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Manuale operativo per il sistema di Controllo di Gestione (22 dicembre 2010)


Testo elaborato a cura dell’OIV - Roma, 22 dicembre 2010
il Manuale operativo per il sistema di controllo di gestione è unico per tutte le articolazioni centrali e periferiche del ministero della giustizia

Indice

Premessa

1. Ministero della Giustizia: struttura e funzioni
2. Il modello di controllo di gestione
2.1 Dal controllo strategico al controllo di gestione: i livelli del controllo
2.2 Le linee di flusso degli obiettivi
2.3 Le linee di flusso dei risultati
2.4 La contabilità economica analitica
2.5 I sistemi alimentanti
2.6 La piattaforma tecnologica
3. Le fasi di attuazione del modello di controllo di gestione
3.1 Le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione
3.2 Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionalie dei soggetti responsabili
3.3 L’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con riferimento all’intero Ministero ed alle singole unità organizzative
3.4 Le modalità di rilevazione delle informazioni
3.5 Le modalità di ripartizione dei costi tra le unità organizzative
3.6 Gli indicatori specifici per misurare misurare la performance
3.7 I destinatari delle informazioni e la frequenza delle rilevazioni


Premessa
Il recente processo di cambiamento   della Pubblica Amministrazione (di seguito PA) ed in particolare il Decreto Legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, in   materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni,   ha evidenziato la crescente necessità  di ciascuna Amministrazione di accrescere la capacità di misurare il proprio livello di performance così da veicolare al meglio le risorse ottenendo possibili risparmi  anche attraverso la  riduzione di  eventuali sprechi.
La risposta della PA nel soddisfare il crescente fabbisogno di controllo finalizzato all’acquisizione di informazioni utili alla gestione, è quella di sviluppare innovativi sistemi di controllo e monitoraggio.
In uno scenario caratterizzato da una sempre minore disponibilità di risorse, per la PA diventa prioritario comprendere gli elementi abilitanti, buone performance ed eventuali vincoli che impattano sulle prestazioni, nell’ottica di innescare un ciclo virtuoso nella gestione della “cosa pubblica” (pianificazione → attuazione → controllo → riprogrammazione).
Ciascuna PA è oggi incentivata al miglioramento delle proprie performance sia da variabili esogene:

  • la globalizzazione dei processi economici, con la conseguente necessità che il livello qualitativo dei servizi pubblici italiani divenga competitivo e comparabile a quello degli altri paesi europei;
  • la crisi dello stato fiscale e la necessità di una razionalizzazione della spesa pubblica, che impedisce che l’ulteriore espansione dei servizi pubblici possa avvenire attraverso nuovi finanziamenti dello Stato;
  • il rapido mutamento dei bisogni e delle esigenze dei cittadini;
  • le nuove modalità di accesso ai servizi pubblici da parte degli utenti;
  • i processi di privatizzazione dei servizi pubblici e il divario quali-quantitativo tra pubblico e privato sui livelli di servizio erogati.

sia da variabili endogene:

  • la delega delle funzioni di gestione da parte dell’autorità politica alla macchina amministrativa, che implica una forte responsabilizzazione del management pubblico sui risultati;
  • i processi di trasformazione in atto nelle singole Amministrazioni, che necessitano di nuove logiche e strumenti gestionali per garantire la governabilità delle strutture ed il conseguimento delle finalità assegnate secondo logiche di efficienza ed efficacia delle azioni;
  • la ricerca del miglioramento del rendimento istituzionale degli investimenti di risorse;
  • l’esigenza di accrescimento delle professionalità e delle competenze della PA, per meglio rispondere alle spinte esterne ed all’evoluzione del contesto;
  • la crescita della cultura del risultato e della responsabilizzazione degli amministratori e dei Dirigenti pubblici.

A fronte della necessità emergente di sviluppare strutturati sistemi di monitoraggio che garantiscano a qualsiasi livello decisionale: politico, strategico ed amministrativo, un efficace ritorno informativo per la gestione della macchina amministrativa, l’ultimo decennio è stato caratterizzato da significative variazioni/modifiche alla normativa, introducendo quattro differenti tipologie di controlli interni rispondenti ciascuno ad una finalità diversa (art. 1  del  D.  Lgs. n.286/1999  e  successive  modificazioni e  D. Lgs 150/2009):

  • Controllo di legittimità amministrativa e contabile: finalizzato a garantire legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.
  • Controllo di gestione: volto a verificare efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, il rapporto tra costi e risultati.
  • Valutazione e controllo strategico: finalizzato a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
  • Valutazione delle performance organizzative e individuali: la misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità e servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche.


1. Ministero della giustizia: struttura e funzioni
Il Ministero della giustizia (di seguito Ministero) espleta le funzioni e i compiti ad esso attribuiti dalla Costituzione, dalle leggi e dai regolamenti in materia di giustizia e attività giudiziaria ed esecuzione delle pene, rapporti con il consiglio superiore della magistratura, attribuzioni concernenti i magistrati ordinari, vigilanza sugli ordini professionali, archivi notarili, cooperazione internazionale in materia civile e penale. In particolare le funzioni e i compiti concernenti le seguenti aree funzionali:

  • servizi relativi alla attività giudiziaria: gestione amministrativa della attività giudiziaria in ambito civile e penale; attività preliminare all'esercizio da parte del ministro delle sue competenze in materia processuale; casellario giudiziale; cooperazione internazionale in materia civile e penale; studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza;
  • organizzazione e servizi della giustizia: organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia; gestione amministrativa del personale amministrativo e dei mezzi e strumenti anche informatici necessari; attività relative alle competenze del ministro in ordine ai magistrati; studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza;
  • servizi dell'amministrazione penitenziaria: gestione amministrativa del personale e dei beni della amministrazione penitenziaria; svolgimento dei compiti relativi alla esecuzione delle misure cautelari, delle pene e delle misure di sicurezza detentive; svolgimento dei compiti previsti dalle leggi per il trattamento dei detenuti e degli internati;
  • servizi relativi alla giustizia minorile: svolgimento dei compiti assegnati dalla legge al ministero della giustizia in materia di minori e gestione amministrativa del personale e dei beni ad essi relativi;
  •  gestione degli Archivi Notarili.

La struttura centrale del Ministero è costituita dagli Uffici di diretta collaborazione del Ministro, dall’Amministrazione degli Archivi Notarili (di seguito Archivi Notarili) e da 4 Dipartimenti:

  • Dipartimento per gli Affari di giustizia;
  • Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi;
  • Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria;
  • Dipartimento per la Giustizia Minorile.

La pianificazione delle attività del Ministero
Il processo di pianificazione dell'attività del Ministero è legato al Piano della Performance, in cui le priorità politiche del Ministro, coerenti con il programma di governo sono declinate in obiettivi strategici.

Il controllo di gestione del Ministero
Per verificare il grado di conseguimento degli obiettivi e delle risorse ad esse dedicate viene effettuato, periodicamente, un monitoraggio delle attività svolte.
A tal fine i responsabili dei Centri di Responsabilità Amministrativa (di seguito C.R.A.) hanno istituito presso, il Gabinetto, ciascun Dipartimento e presso l’ Amministrazione degli Archivi Notarili un servizio di controllo di gestione, in posizione di staff dei Capi delle suddette strutture e indipendenti dagli uffici di contabilità.
Tenuto conto della notevole complessità delle strutture dei Dipartimenti,  degli Archivi Notarili e della pluralità dei destinatari, il Servizio di Controllo Strategico Interno nel 2005 ha definito le linee guida cui fare riferimento per la definizione del sistema di controllo di gestione.
In tale contesto, assumono rilievo i sistemi alimentanti, che costituiscono le fonti informative, sia interne sia esterne al Ministero da cui si traggono i dati necessari che, elaborati, servono a realizzare il sistema di reporting.
L’Ufficio di Gabinetto cura specificamente:

  • i rapporti con il Parlamento, per quanto concerne il sindacato ispettivo;
  • i rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura, per quanto concerne le attribuzioni proprie del Ministro in ordine ai magistrati;
  • l’attività di supporto per la definizione degli obiettivi e per la ripartizione delle risorse;
  • il coordinamento tra i diversi centri di responsabilità per la formazione dei documenti di bilancio e per i rapporti con gli organi di controllo;
  • l’esame degli atti ai fini dell’inoltro alla firma del ministro e dei sottosegretari di Stato.

Gli uffici di diretta collaborazione tengono informato l'Ufficio di Gabinetto delle attività in corso di maggiore rilevanza.

Il Consiglio di amministrazione è il massimo organo collegiale del ministero ed è presieduto, su delega del Ministro, da uno dei Sottosegretari di Stato (art. 146 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e art. 2, comma 2, del D.P.R. 25 luglio 2001, n. 315). Il Consiglio di amministrazione esercita le attribuzioni stabilite dalla legge in materia di personale e su argomenti di carattere generale, con poteri sia consultivi che deliberanti. Le attuali competenze del Consiglio di amministrazione in materia di personale riguardano:

  • il personale della magistratura collocato fuori ruolo, per il quale esprime il giudizio di professionalità - a norma dell’art. 11, comma 16, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 come modificato dalla Legge 31 luglio 2007, n. 111
  • il personale appartenente al Corpo di polizia penitenziaria.

L’Ufficio bilancio predispone il bilancio di previsione annuale e pluriennale degli Uffici di diretta collaborazione all'opera del Ministro e il 'documento' al d.d.l. Finanziaria al riguardo, svolgendo opera di coordinamento tra i diversi Centri di Responsabilità del Ministero.Esamina e predispone i decreti di variazione al bilancio di previsione.Esamina il Rendiconto Generale dello Stato e predispone la relativa nota preliminare.Esamina e predispone gli emendamenti al d.d.l. di Bilancio e al d.d.l. Finanziaria attraverso appositi contatti con le commissioni parlamentari componenti e il Ministero dell'economia e delle finanze per la definizione degli aspetti di carattere finanziario.
Raccoglie i dati e le notizie in ordine all'attività svolta da questo Dicastero per la predisposizione della relazione annuale al Parlamento da parte della Corte dei Conti. Si occupa della Relazione sulla legge pluriennale di spesa e la situazione economica del Paese. Predispone le relazioni tecniche e le norme finanziarie delle iniziative legislative promosse dal Ministero, attività svolta in diretta correlazione con l'Ufficio Legislativo e il Ministero dell'economia e delle finanze. Predispone il budget economico relativo al Ministero della Giustizia per la parte di competenza degli Uffici di diretta collaborazione all'opera del Ministro.
Si occupa dell'analisi storica del bilancio del Ministero della giustizia dal 1950 e dell' evoluzione delle spese di giustizia.
Studia e analizza i dati di bilancio del Ministero della giustizia in rapporto ai principali dati contabili nazionali, spese generali delle pubbliche amministrazioni e PIL.

L’Ufficio legislativo, ai sensi dell’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 25 luglio 2001 n. 315

  • esamina, promuove ed attua l’attività normativa nazionale, europea ed internazionale, attraverso:
  1. redazione di schemi di disegni di legge, di schemi di decreti legislativi, di decreti presidenziali e di decreti ministeriali;
  2. redazione di emendamenti del Governo, espressione di pareri sui testi e sui singoli emendamenti nel corso dell’esame dei disegni di legge in sede di Consiglio dei Ministri e nel corso dell’esame di disegni e proposte in sede parlamentare;
  3. redazione dei testi di attuazione delle direttive comunitarie, delle decisioni quadro dell’Unione europea, nonché di coordinamento della legislazione nazionale rispetto ai regolamenti comunitari;
  4. collaborazione con il Ministro degli Esteri alla negoziazione di convenzioni internazionali in materia di assistenza giudiziaria, di estradizione, di stato civile;
  • provvede all’analisi tecnico-normativa delle leggi, e garantisce la loro compatibilità con l’ordinamento generale;
  • fornisce:
  1. pareri sull’interpretazione delle leggi, ovvero pareri su materie oggetto di circolari poi redatte dai Dipartimenti ministeriali secondo le specifiche competenze;
  2. pareri sulle questioni di legittimità costituzionale delle leggi, redatti per la Presidenza del Consiglio dei Ministri ai fini della sua costituzione in giudizio innanzi alla Corte costituzionale;
  3. pareri sulla compatibilità costituzionale delle leggi regionali; 
  • esamina i provvedimenti sottoposti al visto del Guardasigilli, disponendo l’eventuale inserimento nella “Raccolta ufficiale degli atti normativi” e redigendo le note in calce agli atti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale;
  • svolge inoltre attività di coordinamento delle Commissioni di studio, istituite dal Ministro al fine di riformare o razionalizzare interi settori normativi, in particolare di natura codicistica.

L'Ispettorato generale è uno degli uffici di diretta collaborazione del Ministro della Giustizia, istituito con DPR 25 luglio 2001, n. 315. Esso è disciplinato, nell’organizzazione e nel funzionamento, dalla legge del 12 agosto 1962, n. 1311.
L’Ispettorato generale svolge compiti di controllo informando direttamente il Ministro (art. 9 legge 12 agosto 1962, n. 1311) o il Consiglio superiore della magistratura nel caso quest’ultimo ne abbia richiesto l’intervento (art. 8 legge 24 marzo 1958, n. 195); nella sua attività si coordina con il Dipartimento per gli affari di giustizia (DAG) e con il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi (DOG) (art. 8 DPR 25 luglio 2001, n. 315).
Sono sottoposti al controllo dell’Ispettorato generale: tutti gli uffici giudiziari, i Commissariati agli usi civici, i Tribunali superiori per le acque pubbliche, gli Uffici notifiche e protesti (UNEP).

L'Ufficio per il coordinamento dell'attività internazionale, previsto dall'art. 10 del DPR 25 luglio 2001 n. 315, al fine di garantire la realizzazione delle direttive politico-amministrative nel campo delle relazioni europee ed internazionali:

  • assicura il raccordo dell'attività svolta in sede europea e internazionale, nei rispettivi ambiti di competenza, dagli uffici e dai dipartimenti del Ministero, utilizzando le informazioni dai medesimi trasmesse
  • fornisce supporto e assistenza per lo svolgimento dell'attività europea e internazionale alle quali l'autorità politica partecipi direttamente
  • assicura il raccordo degli uffici e dei dipartimenti del Ministero, per lo svolgimento da parte dei medesimi dell'attività europea e internazionale, con il Ministero degli affari esteri e con il Dipartimento della Presidenza del Consiglio per la partecipazione dell'Italia all'Unione europea, (si veda art. 3 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303).

Per lo svolgimento della propria attività internazionale il ministro si avvale di un consigliere diplomatico, che opera in collaborazione con l'ufficio per il coordinamento delle attività internazionali.

L'Ufficio stampa, secondo quanto previsto dall'art. 11 del dpr 25 luglio 2001 n. 315

  • informa i mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici; (art.1 c.4, lett. a) e art. 9 della legge 7 giugno 2000 n. 150)
  • esamina e segnala alle articolazioni del ministero le notizie rilevanti apparse sulla stampa quotidiana e periodica oltre che sui notiziari di agenzia
  • redige la rassegna stampa quotidiana e settimanale
  • cura la diffusione agli organi di informazione degli atti e delle notizie attinenti l'attività politico-istituzionale del ministero
  • realizza le iniziative editoriali del ministero
  • promuove iniziative di informazione istituzionale
  • assicura il supporto tecnico per l'espletamento dell'attività di informazione istituzionale del ministero diffusa tramite gli uffici relazioni con il pubblico, il sito Internet ed altre strutture dell'amministrazione.

L'Organismo indipendente di valutazione della performance è istituito dal decreto legislativo 150 del 27 ottobre 2009 e tra le altre competenze assorbe quelle già appartenute ai servizi di controllo interno, previsti come uffici di diretta collaborazione.
L’Organismo predetto, nel rispetto della normativa primaria e con l’intento di salvaguardare l’autonomia operativa e valutativa,  è stato posto al di fuori dell’alveo degli Uffici di diretta collaborazione, anche se gli uffici di diretta collaborazione del Ministro e l’Organismo indipendente di valutazione della performance, ai fini di cui al decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, costituiscono un unico centro di responsabilità'.
L'Organismo indipendente di valutazione della performance svolge le seguenti attività:

  1. monitorare il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elaborare una relazione annuale sullo stato dello stesso;
  2. comunicare tempestivamente le criticità' riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all'Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione istituita ai sensi dell’articolo 13 del decreto legislativo 150 del 2009;
  3. validare la Relazione sulla performance di cui all'articolo 10 e assicurarne la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione;
  4. garantire la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell'utilizzo dei premi di cui al Titolo III, secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all'amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità;
  5. proporre all'organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi;
  6. è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione istituita ai sensi dell’articolo 13 del decreto legislativo 150 del 2009;
  7. promuovere e attestare l'assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all'integrità;
  8. verificare i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità.

L'Organismo indipendente di valutazione della performance, sulla base di appositi modelli forniti dalla Commissione, cura annualmente la realizzazione di indagini sul personale dipendente volte a rilevare il livello di benessere organizzativo e il grado di condivisione del sistema di valutazione nonché la rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale, e ne riferisce alla Commissione.
Esercita, altresì, le attività' di controllo strategico di cui all'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1999, e riferisce, in proposito, direttamente all'organo di indirizzo politico-amministrativo.
Presso l’Organismo indipendente di valutazione opera la Commissione per la valutazione dei dirigenti, che provvede all'espletamento dell'attività prevista dal regolamento per la verifica dei risultati e della responsabilità dei dirigenti del ministero, adottato con decreto del ministro del 8 giugno 1998, n. 279. La composizione, i compiti ed i poteri della Commissione sono disciplinati da questo regolamento.
Presso l’Organismo indipendente di valutazione è costituita una struttura tecnica permanente per la misurazione della performance. La valutazione del personale dirigenziale avviene in modo diverso a seconda che si tratti di dirigenti di prima fascia (dirigenti di livello generale): capi dipartimento, vice capi dipartimento e direttori generali, o di seconda fascia (dirigenti di livello non generale): direttori degli uffici del ministero e dirigenti degli uffici territoriali.
La valutazione dei dirigenti di 2° fascia è di competenza della Commissione per la valutazione dei dirigenti che è composta da un magistrato ordinario di qualifica non inferiore a quella di magistrato di cassazione, da un dirigente generale appartenente ai ruoli dell'amministrazione penitenziaria, quando la valutazione si riferisce ai dirigenti della medesima amministrazione o della giustizia minorile, in alternativa da un dirigente dell'organizzazione giudiziaria, se la valutazione riguarda il personale dei ruoli dirigenziali dell'amministrazione giudiziaria o degli archivi notarili, nonché, in entrambi i casi, da un esperto, esterno all'amministrazione, in tecniche di valutazione e di gestione del personale.


Amministrazione Archivi Notarili
All'Amministrazione sono demandati il controllo sull'esercizio dell’attività notarile, la conservazione del materiale documentario (degli atti dei notai cessati), il rilascio delle copie degli atti conservati, lo svolgimento di funzioni notarili relativamente agli atti depositati (compiti previsti dalla Legge 16.2.1913, n. 89), e la gestione del Registro generale dei testamenti (legge 25.5.1981, n. 307).
L’Amministrazione svolge, nell’ambito della Missione Istituzionale “Giustizia civile e penale”, quattro programmi:

  • conservazione del materiale documentario;
  • controllo delle attività notarili;
  • servizi resi al pubblico;
  • assicurare il funzionamento dei servizi istituzionali.

Le attività coinvolgono, nel complesso, circa 650 persone di cui circa 100 impiegati nell’Ufficio centrale e i restanti 550 impiegati negli archivi notarili distrettuali.
Gli archivi notarili territoriali sono 94, di cui solo 24 classificati come dirigenziali. Essi agiscono con delega per ciò che attiene la spesa corrente.
I Centri di Costo (di seguito CdC) dell’Amministrazione sono quelli definiti nei Piano dei Conti del sistema di contabilità analitica dei costi, che si possono suddividere nelle categorie sottoindicate:
a) Struttura di 1 livello (livello centrale) - Ufficio Centrale degli Archivi Notarili (Direzione generale, articolata in cinque Servizi):

  • Servizio 1 - Affari generali e contenzioso;
  • Servizio 2 - Personale e formazione;
  • Servizio 3 - Patrimonio, risorse materiali, beni e servizi;
  • Servizio 4 - Bilancio e contabilità;
  • Servizio 5 - Registro generale dei testamenti, sistemi informatici e statistiche.

b) Strutture di 2º livello (livello periferico) - Archivi Notarili distrettuali di livello dirigenziale e non (n. 94); Uffici Ispettivi (n. 5).

 

Dipartimento dell’Organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi

Il Dipartimento svolge le seguenti macro attività:

  • la gestione del personale amministrativo e di magistratura;
  • la gestione dei beni demaniali e patrimoniali, dei beni mobili e immobili e dei servizi;
  • adempimenti connessi alla formazione del bilancio di previsione e del conto consuntivo, della legge finanziaria e della legge di assestamento del bilancio;
  • programmazione, progettazione, sviluppo e gestione dei sistemi informativi automatizzati di tutti gli uffici del Ministero
  • gestione e interpretazione dei dati e predisposizione degli strumenti conoscitivi necessari alle attività di programmazione, organizzazione e controllo.
  • attività relative alle competenze del Ministro in ordine ai magistrati
  • studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza.


Nell’ambito del Dipartimento i Centri di Costo individuati sono i seguenti:

 

Report gestionale delle Direzioni Generali e
dei centri di costo distrettuali Corti d'Appello e Procure Generali
CdC DI I LIVELLO CdC DI II LIVELLO
Dipartimento, Ufficio I
Direzioni Generali
Ufficio Speciale di Napoli
 
Corte di Cassazione  
Procura generale presso la Corte di Cassazione  
Direzione Nazionale Antimafia Direzioni Distrettuali Antimafia
Tribunale Superiore Acque Pubbliche  
Corti d’Appello (n.29) (con competenza nel distretto)
  • Corte d’appello (attività giurisdizionale)
  • Tribunali
  • Tribunali per i minorenni
  • Tribunali di sorveglianza
  • Giudici di Pace
  • Uffici di sorveglianza
Procure Generali (n.29) (con competenza nel distretto)
  • Procura Generale (attività giurisdizionale)
  • Procure della Repubblica presso i Tribunali
  • Procure della Repubblica presso i Tribunali per i minorenni

 

I report gestionali sono alimentati dalle Direzioni Generali e dai centri di costo distrettuali Corti di Appello, procure Generali a consuntivo per natura di spesa: rappresentano, dunque, lo stato di avanzamento di quanto previsto su capitolo di spesa.

 

Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria

Il Dipartimento provvede allo svolgimento dei compiti inerenti:

  • l'esecuzione della misura cautelare della custodia in carcere, delle pene e delle misure di sicurezza detentive, delle misure alternative alla detenzione;
  • l'attuazione della politica dell'ordine e della sicurezza degli istituti e servizi penitenziari e il trattamento dei detenuti e degli internati, nonché dei condannati ed internati ammessi a fruire delle misure alternative alla detenzione;
  • il coordinamento tecnico operativo, la direzione ed amministrazione del personale penitenziario e dei collaboratori esterni dell'Amministrazione;
  • la direzione e gestione dei supporti tecnici, per le esigenze generali del Dipartimento medesimo.

I CdC sono suddivisi in due categorie:
CdC di I livello (le Direzioni Generali, l’ISSP e i Provveditorati);
CdC di II livello (le unità organizzative con un dirigente di II fascia, o assimilabili).

 

Dipartimento per la Giustizia Minorile

Il Dipartimento svolge le seguenti macro attività:

  • organizzazione dei servizi minorili per l'esecuzione dei provvedimenti dell'Autorità Giudiziaria Minorile;
  • attuazione dei provvedimenti giudiziari dell'Autorità Giudiziaria Minorile;
  • coordinamento e promozione dell'attivazione di percorsi integrati tra i Servizi Minorili e gli attori locali, istituzionali e non, nel governo delle politiche sociali decentrate;
  • tutela e protezione giuridica dei minori anche in attuazione delle convenzioni nazionali ed internazionali in materia, con azioni mirate per la protezione delle fasce più deboli;
  • assicurare il sostegno procedurale nelle attività istituzionali e nei rapporti internazionali connessi all'applicazione delle convenzioni per i quali il Dipartimento è Autorità Centrale;
  • promozione e attuazione di processi di studio e di ricerca anche a livello internazionale; funzionalità del Centro Europeo di Studi di Nisida;
  • assunzione e amministrazione del personale civile e di polizia penitenziaria;
  • formazione e aggiornamento del personale civile e di polizia penitenziaria;
  • acquisizione e gestione dei beni mobili, immobili e dei servizi.

I CdC sono articolati su due livelli:

  • CdC di I livello corrispondenti alle Direzioni Generali (dirigenti generali) ;
  • CdC di II livello corrispondenti ai Centri per la Giustizia Minorile e agli Uffici Centrali (dirigenti di II fascia).

 

Dipartimento Affari di Giustizia

Il Dipartimento provvede allo svolgimento dei compiti inerenti:

  • la definizione di linee guida in materia di giustizia civile, penale ;
  • rogatorie, estradizioni, mandato d’arresto europeo;
  • istruttoria grazie;
  • gestione del casellario giudiziale;
  • interrogazioni parlamentari e pareri;
  • le relazioni internazionali in materia civile e penale, in particolare con riferimento all’attività di preparazione, elaborazione ed esecuzione di convenzioni internazionali nell’ambito della cooperazione giudiziaria;
  • la vigilanza e il controllo sulle conservatorie dei Registri Immobiliari, sul P.R.A. e sugli istituti vendite giudiziarie;
  • l’indizione dei concorsi per alcune attività libero professionali;
  • il riconoscimento dei titoli di studio rilasciati all’estero;
  • vigilanza sui Consigli Nazionali degli ordini professionali, sulla composizione dei relativi Collegi nonché vigilanza delle rispettive Casse Previdenziali;
  • gestione dell’Albo: degli Organismi di conciliazione; degli Amministratori giudiziari; dei siti autorizzati alla pubblicità delle Aste immobiliari;
  • l’attività di contenzioso in materia di: responsabilità civile dei magistrati; attività concorsuali; equa riparazione; libere professioni ;
  • contenzioso proposto contro lo Stato avanti la Corte Europea dei diritti dell’uomo;
  • l’attività di traduzione di leggi e atti stranieri;
  • la vigilanza sull’Amministrazione degli Archivi Notarili;
  • la pubblicazione delle leggi e degli altri provvedimenti normativi e non normativi nella Gazzetta Ufficiale;
  • gestione della Biblioteca Centrale giuridica e della biblioteca del Ministero.

Il Dipartimento che all’apparenza sembra non avere strutture territoriali in realtà ha una stretta connessione con gli uffici giudiziari ed in generale con gli altri Dipartimenti. Questo risulta evidente se si considera che le linee guida in materia civile e penale vengono dettate dal DAG, così come la gestione dei rapporti tra rappresentanze diplomatiche straniere ed Uffici periferici in caso di estradizioni o rogatorie. Ancora più evidente se si considerano gli accreditamenti e favore degli Uffici giudiziari riguardanti le spese di giustizia – la voce più rilevante sono le spese per intercettazioni – e le somme per rimborsi per sentenze ex legge 89/01 (c.d. legge “Pinto”).

 

2. Il modello di controllo di gestione

L’influenza della struttura organizzativa
L’attività di impostazione di un sistema di controllo di gestione è profondamente condizionata dalla struttura organizzativa del Ministero nel quale il sistema va introdotto.
La struttura organizzativa, infatti, individua i Centri di Responsabilità a tutti i livelli e ne descrive competenze ed interrelazioni, costituendo una fonte di informazione imprescindibile per localizzare le attività, i prodotti rilevanti ed i relativi indicatori, nonché le linee di flusso degli input top-down e degli output bottom-up.
E’ vero anche che il sistema di controllo di gestione è in grado di porre in rilievo le criticità della struttura organizzativa al quale è applicato e di suggerire le modifiche più opportune.
Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, delinea, essenzialmente, due tipi di organizzazione, che si differenziano per la diversa individuazione delle strutture di primo livello. Nel caso del Ministero della Giustizia, tali strutture sono i Dipartimenti.

Un ulteriore elemento condizionante dell’attività di impostazione del sistema di controllo di gestione è rappresentato dalla possibile modifica in itinere della struttura organizzativa del Ministero.
E’ perciò indispensabile adottare un impostazione in grado di preservare il sistema di controllo di gestione da mutamenti, anche frequenti, del quadro organizzativo.
La principale contromisura adottata nell’impostare il sistema di controllo di gestione del Ministero è quella di porre in primo piano le “attività istituzionali”, creando un legame forte fra le attività e gli indicatori di efficienza ed efficacia, attivando un legame debole fra le attività e le strutture organizzative presso cui risultano allocate: ciò allo scopo, in presenza di mutamenti del quadro organizzativo, di poter tempestivamente riallocare in strutture diverse, le attività, i prodotti ed i relativi indicatori.

La struttura organizzativa del Ministero della giustizia
Il Ministero della giustizia è articolato:

  • a livello centrale, in n. 4 Dipartimenti e n. 1 Amministrazione degli Archivi Notarili (paragonabile ad un Dipartimento), ulteriormente scomponibili in n. 18 Direzioni Generali,  n. 1 Istituto Superiore di Studi Penitenziari, n1 di Istituto Centrale di Formazione e n. 9 Uffici di diretta collaborazione del Ministro;
     
  • a livello territoriale in Corti d’Appello, Procure Generali, Tribunali, Procure della Repubblica, Giudici di Pace, Ispettorati circoscrizionali, Archivi notarili distrettuali, Archivi notarili sussidiari, Provveditorati regionali dell’amministrazione penitenziaria, Istituti penitenziari, Uffici di esecuzione penale esterna, Uffici di coordinamento dei sistemi informativi automatizzati,  Centri per la giustizia minorile, Istituti penitenziari per minorenni, Uffici di servizio sociale per minorenni, Centri di prima accoglienza, Comunità per minori.

2.1 Dal controllo strategico al controllo di gestione: i livelli del controllo
Nell’attuale quadro normativo ed organizzativo, possono individuarsi quattro livelli di controllo: due nell’ambito del controllo strategico e due nell’ambito del controllo di gestione.

Controllo strategico di primo livello

Controllo strategico di primo livello

Il controllo strategico di primo livello si attiva con l’emanazione, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, della Direttiva annuale per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministeri per l’attività amministrativa e si perfeziona con le attività di monitoraggio conseguenti.

Controllo strategico di secondo livello
Il controllo strategico di secondo livello si attiva con l’emanazione, da parte del Ministro, della Direttiva per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello, che individua, in coerenza al quadro programmatico generale del Governo, le priorità politiche che devono essere perseguite nell’anno di riferimento.

Controllo strategico di secondo livello


 

A riguardo, sono due le fasi da seguire per assicurare l’efficacia del processo di pianificazione e controllo strategico:

Fase I “propositiva” - sulla base delle linee guida diffuse entro la fine dell’anno, contenenti le priorità politiche da perseguire, il Ministro chiede ai Capi Dipartimento di formulare alcune proposte al fine di individuare gli obiettivi strategici ed operativi ed i correlati programmi - fasi di attuazione delle priorità politiche indicate in relazione alle risorse umane, finanziarie e strumentali di cui ciascuna struttura dispone. Le suddette proposte vengono riportate dagli uffici in una apposita scheda tecnica e raccolte dall’OIV (Organismo Interno di Valutazione), il quale le esamina e propone eventuali variazioni. In questa fase l’OIV avvia un tavolo di confronto e negoziazione con i Centri di Responsabilità Amministrativa del Ministero al fine di consolidare ed individuare gli obiettivi strategici ed operativi ed i correlati programmi - fasi. In particolare, l’OIV valuta  la coerenza degli obiettivi con le priorità politiche individuate dal Ministro; la capacità finanziaria dei CRA responsabili dello svolgimento degli obiettivi;  la misurabilità, verificabilità e congruità degli indicatori proposti.

Rapporto con nota integrativa

Fase II “discendente”: Conclusa l’attività di coordinamento, il  Ministro emana la Direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello, che individua e raccoglie gli obiettivi strategici ed operativi ed i correlati programmi-fasi che devono essere perseguiti nell’anno di riferimento. Il Ministro emana, entro 10 giorni dall’approvazione della Legge Finanziaria,  la Direttiva, la quale è caratterizzata da due aspetti fondamentali: ) coerenza esterna, volta ad assicurare il raccordo tra le priorità politiche del Ministero e le politiche contenute nei documenti programmatici del Governo; coerenza interna, volta ad assicurare il coordinamento e la compatibilità fra il complesso degli obiettivi previsti dalla Direttiva ed il sistema gerarchico del Ministero.

Il Controllo Strategico di secondo livello si perfeziona con l’attività di monitoraggio svolta dall’OIV.

Controllo di gestione di primo livello

Controllo di gestione di primo livello


 

Il controllo di gestione di primo livello si attiva con l’emanazione, da parte dei Capi Dipartimento, della Direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di secondo livello, anch’essa rispondente, in diverso contesto, ai requisiti di coerenza esterna ed interna.

Controllo di gestione di secondo livello

Controllo di gestione di secondo livello


 

Il controllo di gestione di secondo livello si attiva con l’emanazione del decreto di assegnazione degli obiettivi, che, come gli analoghi documenti delle fasi precedenti, risponde ai requisiti di coerenza esterna ed interna.

2.2 Le linee di flusso degli obiettivi
Nell’attraversare in fase discendente i precedenti quattro livelli del controllo, gli obiettivi contenuti nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri vengono indirizzati, seguendo i canali gerarchici del Ministero, verso le strutture organizzative di primo, secondo e terzo livello competenti per materia. In fase di impostazione del sistema di controllo di gestione, occorre dunque individuare:

  • i punti di snodo in cui, ai diversi livelli del controllo, vengono disaggregati gli obiettivi;
  • i collegamenti fra i punti di snodo attraverso cui fluiscono gli obiettivi disaggregati.

Il primo punto di snodo: il Ministro
Titolare del controllo strategico di secondo livello, il Ministro, nell’impostare la propria Direttiva:

  • assorbe, per le materie di competenza, i contenuti della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri;
  • individua le priorità politiche del Ministero;
  • definisce gli obiettivi dei Dipartimenti.

Il secondo punto di snodo: i Capi Dipartimento
Titolari del controllo di gestione di primo livello, i Capi Dipartimento, nell’impostare la propria Direttiva:

  • fanno propri gli obiettivi contenuti nella Direttiva del Ministro;
  • aggiungono gli ulteriori obiettivi del Dipartimento, di norma riguardanti le attività connesse ai compiti istituzionali;
  • definiscono, in fase di controllo di gestione di 1° livello, gli obiettivi dei Direttori generali, identificando i principali risultati da realizzare;
  • definiscono, in fase di controllo di gestione di 2° livello, gli obiettivi dei Direttori degli uffici di supporto.

Il terzo punto di snodo: I Direttori generali
I Direttori generali, nell’impostare il proprio decreto di assegnazione degli obiettivi:

  • fanno propri gli obiettivi contenuti nella Direttiva del Ministro;
  • aggiungono gli ulteriori obiettivi della Direzione generale, di norma riguardanti le attività connesse ai compiti istituzionali;
  • definiscono gli obiettivi dei Direttori degli Uffici, identificando i principali risultati da realizzare.

I collegamenti fra i punti di snodo

I collegamenti fra i puntidi snodo


 

Le linee di flusso degli obiettivi coincidono con i canali gerarchici che collegano i punti di snodo.
Il flusso degli obiettivi è regolato da una serie di documenti, concordati dai titolari dei punti di snodo, attraverso i quali:

  • le priorità politiche vengono tradotte in obiettivi strategici dell’azione amministrativa e della gestione;
  • gli obiettivi strategici vengono a loro volta articolati in obiettivi operativi, assegnati a singole strutture o ad insiemi di strutture;
  • gli obiettivi operativi danno luogo a programmi di azione, che indicano i risultati attesi, i soggetti coinvolti, i tempi di completamento previsti, le principali attività pianificate, gli indicatori adottati per la misurazione del conseguimento degli obiettivi e le risorse da impiegare.

In fase di impostazione del sistema di controllo di gestione, sono previsti i presidi organizzativi necessari per:

  • evidenziare tempestivamente ogni mutamento che interessi la localizzazione dei punti di snodo;
  • modificare rapidamente le linee di flusso degli obiettivi;
  • gestire i documenti che regolano il flusso degli obiettivi;
  • monitorare continuamente il corretto fluire delle informazioni attraverso i collegamenti fra i punti di snodo.

2.3 Le linee di flusso dei risultati
Le linee di flusso dei risultati coincidono con le linee di flusso degli obiettivi.
Il flusso dei risultati ha verso opposto rispetto al flusso degli obiettivi: i risultati risalgono, lungo i canali gerarchici, verso i punti di snodo, nei quali confluiscono per uscirne secondo nuovi stati di aggregazione, funzionali alle necessità di controllo dei punti di snodo immediatamente superiori.
Nella fase di impostazione del controllo di gestione, si procede ad una puntuale ed accurata analisi dei meccanismi che presiedono, in ciascun punto di snodo, alla ricezione ed elaborazione dei dati di risultato, nonché alla loro successiva rielaborazione secondo gli stati di aggregazione richiesti dai punti di snodo superiori.

2.4 La contabilità economica analitica
Il sistema unico di contabilità analitica per CdC consente di:

  • valutare, dal punto di vista economico, le funzioni, i servizi e le attività prodotte;
  • raffrontare le risorse impiegate (umane, finanziarie e strumentali) con i risultati conseguiti dalle singole strutture organizzative;
  • determinare il costo dei servizi prodotti.

Esso si basa sul principio della competenza economica: ad ogni fatto amministrativo deve essere associato il relativo costo (definito come valore delle risorse impiegate per realizzarlo) indipendentemente dalla spesa (definita come esborso sostenuto per l’acquisizione delle risorse stesse).
Il CdC è la struttura amministrativa alla quale deve essere imputato il complesso dei costi sostenuti per la produzione dei servizi svolti.
L’attribuzione del costo di ciascuna risorsa utilizzata all’unità organizzativa che la gestisce operativamente, permette di collegare l’impiego delle risorse stesse agli obiettivi assegnati alla medesima struttura organizzativa. Ciò rende possibile una lettura dei costi sostenuti secondo l’articolazione della struttura organizzativa considerata, vista come sistema dei CdC.
Si distinguono diversi ordini di CdC:

  • il primo, di interesse conoscitivo e decisionale per il Governo ed il Parlamento, coincide con gli uffici di livello generale o equiparati, posti alle dirette dipendenze dell’organo di direzione politica. Nel caso del Ministero della Giustizia, coincide  con i Capi Dipartimento, così come individuati  dal MEF con la denominazione di Centri di Responsabilità;
  • il secondo ordine, di maggior dettaglio e con le stesse finalità, ha rilevanza interna alle Amministrazioni. Nel caso del Ministero della Giustizia, coincide con i Direttori generali ed assume la denominazione di CdC di primo livello;
  • il terzo ordine, di ancor maggiore dettaglio, è individuato dalle Amministrazioni, nell’ambito di ciascun CdC individuato, al fine di definire un sistema strutturato di CdC di livello inferiore, coerente con gli intenti e con le esigenze del proprio sistema di controllo interno. A tal fine, nel caso del Ministero della Giustizia, può coincidere con gli Uffici o le strutture territoriali, con la denominazione di CdC di secondo livello.

Parallelamente alla logica per responsabilità correlata alla configurazione organizzativa (il Dipartimento, la Direzione generale, l’ufficio), i costi possono essere messi in relazione con le finalità da raggiungere: per erogare i servizi che perseguono le finalità stabilite, è necessario utilizzare risorse (umane, finanziarie, strumentali) che, espresse in termini economici, forniscono una valorizzazione del costo legato al raggiungimento di un obiettivo.
E’ così possibile quantificare il costo delle risorse destinate alle diverse finalità perseguite ed effettuare valutazioni circa l’efficacia e l’efficienza della gestione pubblica.
Per la costruzione di un legame fra risorse ed obiettivi è necessario considerare le attività svolte nell’ambito della Pubblica Amministrazione e collegarle al fine per il quale sono effettuate.
Il sistema dei servizi, quindi, è costituito dall’insieme delle attività finalizzate al raggiungimento degli obiettivi: attraverso l’identificazione e la valorizzazione delle risorse impiegate si perviene all’espressione dei costi dell’obiettivo.
Nella determinazione delle relazioni fra risorse e destinazioni è necessario, inoltre, stabilire un criterio di rappresentazione dei costi secondo le caratteristiche fisiche ed economiche delle risorse a cui essi sono collegati, al fine di analizzare il costo di un obiettivo anche dal punto di vista della sua composizione.
Il Piano dei Conti è lo strumento che permette di gestire le informazioni sulle risorse acquisite e impiegate, classificandole per natura (personale, energia, materiali di consumo, …).
Ciascuna voce del Piano dei Conti corrisponde, in pratica, ad un archivio in cui vengono accumulati i costi della risorsa corrispondente in un dato periodo di tempo.
Il Piano dei Conti è strutturato su tre livelli di dettaglio, potendo essere ulteriormente sviluppato secondo le esigenze del controllo interno:

  • il primo, di massima sintesi, rappresentato dallo Stato e dalle finalità e funzioni;
  • il secondo, intermedio, relativo ad Amministrazioni e obiettivi;
  • il terzo, quello di maggior dettaglio, inerente a CdC e servizi.

L’intima correlazione fra il sistema di controllo di gestione ed il sistema di contabilità economica analitica è fin troppo evidente.
Il sistema di controllo di gestione, pone particolare attenzione alla previsione di collegamenti col sistema di contabilità economica analitica, per attivare uno scambio mirato e continuo di informazioni, ai vari livelli del controllo.

2.5 I sistemi alimentanti
Il sistema di controllo di gestione deve essere in grado di connettersi e di scambiare dati con i sistemi automatizzati e con talune procedure manuali della struttura organizzativa sottoposta a controllo.
L’articolo 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, individua, in particolare:

  • sistemi e procedure relativi alla rendicontazione contabile della singola amministrazione;
  • sistemi e procedure relativi alla gestione del personale (di tipo economico, finanziario e di attività-presenze, assenze, attribuzione a Centro di Responsabilità);
  • sistemi e procedure relativi al fabbisogno ed al dimensionamento del personale;
  • sistemi e procedure relativi alla rilevazione delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti/servizi, sviluppo procedure amministrative) e dei relativi effetti;
  • sistemi e procedure relativi all’analisi delle spese di funzionamento (personale, beni e servizi) dell’amministrazione;
  • sistemi e procedure di contabilità analitica.

Nella fase di impostazione del sistema di controllo di gestione del Ministero, è necessario individuare i sistemi informatici esistenti e le procedure manuali rilevanti ai fini del sistema di controllo.
In tale fase, in considerazione della carenza e del diverso stato di realizzazione dei sistemi informatici, si può impostare un sistema in grado di assumere le informazioni necessarie tramite imputazione manuale dei dati, salvo poi passare all’alimentazione dai sistemi informatici con l’adozione di procedure informatizzate di estrazione dati e di  appositi provvedimenti di tipo organizzativo.

2.6 La piattaforma tecnologica
Ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59, richiamato dall’articolo 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, il sistema di controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo strategico delle amministrazioni statali devono avvalersi di un sistema informativo-statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico-finanziario.
La struttura del sistema informativo-statistico deve essere basata su una banca dati delle informazioni rilevanti ai fini del controllo e sulla predisposizione periodica di una serie di prospetti numerici e grafici di corredo alle analisi periodiche elaborate dalle singole amministrazioni.
Il sistema informativo-statistico deve:

  • essere organizzato in modo da costituire una struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative del Ministero;
  • potersi connettere ai sistemi automatizzati per essere alimentato dalle procedure gestionali;
  • poter collegare tutte le strutture organizzative sottoposte a controllo di gestione;
  • potersi collegare telematicamente alla banca dati costituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla banca dati della contabilità economica analitica costituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze.

Le fasi di attuazione del modello di controllo di gestione
Nella fase di predisposizione del sistema di controllo di gestione, devono essere definiti, seguendo l’impostazione dell’articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 e tenendo conto delle risultanze della fase di impostazione:

  • le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione;
  • le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili;
  • l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con riferimento all’intera Amministrazione e alle singole unità organizzative;
  • le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;
  • gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità;
  • i destinatari delle informazioni e la frequenza delle rilevazioni.

3 Le fasi di attivazioni del modello di controllo di gestione

3.1 Le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione
Ai fini di un’azione coordinata e tempestiva di progettazione e gestione del controllo di gestione, sono auspicabili le seguenti attività di identificazione di unità responsabili:

  • l’individuazione, presso ciascun Capo Dipartimento, di un responsabile della progettazione, dell’esercizio, e del coordinamento dei referenti per il Controllo di Gestione;
  • l’individuazione, presso ciascun titolare di ufficio di livello dirigenziale generale di prima fascia, di un referente per il controllo di gestione;
  • l’affidamento all’OIV del coordinamento delle attività degli uffici del controllo di gestione, al fine di garantire l’unitarietà della progettazione e della gestione di tutti i livelli di controllo e il corretto monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e dell’integrità dei controlli interni;
  • la costituzione di un gruppo di lavoro allargato ai rappresentanti dei sistemi informativi automatizzati e statistici per l’implementazione del sistema informativo-statistico unitario di supporto.

3.2 Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili
In stretta coerenza con i risultati della fase di impostazione, gli obiettivi gestionali del Ministero sono costituiti da:

  • obiettivi strutturali derivanti dai compiti istituzionali;
  • obiettivi strategici contenuti nella Direttiva del Ministro.

Analogamente, i soggetti responsabili del conseguimento degli obiettivi sono individuati nei direttori delle unità organizzative a livello delle quali si stabilisce di misurare la performance dell’unità organizzativa ed individuale con riferimento all’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

3.3 L’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con riferimento all’intero Ministero ed alle singole unità organizzative
Per assicurare la massima coerenza fra tutti i livelli del controllo e fra essi ed il sistema di contabilità analitica per CdC, si è proceduto a:

  • individuare, all’interno del sistema di classificazione delle funzioni dell’Amministrazione curato dall’ISTAT e dalla Ragioneria Generale dello Stato, le missioni istituzionali del Ministero, riferendole ai corrispondenti Centri di Responsabilità e di Costo;
  • determinare, per ciascuna missione istituzionale, i servizi erogati da ciascuna unità organizzativa, le corrispondenti attività ed i relativi prodotti;
  • riaggregare, per unità organizzativa, le missioni istituzionali, i servizi, le attività ed i prodotti, contemporaneamente individuando le attività rilevanti ai fini del controllo di gestione;
  • completare il quadro degli obiettivi gestionali, aggiungendo, agli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali, gli obiettivi contenuti nella Direttiva del Ministro;
  • individuare il flusso di ciascun obiettivo in fase discendente ed il flusso di tutti i risultati riferibili allo stesso obiettivo in fase ascendente, attraverso la codifica degli obiettivi e dei punti di snodo.

Missioni istituzionali del Ministero: disaggregazione in programmi, compiti, attività e prodotti
La classificazione delle funzioni obiettivo del Ministero assicura la compatibilità dei collegamenti:

  • nell’ambito del sistema unico di contabilità analitica, fra i CdC del Ministero della Giustizia e le strutture di controllo del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
  • nell’ambito delle linee di flusso degli obiettivi e dei risultati, fra i tre livelli del controllo del Ministero della Giustizia ed il controllo strategico di primo livello della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

La disaggregazione delle missioni istituzionali in  programmi, compiti, attività e prodotti deve essere effettuata con la collaborazione dei responsabili di tutti gli “uffici per il controllo di gestione” del Ministero. In particolare, si dovrà elaborare un documento denominato “Classificazione dei servizi, delle attività e dei prodotti delle unità organizzative del Ministero della Giustizia” che descriva:

  • per ogni missione istituzionale, i relativi programmi e compiti attraverso i quali la missione istituzionale viene assolta;
  • per ciascun compito, le relative attività necessarie per la resa dei servizi;
  • per ciascuna attività, i corrispondenti prodotti;
  • per ciascun prodotto, i corrispondenti Centri di Responsabilità e di Costo.

La riaggregazione in programmi, compiti, attività e prodotti
Affinché venga attuato un sistema di controllo di gestione in tutte le unità organizzative che consenta di misurare la performance con particolare riferimento all’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, è necessario procedere all’individuazione, all’interno dei CdR e dei CdC, delle unità organizzative destinatarie del secondo livello del controllo di gestione, responsabili di ciascuna attività e di ciascun prodotto.
La “Classificazione dei programmi, dei compiti, delle attività e dei prodotti delle unità organizzative del Ministero della Giustizia”, essendo organizzata per missioni istituzionali, programmi, compiti, attività, prodotti, Centri di Responsabilità, CdC, non rispecchia l’impostazione per livelli di controllo, punti di snodo, linee di flusso degli obiettivi, linee di flusso dei risultati.
E’ necessario quindi procedere ad una diversa strutturazione dei dati, prevedendo una doppia chiave di accesso:

  • quella gerarchica, per individuare i punti di snodo, le linee di flusso degli obiettivi e le linee di flusso dei risultati e per creare un raccordo fra i tre livelli del controllo interni al Ministero;
  • quella per missione istituzionale, per assicurare la compatibilità dei collegamenti con il controllo strategico e con le strutture di controllo del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

L’individuazione delle attività rilevanti ai fini del controllo di gestione
Contestualmente al lavoro di riaggregazione descritto al precedente punto, è stata svolta e dovrà essere costantemente aggiornata un’accurata analisi delle attività, per individuare quelle più rilevanti ai fini del controllo di gestione.
Per garantire la necessaria uniformità, il lavoro di selezione delle attività da monitorare è ispirato ai seguenti criteri fondamentali:

  • maggior assorbimento di risorse umane;
  • rilevanza e utilità interna, secondo l’ottica dei servizi che gli Uffici si rendono tra loro;
  • rilevanza e utilità esterna, secondo l’ottica dei servizi che si rendono ai cittadini;
  • adozione, ove opportuno e possibile, di un processo di aggregazione finalizzato all’individuazione di un prodotto finale e dei relativi prodotti intermedi;
  • valutazione delle attività svolte, al fine di assolvere ai compiti istituzionali di ogni singola struttura.

Questa fase deve prevedere la partecipazione continua dei responsabili degli “uffici per il controllo di gestione” e l’intervento diretto dei responsabili delle unità organizzative, in quanto l’individuazione delle attività da monitorare corrisponde all’individuazione di una parte rilevante degli obiettivi gestionali-strutturali delle singole unità organizzative: quelli derivanti dai compiti istituzionali.

Il completamento del quadro degli obiettivi gestionali, con l’elencazione degli obiettivi contenuti nella Direttiva del Ministro
Come già illustrato, gli obiettivi gestionali del Ministero sono costituiti da:

  • obiettivi strutturali derivanti dai compiti istituzionali;
  • obiettivi strategici contenuti nella Direttiva del Ministro.

E’ dunque necessario, per completare il quadro degli obiettivi, aggiungere le attività di:

  • individuazione delle unità organizzative interessate da ciascun obiettivo della Direttiva;
  • verifica, per ciascuna unità organizzativa, dell’eventuale coincidenza fra gli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali con quelli contenuti nella Direttiva del Ministro;
  • aggiunta, per ciascuna unità operativa, di eventuali, ulteriori attività derivanti dagli obiettivi del Ministro, in caso di non coincidenza con gli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali.

L’individuazione del flusso degli obiettivi e del flusso dei risultati
Questa attività comporta la puntuale ricognizione:

  • in fase discendente (flusso degli obiettivi), del percorso seguito da ciascun obiettivo gestionale, dal punto di snodo che lo ha definito, fino alle unità operative presso le quali si svolgono le attività che vi danno compimento, passando per gli eventuali punti di snodo intermedi;
  • in fase ascendente (flusso dei risultati), del percorso seguito dai risultati (ricavati dagli indicatori di efficienza, efficacia ed economicità di ciascuna attività legata all’obiettivo), dalle unità operative responsabili delle singole attività fino al punto di snodo che ha definito l’obiettivo, passando per gli eventuali punti di snodo intermedi.

Le modalità di rilevazione dei costi, di ripartizione dei costi tra le unità organizzative, di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti

3.4 Le modalità di rilevazione delle informazioni
E’ prioritaria la necessità, per il sistema di controllo di gestione, di connettersi e scambiare dati con i sistemi automatizzati della struttura organizzativa sottoposta a controllo ed, in particolare, con:

  • sistemi e procedure relativi alla rendicontazione contabile;
  • sistemi e procedure relativi alla gestione del personale (di tipo economico, finanziario e di attività-presenze, assenze, attribuzione a Centro di Responsabilità);
  • sistemi e procedure relativi al fabbisogno ed al dimensionamento del personale;
  • sistemi e procedure relativi alla rilevazione delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti/servizi, sviluppo procedure amministrative) e dei relativi effetti;
  • sistemi e procedure relativi all’analisi delle spese di funzionamento (personale, beni e servizi) dell’Amministrazione;
  • sistemi e procedure di contabilità analitica.

Al fine di rendere tempestiva l’adozione di un sistema di controllo di gestione può essere previsto che:

  • la maggior parte delle informazioni necessarie sia acquisita, inizialmente, tramite imputazione manuale dei dati;
  • il sistema sia progettato in modo che sia in grado di passare, con l’adozione di trascurabili provvedimenti di tipo organizzativo, dall’imputazione manuale all’alimentazione automatica dei dati, non appena i sistemi informatici dovessero divenire operativi.

3.5 Le modalità di ripartizione dei costi tra le unità organizzative
La ripartizione dei costi tra le unità organizzative avviene con le modalità previste dal sistema unico di contabilità analitica per CdC e si basa sul principio della competenza economica (ad ogni fatto amministrativo deve essere associato il relativo costo - definito come valore delle risorse impiegate per realizzarlo - indipendentemente dalla spesa - definita come esborso sostenuto per l’acquisizione delle risorse stesse).
L’attribuzione del costo di ciascuna risorsa utilizzata, a ciascun CdC (la struttura amministrativa alla quale deve essere imputato il complesso dei costi sostenuti per la produzione dei servizi svolti), permette di collegare l’impiego delle risorse agli obiettivi assegnati alla medesima struttura organizzativa.
L’attribuzione dei costi ai diversi ordini di CdC rende possibile una lettura dei costi sostenuti secondo l’articolazione della struttura organizzativa del Ministero, vista come sistema dei CdC.
Gli indicatori di efficienza tecnica ed economica ricavati dall’incrocio degli indicatori di prodotto con i costi sostenuti per svolgere le relative attività, rappresentano elemento fondamentale del flusso dei risultati e si muovono, in fase ascendente, lungo i canali gerarchici del Ministero.
Le modalità di individuazione dei costi sostenuti per il raggiungimento degli obiettivi
Parallelamente alla logica per responsabilità correlata alla configurazione organizzativa, si costruisce un legame fra risorse ed obiettivi, considerando le attività svolte dalle singole unità organizzative e collegando le attività al fine per il quale sono svolte: le risorse utilizzate, espresse in termini economici, forniscono la valorizzazione del costo legato al raggiungimento dell’obiettivo.
Può essere inoltre prevista la possibilità di rappresentare i costi secondo le caratteristiche fisiche ed economiche delle risorse a cui essi sono collegati, al fine di analizzare il costo di un obiettivo anche dal punto di vista della sua composizione.

3.6 Gli indicatori specifici per misurare la performance
La necessità di rendere misurabili i prodotti corrispondenti a ciascuna attività comporta l’esigenza di definire un sistema di indicatori significativo, quale supporto essenziale ai diversi livelli decisionali nel coordinamento delle azioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi strategici.
Risulta opportuno coinvolgere, in tale fase, i responsabili degli “uffici per il controllo di gestione”, che, attraverso un confronto diretto con le unità organizzative titolari delle attività, provvedono ad attribuire, a ciascun prodotto o sottoprodotto, il relativo indicatore.
Si riporta a titolo esemplificativo ma non esaustivo un estratto di alcuni indicatori.

 

Tabella 1
Indicatori di prodotto
Tipi di indicatore Cosa misurano Alcuni esempi
Indicatori di realizzazione finanziaria Indicano l’avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell’obiettivo o dell’intervento % di impegni sugli stanziamenti disponibili (ovvero capacità di impegno)

% di pagamenti sulla massa spendibile (ovvero capacità di spesa)

velocità di smaltimento dei residui passivi (= pagamento in conto residui / residui iniziali per cento)
Indicatori di realizzazione fisica È il volume dei prodotti e dei servizi erogati Numero beneficiari di uno specifico intervento o di un’area di interventi

Numero di utenti di un dato servizio

Ammontare degli interventi completati
(tipicamente per le infrastrutture, ad es. km di strade o banchine costruite …)

Numero di nuovi accordi stipulati per una data finalità

Numero di ispezioni completate
(eventualmente “pesate” per gradi di complessità dell’ispezione)
Indicatori di risultato (output) Rappresenta l’esito più immediato del programma di spesa % di beneficiari di uno specifico intervento o di un’area di interventi sulla popolazione di riferimento
(ad es., % di imprese che hanno ricevuto un dato incentivo, % di personale che ha fruito di occasioni di formazione in servizio, % di alunni che fruiscono del tempo pieno, % di cittadini eligibili che fruiscono della social card, etc.)

% di utenti di un dato servizio
(ad es., visitatori paganti su visitatori non paganti degli istituti statali di antichità e di arte con ingresso a pagamento; etc.)

Qualità di un dato servizio
(ad es. tempo medio di attesa per l’espletamento dei procedimenti giudiziari; tempo medio di attesa per rilascio di documentazione/visti/certificati/autorizzazioni, indice di affollamento delle carceri; livello di gradimento del servizio rilevato con strumenti di “customer satisfaction”; etc.)

Esiti dell’attività di ispezione
(ad es. percentuale di imprese “a rischio” coperte da ispezioni, migliaia euro di recuperi contributivi e sanzioni riscosse, numero di lavoratori irregolari e i

In particolare, la definizione di uno schema di indicatori gestionali, che siano adattati agli obiettivi e ai programmi operativi, si basa sull’analisi delle attività svolte dall’organizzazione. Ciò premesso, è possibile identificare uno schema di indicatori generali adottabili a seconda della tipologia di attività.

L’attribuzione delle risorse umane e dei relativi costi ad ogni prodotto di ciascuna attività monitorata.
In attesa della predisposizione e della messa a disposizione di un sistema informatico relativo alla gestione del personale, l’attribuzione delle risorse umane e dei relativi costi ad ogni prodotto o sottoprodotto di ciascuna attività monitorata può essere effettuata direttamente dalle unità organizzative coinvolte, tramite imputazione manuale dei dati.
A tal fine, ciascuna unità organizzativa inserisce, in un apposito modulo di rilevazione (di cui si fornisce di seguito un esempio), la percentuale d’impiego di ogni unità di personale per ogni prodotto o sottoprodotto di ciascuna attività monitorata.

 

Figura 1
Scheda "apporto personale"
Personale Percentuale d'impiego nei singoli prodotti Totale percentuale d'impiego
Cognome e nome Livello Mesi di presenza A B C D Altro
                 
                 
                 
                 
                 
                 
                 
                 
                 
                 
Totale            

L’inserimento dei dati all’inizio del periodo di riferimento consente di ottenere una previsione di assorbimento annuo di personale fra le varie attività e di evidenziare eventuali discrasie nella scelta delle attività da  monitorare o nella distribuzione del personale fra le attività: ad esempio, una elevata percentuale di personale assorbita da attività non monitorate  ai fini del controllo di gestione (colonna “altro”) evidenzia una scelta non appropriata delle attività da monitorare.
L’inserimento dei dati alla fine del periodo di riferimento consente di ottenere la quantità di personale effettivamente assorbita dalle singole attività e dai relativi prodotti e sottoprodotti, lo scostamento dalle previsioni iniziali, il costo della voce risorse umane.
Particolare cura deve essere posta nell’individuazione dei criteri di calcolo dei dati da inserire nel modulo di rilevazione, ad evitare che una diversa interpretazione delle modalità di calcolo del periodo di presenza (comprensiva o no delle ferie) e di assenza (comprensiva o no di determinate tipologie di assenza), della percentuale di impiego del personale (correlata oppure no ai mesi di presenza) e del dato in giorni-uomo (definendo il personale da conteggiare interamente e quello da conteggiare solo in parte o per nulla) possano falsare il quadro complessivo della rilevazione.
Nella consapevolezza che il calcolo dei costi consuntivi in base alle ore consuntive (rilevate dai responsabili degli uffici con modalità sistematiche) valorizzate a costi standard non può essere utilizzato che in fase transitoria, è necessario prevedere l’alimentazione automatica da sistemi di rilevazione dell’attività svolta dai singoli dipendenti, al fine di giungere ad una precisa allocazione dei costi sulle attività svolte e sui prodotti realizzati da ciascuna unità organizzativa.
L’introduzione di un indicatore relativo al costo del personale impiegato per ciascun prodotto permette di valutare la capacità di allocazione delle risorse sulle varie attività.
Inoltre tale tipologia di indicatori è utile sia al fine di comprendere la rilevanza delle diverse attività e dei progetti intrapresi, sia per rilevare il trend del costo rispetto agli anni precedenti (in caso di progetti affini).

Indicatori di risultato
Gli indicatori di risultato rappresentano misurazioni dei benefici prodotti dall’attività svolta. Alcuni di questi indicatori sono relativamente facili da determinare, mentre altri richiedono apposite analisi e non sono immediatamente disponibili.
Questa tipologia di indicatori rileva la capacità di raggiungere gli obiettivi prefissati: molti indicatori di questa categoria sono costituiti da una frazione che rapporta la quantità dei risultati raggiunti alla loro quantità programmata. In tale tipologia di indicatori la dizione Programmato (collocata al denominatore della frazione) e la dizione Realizzato (collocata al numeratore) si riferiscono di norma all’arco temporale dell’anno. Tali indicatori sono utili nel caso in cui l’attività oggetto di valutazione sia caratterizzata da una programmazione, realizzata all’inizio del periodo di riferimento.
Così, ad esempio, nel caso dell’attività di diffusione del protocollo informatico che prevede un’attività di programmazione a monte, all’inizio del periodo si procede alla definizione del numero di uffici da informatizzare; alla fine del periodo, rilevato il numero degli uffici informatizzati, si costruisce il rapporto fra il numero di uffici informatizzati e il numero di uffici da informatizzare, ottenendo una percentuale che esprime il grado di raggiungimento dell’obiettivo (ad es. il 70% degli uffici sarà stato dotato del protocollo informatico).
Altri esempi di questa tipologia di indicatori: 

  • Numero di decreti emanati/Numero di decreti programmati (%)
  • Numero di corsi realizzati/Numero di corsi programmati (%)
  • Numero di fasi realizzate/Numero di fasi programmate (%)
  • ……….

Nel caso in cui non sia possibile individuare un rapporto tra conseguito e programmato, si ricorre all’utilizzo di indicatori sintetici del tipo attività realizzata (ad esempio, Programma di vigilanza e controllo realizzato sì/no), per avere un immediato riscontro sul conseguimento dell’obiettivo.
Alcuni esempi degli indicatori adottati:

  • Decreto di attuazione emanato (sì/no)
  • Documento programmatico realizzato (sì/no)
  • Decreto di riorganizzazione emanato (sì/no)
  • Progetto pilota realizzato (sì/no)
  • Estensione SICOGE a tutto il Ministero (sì/no)
  • ……….

Nel caso in cui la valutazione riguardi obiettivi costituiti da progetti, articolati in più fasi,  di durata annuale e pluriennale, sono stati individuati indicatori di avanzamento del progetto, costituiti da percentuali riguardanti lo stato di avanzamento dello stesso (o dal numero di fasi completate rispetto alle fasi previste). Per tali indicatori è significativo analizzare i risultati raggiunti rispetto a quanto previsto all’inizio del periodo di riferimento.
Altri indicatori di risultato sono di tipo finanziario, hanno la finalità di esplicitare la capacità di impegno e di spesa e sono costituiti, in particolare, da due frazioni:

  • Fondi impegnati / Fondi stanziati: rileva la capacità di impegno della struttura rispetto ai fondi resi disponibili in fase di stanziamento. Tale indicatore è costituito da una percentuale, il cui valore dovrebbe tendere, in una situazione ottimale, verso il 100%;
  • Fondi erogati / Fondi impegnati: indica la capacità di liquidare gli impegni da parte della struttura, valutabile rapportando i fondi erogati ai fondi impegnati. Anche tale indicatore è costituito da una percentuale, il cui valore dovrebbe tendere verso il 100%.

Tali indicatori sono integrabili con altri, a seconda dell’obiettivo di valutazione della performance (ad es. per la capacità di smaltimento dei residui passivi).

Indicatori dei volumi
Gli indicatori dei volumi rappresentano grandezze non monetarie, espressive del livello di attività. Diversamente dagli indicatori di risultato, non attribuiscono alcun riguardo alla considerazione che gli obiettivi siano stati raggiunti.  Tali indicatori sono applicabili nel caso in cui l’attività oggetto di analisi sia caratterizzata da prodotti omogenei; inoltre, nella maggior parte dei casi, risultano immediatamente verificabili e certi, mentre gli indicatori di risultato spesso possono essere verificati solo dopo archi temporali piuttosto lunghi.
Così, ad esempio, per quanto riguarda l’attività autorizzatoria, un parametro che indica il volume di attività è il numero di autorizzazioni emesse.
Nel caso in cui si tratti di un’attività di definizione di procedure, un indicatore di volume è dato dal numero di nuove procedure definite.
Esempi di Indicatori dei volumi: varie tipologie:

  • Numero di decreti emanati
  • Numero di corsi di formazione realizzati
  • Numero di procedure di sicurezza realizzate
  • Numero di strumenti procedurali definiti
  • Numero di iniziative promozionali
  • Numero di disciplinari approvati
  • Numero di ricerche effettuate
  • Numero di monitoraggi effettuati
  • …………..

Indicatori dei tempi
Gli indicatori dei tempi sono articolati in indicatori dei tempi programmati ed indicatori del tempo medio impiegato.
La prima tipologia di indicatori rileva l’orizzonte temporale necessario per la realizzazione dell’obiettivo. Questi indicatori inoltre consentono di valutare l’entità dell’eventuale scostamento fra il tempo di realizzazione stimato a preventivo e il tempo effettivamente impiegato per il conseguimento dell’obiettivo.
Così, ad esempio, se il tempo stimato per la riorganizzazione logistica degli uffici ministeriali è pari a 8 mesi per l’anno 2011, è rilevante valutare ex post il rispetto dei tempi. Eventuali scostamenti di rilievo, rispetto al programmato, evidenziano la necessità di individuare ed analizzare le cause alla base del mancato raggiungimento dell’obiettivo.
Gli indicatori del tempo medio impiegato per la realizzazione dell’attività sono particolarmente utili nel caso in cui un obiettivo sia articolato in più unità omogenee di risultato (es. progetti, attività, etc.); in questo caso è importante valutare il tempo medio di realizzazione di ciascuna unità, al fine di effettuare un confronto tra progetti/attività analoghi per analizzare eventuali criticità e punti di miglioramento.
Esempi di Indicatori di Indicatori dei tempi: varie tipologie

  • Tempi programmati
  • Rispetto delle scadenze prefissate (sì/no)
  • Tempo medio di realizzazione progetti
  • Tempo medio di erogazione dei fondi
  • ……….

Gli indicatori di efficienza tecnica o di produttività
L’efficienza consiste nell’attitudine del processo produttivo a trasformare risorse (input) in risultato (output) e, pertanto, può essere misurata da uno dei seguenti rapporti:

  • Efficienza = input/output. L’obiettivo è la minimizzazione delle risorse utilizzate per raggiungere un determinato risultato; l’efficienza diminuisce al crescere dell’indicatore.
  • Efficienza = output/input. In questo caso, che dà anche una misurazione più intuitivamente leggibile (più è alto il rapporto più è alta l’efficienza), l’obiettivo sarà la massimizzazione del risultato, dato un certo ammontare di risorse disponibili. In quest’ultimo caso, specie se l’input è un singolo fattore (ad esempio, le ore di lavoro) l’indice è detto anche di produttività.

Nel sistema di controllo di gestione del Ministero, l’input è rappresentato dal numero di giorni-uomo assorbiti dalla realizzazione di un determinato prodotto o sottoprodotto, mentre l’output è quantificato tramite gli indicatori di quel prodotto o sottoprodotto.

Gli indicatori di efficacia
In termini molto generali, si può affermare che un’attività è efficace quando l’utilizzo dell’output ha permesso il conseguimento degli obiettivi programmati.
Il crescente interesse per tale dimensione di “risultato” è, da una parte, del tutto coerente con la natura stessa dell’attività pubblica, il cui scopo ultimo è sempre la soddisfazione dei bisogni della collettività, ed è, d’altra parte, strettamente correlato alla crescente attenzione dell’opinione pubblica ad un sempre maggiore livello qualitativo dei servizi e ad un sempre miglior rapporto tra servizi erogati e contribuzioni richieste.
L’efficacia è misurata da una pluralità di indicatori (il sistema degli indicatori), strettamente correlati al tipo di obiettivo, che può essere:

  • Strategico
  • Operativo

L’individuazione di obiettivi di livello differenziato (strategico ed operativo) porta all’individuazione di nozioni di efficacia differenziate, potendosi, in particolare, distinguere fra:

  • efficacia strategica, connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici, rilevante soprattutto per coloro che hanno responsabilità di governo politico;
  • efficacia operativa, relativa agli obiettivi operativi, la cui realizzazione è assegnata al dirigente.

Infatti, conoscere “quanto lavoro è stato realizzato rispetto a quello programmato”, “la qualità del lavoro svolto”, “il livello di soddisfazione immediato dell’utenza” o il “grado di diffusione dei servizi” (cui tendono gli indicatori di efficacia operativa), non consente di rispondere ad un quesito (cui tendono, invece, gli indicatori di efficacia strategica) che può rivelarsi decisivo per chi è responsabile dell’indirizzo politico: “i servizi prodotti e i programmi svolti si sono rivelati utili al fine desiderato?” o, in altri termini, “a seguito delle prestazioni pubbliche prodotte si è ottenuto l’effetto programmato?”.
Ed infine, alla distinzione tra i due livelli di obiettivi e di efficacia, corrisponde una differenziazione negli strumenti di valutazione.

La valutazione dell’efficacia operativa:

  • si orienta prevalentemente alle attività svolte internamente all’Amministrazione;
  • ha un arco temporale di riferimento breve;
  • si concentra su misurazioni e correlazioni di input, output e, molto spesso, include anche riferimenti ad alcune dimensioni di “qualità” nelle fasi di produzione e consumo dei servizi.

Indagini di questo tipo hanno il vantaggio di riferirsi a fenomeni che, in misura considerevole, possono essere tenuti sotto controllo dalla dirigenza. Ciò rende possibile una più facile misurazione del fenomeno (che è ben conosciuto), nonché l’attribuzione ai dirigenti del merito dell’eventuale successo o della responsabilità del mancato raggiungimento dell’obiettivo.
Risultano adeguati, per tali indagini, i tradizionali strumenti del controllo di gestione.

La valutazione dell’efficacia strategica, invece:

  • deve necessariamente spingersi oltre i confini dell’organizzazione che produce il programma;
  • ha un arco temporale di riferimento adeguato, spesso mediolungo;
  • impone di valutare fenomeni che non sono facilmente riducibili in termini puramente quantitativi e che non sempre ricadono direttamente nella sfera d’influenza dell’amministrazione.

Le tecniche del controllo di gestione non sono sufficienti a tale scopo.
E’ in base alle considerazioni sinora svolte che il sistema degli indicatori proposto prevede l’associazione, ad ogni obiettivo (strategico o operativo), di un indicatore quantitativo e del valore che si intende raggiungere per tale indicatore (valore-obiettivo). In particolare, sono utilizzati:

  • indicatori di risultato, distinti in due categorie: indicatori di realizzazione finanziaria, che misurano l’avanzamento della spesa prevista, e indicatori di realizzazione fisica, che misurano il grado di realizzazione del progetto o dell’intervento;
  • indicatori dei tempi, che misurano l’eventuale scostamento tra il tempo di realizzazione stimato a preventivo e il tempo effettivamente impiegato per il conseguimento dell’obiettivo o in alternativa il tempo medio di realizzazione di un’attività;
  • indicatori dei volumi, che rappresentano grandezze non monetarie, espressive del livello di attività, indipendenti dal raggiungimento degli obiettivi;

La raccolta di alcuni indicatori di efficacia che possono essere considerati nella fase di predisposizione del controllo di gestione del Ministero ed alcuni esempi di correlazione fra indicatori di prodotto e di efficacia risultano particolarmente utili, a tutti i livelli del controllo:

  • quale strumento di supporto alla scelta degli indicatori più aderenti all’obiettivo o all’attività da monitorare;
  • per garantire la necessaria uniformità fra tutti i punti di snodo del sistema di controllo.

3.7 I destinatari delle informazioni e la frequenza delle rilevazioni
La scelta degli indicatori ha effetti diretti sulle performance del sistema di controllo di gestione, che reagisce con efficacia proporzionale al grado di attenzione e di oculatezza della scelta.
Il tipo di indicatore influisce, peraltro, sulla frequenza delle rilevazioni, mentre la mappa dei punti di snodo determina le linee di flusso dei risultati ed i destinatari delle informazioni.

I destinatari delle informazioni
Coincidono con i responsabili dei punti di snodo e fruiscono di informazioni caratterizzate da un grado di dettaglio proporzionale al livello del controllo.
Il Ministro, che ha consolidato gli obiettivi strategici su un determinato arco temporale (annuale o pluriennale), che ha definito, per tali obiettivi, indicatori di risultato e d’impatto e che ha quantificato, per ciascun indicatore, i corrispondenti valori obiettivo, fruisce di informazioni coerenti con gli obiettivi, gli indicatori e i valori obiettivo identificati, ad un livello di aggregazione che consente di avere una visione complessiva dell’intero Ministero, ma con opzioni di ricerca mirata per approfondire eventuali criticità.
Il Capo Dipartimento, con riferimento agli obiettivi operativi ed agli indicatori individuati, fruisce di informazioni ad un livello di aggregazione che consente di avere una visione complessiva del proprio Dipartimento, ferme restando le opzioni di ricerca di informazioni di maggior dettaglio sulle eventuali criticità.
Il Direttore generale, infine, fruisce di informazioni di massimo dettaglio sulle attività dei propri uffici.
Le informazioni aggregate sono assistite da modalità grafiche di presentazione (simboli particolari, colori diversi), che consentono:

  • di evidenziare gli scostamenti, dando anche ragione della rilevanza quantitativa dello scostamento;
  • di conoscere il peso relativo del singolo obiettivo e conseguentemente dello scostamento rilevato;
  • di conoscere l’effetto combinato del peso dell’obiettivo e della grandezza dello scostamento rilevato.

Sono, queste ultime, elaborazioni a costo zero, effettuabili dal software gestionale a condizione che si siano stabiliti, in fase di messa in produzione, i “pesi” attribuiti ai singoli obiettivi (identificandoli, ad esempio, con un valore numerico da 1 a 4) e la criticità degli scostamenti eventuali, in relazione alla loro dimensione (definendo diverse classi di grandezza per gli eventuali scostamenti: ad esempio, in termini percentuali, dall’1 al 5%, dal 6 al 10%, dal 10 al 20%, oltre il 20%).
L’obiettivo è quello di fornire, ai destinatari delle informazioni, un documento che non sia piatto e uniforme, ma che, al contrario, sia capace di guidare la loro attenzione sui punti critici, fornendo già in prima battuta un’idea della rilevanza del problema.
E’ del tutto evidente che la rappresentazione grafica delle informazioni è tanto più rispondente alle necessità del titolare del punto di snodo, quanto più quest’ultimo ha collaborato alla sua realizzazione.

La frequenza delle rilevazioni
Il sistema di controllo di gestione del Ministero consente di effettuare rilevazioni, e di fornirne i risultati ai corrispondenti punti di snodo, alla frequenza ritenuta più opportuna dal titolare di ciascun punto di snodo.
Consente anche di rilevare, con periodicità differenziata, attività ricadenti nella medesima unità organizzativa, quando, in ragione della loro criticità, fosse opportuno procedere al monitoraggio più frequente di alcuni indicatori.
Assicura, in ogni caso, la coerenza gerarchica delle rilevazioni: ogni punto di snodo deve garantire l’effettuazione delle rilevazioni decise dai punti di snodo di livello più elevato, con la frequenza stabilita da questi ultimi.

Modifiche
Le modifiche del manuale, fermi restando i principi di carattere generale, sono definite con delibere dell’Organismo Indipendente di Valutazione.