Ministero della Giustizia

Parere su assistenti volontari presso gli uffici di sorveglianza (ottobre 2014)

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali

1. Il Magistrato di Sorveglianza di omissis con nota del omissis, richiamando l'art. 68 dell'Ordinamento penitenziario come modificato dal d.l. 26.6.2014 n.92, ha proposto al Provveditore regionale dell'Amministrazione penitenziaria di omissis la nomina di omissis e omissis quali assistenti volontarie per farle collaborare nei seguenti campi di attività riguardanti i detenuti: permessi premio, misure alternative, provvedimenti dell'ufficio monocratico del Tribunale di sorveglianza. Il Magistrato ha affermato che le predette erano state individuate sulla base dei criteri indicati nell'art. 78 dell'Ordinamento penitenziario.
   Il Provveditore regionale di omissis con nota del omissis non ha manifestato preclusioni all'emissione del richiesto provvedimento, pur rilevando che si tratta di un adempimento che non era previsto dalla normativa precedente, e ha chiesto al Direttore generale dei Detenuti e del Trattamento di confermare la sua competenza ad avviare la procedura di autorizzazione di cui all'art. 78.
   Con la nota in oggetto il Direttore generale, precisando che il rinnovato quarto comma dell'art. 68 dà al Magistrato di Sorveglianza la possibilità di avvalersi di assistenti volontari a cui siano affidati compiti ausiliari presso lo stesso Ufficio di Sorveglianza, deduce che la nuova norma fa riferimento esclusivamente ai criteri di idoneità degli assistenti volontari contenuti nell'art. 78 il quale è rimasto inalterato con la conseguenza che la competenza dell'Amministrazione penitenziaria ad autorizzare la collaborazione di assistenti volontari è riferita soltanto alle strutture penitenziarie e non anche a strutture e uffici di altro dipartimento del Ministero della Giustizia.
    
2. È opportuno premettere che il volontariato è realizzato nelle carceri da singole persone o da membri di associazioni i quali entrano in contatto con la comunità carceraria e svolgono un’opera insostituibile per il recupero sociale dei detenuti.
   L’invito vincolante contenuto nella seconda parte dell’art. 27 della Costituzione (“le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato”) non è indirizzato a un soggetto particolare ma è rivolto alla società tutta; il risultato di rieducazione non può essere realizzato fuori da un concorso sociale generale e la rieducazione non è pensabile senza un rapporto con il contesto sociale nel quale ci si colloca. Il volontariato rappresenta questo contesto.
   L'attività di volontariato, che presuppone l'autorizzazione agli assistenti volontari a frequentare il carcere, è più o meno intensa e specifica a seconda che preveda o meno la collaborazione fra gli stessi volontari e le figure istituzionali degli istituti penitenziari. Le due ipotesi sono disciplinate rispettivamente dagli artt. 17 e 78 dell'Ordinamento: se la collaborazione con le figure istituzionali non è prevista l'ammissione del volontario è disciplinata dall'art. 17 secondo cui l'ingresso dei volontari in carcere è autorizzato dal Magistrato di Sorveglianza su proposta del Direttore dell'istituto penitenziario; se la collaborazione è prevista si applica l'art. 78 in base al quale il Magistrato di Sorveglianza si limita alla proposta mentre l'autorizzazione a frequentare le strutture carcerarie compete al Provveditore regionale dell'Amministrazione penitenziaria.
   Considerato che il Magistrato di Sorveglianza di omissis, nel proporre al Provveditore regionale le due assistenti omissis e omissis, ha fatto riferimento all'art. 78, va chiarito che lo stesso articolo (che, come si è detto, riguarda il volontariato in carcere) prevede l'autorizzazione del Provveditore regionale a frequentare gli istituti penitenziari in quanto i volontari devono cooperare all'interno delle strutture penitenziarie nelle attività assistenziali e ricreative dell'istituto sotto la guida del Direttore il quale ne coordina l'azione con quella del personale addetto al trattamento. In questo caso l'autorizzazione al volontariato in carcere deve essere data dall'Amministrazione penitenziaria (su proposta, come si è detto, del Magistrato di Sorveglianza) perché soltanto l'Amministrazione può consentire la frequentazione delle proprie strutture e la collaborazione con il proprio personale a persone esterne all'organizzazione penitenziaria, quali sono gli assistenti volontari.
   Come è precisato nell'art. 120 del Regolamento penitenziario, nel provvedimento di autorizzazione devono essere specificati il tipo di attività che l'assistente volontario può svolgere e le strutture penitenziarie che egli è ammesso a frequentare.
    
3. L'assistenza di volontari ai Magistrati di Sorveglianza è stata ammessa dall'art. 1, comma 2, del d.l. 26.6.2014 n. 92 (convertito nella legge 11.8.2014 n. 117) che, innovando l'art. 68 dell'Ordinamento penitenziario, ha inserito nel comma 4 una ulteriore disposizione che dà ai Magistrati di Sorveglianza la possibilità di avvalersi di assistenti volontari. Il nuovo testo del comma 4, così integrato, persegue la finalità di alleviare il lavoro dei Magistrati di Sorveglianza.
   È evidente che l'attività ausiliaria degli assistenti volontari dei Magistrati di Sorveglianza è interamente svolta all'interno degli uffici degli stessi Magistrati, senza che essi abbiano la necessità o opportunità di frequentare gli istituti penitenziari. Ed è questa la fondamentale differenza fra il volontariato in carcere disciplinato dall'art. 78 e l'assistenza volontaria ai Magistrati di Sorveglianza di cui al nuovo quarto comma dell'art. 68.
   Da ciò la conseguenza che ai Magistrati di Sorveglianza compete non soltanto la scelta degli assistenti volontari ma anche la loro nomina, senza alcuna interferenza da parte dell'Amministrazione penitenziaria alla quale non sono in alcun modo subordinati gli assistenti che affiancano i Magistrati.
   Qualche che dubbio sulla necessità o meno dell'autorizzazione dell'Amministrazione penitenziaria potrebbe sorgere per il fatto che il nuovo comma 4 prevede che gli assistenti volontari siano “individuati sulla base dei criteri indicati nell'art. 78”. Ora, è vero che l'art. 78 disciplina la scelta degli assistenti volontari e prevede la predetta autorizzazione, ma il nuovo comma 4, nel disporre che i Magistrati di Sorveglianza possono avvalersi di assistenti volontari, si limita a disporne l'individuazione sulla base dei criteri indicati dall'art. 78 e non richiama affatto l'autorizzazione alla frequenza degli istituti penitenziari, richiamo che sarebbe stato ultroneo e incoerente perché gli indicati assistenti volontari devono frequentare soltanto gli uffici dei Magistrati di Sorveglianza.
   L'art. 78 dell'Ordinamento e l'art. 120 del Regolamento indicano per l'appunto gli specifici criteri di individuazione (idoneità all'assistenza e all'educazione, interesse e sensibilità per la condizione umana dei sottoposti a misure privative e limitative della libertà) a cui, in virtù del nuovo quarto comma, devono attenersi i magistrati che nominano i loro assistenti; le due norme tengono conto infatti dei particolari requisiti di chi deve interessarsi dei detenuti e degli internati sia pure nell'esercizio di compiti ausiliari che non richiedono la frequentazione delle strutture penitenziarie.
   In definitiva bisogna riconoscere, in base alla nuova disposizione, la competenza dei Magistrati di Sorveglianza di nominare loro ausiliari dopo averne valutata l'idoneità alle attività a cui vogliono preporli, così come fa qualsiasi giudice quando decide di avvalersi di periti, consulenti o altri ausiliari.
   Qualche incertezza potrebbe invece profilarsi per non avere la nuova norma indicato se l'autorizzazione alla frequenza degli uffici giudiziari spetti allo stesso Magistrato di Sorveglianza che ha nominato i suoi ausiliari oppure al Presidente del Tribunale di Sorveglianza.
    
4. Sulla base delle esposte considerazioni ritiene questo Ufficio Studi che il Magistrato di Sorveglianza di omissis non doveva chiedere alcuna autorizzazione avendo correttamente applicato il nuovo comma 4 dell'Ordinamento con la scelta delle due assistenti volontarie, ritenute idonee a un'attività di collaborazione con l'Ufficio di Sorveglianza nei campi di attività specificatamente indicati e individuate per aver dato prova di concrete capacità nell'assistenza a persone in stato di bisogno.
   Poiché il Magistrato di Sorveglianza aveva scelto le due assistenti nell'ambito delle sue nuove facoltà, il Provveditore regionale di omissis ha giustamente manifestato le sue perplessità ad emettere il richiesto provvedimento di cui ai menzionati artt. 78 e 120.
   Come risulta anche dalla nota del Direttore Generale Detenuti e Trattamento, il provvedimento in data omissis del Magistrato di Sorveglianza di omissis non deve essere sottoposto ad alcuna autorizzazione dell'Amministrazione penitenziaria e può essere eseguito dallo stesso Magistrato, salvo che egli ritenga di richiedere al Presidente del Tribunale di Sorveglianza l'autorizzazione alla frequenza degli uffici giudiziari da parte delle due assistenti ausiliarie di sorveglianza.

Roma, 6 ottobre 2014

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano