salta al contenuto

Commissione Fiorella - per lo studio di possibile riforma della prescrizione (23 aprile 2013) - Relazione

aggiornamento: 23 aprile 2013

1. Il mandato della Commissione

La Commissione è stata incaricata dal Ministro della Giustizia di studiare una possibile riforma della prescrizione, per ovviare alle criticità della vigente disciplina prevista dagli artt. 157 e ss. c.p. Come premessa a ogni riflessione in materia non può non considerarsi che il nostro sistema giudiziario incontra difficoltà che condizionano le scelte di rinnovamento. Risulta allora chiaro come solo relativamente, ai fini delle proposte di modifica, possa valere il richiamo a prospettive di diritto comparato, visto che esse non possono non tener conto che i presupposti di funzionalità degli altri ordinamenti sono diversi. È altresì chiaro che la riforma della disciplina della prescrizione non possa risolvere ogni problema, sostanziale o processuale, connesso con il carico dei procedimenti e con la relativa mortalità, dovendo rinviare comunque ad altre sedi le proposte utili per le semplificazioni procedimentali che, nel rispetto dei diritti della difesa, contribuiscano a snellire il processo penale, garantendone giustizia, efficienza e celerità. Al riguardo non può pretermettersi che, proprio per garantire una coordinata e più compiuta azione sul sistema, ha operato, sotto la medesima presidenza del Prof. Antonio Fiorella, un gruppo di studio che ha avanzato proposte specificamente intese a ridurre l’area dell’intervento punitivo-penale con misure di depenalizzazione (e previsione dell’istituto dell’irrilevanza del fatto) e di deflazione del carico processuale. Resta in ogni caso ferma l’opportunità di proseguire nella riflessione circa la previsione di ulteriori modifiche di sistema, da affiancare a quella sulla prescrizione. Vengono particolarmente in rilievo i temi della sospensione dei processi nei confronti di irreperibili e della razionalizzazione del sistema delle notifiche e dei mezzi di impugnazione.

La complessa materia della prescrizione, secondo un’opinione diffusa, consacrata da copiosa e approfondita letteratura scientifica, da numerosi disegni e proposte di legge, studi ufficiali, nonché dai lavori delle precedenti, molteplici e autorevoli Commissioni del nostro Ministero della Giustizia, dovrebbe tener conto di esigenze contrapposte, a muovere dalla necessità di garantire che:

  1. i tempi siano sufficientemente lunghi per la prescrizione del reato, al fine di non pregiudicare l’effettività del sistema;
  2. il processo sia contenuto in ‘tempi non troppo dilatati’, per evitare che il medesimo gravi sull’imputato arbitrariamente come fosse una vera e propria pena supplementare e anticipata (irrogata anche a chi poi risulti innocente); in ogni caso dovendo assicurare la “ragionevole durata del processo” nel rispetto dell’art. 111 Cost. e dall’art. 6 CEDU. Il che esclude – è inutile ribadirlo - che sull’imputato possano essere ‘riversate’ le inefficienze del sistema, come accadrebbe se si giungesse a concepire un ‘processo tendenzialmente illimitato’ (Relazione al progetto della Commissione Pisapia [1]).

In particolare, quanto al punto a), un’esigenza fortemente avvertita dalla prassi è quella di assicurare alla giurisdizione tempi congrui per l’accertamento dei reati e l’ascrizione delle relative responsabilità, evitando lo spreco di energie processuali che troppo spesso oggi si verifica quando la prescrizione matura dopo l’espletamento di accertamenti complessi, frequentemente già sfociati in sentenze di condanna non definitive. Una simile situazione frustra la legittima pretesa punitiva dello Stato e le istanze di tutela della vittima del reato, disincentivando al contempo i riti alternativi e favorendo la presentazione di impugnazioni a scopo puramente dilatorio per  conseguire l’obiettivo della prescrizione. Ne consegue l’ingolfamento del rito dibattimentale e dei procedimenti innanzi alle Corti d’appello e alla Corte di cassazione e complessivamente un sistema processuale sempre più incapace di gestire in tempi ragionevoli il proprio imponente carico di lavoro.

D’altra parte, quanto al punto b), la Commissione ha ritenuto che la soluzione a queste criticità non possa esser quella di un allungamento puro e semplice degli attuali termini di prescrizione, né l’altra – spesso proposta – di un definitivo arresto del corso della prescrizione al momento dell’esercizio dell’azione penale. In un sistema penale affetto da un sovraccarico di procedimenti come quello italiano, la prescrizione svolge nella prassi una funzione acceleratoria dei procedimenti (analoga alla missione attribuita ai termini massimi di custodia cautelare rispetto ai procedimenti contro imputati in vinculis), orientando le cadenze del lavoro giudiziario in modo tale da evitare l’esito prescrizionale. In questo senso, il decorso della prescrizione seguente all’emersione della notitia criminis sino alla sentenza definitiva risulta di fatto funzionale – nonostante le perplessità ripetutamente formulate sul punto da autorevole dottrina – anche alla tutela della ragionevole durata del processo penale.

La Commissione si è proposta, dunque, l’obiettivo di individuare una soluzione in grado di contemperare l’interesse a che i processi penali si concludano con un accertamento nel merito con l’altrettanto irrinunciabile esigenza pratica – egualmente avvertita dall’avvocatura e dalla magistratura – di conservare alla prescrizione la sua attuale funzione di stimolo a una definizione in tempi non troppo estesi dei processi penali. 

2. Un’alternativa di fondo

Un’opinione ampiamente diffusa in dottrina, riflessa in recenti proposte di riforma, vorrebbe distinguere tra una prescrizione sostanziale (o prescrizione del reato), destinata a coprire il lasso di tempo che intercorre tra la consumazione del reato e un dies ad quem identificato di volta in volta nell’emersione della notitia criminis, nell’inizio delle indagini o nell’esercizio dell’azione penale; e una prescrizione processuale (o prescrizione o decadenza dell’azione), destinata invece a decorrere durante il procedimento e/o il processo sino alla sentenza definitiva. La prescrizione sostanziale dovrebbe essere ispirata alle logiche ‘classiche’ che si considerano da sempre sottese all’istituto della prescrizione: all’idea del ‘tempo dell’oblio’, per cui le ragioni che giustificano la pena si affievoliscono sino a scomparire con il passaggio del tempo dalla commissione del reato, tenendo conto che la stessa persona dell’imputato cambia nel tempo, con il rischio che la pena inflitta a seguito della condanna definitiva ricada su una persona ormai molto diversa e che, allo stesso tempo, la difficoltà di ricostruzione probatoria cresca man mano che il fatto si scolori e dissolva nel passato. La prescrizione processuale dovrebbe, invece, essere costruita esclusivamente in funzione della tutela della ragionevole durata del procedimento e/o del processo; dovendo perciò essere commisurata ai tempi di presumibile durata massima di ciascuna fase processuale, sì da sanzionare con l’improcedibilità dell’azione penale il loro indebito superamento.

In sintesi, dunque, le ragioni che promuovono una corretta soluzione del problema hanno imposto alla Commissione di valutare se la prospettiva da assumere sia quella della (a) semplice ‘prescrizione del reato’; ovvero in alternativa della (b) ‘prescrizione del processo’; oppure (c) sia l’altra della valutazione e operatività ‘congiunta’ dei due schemi prescrizionali.

Diciamo subito che quest’ultima prospettiva ammette diverse articolazioni. Già il codice attuale, secondo l’ispirazione originaria del ’30, sviluppa in qualche misura l’ipotesi c), almeno là dove ai fini della prescrizione del reato considera l’influenza dei tempi del processo con i casi di sospensione, interruzione e  i relativi effetti.

La Commissione non ha ritenuto di seguire lo schema puro della prescrizione del processo, radicalmente innovativo rispetto alla tradizione giuridica italiana. 

Una prescrizione (di natura puramente processuale) orientata esclusivamente alla tutela della ragionevole durata del processo comporterebbe invero un’eccessiva rigidità del sistema. Secondo la costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, seguita dalla giurisprudenza italiana formatasi a proposito della legge Pinto, la ragionevole durata del processo non può essere definita in via generale e astratta in relazione ad un processo ideale, ma deve essere determinata ex post in relazione alle concrete peculiarità di ogni singola vicenda processuale, sulla base della complessità del caso e del comportamento delle parti (pubbliche e private). Da ciò consegue l’infruttuosità di uno sforzo teso a determinare, in via preventiva, termini massimi per la durata dell’intero processo penale, o delle sue singole fasi, al decorrere dei quali dovrebbe scattare la prescrizione dell’azione penale.

Termini troppo brevi rischierebbero di non essere adeguati rispetto a vicende processuali particolarmente complesse, là dove la complessità di una singola vicenda processuale non è necessariamente connessa a determinate tipologie delittuose predeterminabili in astratto dal legislatore, ma è legata a fattori concreti quali il numero degli imputati e delle persone offese e la necessità di particolari attività istruttorie (perizie, rogatorie, etc.). Va evitato il rischio di spreco di attività istruttorie già compiute a causa del prematuro decorrere dei termini prescrizionali, nonché il connesso rischio di condotte dilatorie da parte degli imputati in vista dell’obiettivo della prescrizione processuale. Alla previsione in via generale di termini massimi di fase potrebbe essere teoricamente affiancato un complesso sistema di cause di sospensione della prescrizione e contemplato il potere del giudice procedente di disporre il prolungamento del termine di fase in casi di particolare complessità, analogamente a quanto previsto dall’art. 304 c.p.p. in relazione ai termini di custodia cautelare. Quest’ultima soluzione è stata peraltro ritenuta inopportuna dalla Commissione, in quanto finirebbe con il far dipendere la determinazione del tempo necessario a prescrivere da una valutazione discrezionale del giudice procedente, in controtendenza rispetto all’unico obiettivo del legislatore del 2005 - oggetto di unanime approvazione da parte della dottrina – di ancorare il tempo necessario a prescrivere a fattori oggettivi, non dipendenti da valutazioni discrezionali del giudice procedente.

Termini di fase troppo ‘prudenti’ e, pertanto, troppo lunghi, finirebbero, d’altra parte, con il vanificare lo scopo di accelerazione processuale assegnato alla prescrizione dell’azione. Come la dottrina aveva rilevato a proposito del disegno di legge sulla c.d. prescrizione breve, pure dichiaratamente finalizzata a garantire la ragionevole durata dei procedimenti, la somma di tutti i termini di fase previsti da quella disciplina avrebbe consentito di tenere sotto processo un cittadino per un numero di anni certamente incongruo, cui avrebbe dovuto sommarsi il tempo delle indagini preliminari, non ‘coperto’ dalla prescrizione processuale.

Infine, non va sottaciuto che le ragioni della prescrizione ‘sostanziale’ non vengono del tutto meno una volta che sia avviato il processo. Accanto al diritto soggettivo dell’imputato alla sollecita definizione del processo medesimo, continua in particolare ad avere un senso ben preciso l’idea che, man mano che ci si allontana dalla commissione del reato, sempre meno si giustifica la pena da un punto di vista general- e, soprattutto, specialpreventivo: come ricordato, le persone cambiano nel tempo, e il loro bisogno di risocializzazione possibilmente diminuisce, anche a fronte della sofferenza già provocata dalla mera pendenza del processo.

La Commissione ha, pertanto, ritenuto preferibile ricercare una soluzione rispettosa della tradizione, non abbandonando, almeno nelle sue linee fondamentali, la logica della prescrizione (sostanziale) del reato, in particolare modulando la disciplina delle cause di sospensione e di interruzione in modo da assicurare alla giurisdizione tempi sufficienti, ma assieme non irragionevolmente dilatati, per l’accertamento del fatto e l’ascrizione della responsabilità una volta che il processo sia iniziato.

3. Le linee essenziali della proposta elaborata dalla Commissione

Quale punto di partenza del lavoro la Commissione ha ritenuto possibile e opportuna una correzione del meccanismo attualmente disegnato dalla legge n. 251/2005, nella misura in cui – per effetto dell’aumento di un solo quarto del termine prescrizionale base in presenza di cause interruttive – concede alla giurisdizione un tempo estremamente limitato per giungere alla sentenza definitiva dal momento in cui viene compiuto il primo atto interruttivo, spesso rappresentato (specie nei reati di gravità medio-bassa) dall’esercizio dell’azione penale. Rispetto, ad es., ai delitti che si prescrivono oggi in sei anni, ai sensi dell’art. 157 co. 1, se l’azione penale viene esercitata in prossimità della scadenza di tale termine la giurisdizione avrà a propria disposizione poco più di un anno e mezzo per celebrare l’udienza preliminare, il giudizio di primo grado, quello di appello e quello di cassazione, senza contare gli eventuali giudizi di rinvio: un tempo manifestamente insufficiente per giungere a una sentenza definitiva, e durante il quale il processo sarà inesorabilmente destinato a prescriversi, anche là dove sia stato possibile giungere a una sentenza di condanna in primo grado.

a) Ad evitare questo irragionevole risultato, la Commissione, riprendendo, almeno parzialmente, un’indicazione già contenuta nel progetto Pagliaro, ha raggiunto un ampio consenso su di un primo correttivo, consistente nella previsione di due successive cause di sospensione della prescrizione legate, rispettivamente, al deposito della sentenza di condanna di primo e di secondo grado.

L’idea è, in sostanza, quella secondo cui ad ogni riscontro processuale della fondatezza dell’ipotesi accusatoria corrisponde la necessità di bloccare almeno temporaneamente il decorso della prescrizione, così da assegnare alla giurisdizione un tempo ragionevole per compiere la verifica della correttezza della decisione nei gradi di impugnazione.

A garantire poi che i tempi delle impugnazioni non siano a loro volta troppo dilatati, la Commissione ha ritenuto di fissare periodi massimi di sospensione della prescrizione che appaiano ragionevoli, anche perché ritagliati sulla durata media dei giudizi di impugnazione. Decorsi tali termini, la prescrizione riprenderà il proprio corso, così da conservare una funzione di stimolo alla sollecita definizione del giudizio. 

Il meccanismo della sospensione della prescrizione del reato durante i giudizi di impugnazione si fa carico, così, della medesima funzione di garanzia della ragionevole durata del processo caratteristica di una prescrizione processuale strutturata secondo le diverse fasi di giudizio; ma, rispetto a quest’ultimo modello, presenta un maggior grado di flessibilità, dal momento che il decorso del termine di sospensione successivo alla sentenza di condanna non determina automaticamente l’improcedibilità dell’azione, come accade nel meccanismo della prescrizione processuale; ma fa sì che l’orologio della prescrizione continui a decorrere dal punto in cui si era fermato, consentendo alla giurisdizione di recuperare il tempo auspicabilmente ‘risparmiato’ nelle fasi precedenti di giudizio.  

b) Un secondo correttivo ipotizzato dalla Commissione consiste nel rimodulare il rapporto tra il termine prescrizionale di base, disciplinato dall’art. 157 c.p., e l’aumento della prescrizione in caso di eventi interruttivi.  

Per quel che concerne anzitutto il termine base di prescrizione di cui all’art. 157 c.p., la Commissione ha ritenuto anzitutto che alla sua determinazione debba senz’altro rimanere estranea una logica di tutela della ragionevole durata del processo, dal momento che il processo e le stesse indagini potrebbero non essere neppure iniziate in pendenza del termine medesimo. Il punto di vista decisivo dovrebbe, piuttosto, essere soltanto quello – che risponde alle rationes ‘classiche’ della prescrizione sostanziale – della persistenza o meno delle ragioni dell’intervento punitivo nonostante il lasso di tempo decorso dal fatto. La disciplina di cui all’art. 157 c.p. dovrà dunque essere fisiologicamente calibrata sull’ipotesi di emersione tardiva della notizia di reato, onde valutare se il fatto meriti ancora un procedimento penale, ovvero se debba considerarsi ormai coperto dall’oblio. 

In questa esclusiva ottica, la Commissione ha ritenuto opportuno proporre un ritorno al sistema di determinazione del tempo necessario a prescrivere organizzato attorno a fasce di gravità del reato: tre anni se si tratta di contravvenzioni; cinque se si tratta di delitto punibile con la reclusione non superiore nel massimo a cinque anni; sette se si tratta di delitto punibile con la reclusione non superiore nel massimo a dieci anni; dieci, se si tratta di delitto punibile con la reclusione non superiore nel massimo a quindici anni; e quindici negli altri casi di delitti non puniti con l’ergastolo (per questi ultimi conservando la regola dell’imprescrittibilità).  

Una volta però che la notitia criminis sia emersa entro i termini indicati, l’intera Commissione ha condiviso l’esigenza di assicurare in ogni caso alla giurisdizione un tempo congruo per pervenire, dopo il primo atto interruttivo, quanto meno alla sentenza di condanna di primo grado, la quale determinerà a sua volta il previsto effetto sospensivo per la celebrazione dei gradi dell’impugnazione. E ciò anche nell’ipotesi in cui la notitia criminis sia emersa in prossimità della scadenza del termine base, in un momento nel quale ancora non sia maturato quel ‘tempo dell’oblio’ cui è unicamente commisurata la disciplina dell’art. 157 c.p.  

Come anticipato, il principale limite della disciplina oggi vigente consiste proprio nel non concedere alla giurisdizione un tempo congruo per pervenire ad un accertamento nelle ipotesi di scoperta tardiva della notitia criminis, nelle quali il ritardo non sia imputabile all’inerzia o alla negligenza del pubblico ministero. L’ordinamento riconosce in questi casi che il tempo dell’oblio non è ancora maturato, e che – dunque – persistono le ragioni per perseguire penalmente l’autore; ma, contraddittoriamente, accorda alla giurisdizione il prolungamento del solo quarto del tempo necessario a prescrivere, in caso di atti interruttivi, prevedendo un tempo senz’altro insufficiente per garantire il processo. 

La Commissione ha perciò ritenuto di proporre una incisiva modifica dell’attuale combinato disposto degli artt. 160 u.c. e 161 u.c. c.p., che fissano i coefficienti di prolungamento del termine base in presenza di atti interruttivi, in modo da realizzare un migliore bilanciamento tra i due interessi confliggenti.  La Commissione ha inteso, da una parte, assicurare alla giurisdizione un tempo congruo dopo il primo atto interruttivo per poter pervenire quanto meno alla sentenza di primo grado, avvalendosi poi delle eventuali cause di sospensione dovute alle condanne di primo e secondo grado; e, d’altra parte, mantenere al decorso della prescrizione dopo il primo atto interruttivo una funzione di stimolo alla sollecita definizione del processo, che appare irrinunciabile anche e specialmente nei casi in cui la notitia criminis sia emersa tardivamente, e sia dunque trascorso un tempo significativo dalla commissione del fatto. 

Sul punto, la Commissione ha ritenuto anzitutto che sia del tutto distonico rispetto a qualsiasi pensabile ratio della prescrizione fissare aumenti del termine base differenziati in ragione della differente pericolosità soggettiva dell’autore del reato. L’individuazione, d’altra parte, di un coefficiente unitario di aumento del termine base comporta la conseguenza che la misura del prolungamento cresca con l’estendersi del termine medesimo; il che appare discutibile, dal momento che l’aumento ha la funzione, allorché essa si sia tempestivamente attivata entro il termine base di cui all’art. 157 c.p., di assicurare alla giurisdizione un tempo congruo per pervenire ad un accertamento del reato e delle relative responsabilità: tempo che non dipende in alcun modo dalla gravità del reato per cui si procede, ma – semmai – dalla quantità di adempimenti processuali che occorre compiere per pervenire all’accertamento. 

Si è pertanto ritenuto che – dopo il primo atto interruttivo, che segnala l’avvenuto attivarsi della giurisdizione rispetto a una notitia criminis ancora tempestiva – debba in ogni caso essere concesso alla giurisdizione medesima, anche nell’ipotesi limite in cui il primo atto interruttivo sia compiuto in prossimità della scadenza del termine previsto dall’art. 157 c.p., un tempo compreso almeno tra i due e i tre anni per consentire la conclusione delle fasi preliminari e/o il compiuto svolgimento del primo grado di giudizio. 

Per pervenire a tale risultato, il coefficiente di aumento del termine base in presenza di eventi interruttivi è stato rimodulato in maniera inversamente proporzionale alla durata di tale termine, in maniera da assicurare in ogni caso che il termine base possa essere prolungato, rispetto a qualsiasi reato, di un tempo compreso tra i due e i tre anni, che potrebbe essere sufficiente a consentire alla giurisdizione di pervenire – se necessario con cadenze accelerate – ad un accertamento in primo grado, anche là dove la notitia criminis sia pervenuta in limine praescriptionis.  

Si è così previsto un prolungamento della metà nel caso in cui il termine base sia pari a tre o cinque anni; del terzo, nel caso in cui il termine base sia pari a sette anni; del quarto, nel caso in cui il termine base sia pari a dieci anni; e del quinto, là dove il termine base sia pari a quindici anni.  

c) Allo scopo, infine, di conferire alla disciplina della prescrizione un effetto acceleratorio delle cadenze processuali anche nelle ipotesi di emersione tempestiva della notitia criminis, la Commissione ha ipotizzato un terzo correttivo fondamentale, consistente nell’individuazione di un termine massimo, a partire dall’iscrizione della notizia di reato, entro il quale il pubblico ministero è tenuto ad assumere le proprie determinazioni in ordine all’esercizio dell’azione penale o alla richiesta di archiviazione, ai  sensi dell’art. 405 co. 1 c.p.p. 

Si è così previsto che la disciplina del termine base di prescrizione prevista dall’art. 157 c.p. sia integrata da una disposizione la quale stabilisce che, prima della scadenza dell’ordinario termine di base, il reato comunque si prescrive allorché sia decorso il doppio dei termini di durata massima delle indagini preliminari e delle relative proroghe, determinati ai sensi degli articoli 405, 406 e 407 del codice di procedura penale. Ciò per evitare che il pubblico ministero, concluse ritualmente le indagini, non si attivi in tempi ragionevoli per le sue decisioni, finendo col chiedere il rinvio a giudizio o l’archiviazione in prossimità della scadenza dei termini prescrizionali, con il connesso rischio che la prescrizione maturi comunque precocemente, impedendo la definizione del processo. 

4. La disciplina del ‘termine base’ di prescrizione (art. 157) 

Analizzando ora più nel dettaglio l’articolato proposto, la Commissione ha – come anticipato – optato per l’adozione di un sistema di determinazione del tempo necessario a prescrivere (e dunque del termine c.d. base di cui all’art. 157 c.p.) organizzato attorno alle cinque fasce di gravità del reato già menzionate.

Sono stati mantenuti inalterati il secondo, il terzo e il quarto comma della disposizione oggi vigente, in larga parte frutto di condivisibili modifiche alla disciplina originaria apportate dalla legge 251/2005, mentre si è ritenuto di sopprimere il comma quinto, che – secondo quanto autorevolmente precisato dalla Corte costituzionale (sent. n. 2/2008) – non trova attualmente alcuna pratica applicazione, essendo pensato per l’ipotesi in cui il legislatore dovesse introdurre pene principali diverse da quelle detentive e pecuniarie. Sembra sul punto ragionevole lasciare che sia il (futuro) legislatore a intervenire con una norma apposita in materia di prescrizione, se e quando intenderà introdurre nuove pene principali. 

Quanto al sesto comma oggi vigente (il quinto comma nel progetto della Commissione), che introduce termini prescrizionali differenziati per numerose categorie di reati che generano particolare allarme sociale, la Commissione ha ritenuto di confinare l’aumento del doppio dei termini prescrizionali già previsto dalla norma in vigore alle sole categorie dei reati di mafia e di terrorismo, eliminando per ogni altra categoria di delitti il regime di ‘doppio binario’ previsto dalla legge n. 251/2005. 

Il nuovo sesto comma contiene poi la previsione, già commentata nel paragrafo precedente, che stabilisce che, prima della scadenza dei termini di cui al primo e al sesto comma, il reato comunque si prescrive se il pubblico ministero non assume le determinazioni di cui all’articolo 405, comma 1, del codice di procedura penale allorché sia decorso il doppio dei termini di durata massima delle indagini preliminari e delle relative proroghe, determinati ai sensi degli articoli 405, 406 e 407 del codice di procedura penale. 

Inalterati dovrebbero restare infine gli ultimi due commi della norma, relativi rispettivamente alla rinunciabilità della prescrizione da parte dell’imputato e alla previsione dell’imprescrittibilità per i delitti punibili con l’ergastolo.

5. La disciplina del dies a quo (art. 158) 

La Commissione ha intensamente discusso, nel corso dei propri lavori, una serie di opzioni di riforma della vigente disciplina relativa alla decorrenza del termine della prescrizione di cui all’art. 158, per tenere conto in particolare della peculiare tipologia dei reati ‘a evento prolungato’, così come delle ipotesi in cui la mancata scoperta tempestiva del reato dipenda da un’attività di fraudolento occultamento del reato medesimo da parte dell’autore. 

La Commissione ha peraltro ritenuto più opportuno riservare tali questioni a una più fase di più matura riflessione, limitandosi a proporre allo stato un’unica modifica, imposta dalle convenzioni sottoscritte dall’Italia in materia di abusi sessuali sui minori. Il nuovo terzo comma dell’art. 158 richiama dunque l’elenco di delitti di cui all’art. 392, comma 1-bis c.p.p. laddove commessi nei confronti di persona minorenne, stabilendo che rispetto ad essi il termine della prescrizione decorra dal compimento del quattrodicesimo anno di età della persona offesa. Tale soluzione è parsa idonea a contemperare da un lato l’esigenza che la vittima disponga di un tempo congruo per denunciare il fatto una volta superata la propria situazione di dipendenza morale e materiale dall’autore degli abusi, e dall’altro l’esigenza che l’intervento penale non abbia luogo a una distanza eccessiva dal fatto, con conseguenti difficoltà di ricostruzione probatoria del fatto medesimo e correlativi ostacoli all’esercizio del diritto di difesa da parte dell’imputato. 

6. La disciplina della sospensione della prescrizione (art. 159) 

La Commissione ha anzitutto ritenuto di integrare le cause di sospensione del corso della prescrizione già previste dal primo comma contemplando l’ipotesi ulteriore di una rogatoria all’estero, stabilendo che il periodo di sospensione non possa comunque eccedere i sei mesi. Le ulteriori modifiche proposte del primo comma dell’art. 159 mirano semplicemente a precisare ed esporre in forma più ordinata la disciplina esistente. 

Il nuovo secondo comma della norma dovrebbe invece costituire l’architrave della riforma, che individua nelle sentenze non definitive di condanna altrettante cause di sospensione della prescrizione. La Commissione ha ritenuto in proposito di dover articolare in maniera differenziata i periodi di sospensione successivi alla sentenza di condanna di primo e di secondo grado, tenendo conto dei tempi medi di definizione dei giudizi in appello e in cassazione.  

Si è perciò proposta una sospensione della prescrizione per non più di due anni dopo il deposito della sentenza di condanna di primo grado, e una successiva sospensione per non più di un anno dopo il deposito della sentenza di condanna in grado d’appello. Quest’ultima causa sospensiva sarebbe destinata ad operare anche nel caso in cui il giudice d’appello accolga parzialmente l’impugnazione dell’imputato, purché ne venga confermata la condanna; e sarebbe altresì destinata ad operare, per espressa previsione normativa, anche nell’ipotesi in cui la condanna venga pronunciata in esito al giudizio di rinvio.  

Si è infine espressamente regolata, nel periodo finale del secondo comma, l’ipotesi del concorso tra la causa di sospensione dovuta alle condanne nei gradi di merito e le altre cause sospensive previste dal primo comma, stabilendosi in tal caso il prolungamento corrispondente del termine. 

7. La disciplina dell’interruzione della prescrizione (art. 160) 

Quanto alle cause di interruzione, la scelta di assegnare alla sentenza di condanna rilevanza sospensiva della prescrizione ai sensi dell’art. 159 comporta, anzitutto, la necessità di eliminare la menzione della stessa tra le cause di interruzione della sospensione. 

Si è così proposto l’accorpamento in un unico comma dell’elenco delle cause interruttive, al quale dovrebbe essere aggiunto l’interrogatorio della persona sottoposta a indagini compiuto dalla polizia giudiziaria su delega del pubblico ministero (oggi incongruamente escluso dal tassativo elenco degli atti interruttivi), e dal quale dovrebbe invece essere eliminato il provvedimento del giudice di fissazione dell'udienza in camera di consiglio per la decisione sulla richiesta di archiviazione, che la Commissione ha ritenuto superfluo. L’inserimento dell’inciso “davanti al tribunale in composizione monocratica” che integra il riferimento al decreto di citazione a giudizio ha lo scopo di escludere dal novero degli atti interruttivi il decreto di citazione per il giudizio di appello di cui all’art. 601 co. 3 c.p.p. 

Il (nuovo) secondo comma stabilisce la misura massima del prolungamento del termine in caso di eventi interruttivi, secondo la tecnica – consolidata nella tradizione italiana – dell’indicazione di una frazione del termine di prescrizione ordinario, e secondo le linee di fondo già analiticamente illustrate supra, § 3, lett. b). 

8. Gli effetti delle cause di sospensione e di interruzione (art. 161) 

In conseguenza delle modifiche proposte all’art. 160, il contenuto dell’art. 161 dovrebbe essere limitato alla disposizione, attualmente contenuta nel primo comma, che stabilisce l’effetto estensivo a tutti i concorrenti delle cause di sospensione e di interruzione.

9. Ulteriori ipotesi di riforma 

9.1. Prima ipotesi alternativa. 

E’ stata, anzitutto, esaminata una proposta alternativa che, per garantire più incisivamente la ragionevole durata del processo, mira a conferire alla disciplina un ulteriore effetto di sollecita definizione delle indagini e dell’udienza preliminare nonché del giudizio di primo grado nel caso in cui la notitia criminis sia emersa prontamente o comunque dopo un lasso di tempo molto ridotto dalla commissione del reato [caso a)], concedendo parallelamente un tempo più esteso all’autorità giudiziaria nel caso in cui la notizia sia emersa invece a ridosso della scadenza dei termini prescrizionali [caso b)].

Nel caso a) i tempi del processo tendono ad allungarsi di molto perché la pratica giudiziaria dimostra che le fasi delle indagini preliminari e dell’udienza preliminare (nonché il giudizio di primo grado) possono tendere e spesso tendono ad occupare tutto o notevole parte del tempo che corre dalla acquisizione della notizia di reato alla scadenza dei termini di prescrizione fino all’eventuale condanna di primo grado; condanna che, secondo la proposta-base della Commissione, farebbe scattare le già indicate cause di sospensione.

Ora il rischio che tutto il tempo (o quasi) previsto per la maturazione dei termini della prescrizione del reato venga utilizzato per le sole fasi preliminari e/o del  solo giudizio di primo grado, dilatando a dismisura i tempi complessivi del processo, dovrebbe apparire irragionevole. 

Nel caso b) - vale a dire in quello della notizia che pervenga a ridosso della scadenza dei termini di prescrizione del reato – il tempo per celebrare il processo potrebbe apparire a taluno troppo breve se si tenesse conto dei soli termini di interruzione previsti dalla proposta-base di questa commissione (tra i due e i tre anni). 

Per ovviare ai problemi, di opposta natura e significato dei casi (a) e (b), è stata formulata in Commissione l’ipotesi che si corregga la determinazione del tempo di prescrizione del reato tenendo conto del tempo di acquisizione (e iscrizione) della notizia di reato, secondo il meccanismo che segue. 

  • Prescrizione per tardività della notizia di reato

Anzitutto si calcola il tempo che va dalla commissione del reato alla notizia dello stesso. Se detto tempo supera i limiti generali della prescrizione, secondo le diverse fasce di reato (rideterminate in funzione di questa ipotesi alternativa), la prescrizione è, naturalmente, senz’altro dichiarata.

  • Tempestiva acquisizione della notizia di reato, sospensione e termini della prescrizione

Se la notizia di reato viene invece acquisita tempestivamente, l’iscrizione della stessa nell’apposito registro ( art. 335 c.p.p.) fa scattare una causa di sospensione della prescrizione per un tempo senz’altro congruo per consentire la celebrazione delle fasi iniziali del procedimento (indagini e udienza preliminari) e del giudizio di primo grado.

A fronte della causa di sospensione predetta viene rideterminato e ridotto il termine di prescrizione del reato per controbilanciare l’effetto di allungamento e ricondurre a ragionevolezza la durata complessiva del processo, secondo le scansioni seguenti.

Se il tempo trascorso dalla commissione del reato sino all’acquisizione della notizia di reato lascia residuare, quanto alla scadenza dei termini di prescrizione, un tempo superiore ai tre anni, il termine generale della prescrizione del reato previsto per tutte le fasce di reato si riduce automaticamente a tre anni.

Se il tempo di prescrizione trascorso dal commesso reato sino all’acquisizione della notizia, rispetto ai limiti generali fissati per le fasce della prescrizione del reato, lascia residuare un tempo pari o inferiore ai tre anni, il tempo della prescrizione corrisponde a tre anni o a meno di tre anni coincidendo con il tempo effettivamente residuato.

Il tempo della prescrizione così rideterminato e ridotto – a partire dalla acquisizione della notizia di reato – per evitare arbitrarie lungaggini delle fasi iniziali del procedimento, viene poi sospeso, dal momento della “iscrizione”, per un tempo congruo per consentire la celebrazione delle fasi iniziali del procedimento e del giudizio di primo grado.

  • Raccordo con la proposta-base della Commissione

Rispetto alla proposta-base formulata dalla Commissione, questo meccanismo comporta che:

  1. dopo il primo grado, in caso di condanna scattano le sospensioni secondo la detta proposta-base; perciò consentendo l’intero cammino del processo;
  2. viene meno l’esigenza di prevedere la nuova figura di una prescrizione del reato collegata alla maturazione del doppio del tempo impegnato per le indagini preliminari previsto dagli artt. 405, 406 e 407 c.p.p. a scopo di incentivare l’iniziativa del pubblico ministero; perché il meccanismo dell’ipotesi alternativa vale di per sé a sollecitare una più pronta attività e decisione della procura.
  3. vengono meno le ipotesi di interruzione, perché il tempo di sospensione previsto a seguito dell’iscrizione della notizia di reato assorbe ogni esigenza di ulteriori prolungamenti da collegare alle attività giudiziarie.
  4. fatti salvi i casi degli artt. 157 co. 5 e 158 co. 3, viene previsto un limite massimo per l’estinzione del reato (venti anni dal commesso reato).

Va tenuto presente che, per meglio congegnare il meccanismo, questa ipotesi alternativa prevede anche alcune diversità nella definizione dei termini-base di prescrizione del reato (art.157 co. 1).

In conclusione il sistema, muovendo dalla proposta-base della Commissione prima illustrata, risulta il seguente (le novità rispetto alla proposta-base sono segnalate in grassetto):

Art. 157 - Prescrizione. Tempo necessario a prescrivere

[I] La prescrizione estingue il reato: 

  1. in quattro anni se si tratta di contravvenzione; 
  2. in sei anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a cinque anni;
  3. in otto anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a dieci anni;
  4. in dodici anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a quindici anni;
  5. in quindici anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a quindici anni.

[II]. Per determinare il tempo necessario a prescrivere si ha riguardo alla pena stabilita dalla legge per il reato consumato o tentato, senza tener conto della diminuzione per le circostanze attenuanti e dell’aumento per le circostanze aggravanti, salvo che per le circostanze aggravanti per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria e per quelle ad effetto speciale, nel qual caso si tiene conto dell’aumento massimo di pena previsto per l’aggravante.

[III]. Non si applicano le disposizioni dell’articolo 69 e il tempo necessario a prescrivere è determinato a norma del secondo comma.

[IV]. Quando per il reato la legge stabilisce congiuntamente o alternativamente la pena detentiva e la pena pecuniaria, per determinare il tempo necessario a prescrivere si ha riguardo soltanto alla pena detentiva.

[V]. I termini di cui ai commi che precedono sono raddoppiati per il reato di cui all’art. 416-bis del codice penale e per i delitti consumati o tentati commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare le associazioni previste dallo stesso articolo, nonché per i delitti consumati o tentati con finalità di terrorismo.

[VI]. (Viene eliminato il comma sesto della proposta-base). 

[VII]. La prescrizione è sempre espressamente rinunciabile dall’imputato.

 [VIII]. La prescrizione non estingue i reati per i quali la legge prevede la pena dell’ergastolo, anche come effetto dell’applicazione di circostanze aggravanti. 

Art. 158 - Decorrenza del termine della prescrizione

[I]. Il termine della prescrizione decorre, per il reato consumato, dal giorno della consumazione; per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l’attività del colpevole; per il reato permanente, dal giorno in cui è cessata la permanenza.

[II]. Quando la legge fa dipendere la punibilità del reato dal verificarsi di una condizione, il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui la condizione si è verificata. Nondimeno, nei reati punibili a querela, istanza o richiesta, il termine della prescrizione decorre dal giorno dal commesso reato.

[III]. Per i reati di cui all’art. 392, comma 1-bis, del codice di procedura penale, se commessi nei confronti di minore, il termine della prescrizione decorre dal compimento del quattordicesimo anno di età della persona offesa.

Art. 159 (Viene sostituito da una disposizione dal titolo e con il contenuto seguenti).  Sospensione  e termini della prescrizione a seguito dell’acquisizione e iscrizione della notizia di reato. 

[I] Il corso della prescrizione è sospeso dall’iscrizione della notizia di reato da parte del pubblico ministero sino al deposito della sentenza di primo grado, per un tempo comunque non superiore a quattro anni se si procede per taluno dei reati di cui all’articolo 550 del codice di procedura penale, a sei anni se si procede per taluno dei reati di cui all’articolo 407, comma 2, lettera a) del codice di procedura penale e a cinque anni se si procede per ogni altro reato. 

[II] Dal momento dell’acquisizione della notizia medesima la prescrizione estingue il reato decorsi tre anni. Se, al momento in cui perviene la notizia, il tempo che manca alla prescrizione ai sensi dell’art. 157 è inferiore a tre anni la prescrizione estingue il reato decorso detto termine minore. 

Art. 160 - Altri casi di sospensione della prescrizione

[I]. Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso:

  1. dal deposito della sentenza di condanna di primo grado sino al deposito della sentenza che definisce il grado successivo di giudizio, per un tempo comunque non superiore a due anni;
  2. dal deposito della sentenza di condanna di secondo grado, anche se pronunciata in sede di rinvio, sino alla pronuncia della sentenza definitiva, per un tempo comunque non superiore a un anno.

[II]. Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso: 

  1. dal provvedimento con cui il pubblico ministero presenta la richiesta di autorizzazione a procedere sino al giorno in cui l’autorità competente accoglie la richiesta;
  2. dal provvedimento di deferimento della questione ad altro giudizio sino al giorno in cui viene definito il giudizio cui è stata deferita la questione;
  3. dal provvedimento che dispone un rogatoria internazionale sino al giorno in cui l’autorità richiedente riceve la documentazione richiesta, o comunque decorsi sei mesi dal provvedimento che dispone la rogatoria; 
  4. nei casi di sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell'imputato o del suo difensore. In caso di sospensione del processo per impedimento delle parti o dei difensori, l'udienza non può essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell'impedimento, dovendosi avere riguardo in caso contrario al tempo dell'impedimento aumentato di sessanta giorni. Sono fatte salve le facoltà previste dall'articolo 71, commi 1 e 5, del codice di procedura penale;
  5. in ogni altro caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare disposizione di legge.

[III]. Se durante i termini di sospensione stabiliti dal primo comma si verifica un’ulteriore causa di sospensione, tali termini sono prolungati per il tempo corrispondente.

[IV]. La prescrizione riprende il suo corso dal giorno in cui è cessata la causa della sospensione.

Art. 161 - Termine massimo per l’estinzione del reato ed effetti della sospensione

[I]. Salvi i casi previsti dagli artt. 157 comma quinto e 158 comma terzo, il reato comunque si estingue al decorso del termine massimo di venti anni dal commesso reato, senza che esso sia stato definitivamente accertato.

[II]. (Abrogato e sostituito il comma del testo vigente) La sospensione della prescrizione ha effetto per tutti coloro che hanno commesso il reato.

  • Conclusioni sul significato e gli effetti del meccanismo appena illustrato (relativo alla prima ipotesi alternativa)

Secondo la proposta alternativa che precede il micro-sistema della prescrizione muove sempre dall’idea sostanziale della prescrizione del reato; soltanto che i termini di quest’ultima tendenzialmente si riducono a partire dal momento dell’acquisizione della notizia di reato da parte dell’Autorità Giudiziaria come pendant della previsione di una causa di sospensione - collegata alla iscrizione della notizia di reato -  che consente di celebrare le fasi preliminari e il primo grado in tempi senz’altro congrui.

  • Tale congruità risulta anche dalla circostanza che i tre anni della prescrizione (o il termine minore che residui) rendono flessibile il sistema costituendo un’utile risorsa, per l’autorità giudiziaria, nel senso che la medesima può, per così dire, spendere i tre anni previsti per la prescrizione nella conduzione complessiva del processo. In altre parole, i tre anni (o il minor tempo residuo) rimangono da calcolare, al netto delle rilevanti e congrue sospensioni, prima di stabilire se la prescrizione del reato sia davvero maturata, decretando l’effettiva morte del procedimento. Si garantiscono con ciò sensibili margini di manovra nella gestione delle complessità processuali.
  • Un simile meccanismo, prevedendo una causa di sospensione per un tempo congruo,  a seguito dell’iscrizione della notizia di reato può risolvere, come detto,  il problema molto rilevante della emersione della notizia di reato a ridosso della scadenza dei comuni termini prescrizionali; problema che si fa particolarmente acuto ove si tratti di reati gravi come la corruzione o la concussione e in ogni caso di reati che promuovano un forte allarme sociale, garantendo che comunque il processo possa celebrarsi. 

Per converso lo stesso congegno normativo, riducendo i termini di prescrizione del reato, nel caso in cui la notizia di reato viene acquisita precocemente, realizza lo scopo di contenere anche fortemente i tempi del processo contribuendo alla sua ragionevole durata. Si evita in tal modo di scaricare sull’indagato o imputato il rischio di eccessive dilatazioni del procedimento, soprattutto nella fase dell’indagine e dell’udienza preliminari; rischio incentivato dalla circostanza che l’autorità giudiziaria,  nel detto caso di ‘precoce’ notizia di reato, si trova dinnanzi tempi prescrizionali pieni e perciò stesso molto lunghi  a fronte delle effettive esigenze processuali con l’eventualità di “prendersela comoda” in attesa che l’urgenza s’imponga.

  • È inutile precisare che il meccanismo della sospensione collegata all’iscrizione della notizia di reato - per consentire le indagini, l’udienza preliminare e il giudizio di primo grado - si innesta nel sistema più generale delle ulteriori sospensioni che, per la proposta-base della Commissione, scattano in caso di condanna al termine del giudizio di primo grado o in appello confermando il complessivo effetto virtuoso, che consiste nel consentire la celebrazione del processo fino al giudicato. 

Il meccanismo prevede tuttavia un termine massimo oltre il quale il reato più non sopravvive (art. 160, co.1) per evitare che il cumulo delle sospensioni possa far esplodere in taluni casi concreti ogni argine, così definendo l’arco temporale solo entro il quale, almeno di regola, può mantenersi in vita l’interesse dello Stato a punire e in ogni caso si giustifica l’intervento punitivo, tenendo soprattutto conto dell’evoluzione della persona dell’imputato nel tempo.

9.2. Seconda ipotesi alternativa.

Alla Commissione è stata, infine, proposta una ulteriore ipotesi alternativa, che – nell’intento parimenti di stimolare l’accelerazione delle indagini preliminari e dei processi in primo grado – prevederebbe anch’essa il venir meno di tutte le cause interruttive della prescrizione. 

L’idea centrale alla base di tale proposta è che le ragioni sostanziali della prescrizione non vengono meno una volta che la magistratura inquirente si sia attivata, anche esercitando l’azione penale; sicché ha senso che la prescrizione continui nella detta ipotesi a decorrere, quanto meno sino al primo giudizio sulla fondatezza dell’azione penale, rappresentato dalla sentenza di condanna di primo grado. 

Dopodiché, resterebbe nella sostanza inalterato – con le precisazioni di cui si dirà tra un istante – il disegno del progetto, imperniato sul doppio effetto sospensivo della sentenza di condanna di primo e di secondo grado, con scansioni temporali che assicurino la sollecita definizione delle impugnazioni.

A compensare, peraltro, il venir meno delle cause interruttive, i termini di prescrizione di cui all’art. 157 dovrebbero essere lievemente allungati rispetto al progetto. Entro i termini dell’art. 157, la giurisdizione dovrebbe dunque pervenire quanto meno ad una sentenza di condanna di primo grado, alla quale conseguirà l’effetto sospensivo di cui all’art. 159.

Più in particolare, il primo comma dell’art. 157 c.p. dovrebbe essere così formulato:

“[I]. La prescrizione estingue il reato:

  1. in tre anni se si tratta di contravvenzione; 
  2. in sei anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a cinque anni;
  3. in otto anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a dieci anni;
  4. in dieci anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a quindici anni;
  5. in quindici anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a quindici anni”.

In base a questa seconda proposta alternativa, dovrebbe essere radicalmente eliminato ogni doppio binario per speciali categorie di reati, ivi compresi i reati di mafia e di terrorismo, che resterebbero dunque soggetti alla discipplina generale di cui al primo comma.

L’art. 158 dovrebbe rimanere identico a quello del progetto, mentre l’art. 159, disciplinante le cause di sospensione, dovrebbe essere modificato rispetto al progetto soltanto per ciò che concerne la durata della sospensione successiva alla sentenza di primo grado. In particolare, una sospensione di un solo anno dopo la sentenza di primo grado potrebbe essere ritenuta in via generale sufficiente (alternativa A), ovvero potrebbe essere considerata sufficiente quanto meno per le contravvenzioni, conservandosi per i delitti una sospensione biennale (alternativa B).

Gli articoli 160 e 161 dovrebbero, infine, essere abrogati.

10. Disposizioni di coordinamento e disciplina transitoria.

Quanto alle disposizioni di coordinamento dovrà valutarsi l’opportunità di raccordi sistematici con altre disposizioni che prevedono una disciplina speciale della prescrizione.

La riforma ipotizzata dalla Commissione dovrebbe sostituire alla disciplina attuale un assetto completamente differente, basato su un nuovo complessivo bilanciamento tra interessi confliggenti e un delicato sistema di pesi e contrappesi; un assetto che tuttavia potrebbe ingenerare gravi problemi in fase transitoria rispetto ai processi in corso al momento dell’entrata in vigore della legge.

Posta la sicura irretroattività ai fatti già commessi delle disposizioni più sfavorevoli per il reo, in ragione del principio di legalità in materia penale di cui all’art. 25 co. 2 Cost., il rischio è infatti che tutte le disposizioni più favorevoli previste dalla nuova disciplina (ad es. l’abbreviazione dei termini base di prescrizione di cui all’art. 157) possano determinare la morte anticipata di un numero notevole di procedimenti in corso, già calendarizzati in funzione della vecchia disciplina. 

Al riguardo, va tuttavia considerato che – in forza dell’ormai consolidata giurisprudenza costituzionale: cfr. sent. 393/2006, 72/2008, 236/2011) – il principio della retroattività in mitius delle modifiche normative in materia penale può soffrire eccezioni, laddove la disciplina derogatoria superi un c.d. vaglio positivo di ragionevolezza, in nome della tutela di confliggenti interessi e principi di rango costituzionali, quali ad es. l’interesse alla non dispersione delle prove già raccolte, i diritti delle vittime del reato, e in generale l’insieme degli interessi sottesi all’esercizio della giurisdizione penale.

Parrebbe pertanto raccomandabile disporre in via generale che le nuove disposizioni debbano trovare applicazione soltanto rispetto ai fatti commessi dopo la loro entrata in vigore, escludendone così in radice ogni effetto retroattivo. La deroga così realizzata all’art. 2 co. 4 c.p. trova qui una solida giustificazione, dal punto di vista dell’art. 3 Cost., in relazione all’inscindibilità della complessiva regolamentazione della prescrizione, che osta all’applicazione parcellizzata ai processi in corso delle sole disposizioni più favorevoli al reo, la quale travolgerebbe irragionevolmente una quantità di procedimenti e processi in corso, con correlativo irrimediabile pregiudizio agli interessi di rilievo costituzionale poc’anzi menzionati.

ALLEGATI:

1. Articolato legge di riforma proposto dalla Commissione
2. Documentazione dei lavori

2.1 prima ipotesi alternativa (supra, § 9.1);
2.2 seconda ipotesi alternativa (supra, § 9.2);

 

ALLEGATO 1

PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

Art. 1  (Modifica della disciplina della prescrizione)

  1. L’articolo 157 del codice penale è così modificato:
    1. il primo comma è sostituito dal seguente: “La prescrizione estingue il reato:
      1. in tre anni, se si tratta di contravvenzione;
      2. in cinque anni, se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a cinque anni;
      3. in sette anni, se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a dieci anni;
      4. in dieci anni, se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a quindici anni;
      5. in quindici anni, se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a quindici anni.”;
    2. il quinto comma è sostituito dal seguente: “I termini di cui ai commi che precedono sono raddoppiati per il reato di cui all’articolo 416-bis e per i reati consumati o tentati commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare le associazioni previste dallo stesso articolo, nonché per i reati consumati o tentati con finalità di terrorismo.”;
    3. il sesto comma è sostituito dal seguente: “Prima della scadenza dei termini di cui ai commi precedenti, il reato comunque si prescrive se il pubblico ministero non ha assunto le determinazioni di cui all’articolo 405, comma 1, del codice di procedura penale quando sia decorso il doppio dei termini di durata delle indagini preliminari e delle relative proroghe, determinati ai sensi degli articoli 405, 406 e 407 del codice di procedura penale.”.
  2. All’articolo 158 del codice penale è aggiunto il seguente comma: “Per i reati previsti dall’articolo 392, comma 1-bis del codice di procedura penale, se commessi nei confronti di minore, il termine della prescrizione decorre dal compimento del quattordicesimo anno di età della persona offesa.”.
  3. L’articolo 159 del codice penale è così modificato:
    1. il primo comma è sostituito dal seguente: “Il corso della prescrizione rimane sospeso:
      1. dal provvedimento con cui il pubblico ministero presenta la richiesta di autorizzazione a procedere sino al giorno in cui l’autorità competente accoglie la richiesta;
      2. dal provvedimento di deferimento della questione ad altro giudizio sino al giorno in cui viene definito il giudizio cui è stata deferita la questione;
      3. dal provvedimento che dispone una rogatoria internazionale sino al giorno in cui l’autorità richiedente riceve la documentazione richiesta, o comunque decorsi sei mesi dal provvedimento che dispone la rogatoria;
      4. nei casi di sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell’imputato o del suo difensore. In caso di sospensione del processo per impedimento delle parti o dei difensori, l’udienza non può essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell’impedimento, dovendosi avere riguardo in caso contrario al tempo dell’impedimento aumentato di sessanta giorni. Sono fatte salve le facoltà previste dall’articolo 71, commi 1 e 5, del codice di procedura penale;
      5. in ogni altro caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare disposizione di legge.”;
    2. il secondo comma è sostituito dal seguente: “Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso per due anni a partire dalla data del deposito della sentenza di condanna di primo grado e per un anno dopo il deposito della sentenza di condanna in grado di appello, anche se pronunciata in sede di rinvio. Se durante i termini previsti dal presente comma si verifica un’ulteriore causa di sospensione, i termini sono prolungati per il tempo corrispondente.”.
      [in alternativa: “per due anni a partire dal giorno in cui è stata pronunciata la sentenza di condanna di primo grado e per un anno dalla pronuncia della sentenza di condanna in grado di appello”]
  4. L’articolo 160 del codice penale è sostituito dal seguente: “Articolo 160. Interruzione del corso della prescrizione. - Interrompono la prescrizione l’ordinanza che applica le misure cautelari personali e quella di convalida del fermo o dell’arresto, l’interrogatorio reso davanti al pubblico ministero, alla polizia giudiziaria su delega del pubblico ministero o al giudice, l’invito a presentarsi al pubblico ministero per rendere l’interrogatorio, la richiesta di rinvio a giudizio, il decreto di fissazione della udienza preliminare, l’ordinanza che dispone il giudizio abbreviato, il decreto di fissazione della udienza per la decisione sulla richiesta di applicazione della pena, la presentazione o la citazione per il giudizio direttissimo, il decreto che dispone il giudizio immediato, il decreto che dispone il giudizio, il decreto di citazione davanti al tribunale in composizione monocratica e il decreto penale di condanna.
    La prescrizione interrotta comincia nuovamente a decorrere dal giorno della interruzione. Se più sono gli atti interruttivi, la prescrizione decorre dall’ultimo di essi; ma in nessun caso i termini stabiliti dall’articolo 157 possono essere prolungati oltre:
    1. la metà del tempo necessario a prescrivere, nei casi stabiliti nell’articolo 157 comma 1 numeri 1 e 2;
    2. il terzo del tempo necessario a prescrivere, nei casi stabiliti nell’articolo 157 comma 1 numero 3;
    3. il quarto del tempo necessario a prescrivere, nei casi stabiliti nell’articolo 157 comma 1 numero 4;
    4. il quinto del tempo necessario a prescrivere, nei casi stabiliti nell’articolo 157 comma 1 numero 5.”.
  5. Il secondo comma dell’articolo 161 del codice penale è abrogato.

Art. 2 (Disposizioni di coordinamento)

L’articolo 239 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale è abrogato.

Art. 3 (Disposizioni di diritto intertemporale)

[sul punto v. le considerazioni di cui al punto 10 della relazione

 

ALLEGATO 2

DOCUMENTAZIONE DEI LAVORI - IPOTESI ALTERNATIVA 1

Art. 157 - Prescrizione. Tempo necessario a prescrivere

[I] La prescrizione estingue il reato:

  1. in quattro anni se si tratta di contravvenzione;
  2. in sei anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a cinque anni;
  3. in otto anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a dieci anni;
  4. in dodici anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a quindici anni;
  5. in quindici anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a quindici anni.

[II]. Per determinare il tempo necessario a prescrivere si ha riguardo alla pena stabilita dalla legge per il reato consumato o tentato, senza tener conto della diminuzione per le circostanze attenuanti e dell’aumento per le circostanze aggravanti, salvo che per le circostanze aggravanti per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria e per quelle ad effetto speciale, nel qual caso si tiene conto dell’aumento massimo di pena previsto per l’aggravante.

[III]. Non si applicano le disposizioni dell’articolo 69 e il tempo necessario a prescrivere è determinato a norma del secondo comma.

[IV]. Quando per il reato la legge stabilisce congiuntamente o alternativamente la pena detentiva e la pena pecuniaria, per determinare il tempo necessario a prescrivere si ha riguardo soltanto alla pena detentiva.

[V]. I termini di cui ai commi che precedono sono raddoppiati per il reato di cui all’art. 416-bis del codice penale e per i delitti consumati o tentati commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare le associazioni previste dallo stesso articolo, nonché per i delitti consumati o tentati con finalità di terrorismo.

[VI]. (Viene eliminato il comma sesto della proposta-base).

[VII]. La prescrizione è sempre espressamente rinunciabile dall’imputato.

[VIII]. La prescrizione non estingue i reati per i quali la legge prevede la pena dell’ergastolo, anche come effetto dell’applicazione di circostanze aggravanti.

Art. 158 - Decorrenza del termine della prescrizione

[I]. Il termine della prescrizione decorre, per il reato consumato, dal giorno della consumazione; per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l’attività del colpevole; per il reato permanente, dal giorno in cui è cessata la permanenza.

[II]. Quando la legge fa dipendere la punibilità del reato dal verificarsi di una condizione, il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui la condizione si è verificata. Nondimeno, nei reati punibili a querela, istanza o richiesta, il termine della prescrizione decorre dal giorno dal commesso reato.

[III]. Per i reati di cui all’art. 392, comma 1-bis, del codice di procedura penale, se commessi nei confronti di minore, il termine della prescrizione decorre dal compimento del quattordicesimo anno di età della persona offesa.

Art. 159 (Viene sostituito da una disposizione dal titolo e con il contenuto seguenti). Sospensione e termini della prescrizione a seguito dell’acquisizione e iscrizione della notizia di reato.

[I] Il corso della prescrizione è sospeso dall’iscrizione della notizia di reato da parte del pubblico ministero sino al deposito della sentenza di primo grado, per un tempo comunque non superiore a quattro anni se si procede per taluno dei reati di cui all’articolo 550 del codice di procedura penale, a sei anni se si procede per taluno dei reati di cui all’articolo 407, comma 2, lettera a) del codice di procedura penale e a cinque anni se si procede per ogni altro reato.

[II] Dal momento dell’acquisizione della notizia medesima la prescrizione estingue il reato decorsi tre anni. Se, al momento in cui perviene la notizia, il tempo che manca alla prescrizione ai sensi dell’art. 157 è inferiore a tre anni la prescrizione estingue il reato decorso detto termine minore.

Art. 160 - Altri casi di sospensione della prescrizione

[I]. Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso:

  1. dal deposito della sentenza di condanna di primo grado sino al deposito della sentenza che definisce il grado successivo di giudizio, per un tempo comunque non superiore a due anni;
  2. dal deposito della sentenza di condanna di secondo grado, anche se pronunciata in sede di rinvio, sino alla pronuncia della sentenza definitiva, per un tempo comunque non superiore a un anno.

[II]. Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso:

  1. dal provvedimento con cui il pubblico ministero presenta la richiesta di autorizzazione a procedere sino al giorno in cui l’autorità competente accoglie la richiesta;
  2. dal provvedimento di deferimento della questione ad altro giudizio sino al giorno in cui viene definito il giudizio cui è stata deferita la questione;
  3. dal provvedimento che dispone un rogatoria internazionale sino al giorno in cui l’autorità richiedente riceve la documentazione richiesta, o comunque decorsi sei mesi dal provvedimento che dispone la rogatoria;
  4. nei casi di sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell'imputato o del suo difensore. In caso di sospensione del processo per impedimento delle parti o dei difensori, l'udienza non può essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell'impedimento, dovendosi avere riguardo in caso contrario al tempo dell'impedimento aumentato di sessanta giorni. Sono fatte salve le facoltà previste dall'articolo 71, commi 1 e 5, del codice di procedura penale;
  5. in ogni altro caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare disposizione di legge.

[III]. Se durante i termini di sospensione stabiliti dal primo comma si verifica un’ulteriore causa di sospensione, tali termini sono prolungati per il tempo corrispondente.

[IV]. La prescrizione riprende il suo corso dal giorno in cui è cessata la causa della sospensione.

Art. 161 - Termine massimo per l’estinzione del reato ed effetti della sospensione

[I]. Salvi i casi previsti dagli artt. 157 comma quinto e 158 comma terzo, il reato comunque si estingue al decorso del termine massimo di venti anni dal commesso reato, senza che esso sia stato definitivamente accertato.

[II]. (Abrogato e sostituito il comma del testo vigente) La sospensione della prescrizione ha effetto per tutti coloro che hanno commesso il reato.

ALLEGATO 2

DOCUMENTAZIONE DEI LAVORI - IPOTESI ALTERNATIVA 2

Art. 157

[I]. La prescrizione estingue il reato:

  1. 1. in tre anni se si tratta di contravvenzione; 
  2. 2. in sei anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a cinque anni;
  3. 3. in otto anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a dieci anni;
  4. 3. in dieci anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione non superiore nel massimo a quindici anni;
  5. 4. in quindici anni se si tratta di delitto per cui la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a quindici anni.

[II]. Per determinare il tempo necessario a prescrivere si ha riguardo alla pena stabilita dalla legge per il reato consumato o tentato, senza tener conto della diminuzione per le circostanze attenuanti e dell'aumento per le circostanze aggravanti, salvo che per le aggravanti per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria e per quelle ad effetto speciale, nel qual caso si tiene conto dell'aumento massimo di pena previsto per l'aggravante.

[III]. Non si applicano le disposizioni dell'articolo 69 e il tempo necessario a prescrivere è determinato a norma del secondo comma.

[IV]. Quando per il reato la legge stabilisce congiuntamente o alternativamente la pena detentiva e la pena pecuniaria, per determinare il tempo necessario a prescrivere si ha riguardo soltanto alla pena detentiva.

[V] Prima della scadenza dei termini di cui ai commi precedenti, il reato comunque si prescrive se il pubblico ministero non ha assunto le determinazioni di cui all’articolo 405, comma 1, del codice di procedura penale quando sia decorso il doppio dei termini di durata delle indagini preliminari e delle relative proroghe, determinati ai sensi degli articoli 405, 406 e 407 del codice di procedura penale

[VI]. La prescrizione è sempre espressamente rinunciabile dall'imputato.

[VII]. La prescrizione non estingue i reati per i quali la legge prevede la pena dell'ergastolo, anche come effetto dell'applicazione di circostanze aggravanti.

Art. 158

[I]. Il termine della prescrizione decorre, per il reato consumato, dal giorno della consumazione; per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l’attività del colpevole; per il reato permanente, dal giorno in cui è cessata la permanenza. 

[II]. Quando la legge fa dipendere la punibilità del reato dal verificarsi di una condizione, il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui la condizione si è verificata. Nondimeno, nei reati punibili a querela, istanza o richiesta, il termine della prescrizione decorre dal giorno dal commesso reato.

[III]. Per i reati di cui all’art. 392, comma 1-bis, del codice di procedura penale, se commessi nei confronti di minore, il termine della prescrizione decorre dal compimento del quattordicesimo anno di età della persona offesa.

Art. 159

[I]. Il corso della prescrizione rimane sospeso: 

1) dal provvedimento con cui il pubblico ministero presenta la richiesta di autorizzazione a procedere sino al giorno in cui l’autorità competente accoglie la richiesta;

2) dal provvedimento di deferimento della questione ad altro giudizio sino al giorno in cui viene definito il giudizio cui è stata deferita la questione;

3) dal provvedimento che dispone un rogatoria internazionale sino al giorno in cui l’autorità richiedente riceve la documentazione richiesta, o comunque decorsi sei mesi dal provvedimento che dispone la rogatoria; 

4) nei casi di sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell'imputato o del suo difensore. In caso di sospensione del processo per impedimento delle parti o dei difensori, l'udienza non può essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell'impedimento, dovendosi avere riguardo in caso contrario al tempo dell'impedimento aumentato di sessanta giorni. Sono fatte salve le facoltà previste dall'articolo 71, commi 1 e 5, del codice di procedura penale;

5) in ogni altro caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare disposizione di legge.

[II]. Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso per un anno a partire dalla data del deposito della sentenza di condanna di primo grado e per un anno dopo il deposito della sentenza di condanna in grado d’appello, anche se pronunciata in sede di rinvio. Se durante i termini previsti dal presente comma si verifica un’ulteriore causa di sospensione, i termini sono prolungati per il tempo corrispondente. (Alternativa A)

oppure:

[II]. Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso per un anno, quando si procede per contravvenzione, e per due anni, quando si procede per un delitto, dalla data del deposito della sentenza di condanna di primo grado e per un anno dopo il deposito della sentenza di condanna in grado d’appello, anche se pronunciata in sede di rinvio. Se durante i termini previsti dal presente comma si verifica un’ulteriore causa di sospensione, i termini sono prolungati per il tempo corrispondente. (Alternativa B)

[III]. La prescrizione riprende il suo corso dal giorno in cui è cessata la causa della sospensione.

[V]. La sospensione della prescrizione ha effetto per tutti coloro che hanno commesso il reato.

Art. 160

(l’intero articolo è abrogato)

Art. 161

(l’intero articolo è abrogato)

 

Nota 1 - Per questa ragione il progetto Pisapia non aderiva al sistema spagnolo che esclude la prescrizione nel corso del procedimento, visto che la ‘lentezza dei nostri procedimenti’ ne dilaterebbero all’infinito la conclusione.