Ministero della Giustizia

Consistenza, destinazione ed utilizzo dei beni sequestrati o confiscati - Stato dei procedimenti di sequestro o confisca - Relazione al Parlamento ex art. 49 D.Lgs. 159/2011 (giugno 2020)

Dipartimento per gli Affari di Giustizia
Direzione generale degli affari interni
 

Indice

INTRODUZIONE

1. Premesse utili all'esame della metodologia di rilevazione e alla valutazione dei dati
2. Metodologia della rilevazione e prospettive

Tabelle allegate (formato zip, 604 Kb)

Relazione semestrale al Parlamento sui beni sequestrati e confiscati
art. 49 D. Lgs. 6 settembre 2011 n. 159

INTRODUZIONE

Per l’analisi sulla parte normativa si rimanda a quanto già pubblicato nella relazione aggiornata al 31 dicembre 2019 (pp. 2-16), consultabile sul sito del Ministero della Giustizia al seguente link
https://www.giustizia.it/resources/cms/documents/Beni_sequestrati_confiscati_relazione_dic_2019.pdf

a. Premesse utili all’esame della metodologia di rilevazione e alla valutazione dei dati

La comprensione della metodologia di rilevazione adottata e la corretta valutazione dei dati esposti nella presente relazione non può prescindere da alcune precisazioni attinenti i seguenti flussi informativi:

1. tra gli uffici giudiziari e l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC);
2. tra gli uffici giudiziari e la Banca dati centrale dei beni sequestrati e confiscati (Bdc) gestita dal Ministero della Giustizia;
3. tra l’ANBSC e la Bdc;

nonché dall’analisi delle criticità emerse fin dalla stesura delle ultime Relazioni ad oggi e i rimedi intrapresi.

1. Flussi informativi tra gli uffici giudiziari e l’Agenzia Nazionale Beni Sequestrati e Confiscati (ANBSC)
  
Come evidenziato anche nelle precedenti edizioni della presente relazione, l'esperienza ha evidenziato ritardi e  anomalie dei flussi informativi tra gli uffici giudiziari e l'Agenzia: le trasmissioni dei dati dall'A.G. all'ANBSC tramite sistemi informativi sono risultate pari a meno del 10%, risolvendosi peraltro in percentuali minime di soli dati analitici¹ frequenti carenze comunicative attengono poi alle vicende modificative della misura ablatoria precedentemente comunicata all’Agenzia (revoche parziali, correzioni di errori materiali, modifiche operate nel contesto dell'incidente di esecuzione, ecc.). Ricorrente è risultata pure la carenza di informazioni relative al valore dei beni immobili, mobili registrati e delle aziende sequestrate e confiscate. Si tratta di dati essenziali che, pur dovendo essere necessariamente acquisiti, nelle fasi di gestione giudiziaria e amministrativa, spesso non figurano nei provvedimenti trasmessi dagli Uffici giudiziari né nei decreti di destinazione emessi dall'Agenzia.
Sono poi state rilevate criticità nella comunicazione tra l’Agenzia e la Bdc, in ordine all'indicazione di dati essenziali, alle modalità di trasmissione/acquisizione dei dati, che rendono dispendiosa l'associazione del provvedimento trasmesso con gli altri che afferiscono alla medesima procedura. 
Tali criticità sono state, anche in passato, oggetto di specifica attenzione da parte della Direzione Generale della Giustizia Penale (competente in materia fino al 6/02/2020, quando le sue funzioni sono state assorbite dalla Direzione Generale degli Affari Interni), con circolare ² inviata agli uffici giudiziari con la quale si è sottolineato che la Bdc è un “archivio di informazioni relative alla consistenza, alla destinazione e all'utilizzazione dei beni oggetto di misure ablatorie” e che è di intuitiva evidenza come il suo adeguato popolamento sia “tributario delle informazioni inserite nei sistemi in uso agli uffici giudiziari” per quanto attiene all’ individuazione, alla natura e alla stima dei beni sequestrati e confiscati, durante la fase giudiziaria della loro gestione “e all’ Agenzia” per quanto attiene alla ricognizione dei provvedimenti di destinazione, delle utilizzazioni finali e del valore dei beni nella fase amministrativa della gestione.  Con la medesima circolare si è raccomandato pertanto alle Autorità giudiziarie e al personale di cancelleria di adempiere alle comunicazioni verso l’Agenzia, prescritte dal Codice Antimafia (ex artt. 36,41,43 e ss del decreto 159/2011 come modificato dalla legge 161 del 17 ottobre 2017; dPr n. 233 del 15 dicembre 2011), e verso la Bdc, secondo le previsioni di legge (ex dPR 233 del 2011 e DM 24.2.1997 n. 73).

2. Flussi informativi tra gli uffici giudiziari e la Banca dati centrale (BDC). Criticità rilevate e rimedi attuati.

La Bdc viene alimentata con i flussi informativi provenienti dal Sistema informativo delle prefetture e procure dell’Italia meridionale (SIPPI), cioè dal sistema di registrazione delle procedure di prevenzione attualmente in uso negli uffici giudiziari, oltre che, per la Campania, la Calabria, la Puglia e la Sicilia, dal Sistema informativo telematico delle misure di prevenzione (SIT.MP) destinato a sostituirlo in tutti i distretti; detti flussi informativi hanno per oggetto i soli beni sottoposti a sequestro e confisca nell’ambito dei procedimenti di prevenzione, mentre nessuna informazione viene registrata relativamente ai provvedimenti di confisca e sequestro disposti nel contesto del processo “penale ordinario” (salvo alcune registrazioni di sequestri ex art. 240 bis c.p.- sino al 2010, e quanto rilevato nella Relazione al Parlamento dell’anno 2018 a proposito dell’inserimento in Bdc dei decreti di destinazione relativi alle confische penali trasmessi da ANBSC)³
Già nella Relazione avente ad oggetto i dati al 31.12.2017 (comunicata al Parlamento a settembre 2018) si è dato atto delle complesse e prolungate attività connesse alla migrazione dei dati dal sistema SIPPI al SIT.MP, gradualmente avviate a partire del febbraio 2017 e ancora in corso al momento della sua trasmissione al Parlamento. Nella circostanza, si è altresì sottolineata la possibilità che dette operazioni potessero aver influito “sulla completezza dei dati raccolti relativi ai procedimenti di prevenzione iscritti nel 2016 e 2017”.
La successiva estrazione dei dati effettuata al 31 dicembre 2018 ha fatto emergere una più ampia ed articolata estensione delle problematiche innescate dagli interventi di migrazione dei dati medesimi tra i due sistemi.
Tali problematiche, già in precedenza percepite nelle crescenti difficoltà incontrate dagli operatori addetti alle attività di registrazione manuale dei decreti di destinazione emessi dall’ANBSC (di cui si dirà più diffusamente a breve), si sono manifestate – in particolare – in palesi discrasie ed anomalie nei dati acquisiti, che hanno reso imprescindibile l’avvio di analisi approfondite e, quindi, l’attivazione dei doverosi interventi di manutenzione correttiva.
Senza pretesa di completezza, può - solo a titolo esemplificativo - farsi cenno al dato relativo ai beni confiscati (definitivi e/o non definitivi) che, ancora al settembre 2019, risultava per vari e rilevanti distretti inspiegabilmente esiguo (distretti di Bari, Messina e Salerno), quando non addirittura nullo (distretti di Brescia, Catanzaro, Lecce, Potenza e Reggio Calabria).
Per porre rimedio a tali anomalie sono state inoltrate richieste di verifica agli uffici giudiziari che, in parte, hanno provveduto ad integrare i dati mancanti.
La citata attività di analisi delle criticità riscontrate, che ha comportato ripetute interlocuzioni con varie sedi giudiziarie e coinvolto diverse articolazioni ministeriali, ha consentito di identificarne le cause:

1. difficoltà nell’inserimento dei dati da parte di alcuni uffici giudiziari;
2. con riferimento al distretto di Reggio Calabria, nell’esigenza di procedere ad una reingegnerizzazione della banca dati del sistema informativo;
3. in fattori di natura tecnica attinenti all’avvio in esercizio della interoperabilità del SITMP con il Sistema Informativo Cassazione (SIC), che hanno impedito l’automatica trasmissione alla Bdc dei procedimenti definiti presso la Suprema Corte.

Quanto al primo profilo, al fine di porre rimedio alle problematiche sopra descritte le articolazioni ministeriali hanno operato congiuntamente al fine di sensibilizzare gli uffici giudiziari ad una azione di integrazione e implementazione dei dati in ingresso. Più specificatamente è stata condivisa e attuata la proposta della Direzione Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati (DGSIA) relativa all’inoltro agli uffici giudiziari interessati di un vademecum operativo (FAQ) volto ad implementare il know how informativo per il corretto inserimento dei dati ⁴. E’ stata, altresì, predisposta e trasmessa agli uffici una circolare interdipartimentale (DOG/DAG) contenente l’avvio di un programma di ripianamento del “data entry” in funzione di una migliore alimentazione della Bdc da attuarsi in previsione della stesura della prossima Relazione ⁵ .
Relativamente al distretto di Reggio Calabria è stato di recente avviato da DGSIA un piano di lavoro per la migrazione di fascicoli il cui passaggio da SIPPI a SITMP era stato impedito da ragioni tecniche ⁶ . Tale opera di reingegnerizzazione della banca dati, migliorerà l’attività di data entry degli uffici reggini, con conseguente maggiore attendibilità anche del dato relativo ai beni oggetto dei provvedimenti di confisca definitiva e/o non definitiva.
In relazione all’ultimo aspetto segnalato, mediante un’azione sinergica tra DGSIA e la Corte di Cassazione si è dato corso ad un intervento di manutenzione correttiva che ha consentito importanti progressi nella risoluzione delle criticità dipendenti dal citato blocco di alcuni fascicoli trasmessi dagli uffici giudiziari alla Corte stessa, in attesa dello scarico informatico della sentenza ⁷. Tale azione procederà in uno con un’opera di sensibilizzazione per una assidua e uniforme implementazione dei registri informatici da parte della Corte.
Tutto quanto appena esposto, che presentava aspetti critici per i dati aggiornati al 31 dicembre 2019, li ribadisce quasi integralmente al 30 giugno 2020 (basti ricordare, ad esempio, che gli uffici di Catanzaro, Reggio Calabria e Salerno non hanno ancora registrato confische definitive per l’anno 2019, vedi pag. 32).

3. Flussi informativi tra ANBSC e BdC

Al 30 giugno 2020 la piena attuazione della dinamica di automazione dei flussi informativi richiesta dall’art. 110 del “codice antimafia” e dal Regolamento attuativo adottato con d.P.R. n. 233/2011 è ancora in attesa di essere realizzata, in ragione di limiti tecnici dei sistemi informativi nella disponibilità di questo Ministero e dell’ANBSC, non ancora completamente rimossi.
In passato, nell’ambito di una costruttiva interlocuzione avviata con l’Agenzia, al fine di dare completezza all’acquisizione dei dati nella Bdc, si condivise l’esigenza di ottenere dall’Agenzia informazioni per tutte le vicende del bene successive alla conclusione della fase giudiziaria, e, in particolare, per quanto riguarda la destinazione finale dei beni ⁸ .
La persistente mancata attivazione del sistema di gestione di flussi informativi tra ANBSC autorità giudiziarie e ANBSC e BDC, in modalità bidirezionale (secondo quanto previsto dal citato art. 1 DPR 233 del 15.11.20111), il progressivo aumento del numero di decreti di destinazione emessi dall’Agenzia (che, per le sole confische di prevenzione, sono passati da n. 649 del 2014 a n. 1873 del 2018, secondo i dati comunicati dall’Agenzia), nonché le difficoltà di inserimento dei dati da parte degli uffici giudiziari, dovute anche alle criticità sopra descritte, hanno comportato una laboriosa opera di recupero, ripulitura e adattamento dei dati alle esigenze cognitive proprie della Bdc divenuta nel tempo sempre più complessa e infruttuosa. 
La situazione descritta ha reso l’attività di aggiornamento manuale dei dati relativi ai decreti di destinazione - avviata in passato sulla base di elenchi ricevuti dall’ANBSC - contraria a canoni di economicità e corretta gestione delle risorse, tanto da impedirne la ulteriore prosecuzione. Detta attività è stata pertanto interrotta a partire dall’ottobre 2019, data peraltro inizialmente prevista per l’avvio del flusso informativo bidirezionale tra i sistemi del Ministero di Giustizia e della Agenzia.
Attualmente i due sistemi restituiscono dati disallineati con riferimento al numero dei beni destinati, e ciò – come detto – in conseguenza di quanto appena rilevato in ordine alla prolungata impossibilità di procedere alla registrazione in Bdc di un elevato numero di decreti emessi da ANBSC.
E pertanto anche nella presente Relazione, come già avvenuto per la precedente aggiornata al 31 dicembre 2019, non si procederà ad alcuna analisi statistica in merito alla suddetta categoria di beni, in attesa del più volte annunciato avvio dei flussi informativi.

4. Ulteriori osservazioni relative all’attendibilità dei dati esposti nella presente relazione.

Tali criticità influiscono sulla quantità e qualità delle informazioni attingibili dalla Banca dati centrale (Bdc), con ripercussioni sulla efficacia del controllo di questo aspetto della strategia di contrasto criminale, posto che sulla base dei dati immagazzinati dalla Bdc è redatta la presente relazione semestrale.
In particolare, deve osservarsi che, in ragione della struttura del sistema della Bdc, lo “stato” in cui il bene viene fotografato e dunque conteggiato al momento della estrazione dei dati è rappresentato dalle categorie: “sequestro”, “confisca”, “confisca definita”, “bene destinato”; tale “stato” è destinato a modificarsi sulla base delle successive vicende processuali.
Le criticità sopra illustrate, relative all’inserimento dei dati da parte degli uffici giudiziari, anche in riferimento alle problematiche di “migrazione” indicate, possono aver influito sull’esattezza della registrazione del bene e del suo posizionamento in uno “stato” piuttosto che in un altro al momento dell’estrazione del dato.
Infatti, le problematiche relative alla mancata registrazione della definitività della confisca, possono aver precluso il passaggio del bene dallo stato di “confisca” a quello di “confisca definitiva”, cosicché il numero di queste ultime potrebbe risultare inattendibile per difetto rispetto al dato reale.

b. Metodologia della rilevazione e prospettive

Nella presente relazione si prendono in esame i procedimenti iscritti in Banca dati centrale fino al 30 giugno 2020 e lo stato dei beni coinvolti nei citati procedimenti fino a tale data.

È stata studiata una classificazione dei beni, che tiene conto anche dei più recenti prodotti finanziari, al passo con l’evoluzione dei settori di investimento della criminalità organizzata; è stata inoltre adottata una terminologia in linea con quella dei registri ufficiali già esistenti.
Le tipologie individuate sono le seguenti:

• beni immobili;
• beni mobili;
• beni mobili registrati;
• beni finanziari;
• aziende.

Si stanno invece valutando modifiche evolutive del Sistema Informativo della cognizione penale (S.I.C.P.) che potranno consentire l’automatico trasferimento e il censimento nella Bdc dei beni sottoposti a sequestro e confisca penale, che hanno rilevante incidenza nella strategia dell’aggressione patrimoniale.
Sono altresì in fase di studio modifiche funzionali alla più efficiente attuazione di flussi comunicativi interamente informatizzati dagli uffici giudiziari verso l’Agenzia dei beni confiscati nonché attività concertate tra la Direzione generale dei sistemi informativi e automatizzati di questo Ministero (DGSIA) e gli Uffici tecnici dell’ANBSC intese alla cooperazione applicativa tra i sistemi informativi del settore Giustizia e quelli dell’Agenzia.

Versione integrale della relazione  (formato pdf, 744 Kb)

Note:

¹Cfr. relazione attività ANBSC anno 2015-2016 pag 29; nonché  Relazione su "L'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e l'attività dell’ Agenzia Nazionale (ANBSC) '', approvata dalla Sezione Centrale di controllo della Corte dei Conti con deliberazione del 23 giugno 2016, n. 5/2016/G, nella quale sono illustrati i risultati di uno studio condotto su un campione di 1.017 procedure  giudiziarie (che  rappresentano circa un quinto della 5007 procedure pervenute all'Agenzia dal 2010 alla data di stesura della Relazione) e  sono emersi notevoli ritardi nella comunicazione dei provvedimenti di confisca all'Agenzia: i tempi medi di trasmissione di dette comunicazioni assommano a 470 giorni.

²Cfr. circolare in tema di obblighi di comunicazione di provvedimenti e dati relativi ai beni sequestrati e confiscati nel contesto dei procedimenti di prevenzione del 19.12.2016.

³V. pag.41 relazione aggiornata a Dicembre 2017. La ANBSC ha, infatti, competenze attinenti la acquisizione dati, amministrazione e custodia dei beni sequestrati e confiscati, la loro assegnazione e destinazione, non solo nell’ambito dei procedimenti di prevenzione, ma anche nei procedimenti “penali” (anche ex art. 240 bis c.p.- e 51 comma 3 bis c.p.p.).

⁴Nota DGSIA prot. DOG07.05/02/2020.0003902.U

⁵Circolare DAG/DGSIA prot. DAG 30485.U del 14.02.2020.

⁶Cfr. nota DGSIA prot DOG07.22/01/2020.0002098.U

⁷Cfr. note prot DOG07.28/03/2019.0009930.U; prot. DOG07.07/05/2019.0013248.U; prot. DOG07.06/12/2019.0035354.U

⁸Alcune delle criticità riscontrate e segnalate sono state: la “trasmissione massiva” di centinaia di decreti in un unico momento temporale, la mancata segnalazione della natura (penale o di prevenzione) della misura ablatoria alla quale era sottoposto il bene destinato, alla ricorrente assenza di dati relativi al valore dei beni.