita dallo Statuto della Corte e dal regolamento di procedura. La trattazione, in termini generali, resta distinta in una fase scritta - con la previsione di una serie di termini procedurali - ed in una successiva fase orale, caratterizzata dalla relazione del giudice relatore e dalle conclusioni dell'avvocato generale. Il regolamento di procedura e lo Statuto prevedono una serie di strumenti acceleratori, finalizzati a ridurre - per talune cause - la durata del procedimento: la decisione con priorità, il procedimento accelerato, il procedimento semplificato e la possibilità di statuire senza le conclusioni dell'avvocato generale. Tuttavia, questi procedimenti speciali non hanno prodotto risultati apprezzabili nell'ambito della competenza pregiudiziale.

La Corte, per mezzo delle modifiche in commento, ha dunque compiuto un restyling del procedimento previsto dall'art.234 TCE, al fine di ridurne la durata media. In primo luogo, attraverso la sostituzione dell'art.104 par.1 reg. proc., la Corte ha semplificato gli adempimenti preliminari del procedimento, prevedendo la possibilità di comunicare agli Stati membri un semplice sunto della decisione del giudice di rinvio, in luogo dell'originale. Con indubbio risparmio dei tempi dovuti alla traduzione della decisione nella lingua ufficiale di ciascuno degli Stati membri. Inoltre, con riferimento a tutti i procedimenti di sua competenza, la Corte ha previsto la possibilità di trasmettere per via elettronica gli atti processuali alla sua Cancelleria (art.37 par.7 reg.proc). Tale possibilità, tuttavia, è subordinata alla adozione di una specifica decisione della Corte che - al momento - non è ancora stata presa. Pertanto, la trasmissione degli atti per via elettronica non è oggi operativa.

Infine, e soprattutto, la Corte ha creato due nuovi procedimenti speciali, applicabili al solo rinvio pregiudiziale (art.104 par.3 reg.proc).

Nel caso in cui la questione pregiudiziale sia identica ad una questione sulla quale la Corte ha già statuito la Corte può - in qualunque momento - statuire con ordinanza motivata, dopo aver sentito l'avvocato ACTe. Non è previsto l'obbligo di informare/sentire il giudice del rinvio, prima della pronuncia. La norma, inoltre, attribuisce alla Corte un ampio margine di discrezionalità, laddove le consente di adottare la medesima procedura anche nel caso in cui la soluzione della questione possa essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza. E' la canonizzazione del principio dell'acte clair, già recepito dalla Corte nella sua giurisprudenza.

Il secondo procedimento speciale attribuisce alla Corte margini di discrezionalità ancora più elevati. Si prevede infatti che la Corte possa statuire con ordinanza motivata anche quando la soluzione della questione pregiudiziale non dia adito a dubbi ragionevoli. In questo caso, il sensibile incremento della discrezionalità viene compensato dall'obbligo per la Corte, prima di provvedere, di informare il giudice del rinvio, di sentire le eventuali osservazioni dei soggetti interessati ex art.23 St. e di sentire l'avvocato ACTe.

Le nuove regole procedurali sembrano ispirate al principio - tipico delle corti di common law - dello stare decisis, nella sua variante c.d. horizontal. Infatti, viene riconosciuta una sorta di valore vincolante ai precedenti della Corte, fatta salva la possibilità per la Corte stessa di discostarsene, sia mediante la nota tecnica del distinguishing, sia in quanto l'applicazione della procedura speciale è facoltativa, e non obbligatoria, come risulta dal verbo modale impiegato: "può" e non: "deve".

E' prevedibile che, facendo uso di questa ampia discrezionalità, la Corte cercherà di deflazionare il maggior numero possibile di domande pregiudiziali, riconducendo le questioni sollevate a questioni già decise, ovvero ai principi generali del diritto comunitario così come ricostruiti nella sua giurisprudenza.

Sembra derivarne, di contro, una sorta di onere a carico dei giudici nazionali che, prima di sollevare la questione pregiudiziale, dovranno esaminare la giurisprudenza comunitaria per valutare l'esistenza di precedenti applicabili. Tenendo al tempo stesso in considerazione il fatto che nel singolo caso di specie la Corte - nonostante l'esistenza di un precedente - ben potrebbe decidere di cambiare la propria giurisprudenza.

Fabrizio Gandini
magistrato dell'Ufficio I Affari Legislativi e Internazionali - Direzione Generale Giustizia Penale - DAG
4 novembre 2005