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Progetto di revisione delle piante organiche degli uffici interessati alla attuazione del giudice unico (1999)

Direzione Generale Organizzazione Giudiziaria e degli Affari Generali

1. Premessa
2. Le fonti normative
3. Le fonti statistiche ed i dati utilizzati
4. I principali criteri seguiti nella determinazione delle piante organiche
5. Gli incarichi semidirettivi
6. Metodologia seguita e risultati ottenuti
7. Sintesi della metodologia seguita
8. La situazione eccezionale del Distretto di Corte di Appello di Napoli
9. Contenuti dei prospetti e dei documenti allegati


RELAZIONE

1. Premessa

A seguito della pubblicazione del Decreto legislativo n. 51 sulla Gazzetta Ufficiale del 20 marzo 1998, la Direzione generale dell'Organizzazione giudiziaria, allo scopo di aggiornare ed integrare le indicazioni emerse in occasione della elaborazione degli indici di lavoro degli uffici giudiziari riferiti all'anno 1995, ha proceduto a raccogliere dati statistici utili al fine di provvedere alla determinazione degli organici degli uffici interessati dalla riforma introduttiva del Giudice Unico di primo grado ai sensi dell'art. 33 dello stesso decreto legislativo.

La proposta che oggi si presenta al Consiglio superiore della magistratura costituisce il tentativo di operare una corretta ed efficace ridistribuzione delle energie oggi esistenti; essa non poteva, in aderenza alla volontà del legislatore delegante, trasfusa nel decreto delegato, affrontare il tema della revisione dell'organico complessivo della magistratura. Tale problema, anche alla luce dell'esito del presente lavoro, sarà oggetto di separate iniziative legislative che sono già in fase avanzata di studio. In assenza di aumento dell'organico, per l'attuazione del dettato dell'art. 33 D.Lgs. n. 51 del 1998 si è potuto esclusivamente procedere ad interventi correttivi della distribuzione fra i diversi uffici delle attuali risorse, con spostamenti talora imposti direttamente dal nuovo assetto normativo (come nel caso delle sezioni lavoro presso le corti di appello) e in altri casi ritenuti necessari per porre rimedio ai casi più clamorosi di sperequazione e disfunzione.

Un secondo elemento da sottolineare è che l'operazione di revisione delle piante organiche degli uffici interessati alla introduzione del Giudice Unico di primo grado ha preso le mosse dal risultato degli studi condotti dal Gruppo di lavoro istituito con D.M. 17 gennaio 1995, presieduto dal Presidente dell'Istituto Nazionale di Statistica, prof. Alberto Zuliani, e comprendente anche alcuni membri del Consiglio superiore della magistratura. Dalla relazione conclusiva presentata dal Gruppo di Lavoro in data 11 settembre 1996 si trae la conclusione che l'attuale distribuzione dell'organico generale tra i diversi distretti di corte di appello non mostra rilevanti disarmonie rispetto ai rispettivi carichi di lavoro, mentre disparità più significative emergono tra i vari uffici giudiziari. In particolare, va detto che l'esito dello studio del Gruppo di lavoro ha messo in evidenza l'esistenza in alcuni distretti di situazioni di sovradimensionamento dell'organico complessivo, soprattutto con riferimento al rapporto fra numero di magistrati e popolazione; queste situazioni tendenzialmente corrispondono ai distretti nei quali più di frequente si svolgono procedimenti complessi ed onerosi di criminalità organizzata, cosicché il maggior numero di magistrati appare complessivamente giustificato.

In mancanza di un aumento di organico da distribuire fra i distretti e gli uffici, e in attesa della preannunciata iniziativa legislativa in materia, è parso opportuno mantenere fermi gli organici distrettuali, con l'eccezione di cui si dirà. (Il riferimento è al Distretto di Corte di appello di Napoli ed agli uffici giudiziari di Nola, Santa Maria Capua Vetere e Torre Annunziata)

Si è pertanto proceduto alla ridefinizione delle piante organiche degli uffici effettuando comparazioni tra gli uni e gli altri all'interno della corte di appello di appartenenza. Tale soluzione ha anche il vantaggio di procedere a comparazioni fra uffici situati all'interno di un sistema socio-economico sufficientemente omogeneo, così agevolando l'esame e la valutazione dei dati statistici.

Sono state prese in esame in primo luogo le esigenze che per le corti di appello nascono dalla previsione di legge circa la istituzione delle sezioni specializzate in materia di lavoro e previdenza. Si è trattato dell'operazione certamente più delicata, posto che è stato necessario procedere ad una stima del futuro carico di lavoro di una sezione di nuova istituzione, operante per la prima volta su base distrettuale.

Una volta determinati gli aumenti di unità di organico presso le corti di appello, con "corrispondente diminuzione dell'organico dei tribunali del distretto" (come espressamente previsto dall'art. 38 del D.Lgs. n. 51/98), si è proceduto ad alcuni limitati interventi correttivi all'interno di ciascuno dei distretti. Considerati la dotazione organica complessiva ed i carichi di lavoro accertati, si è cercato di operare una più equilibrata distribuzione del personale di magistratura, intervenendo sugli uffici che maggiormente si allontanano dalle medie distrettuali e dalle medie dei carichi unitari degli uffici simili per dimensioni.

In effetti, il semplice riferimento alle medie del singolo distretto avrebbe comportato la effettuazione di comparazioni fra uffici talvolta assai dissimili fra loro quanto a dimensioni. E' noto che alla diversità nelle dimensioni corrispondono spesso diversi modelli organizzativi, diverse metodologie di lavoro (basti pensare alla diversa possibilità di operare per gruppi di specializzazione e non per sezioni promiscue), differenti caratteristiche della 'domanda di giustizia'. Si è così proceduto per gli uffici giudicanti alla individuazione su base nazionale di nove fasce dimensionali (applicate anche ai corrispondenti uffici requirenti), e per ciascuna di esse sono state rilevate le medie relative ai carichi di lavoro e ad altri elementi significativi (ad esempio, il rapporto numerico fra magistrati requirenti e magistrati giudicanti, su cui ci si soffermerà in seguito).

Infine, si è proceduto ad un'analisi e ad alcuni interventi concernenti uffici non direttamente coinvolti dalla riforma e dalle disposizioni del D.Lgs. n. 51/98: i tribunali e gli uffici di sorveglianza. Rilevata la mancata previsione legislativa di un aumento dell'organico complessivo della Magistratura, e considerato che la crescita del fabbisogno di risorse rappresenta per la magistratura di sorveglianza, anche a seguito dei recenti provvedimenti normativi, un problema generale riguardante l'intero territorio, si è ritenuto opportuno procedere in questa sede ad un numero contenuto di aumenti di organico che dessero una risposta immediata, seppur parziale, quanto meno ai casi di maggiore criticità.

La raccolta e la elaborazione dei dati statistici ricordati ha consentito di predisporre una prima bozza di progetto di riordino degli organici degli uffici interessati che, unitamente ai dati statistici pertinenti e ad una relazione illustrativa dei criteri seguiti, in data 29 ottobre 1998 è stato comunicato ai Presidenti di Corte di Appello ed ai Procuratori generali della Repubblica affinché da ciascun Distretto giudiziario potessero giungere osservazioni ed eventuali proposte integrative o correttive, fermo restando il limite delle attuali dotazioni distrettuali.. Nella missiva del 29 ottobre si raccomandava ai destinatari di non procedere a generiche quanto scontate richieste di aumento del numero dei magistrati assegnati agli uffici del distretto, e si suggeriva di coinvolgere nell'esame del progetto sia i Consigli giudiziari sia i rappresentanti dell'Avvocatura associata, nel convincimento che un confronto ampio e articolato in sede locale avrebbe potuto fornire indicazioni preziose, anche comparative, circa le esigenze degli uffici giudiziari.

Il termine per l'inoltro delle osservazioni è stato inizialmente fissato nella data del 30 novembre 1998, ma molti distretti non sono stati in grado di rispettarlo, così che una parte delle risposte è giunta ancora nella seconda parte dello scorso mese di gennaio.

Purtroppo solo alcuni dei distretti hanno fornito le indicazioni attese. Là dove sono stati coinvolti i consigli giudiziari e gli organi rappresentativi dell'avvocatura, i pareri pervenuti al Ministero sono stati in genere di grande utilità, contenendo non solo un'analisi comparativa fra le esigenze degli uffici, ma anche motivate proposte di modifica di alcune delle soluzioni prospettate dal Ministero. In questo senso meritano una menzione particolare le osservazioni giunte dai Consigli giudiziari dei distretti di Genova e L'Aquila. In altri casi è, invece, venuto meno l'apporto di conoscenza dei consigli giudiziari e, pur in presenza di note critiche, sono mancate indicazioni utili per una diversa distribuzione degli organici.

Merita evidenziare fin d'ora che il risultato complessivo dell'operazione di riassetto presenta una ridotta consistenza quantitativa: su base nazionale la proposta revisione incide su 336 posti in organico, pari al 4,2% del numero complessivo dei posti in organico interessati dall'intervento (e cioè 7.999). La soluzione adottata, che prevede spostamenti di organico solo ove sussistano motivazioni particolarmente evidenti, è frutto di un giudizio che ha tenuto conto di molteplici fattori:

  • La complessità del lavoro svolto nella formazione del data-base, nella definizione dei parametri, nell'analisi dei dati e nella formulazione delle scelte ha indubbiamente risentito della tradizionale inadeguatezza della statistica giudiziaria rispetto ai bisogni di intervento sul piano organizzativo. Non è stato certo possibile recuperare in un solo anno la distanza fra l'esistente e ciò che sarebbe stato necessario per un lavoro completo.
  • La scelta di dedicare la gran parte delle energie alla definizione di una corretta metodologia di lavoro ha scontato anche l'esigenza di muoversi all'interno delle attuali concrete possibilità operative. A fronte di questo sforzo di progettazione e di realizzazione di una metodologia di lavoro proiettata sul futuro (e che darà risultati più incisivi ed efficaci nel monitoraggio dell'andamento dei flussi di attività degli uffici a partire dal 2 giugno prossimo, e del quale ci si potrà giovare nella distribuzione futura dell'aumento di organico) non è stato possibile in questa prima fase operare con interventi adeguati alle reali necessità di riequilibrio.
  • Merita sottolineare che la unificazione degli uffici di primo grado ha comportato da sola un momento di parziale riequilibrio nella distribuzione degli organici, soprattutto avendo riguardo agli uffici di ridotte dimensioni, il cui numero tuttavia rimane assai elevato, nonostante l'unificazione degli uffici di primo grado: permarranno ben 37 uffici giudicanti con organico non superiore a 10 unità ed altri 41 con organico non superiore alle 15 unità, per un totale di 78 uffici che rappresentano il 48% dei futuri tribunali. Non solo, ma il numero di tribunali con unità di organico non superiore ad 8 rimane elevato, pari a 21. Allo stato, in mancanza di interventi legislativi di aumenti di organico, una simile frammentazione delle energie rende assai difficile, nonostante l'introduzione delle tabelle infradistrettuali, operare spostamenti di organico men che marginali.
  • Non è stato possibile operare interventi significativi sui maggiori tribunali italiani, in quanto si è in attesa della delega parlamentare sulle 5 aree metropolitane.
  • Non si è potuto tenere conto in questa fase dell'avvio delle attività delle "sezioni stralcio civili", in quanto il numero assai ridotto dei giudici onorari aggregati designati e l'assoluta disomogeneità della loro presenza presso i diversi uffici giudiziari non consentivano, a livello centrale, una seria valutazione circa l'impatto del lavoro dei nuovi magistrati onorari.

2. Le fonti normative: le disposizioni del D.Lgs. n. 51 concernenti gli organici dei magistrati

In estrema sintesi, il D.Lgs. n. 51 del 1998 agli artt. 33 segg. stabilisce:

  • che le variazioni di organico riguardino i Tribunali, le relative Procure della Repubblica e le Corti di appello (art. 33/1);
  • che i 24 posti di magistrato di cassazione corrispondenti ai posti di Pretore dirigente e di Procuratore della Repubblica presso le Preture di cui al Decreto Legge 25 settembre 1989 n. 327 e alla L. 5 marzo 1991 n. 71, siano portati in aumento delle piante organiche dei presidenti di sezione di Corte di appello (art. 33/2);
  • che i magistrati già assegnati agli uffici accorpati entrino a far parte degli uffici accorpanti anche in soprannumero, riassorbibile con le successive vacanze (art. 34/1);
  • che i magistrati delle Preture e dei Tribunali addetti in via esclusiva alla trattazione delle controversie di lavoro e di previdenza sociale, nei Tribunali divisi in sezioni, facciano parte della relativa sezione (art. 36/1);
  • che i posti di organico necessari per il funzionamento della Sezione Lavoro della Corte di appello siano attribuiti alle Corti di appello con corrispondente diminuzione dell'organico dei Tribunali del Distretto (art. 38/1);
  • che all'attribuzione di ulteriori posti di organico si provveda gradualmente sulla base delle richieste motivate dei presidenti delle Corti di appello, sentiti i presidenti dei Tribunali interessati alla corrispondente riduzione di organico (art. 38/2);
  • che le disposizioni dell'art. 38, in quanto applicabili, si osservino anche per quanto riguarda l'attribuzione dei posti di organico nei Tribunali per la Sezione Lavoro (art. 39).

3. Le fonti statistiche ed i dati utilizzati

Come si è accennato, il progetto si fonda sui dati statistici che il Ministero nell'ultimo periodo ha elaborato presso le proprie strutture tecniche.

I dati concernenti la materia civile erano già disponibili presso il Coordinamento Statistico del Ministero, che li aveva raccolti ed elaborati anche in occasione degli studi effettuati per la istituzione delle Sezioni Stralcio presso i Tribunali previste dalla L. 22 luglio 1997 n. 276.

Per i dati relativi alla materia penale si è provveduto a richiedere la collaborazione della rete dei CISIA tramite l'URSIA e - per gli uffici serviti dal Casellario Giudiziario Centrale- delle singole procure della Repubblica e dello stesso Casellario. I dati relativi alle notizie di reato iscritte dalle procure della Repubblica sono stati controllati ed aggiornati mediante diretto contatto con gli uffici. Non essendo altrove disponibili, è stato necessario richiedere direttamente alle singole procure della Repubblica distrettuali dati sul numero delle iscrizioni a mod.21 di indagini di competenza delle DDA e sui rinvii a giudizio disposti per tali procedimenti avanti i diversi Tribunali del Distretto. Sono inoltre stati acquisiti dati elaborati in tempi diversi ed a vari fini conoscitivi dal Casellario Giudiziario e dall'Ufficio V del Monitoraggio della Direzione Generale degli Affari Penali.

Si è poi tenuto conto delle relazioni approvate dal Consiglio superiore della magistratura in data 16 luglio 1997 e in data 9 luglio 1997 sui flussi di lavoro propri dei Tribunali del Riesame e delle Corti di Assise.

Un'altra tappa importante nell'attività di analisi dei dati quantitativi e qualitativi relativi all'attività degli uffici giudiziari è costituita dalla procedura per la individuazione delle sessanta "sedi disagiate" previste dalla legge in tema di incentivi per la permanenza dei magistrati negli uffici dei distretti di Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna. La procedura che è stata seguita per l'anno 1998 si è rilevata di notevole complessità sotto il profilo statistico, ma ha consentito di affinare una metodologia di lavoro che consente una corretta comparazione fra gli uffici ricorrendo ai diversi dati statistici disponibili. Il Consiglio superiore della magistratura nella propria deliberazione che individua le "sedi disagiate" per l'anno 1998 ha dato ampio riconoscimento alla correttezza e validità del metodo seguito.

L'identificazione dei dati da acquisire ed utilizzare ha preso in considerazione, come si vedrà meglio in seguito, da un lato la ripetutamente lamentata, ancora insufficiente sistematicità e completezza della trasmissione dei dati da parte degli uffici giudiziari e della elaborazione statistica in sede ministeriale o di Consiglio superiore della magistratura e, dall'altro, i limiti della revisione degli organici da effettuare ai sensi dell'art. 33 D.Lgs. n. 51.

Richiamando i limiti della attuale operazione di determinazione degli organici di taluni uffici giudiziari, occorre anche sottolineare che una parte dei dati oggi utilizzati necessariamente mancano del carattere della completezza e si riferiscono a situazioni che dovranno essere tenute sotto osservazione e rivalutate dopo congruo periodo di tempo. Ci si riferisce specialmente al rapporto, nei vari uffici e nelle diverse aree territoriali, tra competenza collegiale e competenza monocratica (che influisce sul numero delle udienze e quindi anche sulle esigenze della Procura della Repubblica) e agli effetti che - ad iniziare dai Tribunali - progressivamente si produrranno per il trasferimento al Giudice ordinario della competenza per le cause di lavoro concernenti i dipendenti pubblici, con le modalità e i tempi previsti dagli artt. 29 segg. D.Lgs. n. 80/1998. Non c'è dubbio che lo studio dell'andamento di tali indici - oltre che l'affinamento dei sistemi di rilevazione di tutti gli altri dati - indurrà a provvedere in seguito ad un nuovo intervento sugli organici degli uffici.

D'altra parte la previsione di cui all'art. 34/1 del D.Lgs. n. 51, secondo la quale i magistrati addetti agli uffici accorpati sono ipso iure trasferiti agli uffici accorpanti ove rimangono in soprannumero riassorbibile con le successive vacanze, consente di affrontare l'adempimento richiesto dall'art. 33 D.Lgs.n. 51 senza la pretesa di individuare soluzioni definitive.

4. I principali criteri seguiti nella determinazione delle piante organiche

Come si è detto, la definizione dei nuovi organici dei singoli uffici ha preso le mosse dalla determinazione dei carichi di lavoro ed ha richiesto di procedere alla quantificazione dei nuovi bisogni di personale delle corti di appello ed al riequilibrio della distribuzione del personale fra gli uffici di primo grado.

Ovviamente, il processo di ricostruzione dei carichi di lavoro non poteva che iniziare dagli uffici giudiziari come attualmente strutturati, provvedendosi poi a sommare per ogni circondario i risultati così ottenuti per gli uffici giudicanti e quelli requirenti, in modo da ottenere una proiezione attendibile dei carichi dell'ufficio unico di tribunale e della relativa procura della Repubblica..

4.1 - Le sopravvenienze come dato centrale
Il criterio cardine seguito ha avuto come centro le sopravvenienze degli uffici, e cioè dei flussi di lavoro in entrata che indicano le caratteristiche del lavoro da svolgere per ciascun ufficio. L'individuazione delle sopravvenienze come elemento cardine dell'intero lavoro risponde alle esigenze di strutturare gli uffici secondo la "domanda di giustizia" che li interessa e di favorire, altresì, la formazione di strutture organizzative funzionali al loro interno. Nei pareri giunti dai distretti si è in più occasioni contestata questa scelta metodologica, lamentando l'assenza di attenzione al dato delle "pendenze", e cioè dell'arretrato accumulato presso gli uffici. Osservazioni di questo tipo sembrano sottovalutare il fatto che la distribuzione degli organici può essere correttamente effettuata solo cercando il miglior rapporto fra risorse assegnate e quantità di lavoro da smaltire annualmente, tanto più se ciò avviene mediante comparazioni e compensazioni all'interno dei singoli distretti, e cioè entro realtà socio-economiche sufficientemente omogenee. Rispetto all'obiettivo posto sarebbe, invece, incoerente valutare elementi che risentono di elementi che si collocano su piani diversi; la quantità di provvedimenti emessi e l'eventuale accumulo di arretrato dipendono in gran parte della presenza media dei magistrati, più che della dotazione organica (oggetto del presente progetto), della produttività di ciascuno di essi, della bontà dei moduli organizzativi adottati.

Conseguentemente per le procure della Repubblica si è preso in considerazione il numero dei procedimenti iscritti nei registri mod. 21 e 22, trascurando i procedimenti contro ignoti, che presentano caratteri di disomogeneità statistica e si prestano a prassi diversificate. Separatamente si sono considerati i dati di iscrizione di notizie di reato destinate alla archiviazione (particolarmente per mancanza della necessaria querela), poiché per esse si riscontrano prassi di acquisizione e registrazione estremamente diversificate e tali da alterare significativamente l'apparenza di flussi di lavoro in entrata e in uscita nelle procure presso le preture e nei relativi uffici GIP. D'altra parte per tali notizie di reato l'eventualità di archiviazioni conseguenti a notevole lavoro di indagine è del tutto marginale.

4.2. I fattori di complessità: i procedimenti per fatti di competenza delle DDA
Distintamente sono stati considerati i procedimenti di competenza delle DDA, acquisiti come indicatori di un carico di lavoro qualitativamente maggiore sia per le procure della Repubblica, che per i tribunali e le corti di assise competenti per il giudizio. Il periodo, in questo caso triennale, per il quale i dati relativi sono stati acquisiti consente di ritenere che le indicazioni siano significative, anche per quanto attiene ai tribunali e alle corti di Assise.

4.3. I dati di carico dei tribunali
Il numero (e la tipologia) di azioni penali esercitate dalla procura della Repubblica ha fornito l'indicazione necessaria a quantificare il carico di lavoro penale del tribunale. Questo tipo di informazioni è stato oggetto di controllo utilizzando i dati di quantificazione dei decreti di rinvio a giudizio disposti per il tribunale dall'ufficio GIP e delle iscrizioni nei registri delle sezioni penali di tribunali e preture.

4.4. La capacità di smaltimento degli uffici
Per quanto si è detto poco sopra, se si fossero prese in considerazione le sentenze emesse dal Tribunale (e dalla relativa Pretura) si sarebbero ottenute indicazioni circa l'attuale capacità di smaltimento dell'ufficio giudicante e non circa i suoi bisogni di personale. Il carico di lavoro civile del Tribunale (unificato) è stato quindi valutato con riferimento al numero delle cause iscritte, dovendosi anche in questo caso considerare che il numero delle decisioni esprime la capacità di smaltimento e non il carico di lavoro.

A questo proposito va ribadito che la scelta di operare con riferimento al numero di provvedimenti che concludono i procedimenti incamerati avrebbe richiesto una metodologia di lavoro diversa, dovendosi avere riguardo - a differenza di quanto avviene per le sopravvenienze - non al numero dei magistrati in organico, ma al numero dei magistrati effettivamente presenti nel periodo esaminato. L'estrema disomogeneità delle scoperture di organico e la complessità della ricostruzione di quel parametro hanno sconsigliato di utilizzare, anche solo a fini di controllo, i dati concernenti i provvedimenti definitori e le sentenze emesse.

4.5. I procedimenti pendenti
Né nel settore penale, né in quello civile si è tenuto conto delle pendenze arretrate, dovendosi ora provvedere alla comparazione dei diversi uffici in considerazione del carico di lavoro che sopravviene e che deve essere smaltito e dovendosi invece affrontare la questione dello smaltimento di abnormi carichi di lavoro arretrato pendente con misure organizzative ed eventualmente straordinari provvedimenti di applicazione di magistrati.

Tuttavia, i prospetti che sintetizzano la base informativa utilizzata per il presente lavoro recano alcune indicazioni circa il numero delle pendenze esistenti presso i tribunali di appelli in materia di cause di civile ordinario e di lavoro-previdenza. Tale indicazione fornisce un quadro della situazione di arretrato, che i tribunali dovranno comunque trattare, con riferimento alle materie destinate a passare alla competenza delle corti di appello; in tal modo è possibile avere in evidenza una informazione utile circa l'impegno delle le sezioni lavoro dei tribunali durante il primo periodo di attività in regime transitorio.

4.6. La ricostruzione dei "dati medi"
Le procedure ora indicate hanno condotto a identificare gli uffici giudicanti (unificati), che maggiormente si allontanano dal normale (medio) rapporto tra carico di lavoro e organico riscontrabile nel distretto. I carichi di lavoro nel settore civile e in quello penale sono stati separatamente considerati, data la loro non comparabilità. In questa fase è stato possibile raggiungere un risultato non particolarmente dettagliato e preciso. Tuttavia, questo risultato appare comunque utile, poiché consente di identificare le punte estreme che, allontanandosi dalla media distrettuale, richiedono un rafforzamento dell'organico oppure si prestano ad un prelievo da utilizzare per l'aumento della pianta organica della corte di Appello.

Un discorso a parte richiede il rapporto tra organico dell'ufficio giudicante e organico dell'ufficio requirente. Allo stato attuale tale rapporto è estremamente diversificato, senza che ne emergano plausibili ragioni. Il rapporto per quanto riguarda gli uffici di Pretura oscilla tra 3,1 e 0,66 giudici per pubblico ministero. Quello negli uffici di Tribunale varia da 4 a 1 giudice per pubblico ministero. Operata la unificazione degli uffici di primo grado la media si colloca attorno ad un rapporto di 2,5 giudici per ogni requirente. Per la valutazione di tale rapporto occorre tenere conto della particolare situazione dei piccolissimi uffici di Procura, la cui pianta organica, pur ridotta all'essenziale risulta quasi di necessità sovradimensionata rispetto a quella dell'ufficio giudicante. Si tratta di una distorsione nella distribuzione dell'organico complessivo che potrà parzialmente rientrare per effetto della unificazione e del conseguente aumento dell'organico dell'ufficio giudicante.

Per valutare concretamente il rapporto tra giudici e PM, occorre inoltre e per altro verso considerare il fatto che per disposizione del Consiglio superiore della magistratura - ma non sempre ogni ufficio si è organizzato allo stesso modo - i giudici dovrebbero essere destinati nella misura del 50% al civile e del 50% al penale. E' stato richiesta ai Presidenti delle Corti di Appello l'attuale effettiva ripartizione dei magistrati delle Preture e dei Tribunali nel settore civile, penale e promiscuo in modo da poter quantificare in modo significativo il rapporto tra magistrati requirenti e magistrati giudicanti (addetti al settore penale). L'indagine è stata ritenuta tanto più necessaria in quanto il trasferimento di competenza dai Tribunali alle Corti di Appello riguarda esclusivamente il settore civile e lavoristico, cosicché il prelievo di organico dai Tribunali può determinare una variazione del rapporto anche senza che intervenga una modifica del numero dei magistrati dell'ufficio di Procura.

4.7. Le valutazioni connesse al funzionamento dei futuri uffici
Quanto agli effetti della introduzione del Giudice Unico sul rapporto tra giudicanti e requirenti va considerato che è ora difficile quantificare l'aumento del numero delle udienze penali. A tal proposito occorre tenere conto del fatto che l'area di monocraticità introdotta dalla Legge delega e dal Decreto Legislativo nell'ambito dei giudizi collegiali oggi di competenza del Tribunale può essere valutata su base nazionale (ma con situazioni locali assai differenziate) attorno al 70%. Tale percentuale di incremento della monocraticità incide ovviamente soltanto sui fatti oggi di competenza del Tribunale (in genere numericamente assai minori di quelli di competenza pretorile), così che la fascia dei reati di pertinenza del giudizio collegiale sarà nel complesso assai ridotta e compresa fra il 5 e il 10% del totale dei reti trattati dall'ufficio unico.

L'aumento della percentuale di giudizi monocratici riguarda, però, generalmente processi di maggior complessità, che quindi richiederanno più udienze di quelle normalmente necessarie nei processi di Pretura. L'aumento del numero delle udienze e l'impatto della riforma sull'ufficio del pubblico ministero è al momento difficilmente quantificabile con buona approssimazione. Sarebbe pertanto imprudente e prematuro procedere oggi ad una netta inversione di tendenza rispetto all politica di aumento dell'organico degli uffici di procura che ha caratterizzato gli ultimi anni. Si è quindi proceduto ad un'analisi dei casi più macroscopici di scostamento dalle medie accertate, riservando ad un secondo momento una più attenta valutazione in esito al primo periodo di applicazione della nuova disciplina.

Quanto alle corti di appello, si è provveduto a quantificare il carico di lavoro civile e lavoristico che con il D.Lgs.n. 51 viene trasferito a tali uffici, valutando l'organico oggi assegnato ai tribunali di ciascun distretto che in prospettiva dovrà essere conseguentemente trasferito alla corte di appello. L'operazione non è semplice - ed il risultato è opinabile - per il fatto che nei tribunali medio-piccoli i magistrati non sono addetti in via esclusiva alla trattazione degli appelli relativi alle sentenze del Pretore civile o del Pretore del lavoro, ma cumulano competenze diverse. E' necessaria quindi una stima, priva di oggettiva precisione. Naturalmente una maggiore precisione è stata possibile per le situazioni in cui esistono presso gli uffici specifiche Sezioni lavoro, oppure sezioni esclusivamente destinate alla trattazione degli appelli relativi alle sentenze civili del pretore.

4.8. In particolare: i problemi connessi al settore lavoristico
La permanenza in capo ai tribunali del carico derivante dagli appelli nei confronti delle sentenze dei pretori in materia di lavoro e di cognizione civile ordinaria, ha impedito di trasferire semplicemente alla corte di appello la pianta organica corrispondente ai magistrati che nei tribunali trattano in appello tali cause. Nei tribunali, infatti, per un certo tempo si cumulerà la trattazione delle cause civili e lavoristiche, già di competenza dei pretori, sia in primo, che in secondo grado. Progressivamente la pendenza di cause d'appello nei tribunali verrà meno e contemporaneamente aumenterà quella presso le corti di appello. Va segnalato, peraltro, che i tribunali per primi dovranno affrontare le sopravvenienze legate all'assegnazione al giudice ordinario delle cause di lavoro dei pubblici dipendenti. Pur tenendo conto di questo elemento, si dovrà procedere in seguito al trasferimento di posti di organico dal tribunale alla corte di appello, così come d'altra parte previsto, con particolare riferimento alla materia lavoristica, dall'art. 38 D.Lgs.n. 51. Nel frattempo, con il presente progetto, l'aumento di organico da prevedere per la corte di appello in conseguenza del trasferimento di competenza può e deve essere contenuto.

La definizione dell'organico delle sezioni lavoro di corte di appello è stata oggetto di molteplici osservazioni in sede di parere dei distretti sul progetto ministeriale, ed ha costituito argomento centrale degli incontri effettuati presso il Ministero nei giorni 17 e 18 dicembre 1998 con i rappresentanti dei magistrati del lavoro di tutti i distretti. Alcuni magistrati hanno evidenziato i rischi connessi alla iniziale determinazione di un organico contenuto delle sezioni specializzate delle corti di appello. In particolare, due sono state le critiche avanzate. La prima, contesta la praticabilità del progressivo aumento di organico previsto dall'articolo 38 citato, prevedendosi un'attivazione intempestiva del Ministero e del Consiglio superiore della magistratura. La seconda, più sottile, si incentra sulla possibilità che i giudici di tribunale destinati a smaltire 'a stralcio' gli appelli lavoro possano privilegiare tale funzione e così ritardare lo smaltimento degli appelli pendenti, senza poi contribuire a smaltire i procedimenti di primo grado che sopraggiungono.

Entrambe le osservazioni meritano attenzione, ma non sembra preferibile la soluzione che vede determinato fin d'ora l'organico 'a regime', salvo lasciar operare i giudici presso i tribunali o mediante una progressiva copertura dei posti portati in aumento in appello, oppure mediante sistematiche applicazioni dei consiglieri di appello in tribunale. Alla chiarezza del dato normativo deve aggiungersi la difficile gestione di entrambe le ipotesi. In un caso, infatti, avremmo un trasferimento di posti in organico in favore delle corti di appello (con contestuale e corrispondente diminuzione di posti presso i tribunali) ed un permanere di giudici in tribunale 'in sovrannumero' finchè tutti i nuovi posti in appello non fossero pubblicati e coperti; nell'altro, sarebbe impossibile garantire che l'impostazione data in sede di revisione degli organici trovi poi applicazione corretta mediante una uniforme gestione nei diversi distretti dell'istituto dell'applicazione.

4.9. I nuovi posti di presidente di sezione di corte di appello
Per quanto ancora concerne le corti di appello, i ventiquattro posti corrispondenti a quelli di pretore dirigente e di procuratore della Repubblica presso la pretura nelle sedi in cui sono previste per i magistrati titolari le funzioni di cassazione, sono stati assegnati quali posti di presidente di sezione alle corti di appello, così come stabilisce l'art.33/2 D.Lgs. A tal proposito si osserva che sia il dato testuale, che l'indicazione proveniente dai flussi di lavoro induce a distribuire i predetti 24 posti tra tutte le corti di appello e non necessariamente ed automaticamente alla corte di appello ove si trovano i posti soppressi.

4.10. La centralità delle tabelle infradistrettuali
Nella distribuzione dei posti di organico si è provveduto a considerare l'ambito delle tabelle infradistrettuali, così come disegnate dal Consiglio superiore della Magistratura con deliberazione in data 8 luglio 1998. E' evidente che l'elasticità di utilizzo dei magistrati permessa dalla tabella infradistrettuale consente il funzionamento di piccoli uffici con organico ridotto, senza che sia necessario mantenere nella loro pianta organica posti non giustificati dai flussi di lavoro. La novità costituita dalle tabelle infradistrettuali rappresenta un elemento di cui si deve oggi tenere conto anche ai fini di valutare la pianta organica dei singoli uffici, atteso che i carichi di lavoro e le esigenze di funzionalità, legate alle incompatibilità oppure alla distinzione fra GIP e GUP o, ancora, ai problemi dibattimentali, dovranno essere valutati dai capi degli uffici alla luce delle possibilità offerte dalla nuova struttura tabellare.

In considerazione di questo, i prospetti riassuntivi (allegati al progetto) dei dati relativi agli uffici sia giudicanti sia requirenti sono stati formati in duplice versione, la prima dedicata ai singoli uffici individualmente e la seconda dedicata alla situazione complessiva degli uffici facenti parte della medesima unità tabellare. Ciò consente una più completa valutazione dei bisogni ed una più appropriata individuazione delle soluzioni.

In effetti, la possibilità di valutare su base infradistrettuale il rapporto fra carichi di lavoro e dotazione organica comporta - come dimostrato dai prospetti riassuntivi - già da sola un importante riequilibrio rispetto alle discrasie esistenti fra i singoli uffici. Inoltre, le più ampie dimensioni dell'organico di riferimento consentono aggiustamenti anche mediante l'intervento sugli uffici minori, aggiustamenti altrimenti impraticabili. E' bene ricordare che solo in questo contesto gli uffici con organico molto ridotto, come quelli inferiori ai 10 giudici, possono conservare una ragione di sopravvivenza.

4.11. I tribunali metropolitani
Come è noto il Governo ha presentato un disegno di legge delega per la revisione dei circondari di Torino, Milano, Roma, Napoli e Palermo. Non essendo ancora stato approvato tale disegno di legge, l'attuale progetto di revisione delle piante organiche prende in considerazione lo stato odierno dei predetti circondari.

5. Gli incarichi semidirettivi

Il progetto di piante organiche fino ad ora elaborato non definisce il numero dei posti semidirettivi di presidente di sezione nei tribunali e di procuratore aggiunto nelle procure della Repubblica. E' nota in proposito la normativa introdotta dal D.Lgs. n. 51/98.

Alcune difficoltà applicative e la considerazione della utilità di qualche opportuno aggiustamento dei criteri seguiti nella redazione del predetto Decreto Legislativo, hanno suggerito la messa allo studio di qualche modifica, da apportare ai sensi dell'art.4 L.16 luglio 1997 n. 254. In particolare, la proposta di modifica licenziata dal Governo il 4 dicembre 1998 ed ora all'esame del Parlamento dopo il parere espresso dal Consiglio superiore della magistratura prevede fra l'altro la revisione del rapporto numerico fissato fra sostituti e procuratori aggiunti.

Sulla base delle norme vigenti ovvero di quelle che potranno essere introdotte si provvederà in un secondo momento alla assegnazione dei posti semidirettivi sopra indicati, mediante trasformazione di posti ordinari.

6. Metodologia seguita e risultati ottenuti

Passando all'esame della proposta di revisione delle piante organiche di magistratura degli uffici giudiziari, si osserva:

6.1 - Per determinare il fabbisogno delle istituende sezioni lavoro delle corti di appello:

  1. in linea con le osservazioni sopra esposte, si è ritenuto opportuno operare secondo la logica dell'adeguamento progressivo degli organici col crescere dei carichi di lavoro delle sezioni lavoro di corte di appello; posto che i tribunali dovranno smaltire gli appelli registrati alla data di inizio di operatività della legge 254/97, le sezioni lavoro delle corti di appello partiranno prive di arretrato e quindi il loro organico potrà essere all'inizio valutato con prudenza;
     
  2. si è ritenuto opportuno operare secondo la stessa ottica per quelle corti di appello in cui le previsioni di carico della sezione lavoro non sembrano giustificare l'impiego di tre magistrati a tempo pieno. In questi casi l'aumento di organico per la corte viene limitato al numero di magistrati ritenuto effettivamente necessario, rimettendo alla sede tabellare le determinazioni circa l'organizzazione interna. Sul punto si rinvia all'art.38 del D.Lgs. n. 51/98, che prevede l'istituzione di una sezione destinata alla trattazione delle controversie di lavoro e previdenza (comma 1), che prevede che i magistrati assegnati alla sezione, anche con trasferimento (comma 4), non possano per i primi cinque anni essere destinatari di competenze ulteriori, "salvo ricorrano particolari esigenze da indicare nel provvedimento di deroga" assunto dal Presidente della Corte di Appello. Quanto alla disposizione ora citata, essa non rappresenta che una conferma dell'impostazione espressa dalla legge 11/8/1973, n. 533 nei commi 3 e 5 dell'art. 21;
     
  3. si è ritenuto, come già sopra accennato, che i due posti di presidente di sezione che per i distretti di Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia corrispondono alla diminuzione di organico per il primo grado prevista dalla seconda parte dell'articolo 33 del D.Lgs. n. 51 del 1998 vadano distribuiti liberamente tra le Corti di Appello secondo il fabbisogno derivante dall'organico complessivo e dai flussi di lavoro previsti. In effetti, la disposizione citata prevede la soppressione dei posti di consigliere di cassazione attualmente previsti per i dirigenti degli uffici di pretura (d.l. 25/9/89 n. 327) e di procura presso la pretura (l. 5/3/91 n. 71) della sede capoluogo di distretto, e la loro trasformazione in altrettanti posti di "presidenti di sezione di corte di appello". Un'automatica traslazione dei posti soppressi in favore delle corti di appello di ciascuno dei dodici distretti presenterebbe una evidente irrazionalità sotto il profilo organizzativo e funzionale. Mentre per i distretti maggiori, l'aumento di due posti di presidente di sezione di corte di appello appare in via astratta compatibile con l'organico ed i bisogni dell'ufficio, del tutto diversa si presenta la realtà dei distretti minori. Per Milano, ad esempio, risulta necessario un aumento di sei unità per fronteggiare l'incremento di competenza legato agli appelli in materia di lavoro; tale aumento porterebbe a 118 l'organico complessivo della corte, così che il passaggio dei posti di presidente di sezione da 20 a 22 non sembra nel complesso creare problemi particolari. Per Napoli, che attualmente ha 21 presidenti di sezione su un organico di 112 magistrati, l'aumento per la sezione lavoro dovrà essere di 19 unità; per Roma, che oggi ha 24 presidenti di sezione su 125 magistrati, l'aumento sarà di 13 unità; in entrambi i casi un incremento di due posti di presidente di sezione non si pone in via teorica in contrasto con l'esigenza di migliorare il rapporto fra presidenti e consiglieri. Per i distretti minori, invece, l'aumento di due presidenti di sezione si presenta del tutto incongruo rispetto all'organico ed ai bisogni della corte di appello. Evidente appare l'esempio di Trieste, che già oggi ha 4 presidenti di sezione per soli 13 consiglieri e che, nonostante il prevedibile aumento di una sola unità per il settore lavoro, vedrebbe i presidenti di sezione passare da 4 a 6. Ma anche i casi intermedi di Firenze (che oggi ha 7 presidenti di sezione a fronte di 34 consiglieri, ed una necessità di 2 soli posti per la sezione lavoro) e Genova (che con gli attuali 6 presidenti di sezione e 31 consiglieri vedrà un aumento di due posti destinati alla sezione lavoro) mostrano come l'incremento di due posti di presidente di sezione non trovi riscontro nelle ragionevoli esigenze dell'ufficio. Poiché il testo dell'art. 33, parte seconda, del D.Lgs. n. 51/98 prevede che alla soppressione dei 24 posti presso gli uffici di merito corrisponda l'aumento dei presidenti di sezione di corte di appello, e quindi del loro numero complessivo su base nazionale, pare evidente che non sussista vincolo alcuno circa la concreta distribuzione di quei posti fra le diverse corti. Ne consegue che i posti in aumento di presidente di sezione saranno attribuiti a quelle corti che debbono usufruire di un elevato incremento di consiglieri destinato alle sezioni lavoro, oppure che, anche alla luce di questo incremento, presentano il rapporto numerico più alto fra consiglieri e presidenti di sezione;
     
  4. si è ritenuto che un parametro di riferimento per fissare gli organici delle sezioni lavoro delle corti di appello possa essere costituito da 1 magistrato ogni 200 appelli annualmente sopravvenuti in materia lavoro. Da una valutazione complessiva dei dati è sembrato inopportuno parametrare gli organici sui dati di Bari e di Lecce (rispettivamente 295 e 270 appelli lavoro per magistrato), in quanto si presentano di gran lunga superiori a tutti gli altri uffici. Si sono allora esaminate le situazioni intermedie (ma di livello medio-alto) di Milano e Napoli: mentre a Milano ogni giudice dei 6 in organico smaltisce mediamente 142 appelli lavoro dei 140 sopravvenuti e 91 appelli previdenziali sui 100 sopravvenuti, a Napoli ne vengono smaltiti rispettivamente 202 su 200 e 200 su 460.
    Di conseguenza la situazione di Napoli è apparsa, anche per il fatto di collocarsi statisticamente attorno al 3° quartile, quella che può costituire un punto di riferimento accettabile, per quanto prudenziale. Il rapporto fra magistrati e appelli lavoro sopravvenuti pari a 1:200 viene considerato come parametro utile ai fini della individuazione del fabbisogno di giudici per le costituende sezioni lavoro delle corti di appello;
     
  5. l'applicazione dei criteri qui esposti ha portato ad attribuire alle singole Corti di Appello un numero assai vario di unità di organico, salvo le eccezioni delle Corti di Appello di Bolzano, Cagliari, Campobasso, Sassari e Trento, alle quali non si è ritenuto di attribuire alcun aumento. I risultati così ottenuti sono stati oggetto talvolta di osservazioni critiche, in primo luogo da parte dei distretti per i quali non era prevista l'assegnazione alla Corte di posti di presidente di sezione. Ora, è evidente che la ridistribuzione di 24 posti fra 26 corti di appello e 3 sezioni distaccate non poteva che comportare una selezione, soprattutto considerando che l'assegnazione di quei posti ha dovuto tenere conto sia del numero di unità portate in aumento all'organico delle singole corti sia del rapporto esistente in esse fra consiglieri e presidenti di sezione. Una seconda osservazione critica ha riguardato talvolta l'entità dell'aumento di organico assegnato alla Corte di Appello, ritenuto eccessivamente modesto. A questo proposito non può che ribadirsi una duplice esigenza: parametrare l'attribuzione di aumento di organico ad un rapporto per quanto più possibile stabile su base nazionale fra sopravvenienze e unità di personale (rapporto fissato tendenzialmente in 200 appelli in materia lavoro per magistrato); trovare un punto di equilibrio fra la necessità di funzionamento delle istituende sezioni lavoro della corte di appello e quella delle sezioni lavoro di tribunale che, nel primo periodo, dovranno esaurire anche gli appelli pendenti.

Le osservazioni giunte dai distretti hanno talvolta posto in evidenza l'esistenza di un carico particolarmente elevato di appelli in materia previdenziale, e di questo fatto si è tenuto conto nei limiti delle possibilità offerte dall'organico distrettuale. Del tutto particolare la situazione degli uffici del lavoro di Roma, in cui le peculiarità della materia di lavoro e previdenziale affrontata pongono problemi di complessità e di impegno del tutto anomale rispetto agli altri uffici del paese; per questo motivo, pur con la dovuta attenzione ai problemi della sezione lavoro del tribunale romano (che dovrà affrontare la parte più rilevante del contenzioso nel settore del pubblico impiego), si è cercato di attribuire alla Corte di Appello un numero di unità maggiore di quello rispondente ai criteri ordinari.

6.2 - Quanto alla valutazione delle esigenze complessive delle corti di appello, merita sottolineare come i carichi di lavoro dei magistrati delle corti risultino assai più ridotti rispetto a quelli dei magistrati degli uffici di primo grado. Mentre nel settore penale la riforma non comporta per le corti alcuna modifica di competenza (ma solo in futuro un prevedibile maggior flusso di processi d'appello), nel settore civile oltre agli appelli in materia di lavoro e previdenza la corte vedrà aumentare la propria competenza con gli appelli che attualmente giungono in Tribunale in relazione alle sentenze di cognizione ordinaria emesse dal Pretore. Esaminando quindi il solo settore civile, possiamo evidenziare come esistano per i magistrati delle corti di appello margini di possibile incremento di produttività, in grado di fronteggiare il limitato aumento di carico derivante dagli appelli relativi alle attuali sentenze pretorili. L'esistenza di tali margini acquista maggior significato ove si considerino alcuni dati. Le valutazioni circa le sopravvenienze riferite al settore delle cause di cognizione ordinaria vedono oggi un carico unitario per le corti (sopravvenienze medie annue per il periodo 1996-97 divise per magistrati in organico ) che varia dai 30 procedimenti di Campobasso o i 36 di Cagliari fino alla punta isolata di 119 procedimenti registrata a Firenze, ma con una media che si attesta su 59 cause per magistrato. Ben diversi e maggiori risultano i carichi unitari calcolati per l'ufficio unico di primo grado, che mediamente si collocano su 354 cause (senza considerare, ovviamente, gli appelli oggi di competenza del tribunale), ed hanno comunque punte minime di 177 (Bolzano) e 207 (Trento), così come punte massime superiori alle 600 cause per magistrato nei distretti di Potenza e Salerno. In secondo luogo, va considerato che i magistrati di appello non sono interessati da attività "minori" ma spesso dispendiose in tema di volontaria giurisdizione, non hanno rapporti con gli utenti (si pensi alle attività del giudice tutelare, del fallimentare, dell'esecuzione), non svolgono di regola attività istruttoria, con tutti i problemi organizzativi e l'impegno temporale che questo comporta. In terzo luogo, il maggior impegno di studio e di motivazione che può essere connesso al giudizio di appello è ampiamente compensato dal fatto di operare su una materia già organizzata nella sentenza di primo grado e su atti di impugnazione che alla sentenza si riferiscono, così che la materia del contendere risulta più chiaramente definita. In quarto luogo, il numero degli appelli su sentenze del pretore che oggi giungono annualmente ai tribunali risulta di numero contenuto, così che una proiezione su base distrettuale vede assai contenuto il numero di appelli di cognizione ordinaria che unitariamente i magistrati di corte dovranno trattare in più rispetto ad oggi: ad esempio, saranno 21 a Lecce, 22 a Brescia, 29 a Napoli, 33 a Catania, 37 ad Ancona. Né va dimenticato che si tratta di appelli su sentenze oggi di competenza del pretore, e quindi nella maggior parte dei casi non di elevata complessità.

Alla luce di queste considerazioni, allo stato nessun aumento di organico per le corti di appello è stato previsto per l'incremento di competenza connesso agli appelli in materia civile che oggi sono di pertinenza del tribunale su sentenze emesse dal pretore.

6.3 - Per quanto concerne gli uffici giudicanti di primo grado, si impongono alcune brevi osservazioni di ordine generale.

  1. Fino alla rilevazione compiuta in vista della presente iniziativa di revisione delle piante organiche non si possedeva una mappa aggiornata della distribuzione interna dei magistrati fra i diversi settori degli uffici giudicanti. La richiesta di specifiche ed aggiornate informazioni inoltrata agli uffici ha consentito di porre le basi per una mappatura effettiva, ma non ha potuto risolvere tutti i problemi. A parte le difficoltà insite nella presenza di numerosi uffici giudicanti di piccole dimensioni, caratterizzati dalla promiscuità delle funzioni svolte da ciascun magistrato, un numero consistente di uffici di dimensioni maggiori ha fornito dati che richiedevano un lavoro di interpretazione, posto che la somma dei magistrati addetti ai diversi settori risultava diversa dalle presenze complessive dichiarate ed accertate; ciò perché anche in quegli uffici sono presenti magistrati che svolgono più funzioni in via ordinaria o che nel periodo in esame le hanno svolte per ragioni contingenti (in molti casi per applicazione dei giudici civili al settore penale). In via generale, poi, la differenza esistente fra presenze ed organico ha comportato la necessità di operare mediante proiezioni, in modo da attribuire una funzione anche ai magistrati corrispondenti ai posti non coperti. Pur con la consapevolezza che si è in presenza di indicazioni non perfette, ma dotate di un buon grado statistico di approssimazione, la possibilità di trattare separatamente i magistrati addetti al settore civile ed a quello penale consente di avvicinare le valutazioni statistiche alla realtà degli uffici e di effettuare un'analisi seria dei carichi individuali (per quanto rapportati all'organico teorico e non alle presenze).
     
  2. La presenza eventuale ed il numero delle sezioni distaccate di tribunale rappresenta un altro elemento di cui si è tenuto conto ai fini della valutazione del carico di lavoro e delle difficoltà organizzative dei singoli uffici. Non siamo di fronte ad un indicatore uniforme, posto che le caratteristiche e le probabili dimensioni dei singoli uffici distaccati sono estremamente differenziate, e questo - nonostante le informazioni raccolte in sede di predisposizione degli allegati al D.Lgs. n. 51/98 - non consente parametrazioni di tipo statistico sufficientemente attendibili. Ciò non toglie che la presenza delle sezioni distaccate costituisca un elemento di cui tenere conto, così come avviene anche per altri elementi di conoscenza.
     
  3. Per quanto riguarda i carichi di lavoro degli uffici di tribunale si è reso opportuno per gli uffici dei capoluogo di distretto scorporare dal complesso delle attività quelle del "tribunale del riesame" svolte con riferimento ai provvedimenti sulla libertà personale emessi dai giudici di tutto i tribunali del distretto. Ciò al fine di evitare che gli uffici distrettuali restassero penalizzati in sede di determinazione dei carichi di lavoro unitari.
    Con le rilevazioni effettuate presso i tribunali del riesame, è stato possibile ottenere dalle sedi distrettuali i dati aggiornati sia sul numero dei giudici addetti, nelle varie forme, all'esame di ricorsi e appelli in tema di libertà, sia sul numero delle sopravvenienze nel primo semestre 1998. Considerato che in tema di riesame il periodo estivo non presenta riduzioni significative del flusso di lavoro, possiamo raddoppiare il dato semestrale per ottenere quello annuale, che è stato messo a confronto - per quanto compatibili - con i dati forniti dal Consiglio superiore della magistratura per gli anni 1994-96 (1° semestre).
    Attesa l'assoluta disomogeneità delle situazioni fra i vari uffici (cfr. il prospetto in allegato E) si è deciso di concentrare l'attenzione sui tribunali in cui esiste una sezione dedicata al riesame. Partendo dai dati relativi a questi uffici e calcolati i rapporti fra magistrato e sopravvenienze, è possibile considerare un rapporto ottimale attorno alle 400 sopravvenienze annue per magistrato (operando sui dati di Milano, Catania, Napoli e Genova, che rappresentano la fascia medio-alta). Va sottolineato, fra l'altro, che nel nostro caso la natura delle cause ed i termini strettissimi ed obbligatori previsti dalla legge fanno sostanzialmente coincidere sopravvenienze ed esaurimenti.
    E' stato così possibile valutare l'organico dei tribunali capoluogo di distretto, che debbono fronteggiare una fonte di lavoro proveniente dalle altre sedi del distretto stesso e così dedicare lavoro ad un'attività che non produce risultati in termini di sentenze dibattimentali penali. In questo modo i tribunali capoluogo di distretto vedono riconosciuta un'attività altrimenti non valutabile; ciò è stato possibile in quanto il numero di magistrati considerato necessario per fronteggiare il carico del riesame non viene conteggiato nella determinazione dei carichi unitari su cui si basano le analisi comparative.
     
  4. Ulteriore cenno deve essere dedicato ad una notazione metodologica che riguarda la confrontabilità dei dati e delle situazioni. E' di tutta evidenza l'importanza di procedere alla individuazione di medie concernenti i carichi di lavoro e concernenti la distribuzione del personale effettuate su base distrettuale e su base nazionale. Di grande utilità ai fini di una corretta ridistribuzione degli organici si è rivelata, ad esempio, la comparazione su base distrettuale del rapporto requirenti-giudicanti, comparazione che non poteva non tenere conto anche delle medie nazionali. Una simile metodologia ha però il limite di non tenere conto della estrema disomogeneità degli uffici giudiziari italiani sotto il profilo delle dimensioni del bacino di utenza, del carico di lavoro e dell'organico a disposizione. Tenendo presente che 37 uffici unici, considerando la somma degli attuali organici di Tribunale e Pretura, avrebbero una dotazione di giudici che oscilla fra 6 e 10 giudici, e che 41 uffici si collocherebbero fra 11 e 15 giudici, si ricava che quasi la metà dei futuri uffici unici di primo grado non supererebbe la soglia delle 15 unità. Uffici di tali dimensioni, che hanno richiesto l'introduzione delle tabelle infradistrettuali quale necessario correttivo, operano secondo modelli organizzativi incomparabili rispetto a quelli adottati dagli uffici di Tribunale medio-grandi. Le differenze non riguardano soltanto il tema delle competenze promiscue o della specializzazione, ma anche i problemi connessi alla suddivisione in sezioni, alla complessità della gestione delle aule di udienze, alle difficoltà di gestione di un numero elevato di personale ausiliario, alla complessità delle cause trattate, sia civili che penali, ai rapporti con l'ufficio requirente e con l'avvocatura, alla domanda di accesso da parte dei cittadini-utenti, e così via. Tutto ciò non può non avere riflessi plurimi sulla domanda che giunge all'ufficio e sui carichi ed i tempi di lavoro.

6.4 - Passando all'esame dei dati relativi al settore civile, deve essere sottolineato che le statistiche civili per l'anno 1997 sono complete sia per le corti, sia per i tribunali, sia per le preture. Si tratta di un risultato importante, recentemente ottenuto e tale da garantire una notevole qualità dei dati raccolti. Se a ciò si aggiunge che numerosi controlli sono stati effettuati anche sui dati per il 1996 e che il numero di uffici per i quali sono state necessarie attività di stima (a completamento dei dati non pervenuti) sono relativamente pochi, si può concludere che per il settore civile il livello di qualità del dato è tale da consentire elaborazioni tranquillanti e valutazioni sufficientemente fondate.

Altre brevi avvertenze risultano opportune:

  1. La scelta di prendere come riferimento solo i dati dei procedimenti di cognizione ordinaria non è dipesa dalla incompletezza dei dati statistici concernenti gli altri settori, bensì dal fatto che manca una sufficiente garanzia del dato all'origine, e cioè la garanzia circa l'uniformità e la stabilità nei criteri di iscrizione e tenuta dei registri. Analoga soluzione è stata adottata nel corso della procedura per la individuazione delle istituende sezioni distaccate di tribunale, procedura che aveva dato luogo ad un confronto in sede distrettuale con gli enti locali, l'avvocatura, la magistratura e rappresentanti delle forze politiche. Attenendoci alle sole cause di cognizione civile ordinaria si è operata quindi una scelta prudenziale che mette gli uffici in situazione di sostanziale parità, soprattutto considerando che le comparazioni ai fini di eventuali spostamenti di organico saranno operati su base endodistrettuale.
     
  2. Un intervento correttivo è stato effettuato anche per quanto concerne il rapporto fra cause di lavoro e cause previdenziali. Nel calcolo e nella parametrazione del fabbisogno di personale di magistratura per le sezioni lavoro delle corti di appello si è ritenuto opportuno operare sui dati delle cause in materia di lavoro, ritenuti più stabili e omogenei. Viceversa, nell'esame dei carichi di lavoro degli uffici unici di primo grado si è preferito effettuare l'esame comparativo non rinunciando del tutto al dato relativo alle cause previdenziali, che spesso hanno un consistente rilievo quantitativo e che talora comportano significative attività di istruzione. Si è dovuto prendere atto, però, del fatto che sussistono non poche situazioni di uffici con elevatissimo carico numerico di cause previdenziali "seriali" e assai poco impegnative per il magistrato, non assimilabili nel complesso al carico rappresentato dalle cause di lavoro; tali situazioni sono risultate capaci, sotto il profilo statistico, di comportare una sostanziale alterazione delle medie distrettuali, tale da riflettersi sia sulle comparazioni fra gli uffici del distretto sia sui carichi di lavoro medi del distretto da confrontarsi con quelli degli altri distretti. Si è così proceduto ad una consultazione con magistrati esperti del settore, i quali hanno ritenuto di accedere ad una parametrazione media fra l'impegno richiesto dalle cause di lavoro e dalle cause previdenziali, considerando anche che solo una parte ridotta delle seconde raggiunge per il magistrato livelli di complessità e di aggravio effettivo pari alla media delle cause di lavoro. In conclusione, il rapporto di complessità ai nostri fini viene fissato in 1:3, con il che la sopravvenienza annua media delle cause previdenziali viene quantificata dividendo per 3 il loro numero medio annuo.
     
  3. Pur avendo concentrato le rilevazioni statistiche a fini comparativi sulle sopravvenienze annue, garantendo la stabilità dei dati mediante il ricorso alla media annuale calcolata sui due anni (1996 e 1997), è sembrato opportuno evidenziare la situazione delle pendenze odierne per le cause di appello in tribunale, e cioè le cause che i tribunali dovranno continuare a trattare anche dopo il giugno 1999. In questo caso i dati relativi alle cause previdenziali non hanno subito alcuna indicizzazione, risultando prevalente l'interesse ad avere un quadro esatto della situazione attuale.
     
  4. Dopo un attento esame dei dati relativi alle udienze tenute dai giudici su base annua, si è preferito in questa fase non includere l'informazione nei prospetti e non considerare tale aspetto ai fini delle valutazioni sui nuovi organici. L'assenza di controllo effettivi sui dati giunti e la rilevazione di più casi in cui i dati pervenuti appaiono poco convincenti sono sembrati elementi che impongono tale esclusione.

6.5 - Quanto ai dati concernenti il settore penale, occorre premettere che ci troviamo in presenza di dati statistici di qualità minore rispetto a quelli concernenti il settore civile. Sono state però compiute alcune attività di controllo e di verifica delle informazioni, che è opportuno indicare.

  1. Innanzitutto e con riferimento ai dati ISTAT, a differenza di quanto avvenuto per il settore civile è stato necessario effettuare un ricorso non secondario ad attività di stima per i trimestri mancanti, e l'assenza di dati completi per il 1997 ha reso tale attività più complessa e delicata.
     
  2. Il secondo e più grave limite riguarda le iscrizioni nei registri di procura, per le quali manca una distinzione fra registro noti e registro ignoti; manca inoltre per la procura presso la pretura la specificazione dei dati sui procedimenti relativi agli assegni. Merita segnalare che per i dati relativi alle sopravvenienze presso le procure della Repubblica oltre alla rilevazione condotta in via generale da parte dell'ISTAT esiste un'attività specifica per il settore penale compiuta dall'Ufficio "Monitoraggio" della Direzione Generale degli Affari Penali del Ministero; ulteriore fonte a nostra disposizione è rappresentata, sebbene ancora non per tutti gli uffici, dall'estrazione di informazioni dal sistema Re.ge. La non perfetta coincidenza delle informazioni provenienti dalle diverse fonti ha rappresentato in questa fase un problema non facilmente solubile. Al fine di porre rimedio all'inconveniente si è allora proceduto ad una ulteriore fase di acquisizione e di verifica dei dati, facendo ricorso sia ai dati forniti autonomamente da una parte degli uffici nei mesi più recenti, sia ad un controllo diretto telefonico presso le segreterie di tutti gli uffici di procura, accertando il numero delle iscrizioni "noti" e "ignoti" per gli anni 1995, 1996 e 1997. Si è trattato di verifica onerosa, che ha però consentito, nell'immediato, il superamento dei limiti sopra descritti relativi ai dati.
     
  3. Mentre per gli uffici giudicanti civile la preventiva selezione delle tipologie di procedimenti consente di confrontare i dati dei vari uffici con la ragionevole aspettativa di una sostanziale equiparazione dei carichi reali a fronte di sopravvenienze simili, per il settore penale deve prendersi atto di una assai maggiore variabilità nella complessità dei procedimenti. Questo rende meno significativo il dato puramente numerico e richiede un intervento correttivo che recuperi, in qualche modo, le informazioni circa la complessità dei procedimenti.
     
  4. Un primo tentativo di integrazione dei dati di flusso è stato fatto con la quantificazione delle udienze sostenute dai pubblici ministeri e dai giudici. In effetti, il dato delle udienze sostenute su base annua fornisce già da solo una prima informazione sui carichi reali di lavoro e può, se raffrontato al numero dei procedimenti trattati dall'ufficio giudicante, fornire anche una prima indicazione di complessità. L'esame del 'dato udienze' ha presentato però limiti importanti, corrispondenti alle profonde diversità di calcolo del numero delle udienze da parte dei diversi uffici. Si è pertanto ritenuto opportuno non includere il dato delle udienze fra quelli considerati ai fini del presente lavoro. Fanno eccezione le udienze avanti le corti di assise, dato che è stato ritenuto più attendibile, attesi la maggiore semplicità della rilevazione.
     
  5. Ai fini della parametrazione fra i diversi uffici requirenti si è prevista una voce "attività" che affianca quella delle iscrizioni "noti". In effetti, mentre quest'ultima dà conto del dato delle sopravvenienze medie annue, e cioè del mero numero degli affari che debbono essere trattati dall'ufficio, la voce "attività" ricomprende una serie di attività e di provvedimenti qualificati assunti dai magistrati, così da fornire un'indicazione circa l'impegno reale che deriva dalla trattazione dei procedimenti sopravvenuti. Fra le attività non si sono ricomprese le richieste di archiviazione (che per la maggior parte non presuppongono reale dispendio investigativo, o almeno lo presuppongono in misura troppo variabile per essere oggetto di confronto), mentre sono ricomprese le richieste di rinvio a giudizio nelle varie forme, le richieste di riti alternativi, quelle di incidente probatorio e di proroga dei termini.
     
  6. Per quanto concerne l'attività dell'ufficio GIP, si è reso opportuno non avere riguardo al dato delle iscrizioni-sopravvenienze, perché esso ricomprende procedure così disomogenee da inquinare il dato e da renderlo assai poco significativo ai nostri fini. Si è così preferito considerare i dati relativi alle principali attività provvedimentali qualificate, quali i decreti che dispongono il giudizio, i decreti penali di condanna, le sentenze su rito alternativo o in esito all'udienza preliminare.
     
  7. Un elemento di conoscenza che è sembrato utile considerare -anche se come elemento esterno ai dati utilizzati per i raffronti quantitativi- è rappresentato dalle attività svolte dalle DDA. In particolare, si è tenuto conto del numero delle iscrizioni e si sono considerati i rinvii a giudizio, con ripartizione secondo i tribunali e le corti di assise investiti del dibattimento. Il dato fa riferimento al triennio 1995-97, apparendo necessario un periodo di tempo sufficientemente lungo per dare conto dell'attività effettiva svolta in un settore in cui le indagini e la fase processuali sono spesso di particolare complessità e lunghezza. In tal modo si ha un primo indicatore di complessità che opera sia per gli uffici di procura sia per quelli giudicanti. Anche in questo caso (cfr. sezioni distaccate di tribunale), siamo in presenza di informazioni che per le loro caratteristiche e per le modalità di rilevazione (si pensi alle difficoltà con cui gli uffici gestiscono i registri e trasmettono le relative informazioni) non consentano una parametrazione statistica, così che si deve procedere ad una loro valutazione 'libera' nel contesto della situazione degli uffici giudiziari del distretto.

6.6 - Particolarmente importante si è rivelata l'analisi del rapporto fra giudicanti e requirenti. Si tratta di aspetto che anche ai nostri fini appare particolarmente delicato. La distribuzione dei magistrati fra uffici requirenti e uffici giudicanti non interessa soltanto la funzionalità di tali strutture ed il possibile equilibrio fra attività di indagine, esercizio dell'azione penale e capacità di smaltimento da parte dei tribunali e delle corti, ma tocca profondamente gli equilibri esistenti in sede locale fra gli i diversi uffici. Quest'ultimo aspetto diventa tanto più significativo quanto più la pressione della domanda di giustizia si fa forte e mette a nudo le carenze strutturali ed organizzative. Proprio la particolare delicatezza del tema suggerisce l'esigenza di un approfondimento della qualità dell'informazione, al fine di far emergere le situazioni di reale complessità dei procedimenti trattati e delle attività svolte. Essa suggerisce, altresì, una attenzione massima affinché i confronti avvengano fra situazioni quanto più omogenee possibile. In questo senso occorre sottolineare la particolare prudenza che va applicata alla lettura delle medie distrettuali e nazionali, il cui esame acritico può portare a valutazioni e conclusioni inaffidabili.

  1. I termini di confronto - E' opportuno evidenziare come il rapporto numerico fra requirenti e giudicanti sia stato calcolato non soltanto confrontando gli organici completi dei due uffici, ma anche confrontando l'organico di procura con quello dei giudici assegnati al settore penale (qui ricomprendendo accanto ai magistrati incaricati del dibattimento anche quelli che operano presso l'ufficio GIP e quelli addetti alla sezione per il riesame). L'eventualità di variazioni tabellari e di applicazioni al settore penale di magistrati al settore civile può però incidere sul piano statistico, a seconda delle dimensioni complessive degli uffici interessati. Pur rappresentando, quindi, un confronto con un grado di attendibilità del risultato non ottimale, l'individuazione del rapporto fra requirenti e giudicanti del settore penale fornisce una serie di informazioni preziose che riguardano sia l'ambito di effettivo impegno dibattimentale e giudiziale dei magistrati del pubblico ministero, sia l'assetto interno del tribunale, che si presume proporzionato alla distribuzione della natura delle cause trattate, sia un termine di confronto e di correzione rispetto al rapporto 'asettico' fra numero dei requirenti e numero dei giudicanti componenti l'intero ufficio.
     
  2. Le medie distrettuali e nazionali - In sede di un primo esame delle medie nazionali, partendo dal presupposto che in via generale operi per gli uffici giudicanti l'indicazione consiliare della ripartizione dei magistrati al 50% fra settore penale e settore civile, si ricava che la media del rapporto requirenti-giudicanti è pari a 2.55 (e cioè un magistrato del pubblico ministero ogni 2,55 magistrati giudicanti) allorché viene considerato l'intero ufficio giudicante e pari a 1,24 - circa la metà - allorché dell'ufficio unico viene considerato il solo settore penale.
    Tuttavia, non appena si passa ad un esame delle medie distrettuali si deve prendere atto dell'esistenza, in ambito organizzativo e territoriale più ristretto, di disomogeneità frequentissime e spesso di grande rilievo. Nel caso del rapporto requirenti-giudicanti tutti, ad esempio, a fronte di una media nazionale di 2,55, Campobasso presenta una media di 1,85 e Bolzano di 3,25. Nel caso del rapporto requirenti-giudicanti penali, a fronte di una media nazionale di 1,24 Campobasso si colloca sul valore di 0,92 e Napoli su quello di 1,66. Come si vede, siamo di fronte a differenze prossime all'80%.
    Come sottolineato poco sopra, tuttavia, sarebbe errato dedurre da ciò solo che occorrerebbe intervenire con drastici riequilibri fra distretti. Le differenze infatti sono legate principalmente alle dimensioni degli uffici che compongono il distretto, essendo evidente che la presenza di molti uffici di piccole dimensioni comporta uno spreco di risorse ed un tendenziale sovradimensionamento dell'ufficio requirente che non ha mai, salvo rare eccezioni, organici inferiori alle tre-quattro unità.
     
  3. Le medie interne ai distretti - Come si è evidenziato, il valore medio dei rapporti numerici fra requirenti e giudicanti presenta differenze anche significative fra i diversi distretti. Ciò ha reso opportuno individuare, quale punto di riferimento, anche i valori medi nazionali. Le differenze non sono meno significative allorché si passa alla comparazione fra gli uffici che appartengono ai singoli distretti. Certamente i casi di Nola e Torre Annunziata rappresentano un caso limite, con soli 9 requirenti per - rispettivamente - 38 e 40 giudicanti, il che significa un rapporto di 1:4,2 e 4,4 (sul totale dell'organico) e di 1:1,93 e 3,07 (sui giudici addetti al penale). Per apprezzare la disomogeneità del dato, occorre rilevare che nel distretto napoletano i valori medi si situano a 1:3,2 e 1:1,6; né va dimenticato che ammonta a 15 il valore medio dell'organico dei requirenti corrispondenti ad uffici giudicanti con organico compreso fra 30 e 50 magistrati. Ma anche senza giungere a casi di così macroscopica incoerenza, sono assai numerosi gli uffici giudiziari che senza particolari ragioni organizzative si discostano molto dai valori medi del distretto. Qualche intervento di riequilibrio è stato possibile. Altri saranno necessari in sede di distribuzione dei posti di organico che deriveranno dal possibile aumento dell'organico complessivo della magistratura.

7. Sintesi della metodologia seguita

Sintetizzando la metodologia seguita in ordine alle valutazioni ed alle scelte operate sulla base dei dati e delle informazioni contenute negli allegati che di seguito saranno illustrati, possiamo dire che:

  • gli interventi sugli organici sono stati operati solo a livello endodistrettuale, con un duplice ordine di eccezioni. Il primo è rappresentato dallo spostamento di 1 unità di giudice dal Tribunale di Lanusei a quello di Tempio Pausania, situazione che comunque si colloca all'interno di una corte di appello e della sua sezione distaccata; tale intervento opera con riferimento alla tabella infradistrettuale Lanusei-Nuoro che il Consiglio superiore della magistratura, data la peculiarità territoriale dei distretti sardi, ha individuato con riferimento ad uffici appartenenti ad una corte di appello ed alla sua sezione distaccata. Il secondo è costituito dal trasferimento di 5 unità di organico da altri distretti quello della Corte di Appello di Napoli per fronteggiare la situazione di eccezionale gravità accertata per alcuni uffici e non affrontabile all'interno del solo Distretto napoletano.
  • le valutazioni fondamentali sono state effettuate a livello di tabella infradistrettuale e di analisi comparative delle diverse tabelle del distretto, tenendo conto degli organici, del numero di sezioni distaccate di tribunale e delle caratteristiche complessive delle tabelle stesse;
  • gli aumenti o le diminuzioni di organico riferiti a ciascuna delle tabelle infradistrettuali sono stati poi applicati, con valutazioni comparative caso per caso, ad uno o più dei singoli uffici che le compongono;
  • per nessun ufficio individualmente considerato sono stati previsti organici inferiori alle 6 unità per i tribunali ed alle 3 unità per le procure. Tale scelta si fonda sulla convinzione che al di sotto di quei numeri i casi di disagio e di difficoltà organizzativa aumenterebbero fino a creare un permanente rischio di disservizi; sarà all'interno della tabella infradistrettuali che eventuali situazioni di costante sottoutilizzazione dei magistrati dell'ufficio potranno trovare soluzione e rimedio. A questa regola fanno eccezione le procure di Crema e Mistretta, che già avevano organico di 2 unità, non apparendo opportuno - alla luce dei dati tabellari - ampliarne l'organico a scapito di altro ufficio appartenente alla medesima tabella, ufficio da cui potranno essere prelevate energie per far fronte alle eventuali esigenze di quello minore;
  • in ordine di priorità si è proceduto innanzitutto a reperire fra le tabelle del singolo distretto i posti in organico da destinare all'istituenda sezione lavoro della corte di appello, salvo i pochi casi in cui nessun aumento di organico per la corte si rende necessario; successivamente si è proceduto al reperimento dei posti da destinare alla magistratura di sorveglianza del distretto, e solo in seguito - tenendo conto del nuovo assetto - si sono effettuati interventi correttivi delle maggiori disomogeneità e incoerenze esistenti fra gli uffici del distretto. In quest'ultima operazione si è talvolta reso opportuno anche il trasferimento di posti in organico fra uffici requirenti e giudicanti;
  • per il reperimento della dotazione organica delle sezioni lavoro delle corti di appello si è provveduto, secondo il dettato normativo, alla diminuzione di posti in organico dei tribunali del distretto, facendo ricorso, ove possibile, in primo luogo agli organici delle sezioni lavoro esistenti e comunque considerando il personale di magistratura addetto alla trattazione degli appelli di lavoro e di previdenza;
  • un secondo e fondamentale bacino a cui attingere per i necessari interventi in aumento (sezioni lavoro della corte; tribunali e uffici di sorveglianza) è formato in ciascun distretto dai posti direttivi e semidirettivi che risultano soppressi a seguito dell'unificazione degli uffici di primo grado. La ridistribuzione di queste unità fra gli uffici del distretto interessati dal presente intervento (e quindi anche gli uffici unici e le relative procure della Repubblica) ha consentito di coprire la massima parte delle esigenze di modifica delle piante organiche, riducendo così ad un numero assai limitato i casi in cui è stato necessario fare ricorso ad effettive diminuzioni di organico dei singoli uffici.

Operando con i metodi ed i criteri fin qui esposti si è provveduto a rideterminare le piante organiche dei singoli uffici giudiziari. Per le corti di appello vengono indicate anche le figure di presidente di sezione, mentre per gli uffici di primo grado, per le ragioni sopra illustrate, vengono indicati soltanto il capo dell'ufficio ed il numero complessivo dei restanti magistrati. Una sintetica esposizione delle valutazioni compiute per il singolo distretto e l'indicazione delle nuove piante organiche degli uffici interessati dal presente lavoro sono contenute nell'allegato.

8. La situazione eccezionale del Distretto di Corte di Appello di Napoli

Come si accennato, due sono le eccezioni operate rispetto al principio che vede gli interventi effettuati solo all'interno dei singoli distretti. Il primo, discendente direttamente dal dato normativo, è rappresentato dalla distribuzione dei 24 posti di presidente di sezione di corte di appello che, nei fatti, ha comportato talvolta una modifica del numero complessivo dei magistrati dei singoli distretti. Il secondo, è rappresentato dall'apporto di alcune unità che, prelevate da uffici di altri distretti, vengono destinate ad uffici del Distretto di Napoli caratterizzati da valori di carico e da indicatori di complessità particolarmente lontani dalle medie nazionali.

Occorre, infatti, sottolineare come all'interno del distretto in esame non sia stato possibile reperire tutte le unità necessarie a fronte, almeno in parte, alle reali esigenze degli uffici giudiziari delle sedi di NOLA e TORRE ANNUNZIATA e del Tribunale di SANTA MARIA CAPUA VETERE. Tale situazione, è emersa nella sua gravità anche in occasione dell'incontro tenuto da rappresentanti del Ministero con i rappresentanti dell'Avvocatura e con i capi degli uffici di NOLA.

Allorché i tribunali di Nola e Torre Annunziata vennero istituiti, non solo fu ad essi attribuita la competenza anche sui procedimenti ed i processi già radicati presso gli uffici napoletani, ma furono effettuate valutazioni presuntive di carico di lavoro rivelatesi poi errate per difetto, con conseguente attribuzione di organico che alla prova dei fatti si è rivelato insufficiente. A mero titolo di esempio, merita ricordare un elemento che, per quanto poco influente in valore assoluto sul piano del carico di lavoro, risulta assai significativo sotto il profilo metodologico: il circondario di Nola assorbe gran parte dei procedimenti in materia agraria dell'originario circondario di Napoli, ma al relativo trasferimento di competenza non è seguita un adeguamento delle risorse umane in favore di Nola. Discorso, sempre a titolo di esempio, può farsi per Nola con riferimento alla materia commerciale e fallimentare, insistendo nel circondario un numero di imprese percentualmente elevato rispetto al dato della popolazione esistente.

Particolarmente grave appare la situazione degli uffici requirenti di Nola e Torre Annunziata, con carichi unitari per Nola pari a 2.761 iscrizioni "noti" e per Torre Annunziata pari a 2.142 iscrizioni "noti", valori più che doppi rispetto alla media nazionale e per di più riferiti a circondari in cui sussistono seri problemi di criminalità organizzata, come dimostrano i procedimenti per reati di competenza della DDA. Se ci si limitasse ad interventi correttivi, con spostamenti intradistrettuali, si potrebbero assegnare solo 2 unità alla procura nolana e 3 unità a quella di Torre Annunziata, così che l'ufficio di Nola conserverebbe comunque un carico unitario di 2.259 iscrizioni "noti" e quella di Torre Annunziata un carico di 1.607 iscrizioni "noti". Questi carichi di lavoro rimarrebbero molto maggiori non soltanto delle medie nazionali, ma anche delle più elevate medie del distretto.

La gravità della situazione è confermata dal ridotto numero medio delle "attività" rilevate per i due uffici requirenti, numero modesto in valore assoluto e, soprattutto, anomalo per difetto rispetto al numero delle iscrizioni di notizie di reato. Simile sproporzione, una volta escluso che si versi in ipotesi di iscrizioni 'gonfiate', dimostra che il numero di magistrati requirenti è del tutto inadeguato a fronteggiare il carico di lavoro e 'sommerso' dagli adempimenti ordinari. Una conferma di questo giudizio viene dal numero assai contenuto dei processi penali giunti in fase dibattimentale, segno evidente dello stato di crisi delle procure della Repubblica e della loro difficoltà nell'esercitare l'azione penale.

I rappresentanti dell'Avvocatura di Nola hanno sottolineato tale elemento, evidenziando come per alcune categorie di reati (ad esempio, reati fallimentari e reati edilizi e urbanistici) si versi di fatto, e nonostante il grande impegno dei magistrati requirenti, in situazione di completa paralisi investigativa e di mancato esercizio dell'azione penale.

Questa situazione impone oggi di prendere in considerazione per gli uffici delle due sedi anche i dati relativi alle pendenze esistenti, dati che, invece, non sono stati esaminati per gli altri uffici; in effetti, l'arretrato che grava pesantemente sugli uffici di Nola e Torre Annunziata trova la causa fondamentale nella scelta iniziale di trasferire da Napoli non solo i nuovi procedimenti ma anche quelli già pendenti, ed ammontanti a decine di migliaia.

L'impossibilità di operare interventi correttivi adeguati all'interno del distretto, che presenta valori di carico medi elevati (le iscrizioni "noti" ammontano a oltre 1.400 per magistrato, a fronte di una media nazionale di 1.026) e non consente diminuzioni di organico significative, ha imposto una deroga alla scelta di non effettuare spostamenti di organico fra distretti.

Sempre eccezionale dev'essere considerata la realtà del Tribunale di SANTA MARIA CAPUA VETERE, che risente della complessità del bacino di utenza (per l'unico tribunale sono presenti ancora oggi due preture circondariali, una delle quali è costituita da Caserta, capoluogo di provincia) e che presenta carichi di particolare rilievo anche nel settore civile e del lavoro (in particolare va segnalato il numero degli appelli nel settore previdenziale).

A fronte di queste esigenze si è provveduto a reperire sei unità di organico all'interno dei distretti di Corte di Appello di Cagliari, Campobasso, Torino e Potenza e a destinarle agli uffici delle tre sedi sopra menzionate. L'individuazione delle sedi cedenti è stata effettuata considerando sia i carichi medi dei diversi distretti, sia le situazioni specifiche dei singoli uffici. Sono stati quindi selezionati uffici in grado di sostenere con minor difficoltà il prelievo di organico da destinare fuori distretto.

9. Contenuti dei prospetti e dei documenti allegati

  1. Allegato A - Uffici giudicanti dei singoli distretti, con evidenziate le variazioni di organico proposte [omissis]
     
  2. Allegato B - Uffici requirenti dei singoli distretti, con evidenziate le variazioni di organico proposte [omissis]
     
  3. Allegato C - Dati relativi agli uffici giudicanti e requirenti raggruppati per fasce dimensionali in base all'organico oggi proposto [omissis]
     
  4. Allegato D - Schema generale [omissis]