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Consistenza, destinazione ed utilizzo dei beni sequestrati o confiscati - Stato dei procedimenti di sequestro o confisca - Relazione al Parlamento ex L. 7 marzo 1996, n. 109 (dicembre 2017)

Dipartimento per gli Affari di Giustizia
Direzione generale della giustizia penale
Ufficio I - Reparto Dati Statistici e Monitoraggio

Indice

INTRODUZIONE

  1. Evoluzione normativa delle misure di prevenzione. Cenni
  2. Misure di prevenzione patrimoniali
  3. Raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati e confiscati
  4. Sistema di alimentazione della banca dati centrale: “SIPPI” e “SITMP”
  5. Premesse utili all’esame della metodologia di rilevazione e alla valutazione dei dati
  6. Metodologia della rilevazione
  7. Prospettive
  8. Classificazione

Tabelle allegate (formato zip, 1275 Kb)

La Relazione semestrale al Parlamento sui Beni sequestrati o confiscati è una pubblicazione del Ministero della Giustizia. Questa edizione è stata redatta dal Reparto Dati Statistici e Monitoraggio dell’Ufficio I della Direzione Generale della Giustizia Penale. La raccolta e l’elaborazione dei dati è stata curata da Massimo Careri (cancelliere, coordinatore del Reparto), con la collaborazione di Aldo Clementi (informatico), Anna Carlucci (amministrativo), Raffaele Rocchi (statistico). Il coordinamento dell’attività è riferibile alla dott.ssa Francesca Zagoreo (magistrato addetto all’Ufficio I) mentre la revisione e l’approvazione fanno capo alla dott.ssa Donatella Donati (magistrato, Direttore Generale).
Edizione pubblicata nel mese di Agosto 2018. Per informazioni: biblioteca.aapp.min@giustizia.it

Relazione semestrale al Parlamento sui beni sequestrati e confiscati
art. 49 D. Lgs. 6 settembre 2011 n. 159

INTRODUZIONE

a. Evoluzione normativa delle misure di prevenzione. Cenni


L’analisi dell’evoluzione normativa delle misure di prevenzione patrimoniali è fortemente connessa a quella delle misure di prevenzione personali.
Si legge, in consolidate definizioni, che le misure di prevenzione indicano tradizionalmente “un insieme di provvedimenti applicabili a cerchie di soggetti considerati a vario titolo socialmente pericolosi, e finalizzati, appunto, a controllarne la pericolosità in modo da prevenire la commissione di futuri reati”1 .
Già con legge 26 febbraio 1852 venivano introdotte le misure dell’ammonizione, del domicilio coatto e del rimpatrio con foglio di via obbligatorio per mezzo della forza pubblica dirette a reprimere principalmente l’odio e il vagabondaggio; nel 1864 entravano in vigore le leggi contro il brigantaggio nelle province meridionali.
Nel 1865 veniva varata la legge di pubblica sicurezza con misure che, sia pure in via embrionale, contenevano elementi che si ripresenteranno nella fondamentale legge 1423 del 27 dicembre 1956. Una prima organica sistemazione delle misure di prevenzione veniva attuata con la legge di pubblica sicurezza n. 6144 del 30 giugno 1889, che riservava alla autorità giudiziaria ogni valutazione sulle condotte di reato e a quella amministrativa di pubblica sicurezza la valutazione della pericolosità praeter delitto o ante delictum.
Di tali misure si è fatto un largo uso nel periodo tra il 1922 e il 1943, come emerge dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1926 e dal RD n. 773 del 18 giugno del 1931 con il quale veniva accentuata l’amministrativizzazione delle misure. Sul piano delle garanzie, alla competenza dell’autorità giudiziaria si sostituì, in molti casi, quella dell’autorità amministrativa e dell’autorità di pubblica sicurezza in particolare2 .
Le misure di prevenzione, come è noto, non sono menzionate dalla Costituzione e, in ragione delle interferenze con diversi diritti costituzionalmente garantiti, non si è mai sopito il dibattito dottrinario -che in questa sede non può essere ripercorso- tra i sostenitori di una piena compatibilità di esse con il sistema costituzionale e chi, viceversa, ne sostiene l’incompatibilità.
Può tuttavia sottolinearsi come le numerose pronunce della Corte Costituzionale appaiano prevalentemente orientate ad affermare la legittimità costituzionale delle misure di prevenzione, mantenendo saldi alcuni ineludibili principi come l’obbligo della garanzia giurisdizionale per ogni provvedimento limitativo della libertà personale, il rifiuto del sospetto come presupposto per l’applicazione di siffatti provvedimenti, in tanto legittimi in quanto motivati da fatti specifici3 . Ad essi si aggiungono, quali elementi indispensabili per la compatibilità costituzionale delle misure di prevenzione personali, la necessità di un’astratta previsione normativa, l’instaurazione di uno specifico giudizio e motivato provvedimento dell’autorità giudiziaria4 . A fronte di queste pronunce è stata approvata la legge 27 dicembre 1956, n. 1423.
Le pronunce del giudice costituzionale5 hanno poi condizionato le successive modifiche normative: alle categorie di soggetti destinatari delle misure di prevenzione personali previste dall’art. 1 della l. 1423/19566 si sono sostituite le categorie contemplate dall’art. 2 della legge del 3 agosto 1988 numero 3277 , in accoglimento tra l’altro delle indicazioni fornite dalla sentenza n. 177/1980 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 n. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nella parte in cui elenca tra i soggetti passibili delle misure di prevenzione previste dalla legge medesima coloro che, per le manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo di ritenere che siano “proclivi a delinquere”, stante l’assoluta indeterminatezza della formula, che può condurre a situazioni caratterizzate da spazi di incontrollabile discrezionalità.

Con legge n. 575 del 31 maggio 1965 il legislatore inizia ad ampliare la platea delle categorie di persone sottoponibili a misure di prevenzione personali, consentendone l’adozione anche nei confronti dei soggetti indiziati di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso, senza che sia più necessaria la preventiva notifica dell’avviso orale del questore a mutare condotta8 .
Un ulteriore allargamento del novero dei destinatari di misure di prevenzione si è avuto con la legge 22 maggio n. 152 del 1975 che ha esteso anche a soggetti coinvolti a vario titolo in associazioni “sovversive” l’applicazione delle misure preventive. La medesima legge ha stabilito, inoltre, che le disposizioni di cui alla legge 575 del 65 si applichino anche alle persone indicate dall’articolo 1 numeri 1) e 2) della legge 1423 del 56 e cioè a coloro che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi che vivono abitualmente anche in parte con i proventi di attività delittuose.
Seguono ulteriori interventi della Corte Costituzionale: con sentenza n. 93/2010, si introduce, di fatto, la facoltà per il proposto di richiedere che l’udienza di prevenzione si svolga in forma pubblica e con sentenza n. 282/2010 vengono fugati i dubbi di costituzionalità, nuovamente sollevati in materia, riconoscendo la compatibilità delle espressioni “vivere onestamente” e “rispettare le leggi” con i canoni di tassatività e precisione-determinatezza di cui all’art. 25, comma 2 Cost.
Viene affermata la legittimità della norma incriminatrice delle condotte che violano quelle prescrizioni9 . Secondo il giudice delle leggi tali disposizioni, seppur imprecise nella loro formulazione, acquistano carattere sufficientemente preciso avuto riguardo alle finalità perseguite dall’incriminazione e tenuto conto del più ampio contesto ordinamentale in cui esse si collocano.
Di recente, con sentenza pubblicata il 23.02.2017, nel procedimento n. 43395/09 De Tommaso contro Italia, la Grande Camera della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha affermato che le previsioni degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423/1956 (oggi artt. 1 e ss. d.lgs. n. 159/11) contrastano con le previsioni dell’art. 2 del protocollo n. 4 addizionale della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, reso esecutivo in Italia con d.P.R. 217/1982. In particolare la CEDU sostiene che tali norme confliggono con la libertà di circolazione prevista dall'art. 2 cit. perché difettano di precisione e di prevedibilità sia nell'indicazione delle categorie dei soggetti sottoponibili a misura di prevenzione personale, sia nella descrizione del contenuto precettivo delle misure di prevenzione e delle prescrizioni conseguenti all'imposizione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza.
Gli effetti della pronuncia sull’ordinamento italiano si sono ad oggi esplicati attraverso le pronunce della Corte di Appello di Napoli, VIII Sez. che, con ordinanza del 14 marzo 2017, V. C., ha sollevato davanti alla Consulta la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423/1956 (in riferimento all’art. 117 Cost. e all’art. 2 Prot. 4 CEDU) e degli artt. 2 ter legge 31 maggio 1965, n. 575 e 19 legge 22 maggio 1975, n. 152 (in riferimento agli artt. 42 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 Prot. 1 CEDU in tema di tutela della proprietà individuale)10 .
Ci sono state inoltre pronunce della giurisprudenza di merito11 che, sul presupposto che i principi espressi dalla Corte EDU non siano da qualificarsi come “consolidati” e tenuto conto che tali disposizioni hanno superato il vaglio di legittimità da parte della Consulta, hanno ritenuto di poter continuare ad applicare misure preventive sulla base della pericolosità generica, impartendo altresì la prescrizione del vivere onestamente e di “rispettare le leggi” di cui all’art. 8 comma 4 Codice antimafia.
Le Sezioni Unite della Suprema Corte, con sentenza 27 aprile 2017 (dep. 5 settembre 2017) n. 40076, Ric. Paternò12 , hanno dichiarato inapplicabile il delitto di violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno di cui all’art. 75 co. 2 d.lgs. 159/2011 rispetto all’ipotesi della violazione delle prescrizioni di “vivere onestamente” e di “rispettare le leggi”, alla luce di un’interpretazione convenzionalmente conforme alla CEDU e ai suoi Protocolli e alla relativa giurisprudenza di Strasburgo.
Con successiva sentenza della II sezione della Cassazione13 la Corte ha ritenuto di sollevare una questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione in relazione agli artt. 25, 117 Cost., 7 CEDU e 2 prot. 4 CEDU.

b. Misure di prevenzione patrimoniali

L’ intervento che inaugura la stagione della guerra ai patrimoni di mafia, individuandoli come obiettivo strategico rilevante più del mero controllo della pericolosità personale è la legge n. 646 del 13 settembre 1982 -cosiddetta Rognoni-La Torre-, che segna la nascita delle misure di prevenzione patrimoniali. Essa, all’articolo 4, introduce il sequestro e la confisca diretti a sottrarre – il primo provvisoriamente, la seconda definitivamente – i beni illecitamente acquisiti dai soggetti destinatari delle misure di prevenzione personale individuati dalla legge n. 575 del 1965, il cui ambito applicativo è definito attraverso l’introduzione, nel codice penale, di un autonomo delitto di associazione di tipo mafioso.
In ragione della crescente diffusione della criminalità mafiosa e di efferati omicidi che coinvolsero anche rappresentanti delle istituzioni la nuova disciplina intende “colpire con la misura ablativa della confisca beni di natura illecita al fine di escluderli dal circuito economico collegato alle organizzazioni criminose, neutralizzando in tal modo la situazione di rischio insita nel permanere della ricchezza nelle mani di soggetti pericolosi, in grado di preordinarle di impiego per ulteriori attività delinquenziali”14 .
La forza della nuova norma trova linfa nella capacità di comprendere e mettere al centro della lotta alla criminalità mafiosa le nuove modalità illecite di accumulazione di capitali e nella volontà di seguire i flussi finanziari e indagarne i canali di reimpiego.
Tale intuizione precorre l’attuale maturata consapevolezza dei cambiamenti del fenomeno mafioso, come rappresentata anche dalle Sezioni Unite della Corte Suprema che in una recente pronuncia afferma:15 “….La criminalità organizzata, in tutte le sue manifestazioni territoriali ("cosa nostra", "ndrangheta", "camorra" e similari), é oggi fenomenologia delinquenziale votata, primariamente, all'accumulo, sistematico e spasmodico, di ricchezza, attraverso l'intimidazione, la prevaricazione e la capacità di infiltrazione nei più delicati gangli dell'ordinamento burocratico-istituzionale, al fine di acquisire agevolazioni e benefici d'ogni tipo, anche attraverso l'illecita aggiudicazione di appalti e pubbliche commesse, in spregio delle ordinarie regole concorrenziali. Ecco allora che un ulteriore fattore vale ad accumunare, pur nell'oggettiva diversità, il perseguimento delle due forme di pericolosità sociale, ovverosia l'esigenza di eliminare dal circuito economico-legale beni ed altre attività illecitamente acquisiti. D'altro canto, proprio tale logica unitaria vale a spiegare le ragioni dell'applicabilità della confisca di prevenzione "antimafia" anche alle categorie dei soggetti portatori di pericolosità "generica", diversamente improponibile stante l'irriducibile eterogeneità dei contesti sostanziali in questione…”16
L’aggressione ai patrimoni illecitamente acquisiti - che vide la sua prima realizzazione nella legge Rognoni-La Torre - è ormai una linea strategica fondamentale del nostro ordinamento attuata con la confisca del provento del reato, in sede di processo penale, e di quanto sia il frutto di attività illecita o ne costituisca il reimpiego in sede di prevenzione17.
L’ambito di applicazione delle misure patrimoniali introdotte dalla legge Rognoni-La Torre si è poi progressivamente esteso includendo nell'ambito della c.d. pericolosità generica, oltre alla delinquenza comune, anche soggetti che operano in ambito economico-imprenditoriale e che, esercitando sistematicamente la propria professione o l'attività aziendale con modalità delittuose, perseguono la finalità di accumulazione e/o di reimpiego di profitti illeciti.
Si è così giunti ad inquadrare nell'ambito delle lettere a) e b) dell'art. 1 della legge 1423/56 (ora d.lgs 159/2011) anche soggetti dediti in modo abituale alla commissione di delitti di natura tributaria, ovvero a bancarotte, intestazioni fittizie di beni, truffe, riciclaggio di denaro o utilità inquinate all'origine, ed a tutta quella galassia di delitti che attengono all'area economico-finanziaria18.

Ulteriori estensioni dell’ambito di applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali:

  • settore della "pericolosità sovversiva" (legge 3 agosto 1988, n. 327);
  • altri fenomeni criminali come il traffico di stupefacenti, con riferimento alle persone dedite a siffatte attività illecite o che vivevano con il provento di determinati illeciti, specificamente indicati19;
  • l'art. 3 legge 24 luglio 1993, n. 256, ha per la prima volta introdotto, quanto al sequestro di prevenzione, l'indizio della "sperequazione" tra valore dei beni posseduti e redditi ufficiali, quale elemento sintomatico di derivazione illecita della ricchezza, modificando il secondo comma dell'art. 2-ter della legge n. 575 del 1965;
  • il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, recante "Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica": da un lato opera l'ampliamento della platea dei destinatari delle misure (di cui all'art. 1 della legge del 1965) includendovi i soggetti indiziati di tutti i delitti previsti dall'art. 51, comma 3-bis c.p.p., mediante l'abrogazione dell'art. 14 della legge n. 55 del 1990 (art. 11-ter della legge n. 125 del 2008); dall’altro sancisce il principio di applicazione disgiunta delle misure patrimoniali rispetto a quelle personali (art. 10 della stessa legge che ha aggiunto il comma 6-bis all'art. 2-bis della n. 575 del 1965, nei termini seguenti: «Le misure di prevenzione personali e patrimoniali possono essere richieste e applicate disgiuntamente»)20;
  • la legge n. 94 del 15 luglio 2009 ha inciso sul quadro delineato dalla riforma immediatamente precedente su un duplice piano.
    L’art. 2, comma ventiduesimo modifica ulteriormente il citato comma 6 bis dell’art. 2-bis della legge n. 575/65, prevedendo, dopo la parola “disgiuntamente”, che le misure patrimoniali possono, inoltre, essere applicate “indipendentemente dalla pericolosità sociale del soggetto proposto per la loro applicazione al momento della richiesta della misura di prevenzione”.
    Il testo complessivo della disposizione sulla confisca disgiunta risultante da questa inserzione è pertanto il seguente: “Le misure di prevenzione personali e patrimoniali possono essere richieste e applicate disgiuntamente e, per le misure di prevenzione patrimoniali, indipendentemente dalla pericolosità sociale del soggetto proposto per la loro applicazione al momento della richiesta della misura di prevenzione”21.
    L’art. 2, comma quarto incide nuovamente sull’art. 1 della legge n. 575/65, estendendo la platea dei destinatari della misura patrimoniale ai soggetti indiziati del delitto di cui all’art. 12-quinquies, comma primo, del d.l. n. 306/1992 (trasferimento fraudolento di valori).
    Risale a questa stagione anche l’estensione alla confisca dell’indizio della sproporzione (non più connotata dall’aggettivo notevole), prima circoscritto all’ambito del sequestro, e, soprattutto, la sua declinazione in termini che (almeno a prima lettura) lo configurano come base giustificativa autosufficiente dell’ablazione, anziché come un indizio di derivazione illecita necessitante di ulteriore corroborazione;
  • la legge delega n. 136 del 2010 opera la ricognizione e la modifica delle disposizioni in vigore, introducendo altresì nuovi istituti tra cui, i più significativi, riguardano la tutela dei terzi;
  • il decreto legislativo n. 159 del 2011 (codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione), attuando la predetta legge delega, riordina l’intera materia delle misure di prevenzione e stabilisce la sostanziale coincidenza tra i soggetti destinatari delle misure di prevenzione personali. Esso dedica il Titolo II del Libro I (artt. da 16 a 34) alla disciplina delle “misure patrimoniali” con riferimento al procedimento applicativo, alle impugnazioni, alla revocazione della confisca definitiva, ai rapporti con i procedimenti penali, alle misure patrimoniali di prevenzione diverse dalla confisca. Si riferiscono inoltre alle misure patrimoniali anche i titoli dedicati all’amministrazione e destinazione dei beni (Titolo III) e alla tutela dei terzi e ai rapporti con le procedure concorsuali (Titolo IV), mentre all’Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni confiscati è dedicato l’intero Titolo II del libro III;
  • la legge n. 161 del 17 ottobre 2017, in vigore dal 19 novembre 2017 interviene principalmente sul decreto legislativo n. 159 del 2011 e sulla disciplina della confisca penale ex art. 12-sexies del d. l. n. 306 del 1992 .
    Si tratta di una norma che, varata dopo anni di approfondito dibattito, mira a rafforzare la lotta alla criminalità organizzata, sia nella fase di prevenzione sia in quella di contrasto, favorendo l’aggressione ai patrimoni illeciti e agevolando la restituzione dei beni confiscati alla collettività.

Fulcro della riforma del codice antimafia sono le disposizioni concernenti l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC).
Tra le novità più importanti il potenziamento della dotazione organica dell’ANBSC fino a 200 unità di personale e il riassetto della governance dell’ente per rendere più manageriale la gestione dei beni; la proroga dell’attività di ausilio e supporto dell’Agenzia all’autorità giudiziaria fino al decreto di confisca di secondo grado (e non più di primo grado) emesso dalla Corte di Appello nei procedimenti di prevenzione e la competenza esclusiva dell’Agenzia sull’amministrazione dei beni dopo il provvedimento di confisca emesso dal giudice di secondo grado (e non dopo il decreto di confisca del giudice di primo grado) e fino alla emissione del decreto di destinazione del bene; la possibilità dell’agenzia di assegnare i beni immobili confiscati direttamente a titolo gratuito, agli enti e alle associazioni analiticamente indicate dall’art. 48 comma 3 lett. c) del DL 159/2011; analoghe possibilità sono previste con specifiche discipline per la destinazione dei beni aziendali e il trasferimento di patrimoni di enti territoriali.

La riforma realizza un ulteriore ampliamento dei destinatari delle misure di prevenzione personali e patrimoniali: essa aggiunge infatti al già esteso catalogo di fattispecie di c.d. pericolosità qualificata contenuto nell’art. 4 del codice antimafia anche:

  1. i soggetti indiziati del reato di assistenza agli associati ex art. 418 c.p. (cfr. lett. b dell’art. 4);
  2. le persone che abbiano posto in essere atti esecutivi – e non più, dunque, solamente preparatori – diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei reati indicati alla lett. d) dell'art. 4 del codice antimafia, tra cui figurano anche i reati con finalità di terrorismo (e la medesima estensione agli “atti esecutivi” è inserita anche alla lett. f relativa alla ricostituzione del partito fascista);
  3. i soggetti indiziati del delitto di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche ex art. 640-bis c.p. (cfr. nuova lett. i-bis dell’art. 4), reato di cui questa stessa riforma provvede a modificare il quadro edittale;
  4. gli indiziati di associazione a delinquere finalizzata alla commissione di numerosi reati contro la pubblica amministrazione, e in particolare di taluno dei delitti di cui agli articoli 314 comma 1 (peculato), 316 (peculato mediante profitto dell'errore altrui), 316-bis (malversazione a danno dello Stato), 316-ter (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato), 317 (concussione), 318 (corruzione per l'esercizio della funzione), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari), 319-quater (induzione indebita a dare o promettere utilità), 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio), 321 (pene per il corruttore), 322 (istigazione alla corruzione) e 322-bis c.p. (cfr. nuova lett. i-bis dell’art. 4);
  5. i soggetti indiziati di stalking ex art. 612-bis c.p. (cfr. nuova lett. i-ter dell’art. 4).

Anche la norma sulla confisca di prevenzione (art. 24) viene ritoccata dal legislatore (ad opera del comma 8 dell'art. 5 della riforma), attraverso un esplicito riferimento alla impossibilità per il proposto di giustificare la legittima provenienza dei beni adducendo che il denaro utilizzato per acquistarli sia provento o reimpiego di evasione fiscale. Tale previsione – contestualmente introdotta anche in relazione alla confisca c.d. allargata di cui all’art. 12-sexies d.l. 306/1992 – è evidentemente diretta a positivizzare un orientamento che, dopo alcuni contrasti giurisprudenziali, è andato consolidandosi nel diritto vivente, soprattutto in seguito alla nota sentenza Repaci delle Sezioni Unite22, che confermando l'orientamento già seguito della giurisprudenza di legittimità, ha escluso che, al fine dell'applicabilità della confisca di prevenzione, il destinatario della misura possa giustificare la disponibilità di beni in valore sproporzionato al proprio reddito allegando proventi non dichiarati al fisco.

E’ poi stabilito un principio di trattazione prioritaria del procedimento di prevenzione patrimoniale e dei procedimenti penali nel cui ambito siano stati disposti sequestri ex art. 12-sexies d.l. 306/1992.
La legge introduce, inoltre, una nuova misura patrimoniale che si differenzia dal sequestro e dalla confisca per il fatto di non implicare lo spossessamento del titolare del bene: il controllo giudiziario delle aziende. La misura è riservata ai casi nei quali la relazione accertata tra l’impresa e determinati contesti criminali sia tale da determinare un’agevolazione soltanto occasionale dell’attività delittuosa e occorra prevenire il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose.
Si tratta di una procedura di “vigilanza prescrittiva” condotta da un commissario giudiziario nominato dal tribunale, al quale viene affidato il compito di monitorare, dall’interno dell’azienda, l’adempimento di una serie di obblighi di compliance imposti dall’Autorità giudiziaria. Il controllo è concepito anche in favore dell’impresa che, a seguito del mancato rilascio della certificazione antimafia, voglia sottoporsi alla verifica del proprio percorso di affrancamento dai rischi della contiguità e ottenere così la validazione della propria opera di riorganizzazione e di bonifica.
La legge del 2017 interviene su più fronti al fine di potenziare l’efficacia delle misure patrimoniali e la capacità del sistema di restituire alla collettività beni di valore. Si modificano perciò alcune disposizioni in tema di amministrazione dei beni sequestrati; si introducono misure dirette ad agevolare lo sgombero e la liberazione degli immobili sequestrati e confiscati; si potenziano le prospettive di utile continuazione dell’attività delle imprese interessate dai provvedimenti ablatori che scontano una serie di svantaggi competitivi, dovuti al venir meno dei volani illeciti che caratterizzano l’impresa criminale; è prevista l’estensione della c.d. confisca allargata, assimilata alla disciplina della confisca di prevenzione antimafia.
La riforma modifica anche i criteri di competenza previsti all’art. 5 del D.Lgs 159/2011. Mentre infatti quest’ultima norma prevedeva che la proposta di misura fosse presentata dal Questore, dal Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale del capoluogo di distretto dove la persona dimora e dal Direttore della Direzione Investigativa Antimafia al “Tribunale del capoluogo della provincia in cui la persona dimora”, la legge 161/2017 novellando il citato art. 5, all’evidente scopo di perseguire una maggiore specializzazione in una materia particolarmente delicata, ha previsto la istituzione di sezioni o collegi giudicanti in sede distrettuale (con l’aggiunta dei Tribunali di Trapani e Santa Maria Capua Vetere) presso i quali, a decorrere dal 19 novembre 2017, la proposta di applicazione di misura di prevenzione deve presentata dai soggetti legittimati.

c. Raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati e confiscati

La Legge 7 marzo 1996 n. 109 – che interviene sulla legge 31 maggio 1965, n. 575- , regola la disciplina delle modalità di raccolta dei dati dei beni sequestrati e confiscati, anche al fine della predisposizione della relazione semestrale al Parlamento da parte del Governo.
Tale adempimento, introdotto all’art. 3 della norma in esame23, è strumento imprescindibile per l’esercizio di un controllo democratico sulla efficacia dell’attività giudiziaria e amministrativa relativa ai beni oggetto di misure di prevenzione, che da decenni rappresenta un settore cruciale della strategia di contrasto al crimine.
L’esigenza di creare una banca dati centrale prende le mosse dalla constatata frammentarietà dei dati fino ad allora raccolti dalle Amministrazioni interessate con autonomi sistemi di rilevazione, riferiti a diverse fasi procedimentali e non coordinati tra loro. L’obiettivo è stato quello di istituire un raccordo fra tali rilevazioni, anche al fine di renderle tra loro confrontabili.
Come si è detto, l’art. 3, comma 2, della Legge n. 109/1996 ha disposto che la raccolta dei dati “relativi ai beni sequestrati o confiscati, allo stato del procedimento per il sequestro o la confisca, nonché dei dati inerenti alla consistenza, alla destinazione o all’utilizzazione dei beni” venisse disciplinata da un Regolamento, che è stato emanato, con Decreto del Ministero di Grazia e Giustizia del 24 febbraio 1997 n. 73, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 28 marzo 1997 e che contiene la “Disciplina della raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati o confiscati”.
I dati oggetto di raccolta e valutazione – salve le precisazioni di cui si dirà in seguito –riguardano i provvedimenti ablatori previsti dalla normativa all’epoca vigente in materia di misure di prevenzione patrimoniale (legge n. 575 del 1965, c.d. legge antimafia), con esclusione, pertanto, di quelli sottoposti a sequestro e confisca nell’ambito dei procedimenti penali ordinari (artt. 240 c.p., 416 bis comma 7 c.p., 12 sexies L. 356/1992).
La citata previsione contenuta all’art. 3 comma 2 della Legge n. 109/96 è stata poi ripresa dall’art. 49 del D.lgs 6 settembre 2011, n. 159 (cd. Codice antimafia non modificato sul punto dalla recente legge 161/2017) che dispone che i dati raccolti siano trasmessi all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati (ANBSC), nel frattempo istituita (con decreto legge 4 febbraio 2010 n. 4, convertito in legge, con modifiche, dalla legge 31 marzo 2010 n. 50), alla quale il legislatore ha attribuito tutte le competenze prima facenti capo alle varie autorità: Agenzie del Demanio, Prefetti e Commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati ad organizzazioni criminali.

In particolare, l’art. 110 del D.lgs 6 settembre 2011, n. 159 attribuisce all’ANBSC numerosi compiti in materia di: acquisizione dei dati relativi ai beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata nel corso dei procedimenti penali e di prevenzione; acquisizione delle informazioni relative allo stato dei procedimenti di sequestro e confisca; ausilio dell’autorità giudiziaria nell’amministrazione e custodia dei beni sequestrati nel corso del procedimento di prevenzione, nel corso dei procedimenti penali nonché ex art. 12 sexies d.l. 306/1992 convertito in l. 7.8.1992 n. 356; amministrazione e destinazione dei beni confiscati nel corso dei procedimenti suddetti; assegnazione e destinazione dei beni confiscati.
Come si è detto, la recente legge n. 161/2017 ha in parte modificato la competenza dell’ANBSC, ora limitata all’amministrazione diretta dei beni solo a partire dalla confisca di secondo grado. La competenza attiene sia ai beni relativi a procedimenti di prevenzione che ai beni oggetto di procedimenti ordinari “penali” (anche ex art. 12 sexies d.l.306/1992 convertito in l. 7.8.1992 n. 356 e 51 comma 3 bis c.p.p.)
Con d.P.R. n. 233 del 15.12.2011 è stato emanato il regolamento sulla disciplina dei flussi informativi necessari per l’esercizio dei compiti attribuiti all’ANBSC. In particolare l’art. 1 prevede che l’ANBSC <<gestisce i flussi informativi necessari per l’esercizio dei propri compiti istituzionali ed effettua le comunicazioni telematiche con l’Autorità Giudiziaria attraverso il proprio sistema informativo connesso, in modalità bidirezionale, con il sistema informativo del Ministero della giustizia …>>. Inoltre l’art. 2 stabilisce che <<i flussi di scambio di dati, documenti e informazioni con il Ministero della giustizia e l’Autorità giudiziaria avvengono attraverso il sistema informativo delle misure di prevenzione…il sistema informativo del processo penale, limitatamente alla fase successiva all’esercizio dell’azione, nonché, anteriormente a tale fase, quando sono comunque stati eseguiti provvedimenti cautelari reali…la banca dati centrale dei beni sequestrati e confiscati di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159…>>.

d. Sistema di alimentazione della Banca dati centrale:
“SIPPI” (Sistema Informativo Prefetture e Procure dell’Italia Meridionale) e
“SIT.MP” (Sistema Informativo Telematico delle Misure di Prevenzione)

In esito alla pubblicazione del citato Regolamento in data 28 marzo 1997 si è dato corso all’attività di raccolta e conservazione dei dati relativi ai beni sequestrati e confiscati nell’autunno dello stesso anno. Veniva predisposta una modulistica cartacea inviata agli uffici giudiziari e creata, attraverso l’inserimento delle risposte pervenute, una Banca Dati, gestita dalla Direzione Generale degli Affari Penali di questo Ministero che, nel primo periodo, tra il 1997 ed il 2007, ha provveduto al materiale inserimento dei dati, attinenti i sequestri e le confische disposti nell’ambito dei procedimenti di prevenzione24, trasmessi dai competenti Tribunali.
Nell’anno 2008 è stato introdotto il sistema SIPPI, che dopo una prima fase di avvio (sperimentata solo in relazione ad alcune Procure e Prefetture dell’Italia Meridionale), a decorrere dal 2.1.2011, ha operato su tutto il territorio mediante l’automazione dei registri delle misure di prevenzione presso le segreterie delle Procure e le cancellerie di Tribunali e Corti di Appello, approntando un unico sistema informatico e consentendo, dunque, di attuare un monitoraggio in tutto il territorio nazionale25. Ciò ha portato alla creazione della Banca dati centrale (di seguito Bdc) per la gestione di tutte le informazioni relative ai beni “sequestrati e confiscati”, gestita dalla Direzione Generale della Giustizia Penale del Ministero della Giustizia.
La Bdc, oltre a consentire l’accesso agli uffici centrali e periferici del Ministero della Giustizia, collega tutte le Amministrazioni centrali e periferiche coinvolte nei procedimenti, e in particolare:

  • il Ministero dell’Interno;
  • il Ministero dell’Economia e delle Finanze;
  • l’Agenzia Nazionale per i beni sequestrati e confiscati (ANBSC);
  • le Prefetture;
  • i Comuni.

Di recente è entrato in funzione un nuovo sistema, il SIT.MP, sistema informativo telematico delle misure di prevenzione, già in esercizio nei distretti della Calabria dal 24.2.2017 e in quelli della Puglia e di Salerno dal 14.11.2017, che consente la gestione, in un unico interfaccia, dei dati già presenti nei registri di cancelleria e dei documenti che oggi compongono il fascicolo processuale. Ciò permetterà di avere una dettagliata catalogazione dei beni sequestrati e confiscati inseriti nella Bdc, in gestione alla Direzione Generale della Giustizia Penale.

SIT.MP è un sistema destinato alle Procure, ai Tribunali, alle Procure Generali , alle Corti di Appello e come detto, in una prima fase, interesserà solo alcune regioni dell’Italia meridionale, quelle del cosiddetto “Obiettivo convergenza” (Campania, Calabria, Puglia e Sicilia), mentre negli altri territori si continuerà ad utilizzare il sistema SIPPI, fino alla progressiva estensione del SIT.MP a tutto il territorio nazionale.
Il sistema permette la trasmissione dei dati tra uffici giudiziari, in relazione alle diverse fasi processuali, con riduzione dei tempi di lavorazione dei dati e del rischio di errori nella ripetizione delle operazioni di digitazione delle informazioni. Oltre alla condivisione di dati, esso consente anche la gestione documentale, con proficua semplificazione nella consultazione del fascicolo processuale.
In breve le prestazioni assicurate dal SIT.MP consistono in:

  • gestione integrata di dati e documenti;
  • monitoraggio dell’intero ciclo di vita della misura di prevenzione;
  • utilizzo della pec per le notifiche e le comunicazioni;
  • cooperazione applicativa verso alcuni sistemi del Ministero della Giustizia;
  • cooperazione applicativa con sistemi di altri Enti o Amministrazioni.

e. Premesse utili all’esame della metodologia di rilevazione e alla valutazione dei dati

La comprensione della metodologia di rilevazione adottata e la corretta valutazione dei dati esposti nella presente relazione non può prescindere da alcune precisazioni e accorgimenti. Come si è detto, la Bdc viene alimentata con i flussi informativi provenienti dal SIPPI, cioè dal sistema di registrazione delle procedure di prevenzione attualmente in uso negli uffici giudiziari (oltre che dal sistema SIT.MP che lo sostituirà in tutti i distretti) ed ha per oggetto i soli beni sottoposti a sequestro e confisca nell’ambito dei procedimenti di prevenzione; mentre nessuna informazione viene registrata relativamente ai provvedimenti di confisca e sequestro disposte nel contesto del processo “penale ordinario”26 (salvo quanto sopra detto in relazione ad alcune registrazioni di sequestri ex art. 12 sexies sino al 2010).

  • L'esperienza ha dimostrato che vi sono ritardi e anomalie dei flussi informativi tra gli uffici giudiziari e l'Agenzia: le trasmissioni dei dati dall'A.G. all'ANBSC tramite sistemi informativi sono risultate pari a meno del 10%, risolvendosi peraltro in percentuali minime di soli dati analitici27; frequenti carenze comunicative attengono poi alle vicende modificative della misura ablatoria precedentemente comunicata all’'Agenzia (revoche parziali, correzioni di errori materiali, modifiche operate nel contesto dell'incidente di esecuzione, ecc.).
  • Ricorrente è pure la carenza di informazioni relative al valore dei beni immobili, mobili registrati e delle aziende sequestrate e confiscate. Si tratta di dati essenziali che, pur dovendo essere necessariamente acquisiti, nelle fasi di gestione giudiziaria e amministrativa, spesso non figurano nei provvedimenti trasmessi dagli Uffici giudiziari né nei decreti di destinazione emessi dall'Agenzia.
  • Sono poi state rilevate criticità nella comunicazione tra l’Agenzia e la Bdc, in ordine all'indicazione di dati essenziali, alle modalità di trasmissione/acquisizione dei dati, che rendono dispendiosa l'associazione del provvedimento trasmesso con gli altri che afferiscono alla medesima procedura.

Tali criticità sono state oggetto di specifica circolare di questa Direzione Generale28 inviata agli uffici giudiziari con la quale si è sottolineato che la Bdc è un “archivio di informazioni relative alla consistenza, alla destinazione e all'utilizzazione dei beni oggetto di misure ablatorie” e che è di intuitiva evidenza come il suo adeguato popolamento sia “tributario delle informazioni inserite nei sistemi in uso agli uffici giudiziari” per quanto attiene all’ 'individuazione, alla natura e alla stima dei beni sequestrati e confiscati, durante la fase giudiziaria della loro gestione “e all’ Agenzia” per quanto attiene alla ricognizione dei provvedimenti di destinazione, delle utilizzazioni finali e del valore dei beni nella fase amministrativa della gestione.
Con la medesima circolare si è raccomandato pertanto alle Autorità giudiziarie e al personale di cancelleria di adempiere alle comunicazioni verso l’Agenzia, prescritte dal Codice Antimafia (ex artt.36,41,43 e ss del decreto 159/2011 come modificato dalla legge 161 del 17 ottobre 2017; dPr n. 233 del 15 dicembre 2011), e verso la Bdc, secondo le previsioni di legge (ex dPR 233 del 2011 e DM 24.2.1997 n. 73).
La piena attuazione della dinamica di automazione dei flussi informativi richiesta dall’art. 110 del “codice antimafia” e dal Regolamento attuativo adottato con d.P.R. n. 233/2011 non può ad oggi dirsi perfezionata in ragione di limiti tecnici dei sistemi informativi nella disponibilità di questo Ministero e dell’ANBSC non ancora completamente rimossi.
Tali criticità influiscono sulla qualità delle informazioni attingibili dalla Banca dati centrale (Bdc), con ripercussioni sulla efficacia del controllo di questo aspetto della strategia di contrasto criminale, posto che sulla base dei dati immagazzinati dalla Bdc è redatta la relazione semestrale presentata dal Governo al Parlamento.
Nell’ambito di una costruttiva interlocuzione avviata con l’Agenzia, al fine di dare completezza all’acquisizione dei dati nella Bdc, si è partecipata la necessità di questa Direzione di ottenere informazioni per tutto ciò che attiene alle vicende del bene successive alla conclusione della fase giudiziaria di gestione, e, in particolare, per quanto riguarda la destinazione finale dei beni29.
Importanti difficoltà connesse alla laboriosa opera di recupero, ripulitura e adattamento dei dati alle esigenze cognitive proprie della Bdc si sono riscontrate, anche in relazione al rilevante numero dei decreti di destinazione emessi negli ultimi anni, che rende tale attività di difficile attuazione.
L’Agenzia ha comunque dato avvio, il 20 dicembre 2016, all’applicazione OPEN Re.G.I.O30, con la pubblicazione su un sito internet dei singoli decreti di destinazione. Tale applicazione, presentata il 13 marzo 2017, offre aree riservate agli enti e alle amministrazioni competenti, volte a un allineamento tra i diversi sistemi informativi al fine di consentire, quanto prima, una alimentazione diretta della Bdc da parte dell’ANBSC anche relativamente ai decreti di destinazione.
Allo stato, pur essendo ancora necessario procedere alle operazioni di “download” per ogni singolo decreto di destinazione, l’applicazione rende più celere e precisa l’individuazione dei dati pubblicati, grazie alla creazione di appositi elenchi consultabili
Deve infine rilevarsi che la presente relazione è stata redatta nella fase di passaggio dal sistema SIPPI al SIT.MP, il cui avvio è avvenuto in modo graduale a partire dal febbraio del 2017. La complessità e la durata delle operazioni di migrazione nel nuovo sistema dei dati inseriti in quello precedente può, dunque, avere parzialmente influito sulla completezza dei dati raccolti relativi ai procedimenti di prevenzione iscritti nel 2016 e 2017.

f. Metodologia della rilevazione.

Nella presente relazione si prendono in esame i procedimenti iscritti in Banca dati centrale fino al 31 dicembre 2017 e lo stato dei beni coinvolti nei citati procedimenti fino a tale data. Quanto ai beni oggetto di provvedimento di destinazione, sono considerati esclusivamente i beni Immobili ed Aziende.
E’ stata studiata una classificazione dei beni, che tiene conto anche dei più recenti prodotti finanziari, al passo con l’evoluzione dei settori di investimento della criminalità organizzata; è stata inoltre adottata una terminologia in linea con quella dei registri ufficiali già esistenti.
L’attuale classificazione dei beni è basata su tre diversi livelli:

  • tipologia;
  • categoria;
  • sottocategoria.

Le tipologie individuate sono le seguenti:

  • beni Immobili;
  • beni Mobili;
  • beni Mobili Registrati;
  • beni Finanziari;
  • Aziende.

g. Prospettive

Si stanno valutando modifiche evolutive del Sistema Informativo della cognizione penale (S.I.C.P.) che potranno consentire l’automatico trasferimento e il censimento nella Bdc dei beni sottoposti a sequestro e confisca penale, che hanno rilevante incidenza nella strategia dell’aggressione patrimoniale.
Verranno vagliati, nel prossimo monitoraggio, gli esiti della comunicazione agli uffici giudiziari della circolare sopra citata attraverso il confronto tra la qualità e quantità dei dati acquisiti in data anteriore e successiva ad essa e la valutazione della persistenza, diminuzione o scomparsa delle criticità che ne resero opportuna l’emanazione.
Sono altresì in fase di studio modifiche funzionali alla più efficiente attuazione di flussi comunicativi interamente informatizzati dagli uffici giudiziari verso l’Agenzia dei beni confiscati nonché attività concertate tra la Direzione generale dei sistemi informativi e automatizzati di questo Ministero (DGSIA) e gli Uffici tecnici dell’ANBSC intese alla cooperazione applicativa tra i sistemi informativi del settore Giustizia e quelli dell’Agenzia.

h. Classificazione

Gli schemi che seguono mostrano categorie e relative sottocategorie.

BENI IMMOBILI
Categoria Sottocategoria
Unità immobiliari per uso di abitazione e assimilabili Appartamento in condominio - abitazione indipendente
Palazzo di pregio artistico e storico – castello – villa – box
Garage – autorimessa – posto auto – tettoia chiusa o aperta – altro
Unità immobiliari per alloggi e usi collettivi Collegio e convitto – educandato – ricovero – orfanotrofio – ospizio – convento – seminario – casa di cura – ospedale
Ufficio pubblico – scuola – laboratorio scientifico – biblioteca – museo – galleria – cappella
oratorio – opificio – albergo – pensione - teatro – cinematografo – sala per concerti, spettacoli e simili – Istituti di credito, cambio ed assicurazione -
Fabbricato annesso a speciali esigenze commerciali – edificio galleggiante o sospeso, ponte privato – altro
Unità immobiliari a destinazione commerciale e industriale Negozio – bottega – magazzino/locale di deposito
Laboratorio per arti e mestieri – stabilimento balneare
Stabilimento di acque curative – stalla – scuderia – fabbricato/locale per esercizi sportivi – fabbricato industriale - magazzino sotterraneo - altro
Altre unità immobiliari Fabbricato in corso di costruzione indivisibile – ex fabbricato rurale – altro
Terreno Terreno agricolo – terreno con fabbricato rurale
Terreno edificabile

 

BENI MOBILI
Categoria Sottocategoria
Denaro Contante – conto corrente bancario – conto corrente postale – libretto postale – libretto bancario – altro
Collezioni Francobolli – libri – monete – quadri – altro
Altri oggetti Apparecchiature elettroniche – arredi per uso abitativo
Arredi per uso professionale/commerciale – cassetta di sicurezza
Macchine artigianali - oggetti artistici – preziosi e gioielli – scorte - altro
Animali Animali esotici – – bovini – cavallo da corsa – equini – ovini – suini - altro

 

BENI MOBILI REGISTRATI
Categoria Sottocategoria
Veicoli Aeromobile – elicottero – autobus – automezzo furgonato
Automezzo pesante – autocaravan, camper – autovettura – ciclomotore – fuoristrada – motoveicolo – motofurgone – natante – nave – imbarcazione – quadriciclo – rimorchio – veicolo agricolo
Veicolo industriale – altro
Beni immateriali Marchio – brevetto – modello industriale

 

BENI FINANZIARI
Categoria Sottocategoria
Titoli cambiari Assegno bancario – assegno circolare – cambiale/tratta
Titoli obbligazionari o di prestito Titoli di stato (Bot, Cct, Btp, Cte, Btz, Bte) – Certificato di deposito – Obbligazioni
Titoli di partecipazione Azioni – strumenti finanziari partecipativi – titoli anticipi
Titoli rappresentativi di merci Fede di deposito – nota di pegno – polizza di carico
Altri beni finanziari Contratto leasing – crediti vari – polizza assicurativa – prestiti
Fidi - altro

 

AZIENDE
Categoria
Impresa individuale iscritta nel registro delle imprese
Società a r.l.
Società cooperativa e cooperativa a r.l.
Società di fatto registrata
Società in accomandita per azioni
Società in accomandita semplice
Società in nome collettivo
Società per azioni
Società semplice
Associazione, Consorzio, altro

 

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Note:

1Cfr. Fiandaca, misure di prevenzione, profili sostanziali, In Digesto, VII 1994, pp. 108 e ss.

2Come emerge da una delle prime pronunce della Corte costituzionale che si occupa di misure di prevenzione (ammonizione) e ne dichiara la illegittimità costituzionale: cfr Corte Cost. sent. n. 11 del 1956 (La Corte dichiara la illegittimità costituzionale delle disposizioni contenute negli articoli dal 164 al 176 del T.U. delle leggi di p.s., approvato col R.D. 18 giugno 1931, n. 773, modificati col D.L.L. 10 dicembre 1944, n.419, in riferimento all'art. 13 della Costituzione, salva la ulteriore necessaria disciplina della materia).

3Cfr. Corte Costituzionale sent. n. 2/1956 riguardante la misura del rimpatrio con foglio di via obbligatorio.

4Cfr. Corte Costituzionale sent. n. 11/1956 cit.: dopo aver qualificato i diritti costituzionali come “patrimonio irretrattabile della personalità umana”, evidenzia il “grave problema di assicurare il contemperamento tra le due fondamentali esigenze, di non frapporre ostacoli all’esercizio di attività di prevenzione dei reati e di garantire il rispetto degli inviolabili diritti della personalità umana». Tale contemperamento si realizza «attraverso il riconoscimento dei tradizionali diritti di habeas corpus nell’ambito del principio di stretta legalità”; “in nessun caso l’uomo potrà essere privato o limitato nella sua libertà se questa privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non vi sia provvedimento dell’autorità giudiziaria che ne dia le ragioni”.

5Nella prima decisione successiva all’adozione della norma Corte costituzionale n. 27 del 1959 si legge che se tali misure sono in grado di determinare limitazioni a diritti costituzionali, è anche vero che “tali limitazioni sono informate al principio di prevenzione e di sicurezza sociale, per il quale l’ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti fra cittadini deve essere garantito, oltre che dal sistema di norme repressive dei fatti illeciti, anche da un parallelo sistema di adeguate misure preventive contro il pericoli del loro verificarsi in avvenire”. Anche in più recenti pronunce la Corte Costituzionale ha delineato il concetto di “ordine pubblico” come quel «complesso di beni giuridici fondamentali e de-gli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» ritenendo compreso in tale ambito anche la funzione di prevenzione dei reati, intesa come funzione costituzionalmente rilevante: cfr. sentenze n. 129 del 2009; n. 296 del 2009, n. 21 del 2010 e in senso analogo sentenza nn. 226 e 274 del 2010, 35 e 300 del 2011.

6Oziosi e vagabondi; soggetti dediti a traffici illeciti; proclivi a delinquere; soggetti sospettati, per la condotta e il tenore di vita, di favorire lo sfruttamento della prostituzione ecc. o di esercitare il contrabbando o il traffico illecito di stupefacenti o scommesse abusive ovvero di gestire bische clandestine e, infine, soggetti dediti ad altre attività contrarie alla morale pubblica e al buon costume ( categorie già estese dalla l. 1176/1967 agli indiziati di “gestire abitualmente bische clandestine” o di “esercitare abitualmente scommesse abusive nelle corse”)

7Coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi; coloro che per la condotta il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente anche in parte con i proventi di attività delittuose; coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

8Con tale norma, all’art. 1, si prevede inoltre la possibilità di sequestrare e confiscare i beni di sospetta provenienza illecita nei confronti di quanti fossero “indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso, alla camorra o ad altre associazioni comunque localmente denominate che perseguono finalità o agiscono con metodi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso”.

9Norma allora contenuta nell’art. 9, comma 2 l. 1423/1956 e oggi trasfusa nell’art. 75 d.lgs. 159/2011.

10A seguito del gravame spiegato dal proposto avverso il provvedimento di primo grado con il quale erano state irrogate all’appellante, in ragione della pericolosità generica “contestata”, la misura personale della sorveglianza speciale, del soggiorno obbligatorio (art. 3 l. n. 1423/1956) e quella patrimoniale della confisca.

11Cfr. Trib. Palermo, I Sez., 28 marzo 2017, Trib. Milano, decreto 7 marzo 2017, Trib. Vercelli, decreto 24 maggio 2017

12Cass. pen., Sez. Un., sent. 27 aprile 2017 (dep. 5 settembre 2017), n. 40076, Pres. Canzio, Rel. Fidelbo, Ric. Paternò

13Cass. pen., II sez., ord. 11 ottobre 2017 (dep. 26 ottobre 2017), n. 49194, Pres. De Crescienzo, Est. Recchione, Imp. Sorresso

14Roberto Peroni Ranchet, La confisca di prevenzione nel diritto vivente, Relazione alla Scuola Superiore della Magistratura, Scandicci 3.10.2017.

15Cfr.sentenza Cass pen Sez Un 26.6.2014, Presidente Santacroce, con la quale si riafferma la natura preventiva dell'ipotesi di confisca attualmente prevista dal c.d. "codice antimafia", come attestato peraltro dalla previsione di confiscabilità dei beni anche in danno degli eredi o aventi causa.

16Cfr. sentenza cit. Cass pen Sez Un 26.6.2014, Presidente Santacroce.

17“Negli anni successivi il campo di applicazione delle misure ablative si è sempre più allargato: nell’ambito penale, sia con riferimento ai reati per cui tali misure sono possibili, sia con la previsione delle confische per equivalente e, più in generale, delle c.d. ‘confische allargate’; nell’ambito delle misure di prevenzione, che prescindono – come è noto – dall’accertamento di un reato, con l’estensione, sul piano soggettivo, a “coloro che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose”, con riferimento, quindi, alla pericolosità riconducibile, fra gli altri, ai ‘white collars crimes’ corruzione, evasione fiscale, truffe in danno dello Stato e di Enti pubblici, bancarotte fraudolente ecc.), purché connotati dal requisito della abitualità”: Giuseppe Pignatone, Mafia e corruzione: tra confische, commissariamenti e interdittive, in Diritto Penale Contemporaneo n. 4/2015.

18Le decisioni della giurisprudenza di legittimità e di merito sul punto hanno sottolineato la necessità del requisito dell'abitualità e della sistematicità delle condotte poste in essere, in piena corrispondenza con il concetto di pericolosità sociale che tratteggia uno stile di vita delinquenziale fondato su concreti elementi di fatto e adottato per un lasso di tempo significativo.

19L'art. 14 della legge 19 marzo 1990, n. 55 , ha stabilito, al comma 1, che «…. le disposizioni della legge 31 maggio 1965, n. 575, concernenti le indagini e l'applicazione delle misure di prevenzione di carattere patrimoniale…..si applicano con riferimento ai soggetti indiziati di appartenere alle associazioni indicate nell'articolo 1 della predetta legge o a quelle previste dall'articolo 75 della legge 22 dicembre 1975, n. 685 , ovvero ai soggetti indicati nei numeri 1) e 2) del primo comma dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, quando l'attività delittuosa da cui si ritiene derivino i proventi sia quella prevista dagli articoli [...] del codice penale ovvero quella di contrabbando”.

20Tale aspetto del decreto-legge del 2008 costituisce la risultante di una pluralità di disposizioni: a) l’introduzione della possibilità di applicazione disgiunta della misura patrimoniale rispetto alla misura personale, operata dal comma 6-bis dell’art. 2-bis della legge n. 575 del 1965, in termini di generalizzazione delle ipotesi già tipizzate (dall’art. 2-ter, comma settimo, in relazione alla persona assente ovvero residente/dimorante all’estero, dall’art. 2-ter, comma ottavo, in relazione alla persona sottoposta a misura di sicurezza detentiva o a libertà vigilata e dall’art. 2-ter, comma sesto, in relazione al caso della misura personale già in corso di esecuzione); b) l’introduzione della proponibilità del sequestro e della confisca nei confronti degli eredi del soggetto portatore di pericolosità, sia nell’ipotesi (già riconosciuta dalla prevalente giurisprudenza) in cui questi sia deceduto dopo esser stato destinatario della confisca, ma prima che essa sia divenuta definitiva (art. 2-bis, comma sesto-bis, secondo e terzo inciso) sia nel caso in cui, invece, il pericoloso sia deceduto prima della stessa proposta (art. 2-bis, comma undicesimo, che delimita questa possibilità, prevedendo che la proposta debba essere formulata entro i cinque anni dal decesso).

21L’inserzione asseconda i suggerimenti ermeneutici formulati dalla dottrina e dalla giurisprudenza più sensibili, preoccupate per i profili di legittimità costituzionale di un’applicazione della misura patrimoniale del tutto avulsa da una verifica, quanto meno incidentale, di pericolosità dei possessori attuali o pregressi (nel caso di confisca al morto) del bene aggredito. Nel contempo, essa si riallaccia a una consolidata elaborazione delle Corti relativa ai pochi casi già codificati (dalla legge n. 55 del 1990) di scissione della confisca dalla sorveglianza speciale di p.s.

22Cass., Sez. un., 30 luglio 2014 (c.c. 29 maggio 2014), Repaci ed altri nella quale si afferma che “ai fini della confisca di cui all'art. 2-ter della legge n. 575 del 1965 (attualmente articolo 24 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159), per individuare il presupposto della sproporzione tra i beni posseduti e le attività economiche del soggetto, [non] deve tenersi conto anche dei proventi dell'evasione fiscale”.

23Che prevede: “ …..Con decreto del Ministro di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri delle finanze, del tesoro, dell'interno e della difesa, sono adottate, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, norme regolamentari per disciplinare la raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati o confiscati, dei dati concernenti lo stato del procedimento per il sequestro o la confisca e dei dati concernenti la consistenza, la destinazione e la utilizzazione dei beni sequestrati o confiscati. Il Governo trasmette ogni sei mesi al Parlamento una relazione concernente i dati suddetti”

24Va peraltro precisato che nella prima fase di inserimento dei dati trasmessi su moduli cartacei, così come durante il primo periodo di parziale operatività territoriale del sistema SIPPI, sono stati trasmessi ed inseriti anche alcuni dati attinenti i sequestri e le confische penali disposte ex art. 12 sexies della legge 356/1992. In seguito ad intese con il Commissario Straordinario del Governo (a cui dal marzo 2010 è subentrata l’ANBSC) all’inserimento dei dati riguardanti l’art. 12 sexies Legge 356 del 1992 dall’anno 2011 avrebbe dovuto provvedere l’Ufficio del Commissario); l’accordo non ha, però, avuto esecuzione.

25Vedi Circolari della Direzione Generale della Giustizia Penale del 10/10/2008, 27/11/2008, 26/11/2009 e 23/12/2010

26Come si è detto, invece, l’ANBSC ha competenze attinenti la acquisizione dati, amministrazione e custodia dei beni sequestrati e confiscati, la loro assegnazione e destinazione, non solo nell’ambito dei procedimenti di prevenzione, ma anche nei procedimenti “penali” (anche ex art. 12 sexies d.l.306/1992 convertito in l. 7.8.1992 n. 356 e 51 comma 3 bis c.p.p.).

27Cfr. relazione attività ANBSC anno 2015-2016 pag 29; nonché Relazione su "L'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e l'attività dell’ Agenzia Nazionale (ANBSC) '', approvata dalla Sezione Centrale di controllo della Corte dei Conti con deliberazione del 23 giugno 2016, n. 5/2016/G, nella quale sono illustrati i risultati di uno studio condotto su un campione di 1.017 procedure giudiziarie (che rappresentano circa un quinto della 5007 procedure pervenute all'Agenzia dal 201O alla data di stesura della Relazione) e sono emersi notevoli ritardi nella comunicazione dei provvedimenti di confisca all'Agenzia: i tempi medi di trasmissione di dette comunicazioni assommano a 470 giorni.

28Cfr. circolare in tema di obblighi di comunicazione di provvedimenti e dati relativi ai beni sequestrati e confiscati nel contesto dei procedimenti di prevenzione del 19.12.2016.

29Alcune delle criticità riscontrate e segnalate sono state: la “trasmissione massiva” di centinaia di decreti in un unico momento temporale, la mancata segnalazione della natura (penale o di prevenzione) della misura ablatoria alla quale era sottoposto il bene destinato, alla ricorrente assenza di dati relativi al valore dei beni.

30Progetto “OPEN Re.G.I.O.” custodia, gestione e destinazione dei beni confiscati per i rapporti con le Prefetture, l’Agenzia del Demanio, con gli Enti e le Associazioni e tutti i soggetti pubblici e del partenariato privato che a vario titolo si interessano della complessa materia dei beni sequestrati e confiscati.