DDL di conversione in legge del DL 146/2013 recante misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria – Relazione

Esame definitivo - Consiglio dei ministri 17 dicembre 2013

Disegno di legge di conversione in legge, del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146, recante: "Misure urgenti  in  tema  di  tutela  dei  diritti  fondamentali  dei detenuti e di riduzione  controllata  della  popolazione  carceraria” 
 

Articolato

 È di diffusa consapevolezza la necessità di restituire ai soggetti reclusi la possibilità di un pieno esercizio dei diritti fondamentali e di affrontare risolutivamente il fenomeno dell’ormai endemico sovraffollamento carcerario, in diverse occasioni, e specificamente con il messaggio alle Camere dell’8 ottobre 2013, il Presidente della Repubblica ha sottolineato con forza l’indilazionabilità di misure legislative capaci di porre rimedio alla grave e drammatica situazione carceraria.

Numerose pronunce della Corte costituzionale, da ultimo la sentenza del 9 ottobre 2013, hanno parimenti evidenziato l’urgenza di efficaci interventi legislativi.

Ed ancora, la Corte europea dei diritti dell’Uomo, con la c.d. sentenza Torreggiani, ha condannato il nostro Paese per le condizioni in cui sono costretti a vivere i detenuti, stabilendo il termine ultimo del maggio 2014 per l’adozione di incisivi interventi riformatori.

In questa contesto, il Governo ed il Parlamento hanno promosso una serie di iniziative legislative, alcune delle quali ancora in corso (si pensi al disegno di legge S. 925), altre già definite, come il decreto legge n. 78 del 2013 (convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 94).

Pur in presenza di positivi effetti già determinati dall’ultimo di tali interventi legislativi, è necessario predisporre altre misure.

Le innovazioni introdotte - alcune delle quali riprendono le proposte elaborate dalla Commissione di studio costituita dal Ministro della Giustizia con d.m. 2 luglio 2013 e presieduta dal prof. Glauco Giostra (c.d. commissione Giostra) - operano su distinti piani.
Su un primo, si interviene con l’obiettivo di diminuire le presenze in carcere, attraverso misure dirette ad incidere sia sui flussi di ingresso in carcere che su quelli di uscita dal circuito penitenziario.

Su un secondo piano, si rafforzano gli strumenti di tutela dei diritti delle persone detenute o comunque sottoposte a misure di restrizione della libertà personale, attraverso la previsione di un nuovo procedimento giurisdizionale davanti al magistrato di sorveglianza ed attraverso l’istituzione della figura del garante nazionale dei diritti delle persone detenute o comunque private della libertà personale.

Al fine di favorire l’effettività dell’intervento giudiziario d’urgenza, interamente devoluto alla cognizione della magistratura di sorveglianza, si è infine ritenuto necessario introdurre disposizioni dirette a semplificare la trattazione di alcune materie attribuite a questo fondamentale comparto della giurisdizione penale.

Deve essere evidenziato, come profilo essenziale di questa breve premessa illustrativa, che l’estensione operativa del complesso delle misure premiali si colloca nel solco già tracciato dall’attuale ordinamento penitenziario e non comporta alcun automatismo nell’applicazione di benefici, comunque rimessa alla valutazione della magistratura di sorveglianza.

È pertanto escluso qualsiasi effetto di tipo clemenziale ed è bene rammentare che l’eventuale inosservanza delle prescrizioni imposte con la concessione della misura extramuraria determina, a legislazione già vigente – art. 58-quater legge 26 luglio 1975, n, 354 –, la revoca del beneficio e la preclusione per un congruo periodo (da tre a cinque anni) di un’ulteriore concessione del beneficio.

Un ultimo intervento è dedicato alla normativa di previsione di benefici e sgravi fiscali in favore dei datori di lavoro che impieghino detenuti ed internati, nella consapevolezza che si tratta di misure essenziali pe garantire l’effettività del lavoro come momento significativo e qualificante del percorso di rieducazione e di progressivo reinserimento sociale. V’è anzitutto necessità di interpretazione autentica delle disposizioni dell’articolo 3 legge 22 giugno 2000, n, 193, come da ultimo modificate, per la parte ora di interesse, dal decreto legge 1 luglio 2013, n. 78, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 94, onde chiarire che la misura massima dei crediti di imposta mensili si riferisce, per l’anno 2013, all’intero anno. Si proroga poi il periodo necessario all’adozione del regolamento attuativo per l’anno 2013, al fine di scongiurare il pericolo che il ritardo negli adempimenti funzionali all’adozione delle disposizioni regolamentari impedisca la concedibilità dei benefici per l’anno 2013.

  1. Misure dirette a contrastare il sovraffollamento in carcere.
    1. Modifiche al Testo unico in materia di disciplina penale degli stupefacenti o sostanze psicotrope (articolo 2, comma 1, lett. a).
    2. Modifiche all’art. 73 DPR 309/90.

Per quanto attiene agli interventi tesi a ridurre l’accesso al carcere, si rende ipotesi autonoma di reato, punita con una pena più lieve (ovvero con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da 3.000 a 26.000 euro), la fattispecie circostanziale prevista dal comma 5 dell’articolo 73 D.P.R. 309/90 e riferita alle condotte illecite in materia di sostanze stupefacenti o psicotrope, in modo da sottrarla al giudizio di comparazione fra circostanze.

A fronte di ipotesi di allarme sociale generalmente contenuto (quali, a titolo esemplificativo, quelle riconducibili al c.d. “piccolo spaccio di strada”, che, in base all’esperienza giudiziaria, nella maggior parte dei casi è praticato dagli stessi consumatori), si ritiene ragionevole e conforme al principio di proporzionalità della pena, prevedere una fattispecie di reato con una disciplina sanzionatoria autonoma rispetto alle ipotesi tipizzate nei primi quattro commi dell’articolo 73 del Testo unico. In base alla disciplina vigente, infatti, la circostanza attenuante del fatto di lieve entità è oggetto di comparazione, ai sensi dell’articolo 69 del codice penale, con le eventuali circostanze aggravanti (quale, a titolo esemplificativo, la recidiva), con la conseguenza, in caso di ritenuta equivalenza tra di esse, di un eccesso di risposta punitiva. Con la modifica proposta, invece, il giudizio di comparazione avrà riguardo ad una nuova cornice edittale (da uno a cinque anni di reclusione e da 3.000 a 26.000 euro di multa) e produrrà, generalmente, una significativa riduzione delle pene che verranno in concreto irrogate. Deve, peraltro, essere evidenziato che la riformulazione normativa non impedirà l’arresto in flagranza e l’applicazione di misure cautelari.

Sul piano della tecnica normativa si sottolinea come le modalità di tipizzazione del fatto corrispondano a quelle usate all’articolo 74, comma 6 dello stesso Testo unico, la cui fattispecie, secondo le Sezioni unite della Corte di cassazione, configura un’ipotesi delittuosa autonoma rispetto a quella ordinaria di cui al comma 1 dello stesso articolo (si veda la sentenza n. 34475 del 2011).

La modifica normativa potrà contribuire a ridurre in maniera significativa il numero dei detenuti presenti nei nostri istituti penitenziari, considerato che, alla data del 26 luglio 2013, su 23.683 soggetti imputati, ben 8486 erano ristretti per violazione della legge stupefacenti e che, su 40.024 detenuti condannati, ben 14.970 stavano scontando pene inflitte per lo stesso tipo di reati.

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica.

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 73

Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope

 

Omissis

 

5. Quando, per i mezzi, per la modalità o le circostanze dell'azione ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, i fatti previsti dal presente articolo sono di lieve entità, si applicano le pene della reclusione da uno a sei anni e della multa da euro 3.000 a euro 26.000.

 

 Omissis

Art. 73

Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope

 

Omissis

 

5. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque commette uno dei fatti previsti dal presente articolo che, per i mezzi, la modalità o le circostanze dell'azione ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, è di lieve entità, è punito con le pene della reclusione da uno a cinque anni e della multa da euro 3.000 a euro 26.000.

Omissis 

 

 

c. Modifiche in tema di affidamento in casi particolari (articolo 1, comma 1, lett. b).

 

Con riferimento ai condannati tossicodipendenti ed alcoldipendenti, si propone di eliminare il divieto di reiterata concessione della misura dell’affidamento c.d. terapeutico prevista dall’articolo 94, comma 5, del D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309; divieto che appare non appropriato in ragione delle peculiarità della condizione di tali soggetti che, sulla base dei dati di esperienza, sono esposti al rischio di ricadute nell’abuso di sostanze e, conseguentemente, nel reato. Nei loro confronti, pertanto, appare più opportuno non escludere del tutto la possibilità di ulteriori accessi a misure di recupero extramurarie dalla forte valenza sul piano socio-sanitario, affidandone la realizzazione all’attenta valutazione del caso concreto da parte del giudice.

 

La misura indicata potrà sortire il positivo effetto di ridurre la presenza di detenuti tossicodipendenti in carcere, atteso che, secondo fonti ISTAT, gli ingressi di tale categoria di detenuti sono stati, nel 2011, pari a 22.432, mentre i detenuti tossicodipendenti presenti alla data del 31 dicembre 2011 sono pari a 16.364, il 24,5% del totale.

 

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica. 

 

 

Testo vigente

Proposta

Art. 94

Affidamento in prova in casi particolari

 

Omissis

 

5. L’affidamento in prova al servizio sociale non può essere disposto, ai sensi del presente articolo, più di due volte.

Art. 94

Affidamento in prova in casi particolari

 

Omissis

              

abrogato

 

 

 2. Modifiche all’ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975, n. 354) e misure indirette per il rafforzamento del controllo dei condannati ammessi agli arresti domiciliari.

2a. L’affidamento in prova c.d. ordinario (articolo 3, comma 1, lettere c) e d).

Accanto alla modifica dell’articolo 94 del D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, in tema di affidamento terapeutico, si eleva a quattro anni di detenzione il limite di pena, anche residua, per la concessione della misura dell’affidamento in prova c.d. ordinario, in tutti i casi in cui il condannato acceda alla misura dopo che sia stato possibile valutare, positivamente, la condotta tenuta quantomeno nell’anno precedente alla decisione della magistratura di sorveglianza, indipendentemente dal fatto che tale periodo sia decorso in espiazione di una pena detentiva, in misura cautelare ovvero in libertà.

Tale soluzione appare conforme alla giurisprudenza della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 569 del 1989, dichiarò l’illegittimità dell’articolo 47, comma 3, dell’ordinamento penitenziario, nella parte in cui esso non prevedeva che, anche indipendentemente dalla detenzione per espiazione di pena o per custodia cautelare, il condannato potesse essere ammesso all'affidamento in prova al servizio sociale, qualora, in presenza delle altre condizioni, avesse comunque serbato un comportamento tale da consentire il giudizio di cui al precedente comma 2 dello stesso articolo.


Al fine di incentivare il ricorso all’affidamento in prova c.d. ordinario, si prevede inoltre l’attribuzione, al magistrato di sorveglianza, della potestà di applicazione in via d’urgenza, analogamente a quanto oggi previsto per l’affidamento c.d. terapeutico, la semilibertà e la detenzione domiciliare. Alla decisione provvisoria del magistrato dovrà ovviamente fare seguito la decisione definitiva del tribunale di sorveglianza.

 

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica.

 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 47

Affidamento in prova al servizio sociale

 

1. Se la pena detentiva inflitta non supera tre anni, il condannato può essere affidato al servizio sociale fuori dell'istituto per un periodo uguale a quello della pena da scontare.

 

2. Il provvedimento è adottato sulla base dei risultati della osservazione della personalità, condotta collegialmente per almeno un mese in istituto, nei casi in cui si può ritenere che il provvedimento stesso, anche attraverso le prescrizioni di cui al comma 5, contribuisca alla rieducazione del reo e assicuri la prevenzione del pericolo che egli commetta altri reati.

 

3. L'affidamento in prova al servizio sociale può essere disposto senza procedere all'osservazione in istituto quando il condannato, dopo la commissione del reato, ha serbato comportamento tale da consentire il giudizio di cui al comma 2.

 

 

 

 

 

 

 

 4. Se l'istanza di affidamento in prova al servizio sociale è proposta dopo che ha avuto inizio l'esecuzione della pena, il magistrato di sorveglianza competente in relazione al luogo dell'esecuzione, cui l'istanza deve essere rivolta, può sospendere l'esecuzione della pena e ordinare la liberazione del condannato, quando sono offerte concrete indicazioni in ordine alla sussistenza dei presupposti per l'ammissione all'affidamento in prova e al grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione e non vi sia pericolo di fuga. La sospensione dell'esecuzione della pena opera sino alla decisione del tribunale di sorveglianza, cui il magistrato di sorveglianza trasmette immediatamente gli atti, e che decide entro quarantacinque giorni. Se l'istanza non è accolta, riprende l'esecuzione della pena, e non può essere accordata altra sospensione, quale che sia l'istanza successivamente proposta.

 

Omissis

Art. 47

Affidamento in prova al servizio sociale

 

 

identico

 

 

 

identico

 

 

 

 

 

identico

 

3-bis. L’affidamento in prova può, altresì, essere concesso al condannato che deve espiare una pena, anche residua, non superiore a quattro anni di detenzione, quando abbia serbato, quantomeno nell’anno precedente alla presentazione della richiesta, trascorso in espiazione di pena, in esecuzione di una misura cautelare ovvero in libertà, un comportamento tale da consentire il giudizio di cui al comma 2.

4.L’istanza di affidamento in prova al servizio sociale è proposta, dopo che ha avuto inizio l’esecuzione della pena, al tribunale di sorveglianza competente in relazione al luogo dell’esecuzione. Quando sussiste un grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione, l’istanza può essere proposta al magistrato di sorveglianza competente in relazione al luogo di detenzione. Il magistrato di sorveglianza, quando sono offerte concrete indicazioni in ordine alla sussistenza dei presupposti per l'ammissione all'affidamento in prova e al grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione e non vi sia pericolo di fuga, dispone la liberazione del condannato e l’applicazione provvisoria dell’affidamento in prova con ordinanza. L’ordinanza conserva efficacia fino alla decisione del tribunale di sorveglianza, cui il magistrato trasmette immediatamente gli atti, che decide entro sessanta giorni.

 

 

Omissis

 

2b. Le modalità di controllo nell’esecuzione degli arresti domiciliari e della detenzione domiciliare (articolo 1, comma 1, lettera a, articolo 3, comma 1, lettera g).

Si interviene sull’art. 275-bis del codice di procedura penale e si introduce l’articolo 58-quinquies dell’ordinamento penitenziario, rendendosi più rigoroso il controllo dei soggetti ammessi alla misura degli arresti domiciliari e della detenzione domiciliare. Le particolari procedure di controllo, tramite strumenti elettronici, dovranno essere disposte salvo che il giudice, in base ad una valutazione del caso concreto, ne escluda la necessità.

L’intervento normativo implica che si abbia una maggiore disponibilità di apparecchi elettronici, il cui uso in alcuni casi potrà sostituire le verifiche, necessariamente occasionali, ad opera dell’ autorità di polizia.

Per questa ragione, legata a necessità di tipo organizzativo per incrementare la disponibilità di tal tipo di apparecchiature, si prevede che le disposizioni appena richiamate entrino in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della legge di conversione del decreto.

Nella tavola sottostante si raffronta il testo delle norme vigenti con quello risultante dalla modifica.

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 275-bis
Particolari modalità di controllo

Art. 275-bis

Particolari modalità di controllo  

1.Nel disporre la misura degli arresti domiciliari anche in sostituzione della custodia cautelare in carcere, il giudice, se lo ritine necessario in relazione alla natura e al grado delle esigenze cautelari da soddisfare nel caso concreto, prescrive procedure di controllo mediante mezzi elettronici o altri strumenti tecnici, quando ne abbia accertato la disponibilità da parte della polizia giudiziaria.

 

 

omissis

1. Nel disporre la misura degli arresti domiciliari anche in sostituzione della custodia cautelare in carcere, il giudice, salvo che le ritenga non necessarie salvo che le ritenga non necessarie in relazione alla natura e al grado delle esigenze cautelari da soddisfare nel caso concreto, prescrive procedure di controllo mediante mezzi elettronici o altri strumenti tecnici, quando ne abbia accertato la disponibilità da parte della polizia giudiziaria.

 

omissis

 

2c. La liberazione anticipata “speciale” (articolo 4).

Con riferimento alle misure destinate ad incidere sui flussi in uscita dal circuito carcerario, si aumenta da quarantacinque a settantacinque giorni la riduzione di pena concedibile con il beneficio della liberazione anticipata, previsto dall’articolo 54 della legge 26 luglio 1975, n. 354, circoscrivendo, tuttavia, l’efficacia temporale di tale intervento emergenziale ai due anni successivi all’entrata in vigore del decreto.

Al fine di aumentare l’impatto deflativo si è stabilito che il periodo valutabile ai fini della maggiore riduzione decorra dall’1 gennaio 2010.

Il periodo aggiuntivo di detrazione per quanti, a far data dal’1 gennaio 2010, abbiano già usufruito della liberazione anticipata è computato con esclusione di ogni automatismo, richiedendosi che, successivamente al semestre al quale si riferisce la detrazione già concessa, abbiano continuato a dare prova di partecipazione all’opera rieducativa.

Soltanto entri questi ristretti limiti temporali può dunque dirsi che sia venuta meno l’autonomia di valutazione di ciascun singolo semestre, che invece rimane integra per tutte le future applicazioni dell’istituto.

La concessione di tale speciale riduzione di pena comporta l’obbligo di un accertamento e di una motivazione più pregnante in riferimento ai condannati per i delitti di cui all’articolo 4-bis, in quanto si è ritenuto di operare un bilanciamento tra l’esigenza di diminuire il sovraffollamento negli istituti di pena e le esigenze di sicurezza e tutela della collettività a fronte di delitti di elevato allarme sociale.

La misura adottata determinerà l’anticipazione delle rimessioni in libertà solo all’esito, come già detto, di una valutazione favorevole da parte del magistrato di sorveglianza e nel  medio-lungo periodo potrà prevedibilmente portare al una sensibile riduzione dell’attuale carico carcerario. E’ ragionevole prevedere che nell’immediato, sempre che vi sia una valutazione favorevole dell’autorità competente, i detenuti rimessi in libertà possano raggiungere il numero di circa 1700.

Nell’arco complessivo di efficacia della norma che ha natura temporanea -giustificata dalla esigenza di un intervento di riduzione ragionata della popolazione carceraria imposta dalle decisioni della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell’uomo- la liberazione sarà attuata per scaglioni distanziati nel tempo.

Non è da trascurare che, sia pure in parte, la modifica si atteggia a rimedio compensativo, secondo le indicazioni della Corte europea di Strasburgo, della violazione dei diritti dei detenuti in conseguenza della situazione di sovraffollamento carcerario e, più in generale, del trattamento inumano e degradante a cui, per carenze strutturali, possono esseri trovati a subire. Si tratta, pertanto, di una misura, la cui adozione è indispensabile ai fini dell’adeguamento alle indicazioni della già menzionata sentenza Torreggiani c/Italia della Corte europea. Ed è questa la ragione che ha indotto ad individuare il termine di efficacia nell’1 gennaio 2010, data in cui si è determinata la situazione di emergfenza detentiva.

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma relativa alla liberazione anticipata ordinaria con quello relativo alla fattispecie di nuovo conio.
 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 54

(Liberazione anticipata)

 

1. Al condannato a pena detentiva che ha dato prova di partecipazione all'opera di rieducazione è concessa, quale riconoscimento di tale partecipazione, e ai fini del suo più efficace reinserimento nella società, una detrazione di quarantacinque giorni per ogni singolo semestre di pena scontata. A tal fine è valutato anche il periodo trascorso in stato di custodia cautelare o di detenzione domiciliare.

2. La concessione del beneficio è comunicata all'ufficio del pubblico ministero presso la corte d'appello o il tribunale che ha emesso il provvedimento di esecuzione o al pretore se tale provvedimento è stato da lui emesso.

3. La condanna per delitto non colposo commesso nel corso dell'esecuzione successivamente alla concessione del beneficio ne comporta la revoca.

4. Agli effetti del computo della misura di pena che occorre avere espiato per essere ammessi ai benefici dei permessi premio, della semilibertà e della liberazione condizionale, la parte di pena detratta ai sensi del comma 1 si considera come scontata. La presente disposizione si applica anche ai condannati all'ergastolo.

Art. 4

(Liberazione anticipata speciale)

1.            Per un periodo di due anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la detrazione di pena concessa con la liberazione anticipata prevista dall’articolo 54 della legge 26 luglio 1975, n. 354 è pari a settantacinque giorni per ogni singolo semestre di pena scontata.

2.            Ai condannati che, a decorrere dall’1 gennaio 2010, abbiano già usufruito della liberazione anticipata, è riconosciuta per ogni singolo semestre la maggiore detrazione di trenta giorni, sempre che nel corso dell’esecuzione successivamente alla concessione del beneficio abbiano continuato a dare prova di partecipazione all’opera di rieducazione.

3.            La detrazione prevista dal comma precedente si applica anche ai semestri di pena in corso di espiazione alla data dell'1 gennaio 2010.

4.            Ai condannati per taluno dei delitti previsti dall’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354 la liberazione anticipata può essere concessa nella misura di settantacinque giorni, a norma dei commi precedenti, soltanto nel caso in cui abbiano dato prova, nel periodo di detenzione, di un concreto recupero sociale, desumibile da comportamenti rivelatori del positivo evolversi della personalità.

5.                  Le disposizioni di cui ai commi precedenti non si applicano ai condannati ammessi all’affidamento in prova e alla detenzione domiciliare, relativamente ai periodi trascorsi, in tutto o in parte, in esecuzione di tali misure alternative.

 

3. Le novità in tema di esecuzione della pena presso il domicilio di cui alla legge 26 novembre 2010, n. 199 (articolo 5).

Allo scopo di deflazionare ulteriormente la situazione carceraria, si è inteso stabilizzare l’istituto dell’esecuzione della pena presso il domicilio (introdotto con la legge 26 novembre 2010, n. 199), il cui termine di vigenza era stato fissato al 31 dicembre 2013. Tale istituto in questi ultimi anni ha sortito efficaci effetti sul piano del contrasto al fenomeno del sovraffollamento, consentendo, al 30 settembre 2013, la scarcerazione di 12.109 detenuti.

Nella tavola sottostante si riporta, per comodità di lettura, il testo dell’articolo 1, della legge 26 novembre 2010, n. 199, relativo all’istituto dell’esecuzione della pena presso il domicilio, con quello relativo alla nuova disposizione.
 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 1 
 (Esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori a diciotto mesi)

1. Fino alla completa attuazione del piano straordinario penitenziario nonché in attesa della riforma della disciplina delle misure alternative alla detenzione e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2013, la pena detentiva non superiore a dodici mesi, anche se costituente parte residua di maggior pena, è eseguita presso l'abitazione del condannato o altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza, di seguito denominato «domicilio».

                               omissis

Art. 1

(Esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori a diciotto mesi)

1.La pena detentiva non superiore a dodici mesi, anche se costituente parte residua di maggior pena, è eseguita presso l'abitazione del condannato o altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza, di seguito denominato «domicilio».

 

 

 

 omissis

 

 4. Le modifiche al testo unico in materia di immigrazione, in tema di espulsione dei detenuti stranieri come sanzione alternativa alla detenzione (articolo 6).

 Si interviene sulla disciplina della espulsione, quale sanzione alternativa alla detenzione, applicabile ai detenuti non appartenenti all’Unione europea. Tale istituto, apparentemente costruito come misura alternativa, non ne presenta, in realtà, i caratteri tipici, essendo attivabile d’ufficio, senza consenso dell’interessato e senza una valutazione di merito da parte del giudice. Nondimeno, essa costituisce uno strumento molto utile di deflazione carceraria, idoneo a produrre effetti positivi per gli stranieri non appartenenti all’Unione europea, anche considerato il fatto che costoro, nella stragrande maggioranza dei casi, sono destinati al trattenimento nei Centri di identificazione ed espulsione, finalizzato alla successiva espulsione amministrativa, con un effetto di duplicazione degli intervento restrittivi della libertà personale. 

 La modifica persegue l’obiettivo, attraverso un ampliamento della platea dei potenziali destinatari della misura ed un più efficace coordinamento degli organi coinvolti nell’iter procedurale, di accrescere le possibilità di applicazione dell’istituto, con significativi effetti sulla riduzione del sovraffollamento degli istituti penitenziari. Secondo le statistiche elaborate dal Ministero della giustizia, infatti, al 30 luglio 2013 erano presenti, nelle strutture penitenziarie italiane, su 22.812 detenuti stranieri circa 18.000 non appartenenti all’Unione europea, e come tali potenzialmente espellibili in presenza delle condizioni di cui all’articolo 16, comma 5, D.Lgs. n. 286/1998.

In questa prospettiva, al fine di estendere l’ambito applicativo dell’istituto, si modifica la disposizione del comma 5 dell’articolo 16, per risolvere la questione, controversa nella concreta pratica applicativa, della possibilità di disporre l’espulsione, previo scioglimento del cumulo, nel caso in cui il titolo esecutivo ricomprenda uno o più reati ostativi. In tal caso, infatti, la prevalente giurisprudenza di legittimità accede alla soluzione negativa, ponendo una significativa limitazione alla possibilità di ricorrere allo strumento. Inoltre, si estende l’area applicativa della sanzione alternativa ai delitti meno gravi previsti dal Testo unico immigrazione ed ai delitti di cui agli artt. 628, terzo comma, 629, secondo comma, del codice penale.

In proposito si evidenzia che il numero di detenuti stranieri espellibili con questa procedura alla data del 30 luglio 2013 era pari a 5.018. Tale numero sarebbe aumentato di circa 1.300 persone con l’apertura ai reati di cui agli articoli 628, terzo comma, e 629, secondo comma, del codice penale.

Le modifiche in tema di coordinamento degli organi coinvolti nell’istruttoria del procedimento di espulsione perseguono la finalità di abbattimento dei relativi tempi di definizione. Si introducono meccanismi acceleratori delle procedure di identificazione del detenuto straniero per l’anticipazione della pronuncia dell’autorità giudiziaria. Le informazioni sulla identità e sulla nazionalità del detenuto straniero saranno inserite nella cartella personale di quest’ultimo prevista dall’articolo 26 del D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230.

Peraltro su questa linea il Ministero dell’interno aveva già concordato con il Ministero di giustizia un’azione amministrativa congiunta (che si sta già realizzando positivamente a Milano e Brescia), corrispondente a quanto si intende prevedere per legge. La disposizione legislativa rafforzerà l’azione dei due Ministeri nei confronti dei consolati, per ottenere l’identificazione degli stranieri in tempi più rapidi atteso il vantaggio derivante dallo sconto di pena previsto dalla norma e produrrà il decremento del numero di detenuti.
 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 16

Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione.

 

(Omissis)

 

5. Nei confronti dello straniero, identificato, detenuto, che si trova in taluna delle situazioni indicate nell’articolo 13, comma 2, che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni, è disposta l’espulsione. Essa non può essere disposta nei casi in cui la condanna riguarda uno o più delitti previsti dall’articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente testo unico.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 6. Competente a disporre l’espulsione di cui al comma 5 è il magistrato di sorveglianza, che decide con decreto motivato, senza formalità, acquisite le informazioni degli organi di polizia sull’identità e sulla nazionalità dello straniero. Il decreto di espulsione è comunicato allo straniero che, entro il termine di dieci giorni, può proporre opposizione dinanzi al tribunale di sorveglianza. Il tribunale decide nel termine di venti giorni. 

 

 

 

 

 

 

Omissis

Art. 16

Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione.

 

(Omissis)

 

5. Nei confronti dello straniero identificato, detenuto, che si trova in taluna delle situazioni indicate nell’articolo 13 comma 2, che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni, è disposta l’espulsione. Essa non può essere disposta nei casi di condanna per i delitti previsti dal presente testo unico, per i quali è stabilita la pena detentiva superiore nel massimo a due anni, o per uno o più delitti previsti dall’articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, fatta eccezione per quelli consumati o tentati di cui agli artt. 628, terzo comma e 629, secondo comma, del codice penale, fatta eccezione per quelli consumati o tentati di cui agli artt. 628, terzo comma e 629, secondo comma, del codice penale. In caso di concorso di reati o di unificazione di pene concorrenti, l’espulsione è disposta anche quando sia stata espiata la parte di pena relativa ai reati che non la consentono.

5-bis. Nei casi di cui al comma 5, all’atto dell’ingresso in carcere di un cittadino straniero, la direzione dell’istituto penitenziario richiede al questore del luogo le informazioni sulla identità e sulla nazionalità dello stesso. Nei medesimi casi, il questore procede senza ritardo alla identificazione ed alla eventuale espulsione di tutti i cittadini stranieri che, a qualunque titolo, subiscono detenzione. A tal fine, il Ministero della giustizia ed il Ministero dell’interno adottano i necessari strumenti di coordinamento.

5-ter. Le informazioni sulla identità e nazionalità del detenuto straniero sono inserite nella cartella personale del detenuto prevista dall’articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 2000, n. 230.

6. Salvo che il questore comunichi che lo straniero che non è stato possibile procedere all’identificazione dello straniero, la direzione dell’istituto penitenziario trasmette gli atti utili per l’adozione del provvedimento di espulsione al magistrato di sorveglianza competente in relazione al luogo di detenzione del condannato. Il magistrato decide con decreto motivato, senza formalità. Il decreto è comunicato al pubblico ministero, allo straniero e al suo difensore, i quali, entro il termine di dieci giorni, possono proporre opposizione dinanzi al tribunale di sorveglianza. Se lo straniero non è assistito da un difensore di fiducia, il magistrato provvede alla nomina di un difensore d’ufficio.

Omissis

 

B. Interventi in materia di tutela dei diritti dei detenuti.

Nel quadro di un ampio intervento volto ad introdurre  efficaci strumenti di tutela dei diritti dei detenuti, si è ritenuto opportuno mantenere un primo livello di garanzia, non giurisdizionale, rappresentato dal diritto di reclamo riconosciuto ai detenuti ed agli internati dall’articolo 35 dell’ordinamento penitenziario e consistente nel diritto di avanzare doglianze, in forma orale o scritta, a diverse autorità.

Come è noto, con la sentenza emessa in data 8 gennaio 2013 la Corte europea dei diritti dell’Uomo, decidendo nella causa promossa da Torreggiani ed altri contro l’Italia, ha dichiarato che il nostro Paese, entro il termine di un anno dalla data di definitività di tale sentenza, dovrà istituire un ricorso o un insieme di ricorsi interni, effettivi ed idonei ad offrire una riparazione adeguata e sufficiente in caso di sovraffollamento carcerario, precisando, da un lato, che “… il reclamo rivolto al magistrato di sorveglianza in virtù degli articoli 35 e 69 della legge sull’ordinamento penitenziario è un ricorso accessibile, ma non effettivo nella pratica …” e, dall’altro, che devono essere creati “… senza indugio un ricorso o una combinazione di ricorsi che abbiano effetti preventivi e compensativi e garantiscano realmente una riparazione effettiva …”. 

Si riconosce così una tutela giurisdizionale, affidata al magistrato di sorveglianza, nelle ipotesi previste dal novellato comma 6 dell’articolo 69 (v. infra) e si introduce il “nuovo” articolo 35-bis, rubricato “reclamo giurisdizionale”, significativamente collocato dopo la norma sul reclamo generico, in modo da sottolineare la progressività dei meccanismi di tutela e la loro riconducibilità ad un sistema integrato ed unitario.

Infine, quale strumento complementare di tutela dei diritti, si prevede l’istituzione del garante nazionale dei detenuti, figura che intende rappresentare da un lato un sostegno di particolare prossimità alle esigenze di protezione dei diritti delle persone private della libertà, complementare rispetto all’attività della magistratura di sorveglianza, e dall’altro lato un momento di interlocuzione e stimolo all’attività dell’amministrazione.

  1. La riformulazione dell’articolo 35 in materia di reclamo c.d. generico (articolo 3, comma 1, lettera a).

Si opera una parziale riformulazione dell’articolo 35, procedendo, da un lato, ad una integrazione del novero dei destinatari dei reclami con l’aggiunta di nuove figure interne all’amministrazione (il provveditore regionale) ed esterne (il garante nazionale dei diritti dei detenuti ed i garanti locali comunque denominati) e, dall’altro, ad un adeguamento terminologico con la sostituzione delle vecchie figure del “direttore generale per gli istituti di prevenzione e di pena” e degli “ispettori’ rispettivamente con il “capo del dipartimento dell’amministrazione penitenziaria” e con il “direttore dell’ufficio ispettivo”.

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica. 
 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 35

Diritto di reclamo

 

I detenuti e gli internati possono rivolgere istanze o reclami orali o scritti, anche in busta chiusa:

1) direttore dell'istituto, nonché agli  ispettori, al direttore generale per gli istituti di prevenzione e di pena e al Ministro per la grazia e giustizia;

2) al magistrato di sorveglianza;

3) alle autorità giudiziarie e sanitarie in visita all'istituto;

4) al presidente della giunta regionale;

5) al Capo dello Stato.

Art. 35

Diritto di reclamo

 

I detenuti e gli internati possono rivolgere istanze o reclami orali o scritti, anche in busta chiusa:

1) al direttore dell’istituto, al provveditore regionale, al direttore dell’ufficio ispettivo, al capo del dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e al Ministro della giustizia;

2) alle autorità giudiziarie e sanitarie in visita all’istituto;

3) al garante nazionale e ai garanti regionali o locali dei diritti dei detenuti;

4) al presidente della giunta regionale;

5) al magistrato di sorveglianza;

6) al Capo dello Stato.

 

2. Procedimento di reclamo giurisdizionale (articolo 3, comma 1, lettera b).

 Al comma 1 si prevede che il reclamo giurisdizionale venga trattato secondo lo schema procedimentale tipico previsto, per il procedimento di sorveglianza, dal combinato disposto degli artt. 666 e 678 del codice di procedura penale. Si ritiene necessario che l’amministrazione interessata al reclamo (si tratta, a seconda dei casi, della amministrazione penitenziaria o di quella regionale, ormai investita di competenza esclusiva in materia sanitaria) venga avvisata della fissazione della udienza in camera di consiglio, così da essere messa in grado di comparire direttamente in udienza o, se non ritiene di farlo, di formulare le proprie deduzioni per iscritto (si ricorda che ai sensi dell’articolo 666, comma 3 del codice di procedura penale è, infatti, previsto il termine di cinque giorni per il deposito di memorie in cancelleria).

Al comma 2 si è mantenuto il termine di dieci giorni per la impugnazione dei provvedimenti disciplinari, come già stabilito dal combinato disposto degli articoli 69 comma 6 e 14-ter (norma, quest’ultima, che viene abrogata).

Al comma 3 si prevede che, quando il reclamo sia stato proposto ai sensi dell’articolo 69, comma 6, lettera a) ed abbia cioè ad oggetto un provvedimento di natura disciplinare, il magistrato si sorveglianza, in caso di accoglimento, disponga l’annullamento del provvedimento. Si è scelta la via dell’annullamento (anziché, quella della disapplicazione), poiché l’impugnativa disciplinare non può che avere effetto demolitorio. Si tratta, infatti, di tutela giurisdizionale del giudice ordinario sugli atti della P.A., che incidono su diritti e per i quali sussiste riserva di legge (ex articolo 113 della Costituzione); l’intervento normativo è dunque pienamente in linea con detta riserva. 

Non si è poi ritenuto di prevedere il potere di modificare la sanzione, volendosi evitare l’ingerenza nell’esercizio del potere disciplinare: se il magistrato di sorveglianza rileverà l’eccessività della sanzione, annullando quindi il provvedimento, l’amministrazione potrà provvedere ex novo, tenendo però conto delle ragioni dell’annullamento. 

Qualora, invece, il reclamo sia stato proposto ai sensi della lettera b) del citato comma 6 dell’articolo 69, si prevede che il magistrato ordini all’amministrazione interessata di porre rimedio alla accertata sussistenza del pregiudizio, purché sia ancora attuale al momento della decisione. Si è scelto di specificare che il pregiudizio deve sussistere sia al momento della presentazione del reclamo che al momento della decisione poiché si tratta di tutela preventiva ed immediata, che inerisce alla natura stessa della tutela affidata al magistrato di sorveglianza (che è giudice “di prossimità”).

Al comma 4 si è deciso di non prevedere una impugnazione nel merito, non essendo prevista, in nessuna ipotesi, l’impugnazione nel merito, avanti al tribunale di sorveglianza, di decisioni adottate dal magistrato di sorveglianza nel contraddittorio delle parti. Si è inoltre ritenuto opportuno specificare che il termine per ricorrere per cassazione è di quindici giorni e non quello, troppo breve, di dieci giorni previsto dall’articolo 71-ter dell’ordinamento penitenziario.

Al fine di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale, al comma 5 sono stati previsti, da un lato, l’obbligo per l’amministrazione competente di dare esecuzione alle ordinanze adottate da magistrato di sorveglianza in sede di definizione del reclamo e, dall’altro, la possibilità per l’interessato di promuovere il giudizio di ottemperanza davanti allo stesso magistrato di sorveglianza. Tale giudizio, costruito secondo il paradigma dell’omologa procedura prevista dall’articolo 112 del codice del processo amministrativo, è stato devoluto al “giudice di prossimità” in considerazione dell’evidente deficit di effettività della tutela che si sarebbe determinato qualora, secondo i principi propri della giurisdizione amministrativa, si fosse inteso devolvere la competenza al tribunale amministrativo regionale. Diversamente da quanto stabilito nel giudizio di ottemperanza disciplinato dal codice del processo amministrativo si è ritenuto di (pre)determinare nel limite di cento euro, la somma di denaro dovuta dall’amministrazione per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del provvedimento.

Nel disporre l’ottemperanza il magistrato di sorveglianza dovrà comunque tenere conto delle oggettive esigenze organizzative dell’amministrazione obbligata all’adempimento, che dovranno essere evidenziate in uno specifico programma diretto alla migliore e più rapida esecuzione.

Per quanto poi attiene ai presupposti sostanziali, le norme di riferimento sono costituite dalle lettere a) e b) dell’articolo 69, comma 6 della legge penitenziaria.

Quanto alla prima disposizione, si è ritenuto di estendere anche ai profili di merito la tutela giurisdizionale in materia disciplinare solo nei casi delle sanzioni più gravi, previste ai nn. 4 e 5 dell’articolo 39, comma 1 (si tratta dell’isolamento durante la permanenza all’aria aperta per non più di dieci giorni e della esclusione dalle attività in comune per non più di quindici giorni).

Per quanto invece riguarda la lettera b), si è inteso circoscrivere la tutela giurisdizionale unicamente ai casi in cui il detenuto o internato intenda fare valere una lesione “attuale” e “grave”, che consegua alla “inosservanza da parte dell’amministrazione di disposizioni previste dalla” legge penitenziaria e “dal relativo regolamento”. Ciò al fine di consentire l’accesso ad un meccanismo di tutela certamente “costoso” soltanto in relazione alle situazioni di pregiudizio realmente significative, consentendo alla magistratura di sorveglianza di utilizzare il filtro della inammissibilità in relazione a questioni non meritevoli di considerazione ovvero a ipotesi di lesione ormai risalenti nel tempo.

Si riporta di seguito il nuovo testo dell’articolo 35-bis nonché il raffronto, nella successiva tabella, tra la vecchia formulazione dell’articolo 69, comma 6 e la nuova disposizione.

Art. 35-bis. Reclamo giurisdizionale.

  1. Il procedimento relativo al reclamo di cui all’articolo 69, comma 6 si svolge ai sensi degli articoli 666 e 678 del codice di procedura penale. Salvi i casi di manifesta inammissibilità della richiesta a norma dell’articolo 666, comma 2, del codice di procedura penale, il magistrato di sorveglianza fissa la data dell’udienza e ne fa dare avviso anche all’amministrazione interessata, che ha diritto di comparire e, ove ritenga di non comparire, di trasmettere osservazioni e richieste.
  2.  Il reclamo di cui all’articolo 69, comma 6, lettera a) è proposto nel termine di dieci giorni dalla comunicazione del provvedimento.
  3. In caso di accoglimento, il magistrato di sorveglianza, nelle ipotesi di cui all’articolo 69, comma 6, lettera a), dispone l’annullamento del provvedimento di irrogazione della sanzione disciplinare. Nelle ipotesi di cui all’articolo 69, comma 6, lettera b), accertate la sussistenza e l’attualità del pregiudizio, ordina all’amministrazione di porre rimedio.
  4. Avverso la decisione del magistrato di sorveglianza è ammesso ricorso per cassazione per violazione di legge, nel termine di quindici giorni dalla notificazione o comunicazione dell’avviso di deposito.
  5. In caso di mancata esecuzione del provvedimento non più soggetto ad impugnazione, l’interessato o il suo difensore munito di procura speciale possono richiedere l’ottemperanza al magistrato di sorveglianza che ha emesso il provvedimento. Si osservano le disposizioni di cui agli articoli 666 e 678 del codice di procedura penale”.
  6. Il magistrato di sorveglianza, se accoglie la richiesta:
    1. ordina l’ottemperanza, prescrivendone le modalità anche d’ordine temporale, tenuto conto del programma attuativo, predisposto dall’amministrazione al fine di dare esecuzione al provvedimento, sempre che detto programma sia compatibile con il soddisfacimento del diritto;
    2. dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del provvedimento rimasto ineseguito;
    3. se non sussistono ragioni ostative, determina, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dall’amministrazione per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del provvedimento, entro il limite massimo di 100 euro per ogni giorno. La statuizione costituisce titolo esecutivo.
    4. nomina, ove occorra, un commissario ad acta.
  7. Il magistrato di sorveglianza conosce di tutte le questioni relative all'esatta ottemperanza, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario.
  8. Avverso il provvedimento emesso in sede di ottemperanza è sempre ammesso ricorso per cassazione per violazione di legge.

     

    Testo vigente

    Testo della nuova formulazione

    Articolo 69 commi 5 e 6

    Funzioni e provvedimenti del magistrato di sorveglianza

     

     

    (Omissis)

     

    5. Approva, con decreto, il programma di trattamento di cui al terzo comma dell’articolo 13, ovvero, se ravvisa in esso elementi che costituiscono violazione dei diritti del condannato o dell’internato, lo restituisce, con osservazioni, al fine di una nuova formulazione. Approva, con decreto, il provvedimento di ammissione al lavoro all’esterno. Impartisce, inoltre, nel corso del trattamento, disposizioni dirette ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati e degli internati.

     

    6. Decide, con ordinanza impugnabile per cassazione, secondo la procedura di cui all’articolo 14-ter, sui reclami dei detenuti e degli internati concernenti l’osservanza delle norme riguardanti:

    a) [l’attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la remunerazione nonché lo svolgimento delle attività di tirocinio e di lavoro e le assicurazioni sociali;] (Lettera dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte cost. sent. 27 ottobre 2006 n.341)

    b) le condizioni di esercizio del potere disciplinare e la competenza dell’organo disciplinare, la contestazione degli addebiti e la facoltà di discolpa.

    Articolo 69 commi 5 e 6

     Funzioni e provvedimenti del magistrato di sorveglianza

     

     

    (Omissis)

     

    5. Approva, con decreto, il programma di trattamento di cui al terzo comma dell'articolo 13, ovvero, se ravvisa in esso elementi che costituiscono violazione dei diritti del condannato o dell'internato, lo restituisce, con osservazioni, al fine di una nuova formulazione. Approva, con decreto, il provvedimento di ammissione al lavoro all'esterno. Impartisce, inoltre, disposizioni dirette ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati e degli internati.

     

    6. Provvede a norma dell'articolo 35-bis sui reclami dei detenuti e degli internati concernenti:

    a) le condizioni di esercizio del potere disciplinare, la costituzione e la competenza dell’organo disciplinare, la contestazione degli addebiti e la facoltà di discolpa; nei casi di cui all’articolo 39, comma 1, numeri 4 e 5, è valutato anche il merito dei provvedimenti adottati;

    b) l’inosservanza da parte dell’amministrazione di disposizioni previste dalla presente legge e dal relativo regolamento, dalla quale derivi al detenuto o all’internato un attuale e grave pregiudizio all’esercizio dei diritti.

3. Istituzione del garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale (Articolo 7).

 

L’istituzione del garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale costituisce uno dei punti qualificanti della proposta riformatrice e si pone al termine di un lungo dibattito politico-parlamentare che si è articolato nel corso di diverse legislature.

 

La necessità di coniugare rapidità ed effettività dell’intervento con le ormai strutturali esigenze di bilancio hanno suggerito di prevedere che la costituzione dell’organismo abbia luogo presso il Ministero della giustizia, avvalendosi del personale messo a disposizione dello stesso Ministero, senza che peraltro dall’istituzione del garante nazionale possa derivare alcun onere a carico dello Stato. Per tale motivo, i tre componenti – nominati, previa delibera del Consiglio dei ministri e sentite le Commissioni parlamentari competenti, onde rafforzarne già dal procedimento di nomina i caratteri di autonomia e indipendenza, con decreto del presidente del Consiglio stesso – non hanno diritto ad indennità od emolumenti per l’attività prestata, fermo restando il diritto al mero rimborso delle spese affrontate nello svolgimento delle attività d’ufficio. La composizione della struttura amministrativa verrà determinata con successivo regolamento del Ministro della giustizia, da adottarsi entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge.

 

Tra i compiti del garante nazionale, oltre a promuovere e favorire rapporti di collaborazione con i garanti territoriali, vi è quello di vigilare affinché l'esecuzione della custodia dei detenuti, degli internati, dei soggetti sottoposti a custodia cautelare in carcere o ad altre forme di limitazione della libertà personale sia attuata in conformità alle norme e ai princìpi stabiliti dalla Costituzione, dalle convenzioni internazionali sui diritti umani ratificate dall'Italia, dalle leggi dello Stato e dai regolamenti (lettera a); di visitare, senza necessità di autorizzazione, gli istituti penitenziari, gli ospedali psichiatrici giudiziari e le strutture sanitarie destinate ad accogliere le persone sottoposte a misure di sicurezza detentive, le comunità terapeutiche e di accoglienza o comunque le strutture pubbliche e private dove si trovano persone sottoposte a misure alternative o alla misura cautelare degli arresti domiciliari, gli istituti penali per minori e le comunità di accoglienza per minori sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria, nonché, previo avviso e senza che da ciò possa derivare danno per le attività investigative in corso, alle camere di sicurezza delle Forze di Polizia, accedendo, senza restrizioni, a qualunque locale (lettera b); di prendere visione, previo consenso anche verbale dell'interessato, degli atti riferibili alle condizioni di detenzione o privazione della libertà delle persone (lettera c) e di richiedere all'amministrazione interessata le informazioni e i documenti necessari, potendo ottenere dal magistrato di sorveglianza l’emissione di un ordine di esibizione (lettera d); di verificare il rispetto degli adempimenti e delle procedure previsti dalla normativa vigente in materia di C.i.e., con facoltà di accesso in detti luoghi (lettera e); di formulare specifiche raccomandazioni all'amministrazione interessata, se accerti violazioni alle norme dell’ordinamento ovvero la fondatezza delle istanze e dei reclami proposti ai sensi dell'articolo 35 della legge 26 luglio 1975, n. 354. L'amministrazione interessata, ove non accolga la richiesta, è tenuta a comunicare il proprio dissenso motivato nel termine di trenta giorni (lettera f); di predisporre una relazione annuale destinata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, oltre che al Ministro dell’interno e al Ministro della giustizia.

 

4.Misure dirette alla semplificazione nella trattazione di alcune materie di competenza della magistratura di sorveglianza.


Al fine di bilanciare l’accresciuto impegno della magistratura di sorveglianza derivante dal considerevole impatto conseguente alle misure previste con il presente intervento, si interviene attraverso una serie di disposizioni volte a semplificare il procedimento di trattazione di alcune materie. Tali modifiche rielaborano alcune proposte già avanzate dalla Commissione Mista per lo studio dei problemi della magistratura di sorveglianza, istituita su iniziativa del Ministero della giustizia e del Consiglio superiore della magistratura, e già in parte accolte dallo stesso Consiglio superiore con la “Risoluzione in ordine a soluzioni organizzative e diffusione di buone prassi in materia di magistratura di sorveglianza” adottata il 24 luglio 2013; ed alle quali si intende dare ora “copertura” normativa.

 

4a) La modifica del procedimento di sorveglianza (articolo 1).

 

La modifica de qua interviene sulla norma generale che disciplina il procedimento di sorveglianza.


Essa intende riservare il procedimento ordinario, caratterizzato dall’udienza camerale in contraddittorio, alle materie più direttamente afferenti ai diritti fondamentali, quali la libertà personale, ricorrendo alla più spedita procedura dell’articolo 667 del codice di procedura penale per le materie meno rilevanti o comunque caratterizzate dalla natura tendenzialmente documentale dell’accertamento (come nel caso della conversione delle pene pecuniarie, nonché dell’esecuzione della semidetenzione e della libertà controllata), ferma restando la possibilità di instaurare la procedura più garantita nel caso in cui taluno dei soggetti interessati (condannato, difensore, pubblico ministero) ne facciano richiesta attraverso l’opposizione allo stesso organo che ha deciso in prima battuta.

 

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica proposta.

 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 678

Procedimento di sorveglianza

 

1. Il tribunale di sorveglianza nelle materie di sua competenza, e il magistrato di sorveglianza nelle materie attinenti alla rateizzazione e alla conversione delle pene pecuniarie, alla remissione del debito, ai ricoveri previsti dall'articolo 148 del codice penale, alle misure di sicurezza, alla esecuzione della semidetenzione e della libertà controllata e alla dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato o di tendenza a delinquere, procedono, a richiesta del pubblico ministero, dell'interessato, del difensore o di ufficio, a norma dell'articolo 666. Tuttavia, quando vi è motivo di dubitare della identità fisica di una persona, procedono a norma dell'articolo 667.

Art. 678

Procedimento di sorveglianza

 

1. Salvo quanto stabilito dal successivo comma 1-bis, il tribunale di sorveglianza nelle materie di sua competenza, e il magistrato di sorveglianza, nelle materie attinenti ai ricoveri previsti dall’articolo 148 del codice penale, alle misure di sicurezza e alla dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato o di tendenza a delinquere procedono, a richiesta del pubblico ministero, dell’interessato, del difensore o di ufficio, a norma dell’articolo 666. Tuttavia, quando vi è motivo di dubitare dell’identità fisica di una persona, procedono a norma dell’articolo 667.

1-bis. Il magistrato di sorveglianza, nelle materie attinenti alla rateizzazione e alla conversione delle pene pecuniarie, alla remissione del debito e alla esecuzione della semidetenzione e della libertà controllata, ed il tribunale di sorveglianza, nelle materie relative alle richieste di riabilitazione ed alla valutazione sull’esito dell’affidamento in prova al servizio sociale, procedono a norma dell’articolo 667.

 

4b) La sopravvenienza di nuovi titoli esecutivi nei confronti del condannato sottoposto ad una misura alternativa (articolo 3, comma 1, lettera g).

Analogamente a quanto previsto con riferimento all’articolo 678, si introduce una modifica sul procedimento relativo alla prosecuzione delle misure alternative, stabilendo che nei casi in cui sopravvenga un nuovo titolo detentivo il relativo provvedimento sia assunto dal magistrato di sorveglianza, senza la necessità di un pronunciamento da parte del tribunale, che verrà eventualmente investito soltanto in caso di reclamo da parte di uno dei soggetti interessati (condannato, suo difensore, pubblico ministero).

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica proposta.
 

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

51-bis.

(Sopravvenienza di nuovi titoli di privazione della liberta).

 

Quando durante l'attuazione dell'affidamento in prova al servizio sociale o della   detenzione domiciliare o della detenzione domiciliare speciale o del regime di semilibertà sopravviene un titolo di   esecuzione di altra pena detentiva, il  direttore dell'istituto penitenziario o il  direttore del centro di servizio sociale  informa immediatamente il magistrato di sorveglianza. Se questi, tenuto conto del cumulo delle pene, rileva che permangono le condizioni di cui al comma 1 dell'articolo 47 o ai commi 1 e 1-bis dell'articolo 47-ter o ai commi 1 e 2 dell'articolo 47-quinquies o ai   primi tre commi dell'articolo 50, dispone  con decreto la prosecuzione provvisoria  della misura in corso; in caso contrario dispone la sospensione della misura stessa.  Il magistrato di sorveglianza trasmette  quindi gli atti al tribunale di sorveglianza che  deve decidere nel termine di venti giorni la prosecuzione o la cessazione della misura.

51-bis.

(Sopravvenienza di nuovi titoli di privazione della liberta)

 

1. Quando, durante l'attuazione dell'affidamento in prova al servizio sociale o della detenzione domiciliare o della detenzione domiciliare speciale o del regime di semilibertà, sopravviene un titolo di esecuzione di altra pena detentiva, il pubblico ministero informa immediatamente e formula contestualmente le proprie richieste al magistrato di sorveglianza. Se questi, tenuto conto del cumulo delle pene, rileva che permangono le condizioni di cui al comma 1 dell'articolo 47 o ai commi 1 e 1-bis dell'articolo 47-ter o ai commi 1 e 2 dell'articolo 47-quinquies o ai primi tre commi dell'articolo 50, dispone con ordinanza la prosecuzione della misura in corso; in caso contrario ne dispone la cessazione.

2. Avverso il provvedimento di cui al comma 1 è ammesso reclamo ai sensi dell’articolo 69-bis.

 

 

4c. La deroga delle prescrizioni in materia di esecuzione delle misure alternative (articolo 3, comma 1, lettera e).

Si interviene, infine, sulla disciplina delle deroghe temporanee delle prescrizioni applicate ai condannati sottoposti ad una misura alternativa, che nell’esperienza giudiziaria costituisce uno degli ambiti di maggiore impegno della magistratura di sorveglianza, gravata da continue richieste, spesso per autorizzazioni di scarsissima rilevanza. Con la modifica, proprio in considerazione dell’assenza di profili di complessità tecnica e della modesta incidenza sul percorso complessivo dell’esecuzione penale, si attribuisce il potere di proposta, ovviamente non vincolante, al direttore dell’ufficio di esecuzione penale esterna, in modo che il magistrato di sorveglianza possa provvedere con la massima tempestività e, nei casi di urgenza, anche in forma orale.

Nella tavola sottostante si raffronta il testo della norma vigente con quello risultante dalla modifica.

 

Testo vigente

Testo della nuova formulazione

Art. 47

(Affidamento in prova al servizio sociale)

 

(Omissis)

8. Nel corso dell'affidamento le prescrizioni possono essere modificate dal magistrato di sorveglianza.

Art. 47

(Affidamento in prova al servizio sociale)

 

(Omissis)

8. Nel corso dell'affidamento le prescrizioni possono essere modificate dal magistrato di sorveglianza. Le deroghe temporanee alle prescrizioni sono autorizzate dal direttore dell’ufficio di esecuzione penale esterna, che ne dà immediata comunicazione al magistrato di sorveglianza e ne riferisce nella relazione di cui al comma 10.

 

5. Norma di interpretazione autentica e proroga del termine per l’adozione del regolamento attuativo, per l’anno 2013, delle disposizioni legislative in materia di benefici e sgravi fiscali in favore dei datori di lavoro che impieghino detenuti ed internati.

L’articolo 8 del decreto contiene anzitutto una disposizione di proroga del temine, in riferimento all’anno 2013, per l’adozione del regolamento di attuazione della legge 22 giugno 2000, n. 193, come successivamente modificata, e della legge 8 novembre 1991, n. 381, come successivamente modificata, nelle parti in cui prevedono benefici e sgravi fiscali in favore dei datori di lavoro che impieghino detenuti ed internati, onde scongiurare il rischio che costoro, in ragione del ritardo nell’adozione del regolamento, si vedano privati della possibilità di usufruire di detti benefici. Le norme sugli incentivi sono, infatti, strategiche nel disegno di valorizzazione del lavoro per i detenuti e gli internati, che è tappa essenziale del programma rieducativo e, più latamente, trattamentale, sì che deve evitarsi che restino ingiustamente mortificate le attese di quanti hanno concretamente contribuito all’inveramento delle peculiari finalità della legislazione penitenziaria. Nello stesso senso si muove la norma di interpretazione autentica che, chiarendo che l’ammontare massimo mensile dei crediti di imposta concessi ai datori di lavoro ha riguardo, per l’anno 2013, a tutti i mesi, e non solo a quelli successivi alla disposizione legislativa che ha novellato l’articolo 3 della legge 22 giugno 2000, n. 193 – decreto legge 1 luglio 2013, n. 78, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 94 –, evita che siano irragionevolmente disattese le giuste aspettative dei datori di lavoro ,e ciò per le prevalenti ragioni poc’anzi esplicitate.