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Circolare 12 ottobre 2021 - Decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127. Obbligo di esibizione della certificazione verde COVID -19, (cd. green pass) sui luoghi di lavoro. Linee operative - AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA

12 ottobre 2021

m_dg.GDAP.12/10/2021.0373825.U

Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria

Direzione Generale del Personale e delle Risorse

Al Signor Direttore generale dei detenuti e del trattamento
Al Signor Direttore generale della formazione
Ai Signori Provveditori regionali
Al Signor Direttore della Scuola Superiore dell’esecuzione penale
Ai Signori Direttori degli istituti penitenziari
Ai Signori Direttori delle Scuole di formazione e degli istituti di istruzione

E, per conoscenza,

Al Signor Vice Capo del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria
All’Ufficio del Capo del Dipartimento
Ufficio I – Segreteria Generale
(per la trasmissione agli uffici del Capo del Dipartimento)
Al Servizio di Prevenzione e Protezione


Alle OO.SS. per il tramite dell’Ufficio IV – Relazioni sindacali
Ai R.L.S. per il tramite dell‘Ufficio IV – Relazioni sindacali


OGGETTO: decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127. Obbligo di esibizione della certificazione verde COVID -19, (cd. green pass) sui luoghi di lavoro. Linee operative.

  1. Premessa

Con riferimento al decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 e facendo seguito alla comunicazione informativa e di sensibilizzazione del 29 settembre 2021 n. 0353855 del Capo del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, si forniscono le linee operative relative all’obbligo del lavoratore di possedere e di esibire, su richiesta, la certificazione verde COVID -19 (cd. green pass) all’atto dell’accesso ai luoghi di lavoro, obbligo esteso a tutto il personale delle pubbliche amministrazioni e, quindi, a tutto il personale dell’amministrazione penitenziaria.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, in corso di pubblicazione, verranno adottate linee guida per la più omogenea definizione nelle pubbliche amministrazioni delle modalità organizzative delle verifiche.

Il controllo del possesso del green pass nelle pubbliche amministrazioni diventerà obbligatorio a partire dal prossimo 15 ottobre e avrà durata fino alla cessazione dello stato di emergenza, al momento fissato al 31 dicembre 2021.

Innanzitutto, al fine di dirimere ogni dubbio in proposito, si ribadisce che la certificazione verde è una certificazione digitale e stampabile (cartacea), che contiene un codice a barre bidimensionale (QR Code) e un sigillo elettronico qualificato emessa attraverso la piattaforma nazionale del Ministero della Salute. La Certificazione attesta una delle seguenti condizioni:

  1. avvenuta vaccinazione anti-SARS-CoV-2, al termine del prescritto ciclo.
  2. avvenuta guarigione da COVID-19 disposta in ottemperanza ai criteri stabiliti con le circolari del Ministero della salute;
  3. effettuazione di test antigenico rapido o molecolare con esito negativo al virus SARS-CoV-2.

Ne consegue che, salvo il caso dei soggetti esenti dalla campagna vaccinale sulla base di idonea certificazione medica (paragrafo 2), il green pass necessario per accedere alla propria sede di servizio viene rilasciato solo in caso in cui sussista una delle tre citate condizioni.

Si evidenzia che il test antigenico rapido o molecolare è a spese del dipendente e non potrà essere effettuato in orario di lavoro.

Nelle more del rilascio e dell’eventuale aggiornamento delle certificazioni verdi Covid- 19 da parte della piattaforma nazionale, i soggetti interessati possono comunque avvalersi dei documenti rilasciati, in formato cartaceo o digitale, dalle strutture sanitarie pubbliche e private, dalle farmacie, dai laboratori di analisi, dai medici di medicina generale e dai pediatri di libera scelta che attestano o refertano una delle condizioni di cui al comma 2, lettere a), b) e c) dell’art. 9 del decreto – legge n. 52 del 2021.

  1. Contenuto dell’obbligo

Ai sensi dell’articolo 1 del decreto - legge 21 settembre 2021, n. 127, per ogni sede di servizio, i provveditori regionali, i direttori di istituto penitenziario ed i direttori delle scuole di formazione ed istituti di istruzione, in quanto datori di lavoro, saranno tenuti a verificare il possesso del green pass da parte del personale in servizio nonché di tutti coloro che svolgono, a qualsiasi titolo, la propria attività lavorativa o di formazione o di volontariato presso la sede penitenziaria di pertinenza (es. personale penitenziario in missione, fornitori, volontari, ditte di pulizia, autorità politiche, ecc.).

L’obbligo si estende anche agli allievi delle scuole di formazione e degli istituti di istruzione.

In sintesi, per accedere alle sedi dell’amministrazione penitenziaria, oltre il personale dipendente, qualunque altro soggetto che vi si rechi per lo svolgimento di una attività di lavoro propria o per conto del proprio datore di lavoro, dovrà essere munito di certificazione verde e dovrà essere oggetto di controllo.

Ne consegue che l’unica categoria di soggetti esclusa dall’obbligo di esibire il green pass per accedere agli uffici pubblici è quella degli utenti, ovvero coloro i quali si recano in un ufficio pubblico per l’erogazione del servizio che l’amministrazione è tenuta a fornire, come peraltro confermato dai Ministeri della Salute e della Pubblica Amministrazione nell’ambito di un abstract di recente divulgazione, relativo alle linee-guida governative in corso di pubblicazione.

In tale categoria devono essere ricompresi i familiari dei soggetti detenuti o arrestati che accedono negli istituti penitenziari per lo svolgimento dei colloqui.

Sono inoltre esentati dall’obbligo di esibizione del green pass anche i difensori che accedono negli istituti penitenziari per lo svolgimento dei colloqui con i soggetti detenuti o arrestati nell’espletamento del proprio mandato professionale, oltre che al fine di presenziare ad attività prettamente giudiziarie che si svolgano all’interno degli istituti. Ancora, sono da considerarsi esonerati dall’obbligo i consulenti, i periti e gli altri ausiliari del magistrato estranei alle amministrazioni della giustizia, i testimoni e le parti del processo che, per qualsiasi causa, debbano accedere negli istituti penitenziari per procedere allo svolgimento di attività giudiziarie.

Queste ultime determinazioni risultano necessitate alla luce della interpretazione logica e sistematica delle norme che attualmente regolano la materia.

Deve considerarsi, al riguardo, che l’art. 2 del decreto legge n. 127/2021, introducendo il nuovo art. 9-sexies al decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87, ha delineato una disciplina specifica per la regolazione degli accessi agli uffici giudiziari per lo svolgimento di attività giudiziaria, subordinando l’ingresso dei magistrati al possesso di green pass; d’altro canto, il comma 8 della stessa disposizione prevede espressamente che l’intero articolo 9-sexies non si applichi a soggetti diversi dai magistrati che accedano agli uffici giudiziari, ivi inclusi gli avvocati e gli altri difensori, i consulenti, i periti e gli altri ausiliari del magistrato estranei alle amministrazioni della giustizia, i testimoni e le parti del processo.

Tanto premesso, si ritiene che tale disciplina vada nella sua interezza applicata in tutti i luoghi ove possa astrattamente svolgersi attività giudiziaria, ivi compresi, per i fini che ci occupano, i locali degli istituti penitenziari normalmente destinati allo svolgimento di attività giudiziarie come, ad esempio, le cosiddette “sale-magistrati”, tipicamente messe a disposizione dell’Autorità giudiziaria e dei difensori per la celebrazione di attività inerenti allo status libertatis dei detenuti, quali le udienze per la convalida dei provvedimenti pre-cautelari di cui all’art. 391, cod. proc. pen., nonché gli interrogatori di garanzia successivi all’applicazione di misure cautelari di cui all’art. 294, cod. proc. pen.

Tale interpretazione risulta indispensabile onde evitare indebite disparità di trattamento nella regolazione degli accessi presso sedi ove vengono svolte attività pressoché identiche sul piano dei contenuti giurisdizionali, sicché risulterebbe arbitrario che per la medesima attività ad alcune categorie di soggetti venga richiesta l’esibizione del green pass solo perché, per ragioni contingenti, in alcune occasioni, detta attività venga svolta in luoghi diversi dagli uffici giudiziari strictu sensu intesi. Con specifico riguardo ai difensori, chiamati obbligatoriamente a partecipare ad attività giudiziarie come quelle poc’anzi richiamate, la mancata estensione della disciplina generale anche ai locali degli istituti penitenziari adibiti ad aule d’udienza potrebbe inoltre tradursi in una illegittima menomazione del diritto di difesa costituzionalmente tutelato, peraltro in un ambito giudiziario particolarmente delicato, quale è quello degli adempimenti giurisdizionali previsti a pena di inefficacia, in materia di provvedimenti pre-cautelari o cautelari limitativi della libertà personale. 

L’interpretazione de qua non pare neppure esclusa dalla disamina letterale del testo normativo in questione. Il comma 5 del citato art. 9-sexies, infatti, al fine di disciplinare le modalità di controllo circa il possesso della certificazione verde, non fa riferimento agli “uffici giudiziari”, bensì, in modo evidentemente più ampio, alle “strutture in cui si svolge l’attività giudiziaria”, così ammettendo l’ipotesi che detta attività possa svolgersi anche in “strutture” diverse dagli uffici giudiziari strettamente intesi.

Va da sé che l’applicazione dell’intero art. 9-sexies, decreto legge n. 52/2021 presso i locali penitenziari messi a disposizione per lo svolgimento dell’attività giudiziaria riguarderà tutti i locali comunque denominati e, dunque, non solo le cosiddette “sale-magistrati” ma anche, ad esempio, le sale multivideo-conferenze ove intendano accedere i difensori per partecipare da remoto alle udienze processuale unitamente ai loro assistiti detenuti, nonché le infermerie di istituto ove si svolgano atti peritali delegati dall’Autorità giudiziaria ed ogni altro locale degli istituti penitenziari ove sia comunque fissato lo svolgimento di attività giudiziaria in presenza di uno o più soggetti di cui al citato art. 9-sexies.

Deve inoltre escludersi l’obbligo di esibizione del green pass a carico dei difensori anche nelle occasioni in cui gli stessi chiedano di accedere negli istituti penitenziari per lo svolgimento dei colloqui con i soggetti detenuti o arrestati nell’espletamento del proprio mandato professionale. Al riguardo, da un lato giova sottolineare il legame sussistente tra i colloqui difensivi e le attività giudiziarie strettamente intese, trattandosi di attività il più delle volte direttamente preparatorie delle difese che il professionista è chiamato ad articolare in udienza. Ciò posto, anche in questo caso, la doverosa salvaguardia del diritto di difesa impedisce all’Amministrazione di introdurre ostacoli al compiuto esercizio dello stesso, al di fuori dei casi esplicitamente previsti dalla legge. Si ritiene, pertanto, che, in assenza di apposite previsioni normative ed in considerazione della preminente valenza precettiva dell’articolo 24 della Costituzione, la regolazione degli accessi dei difensori agli istituti penitenziari vada appunto disciplinata in modo tale da evitare l’introduzione di oneri certificativi non adeguatamente individuati nelle norme ordinarie di riferimento.

A quest’ultimo riguardo, deve del resto evidenziarsi che il possesso obbligatorio del green pass in ambito lavorativo pubblico, ai sensi dell’art. 9-quinquies, decreto legge n. 52/2021, come introdotto dall’art. 1, decreto legge n. 127/2021, non appare applicabile ai difensori che facciano ingresso negli istituti penitenziari per lo svolgimento dei colloqui con i rispettivi assistiti. È evidente infatti che tra i difensori e l’Amministrazione non intercorre alcuna relazione lavorativa, in forma né diretta né indiretta, sicché, in tali fattispecie, la figura del difensore appare più efficacemente equiparabile a quella dell’ “utente”, espressamente esonerato dall’obbligo di green pass dalla normativa vigente, come confermato dai Ministeri della Salute e della Pubblica Amministrazione nell’ambito dell’abstract sopra citato.

Si segnala, inoltre, che l’obbligo di esibire il green pass non si applica al personale che usufruisce delle caserme, in quanto gli alloggi di servizio non sono luoghi di lavoro ai sensi del decreto legge in oggetto; resta inteso che il green pass verrà richiesto anche al personale accasermato per lo svolgimento dell’attività lavorativa.

Infine, l’obbligo non si applica ai soggetti esenti dalla campagna vaccinale sulla base di idonea certificazione medica rilasciata secondo i criteri definiti con circolare del Ministero della salute. In questi casi, all’atto dell’accesso, nelle more dell’istituzione di specifici QRcode, dovrà essere esibita la certificazione, priva dei dati sensibili, all’uopo predisposta e rilasciata.

Resta inteso che, in tutti i casi sin qui indicati in cui operano eccezioni all’obbligo di green pass dovrà rimanere massima l’attenzione al rispetto di tutte le misure organizzative volte a prevenire la diffusione del contagio in ambito inframurario già ampiamente note alle SS.LL.

Tenuto conto della funzione di prevenzione alla quale la misura è preordinata e attesa l’inammissibilità di deroghe ed eccezioni, non è consentito, in alcun modo, individuare i lavoratori da adibire al lavoro agile in ragione del mancato possesso di tale certificazione.

  1. Modalità organizzative

Entro il 15 ottobre 2021, ciascun datore di lavoro dovrà definire le modalità organizzative per l’esecuzione delle verifiche prescritte, anche a campione, prevedendo prioritariamente, ove possibile, che tali controlli siano effettuati al momento dell’accesso ai luoghi di lavoro e dovrà individuare, con atto formale, i soggetti incaricati dell’accertamento e della contestazione delle violazione degli obblighi.

Dalla lettura del testo normativo, il controllo generalizzato e capillare al momento dell’ingresso appare essere la modalità prioritaria, ove possibile.

La scelta della modalità “a campione” è rimessa alla discrezionalità dei singoli datori di lavoro in ragione della complessità e delle dimensioni della sede di servizio nonché dell’affluenza di dipendenti e di lavoratori esterni. E’ preferibile che anche il controllo “a campione” venga effettuato all’atto dell’accesso al luogo di lavoro.

Qualora si decidesse, per motivi organizzativi, di effettuare il controllo a campione, le attività di verifica dovranno essere svolte in misura non inferiore al 20 per cento del personale presente, assicurando che tale controllo sia effettuato in modo omogeneo, equo e secondo criteri di rotazione su tutto il personale, preferibilmente nella fascia antimeridana della giornata lavorativa.

Il controllo del green pass del personale penitenziario proveniente da altre sedi o di soggetti estranei all’amministrazione sarà, invece, sempre capillare e verrà effettuato al momento dell’accesso.

Qualora siano previsti servizi di navetta, il controllo del green pass avverrà all’atto di accesso al mezzo e, in caso di esito negativo, il lavoratore non potrà fruire del servizio e verrà considerato assente ingiustificato nei termini di cui ai successivi paragrafi.

Considerato che l’organizzazione del lavoro negli istituti penitenziari è basata su turni di servizio, si rileva che, ai sensi dell’art. 3 del decreto legge 8 ottobre 2021, n. 139, nell’ambito delle misure organizzative che necessitano di attività di pianificazione e di programmazione anche di turni, i dipendenti sono tenuti a comunicare al datore di lavoro di non essere in possesso della certificazione verde COVID-19 con un periodo di anticipo strettamente necessario a soddisfare le specifiche esigenze organizzative volte a garantire un’efficace programmazione del lavoro.

Pertanto, i datori di lavoro si avvarranno di tale facoltà e già a partire da mercoledì 13 ottobre effettueranno un sondaggio tra i dipendenti chiedendo loro se non sono in possesso del green pass in modo da poter organizzare efficacemente i servizi.

Tale ipotesi, tuttavia, non fa venir meno l’obbligo di effettuare i controlli all’accesso o quelli a campione, tenuto conto che, in ogni caso, il possesso del green pass non è, a legislazione vigente, oggetto di autocertificazione.

3.1. Strumenti di controllo

Il controllo all’atto dell’accesso al luogo di lavoro può essere effettuato attraverso strumentazione automatizzata (badge, tornelli, ecc.) o attraverso personale preposto munito di dispositivi informatici di pertinenza dell’amministrazione penitenziaria (tablet e telefoni cellulari).

Per la verifica del green pass, effettuata sul documento cartaceo ovvero sulla certificazione in formato digitale, nelle more della creazione di piattaforme dedicate, sarà necessario scaricare l’applicazione ufficiale “Verifica C19” che ha lo scopo di accertare, tramite la lettura dei codici contenuti nel QRcode, la validità della certificazione verde degli interessati.

I signori provveditori regionali vorranno procedere ad una ricognizione in merito ai fabbisogni del proprio distretto e, in caso di assenza o carenza di fondi, per l’acquisto di dispositivi informatici, potranno rivolgere istanza all’ufficio VIII- gestione dei mobili e strumentali di questa direzione generale per la successiva distribuzione alle strutture penitenziarie presenti, in proporzione alle esigenze rilevate.

Per motivi di tutela della riservatezza dei dati sensibili, non potrà essere richiesta al personale copia della certificazione, né l’indicazione della data di scadenza né si potrà procedere alla conservazione di tali dati.

Il personale dovrà essere informato che i propri dati saranno trattati nel rispetto delle disposizioni di cui al Regolamento UE 2016/679 (“Regolamento generale sulla protezione dei dati”).

  1. Conseguenze del mancato rispetto delle prescrizioni. Trattamento economico e sanzioni

Per quanto concerne le conseguenze giuridiche, il decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 distingue due diverse ipotesi approfondite nei successivi paragrafi: a) l’assenza di green pass al momento dell’accesso al luogo di lavoro; b) l’accesso al luogo di lavoro del lavoratore sprovvisto di green pass o dell’apposita certificazione medica di esonero.

4.1. Personale sprovvisto di green pass all’atto di accesso al luogo di lavoro

Il personale che non è in possesso della certificazione verde o ne risulta privo al momento dell’accesso alle sedi di servizio, dovrà essere considerato assente ingiustificato fino alla presentazione della predetta certificazione e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021.

Nel caso in cui il controllo sia effettuato in via esclusiva e continuativa con sistemi automatizzati, gli uffici competenti a rilevare la presenza o l’assenza del servizio, accertato che l’assenza non sia dovuta ad altre legittime e comprovate ragioni, dovrà comunicare, anche via mail, l’assenza ingiustificata al dipendente per poi procedere all’applicazione della disciplina ordinaria prevista per tale ipotesi nei termini sotto indicati.

Ove l’accertamento avvenga attraverso il personale preposto munito di dispositivi informatici, il dipendente verrà allontanato ed il preposto comunicherà l’assenza ingiustificata all’ufficio di appartenenza.

A partire dal primo giorno di assenza ingiustificata, non saranno dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati, intendendosi qualsiasi componente della retribuzione, anche di natura previdenziale, avente carattere fisso e continuativo, accessorio o indennitario comunque denominato, previsto per la giornata di lavoro non prestata. I giorni di assenza ingiustificata non concorrono alla maturazione delle ferie e comportano la corrispondente perdita di anzianità di servizio.

Non sono previste conseguenze disciplinari ed il rapporto di lavoro è conservato.

Le direzioni e gli uffici di appartenenza provvederanno a comunicare ai competenti Uffici della Ragioneria Territoriale dello Stato, per le attività di competenza in materia di trattamento economico, i nominativi dei dipendenti assenti ingiustificati e i giorni di assenza.

Ne daranno, altresì, comunicazione, per doverosa conoscenza, in ragione del comparto di pertinenza del personale interessato, all’ufficio II - Corpo di polizia penitenziaria o all’ufficio III – personale dirigenziale, amministrativo e non di ruolo. In ogni caso, le comunicazioni dovranno pervenire anche all’ufficio V - trattamento economico e previdenziale di questa direzione generale nonché alla sala situazioni di questo Dipartimento con modalità che verranno indicate, con separata nota, dall’Ufficio ispettivo e di controllo.

Si ritiene, infatti, assolutamente opportuno un costante monitoraggio delle assenze ingiustificate ai sensi del decreto legge in questione, anche per valutare l’impatto sull’organizzazione del lavoro e dei servizi.

Si ribadisce che il mancato possesso della certificazione verde COVID-19 da parte del personale non potrà in nessun caso comportare – in assenza di specifiche esigenze adeguatamente motivate – lo svolgimento della prestazione lavorativa in modalità agile (cd. smart working), traducendosi tale possibilità in una ingiustificata disparità di trattamento nei confronti degli altri dipendenti. Tutto ciò anche alla luce delle del DPCM del 23 settembre 2021 che prevede che, dal 15 ottobre, la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle Amministrazioni Pubbliche è quella svolta in presenza.

4.2. Accesso del personale o di lavoratori esterni sprovvisti di green pass o dell’apposita certificazione medica di esonero. Conseguenze e sanzioni amministrative e disciplinari

Diversamente dall’ipotesi di mancato possesso o esibizione della certificazione verde al momento dell’ingresso al luogo di lavoro di cui al precedente paragrafo, l’accesso del personale o di soggetti esterni all’interno dei luoghi di lavoro senza il possesso del green pass, salvo che il fatto non costituisca reato (nei casi di alterazione o falsificazione della certificazione verde o di utilizzo del green pass di terzi) e ferme restando le conseguenze disciplinari previste dai rispettivi ordinamenti di appartenenza del personale, è punito con la sanzione amministrativa prevista dal comma 1 del citato articolo 4 decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, stabilita in euro da 600 a 1500.

Anche in questo caso, in relazione alle giornate di assenza ingiustificata, non saranno dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati, intendendosi qualsiasi componente della retribuzione, anche di natura previdenziale, avente carattere fisso e continuativo, accessorio o indennitario comunque denominato, previsto per la giornata di lavoro non prestata. I giorni di assenza ingiustificata non concorrono alla maturazione delle ferie e comportano la corrispondente perdita di anzianità di servizio.

La mancata verifica delle prescrizioni da parte del datore di lavoro e/o la mancata adozione di misure organizzative entro il 15 ottobre 2021 sono punite con la sanzione amministrativa prevista dal comma 1, di cui all’articolo 4, comma 1, 3, 5 e 9 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 recante “Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito con modificazioni dalla L. 22 maggio 2020, n. 35.

A tal fine, il datore di lavoro dovrà individuare, con atto formale, i soggetti delegati e incaricati dell’accertamento e/o della contestazione delle eventuali violazioni, oltre che della conseguente trasmissione degli atti al Prefetto.

  1. Conclusioni e raccomandazioni

Resta inteso che il personale in possesso di certificazione verde COVID-19 ovvero dichiarato esente dovrà, in ogni caso, continuare a rispettare le misure di prevenzione e ad osservare tutte le precauzioni precedentemente adottate per limitare la diffusione del contagio (misurazione della temperatura, distanziamento sociale, corretto utilizzo dei dispositivi di protezione individuale in dotazione, igiene delle mani, etc.).

Inoltre, si segnala che il possesso della certificazione non fa comunque venir meno gli obblighi di comunicazione e le prescrizioni sanitarie che incombono al soggetto che dovesse contrarre il virus Covid – 19.

Le SS.LL. sono chiamate alla scrupolosa osservanza delle disposizioni della presente circolare, condividendone i contenuti con il personale, anche nel corso di specifici momenti di incontro, considerate anche le responsabilità che gravano sui datori di lavoro.

Si fa appello al personale di fornire la piena e attiva collaborazione, in un’ottica di compartecipazione e consapevolezza, al fine di poter garantire il sicuro, sereno ed efficace andamento delle attività istituzionali.

Il Direttore Generale
Massimo Parisi

Il Capo del Dipartimento
Bernardo Petralia