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Parere sul personale di Probation: educatori e assistenti sociali

  • pubblicato nel 2015
  • autore: Roberta Palmisano
  • parere
  • Ufficio Studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali
  • licenza di utilizzo: CC BY-NC-ND

 

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali

 

 1.
Secondo la definizione contenuta nell’articolo 16 secondo comma della legge 1.4.1981 n. 121 (Ordinamento dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza) e nell’articolo 1 comma terzo legge 15.12.1990 n. 395 (Ordinamento del Corpo di Polizia penitenziaria), la Polizia penitenziaria è un Corpo civile posto alle dipendenze del ministero della giustizia e, ferme restando le proprie attribuzioni, fa parte delle Forze di Polizia.
I compiti istituzionali conferiti sono elencati all’art. 5 della legge 15.12.1990 n. 395:
il Corpo di polizia penitenziaria attende ad assicurare l'esecuzione dei provvedimenti restrittivi della libertà personale; garantisce l'ordine all'interno degli istituti di prevenzione e di pena e ne tutela la sicurezza; partecipa, anche nell'ambito di gruppi di lavoro, alle attività di osservazione e di trattamento rieducativo dei detenuti e degli internati; espleta il servizio di traduzione dei detenuti ed internati ed il servizio di piantonamento dei detenuti ed internati ricoverati in luoghi esterni di cura, secondo le modalità ed i tempi di cui all'articolo 4.
Fatto salvo l'impiego ai sensi dell'articolo 16, secondo e terzo comma, della legge 1° aprile 1981, n. 121, gli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria non possono comunque essere impiegati in compiti che non siano direttamente connessi ai servizi di istituto.
Tra i compiti istituzionali della Polizia penitenziaria vi è quindi la partecipazione alle attività trattamentali e il disposto dell’art.5 della legge di Riforma del Corpo riconosce alla Polizia penitenziaria la partecipazione attiva nell’ambito dei processi di conoscenza del detenuto.

L’Amministrazione Penitenziaria ha intrapreso un percorso di cambiamento del sistema organizzativo e gestionale che, insieme agli interventi legislativi adottati, ha contribuito, pur nel perdurare delle difficoltà, ad arginare l’emergenza sovraffollamento.
Il nuovo modello, conforme alle Regole Penitenziarie Europee, è fondato sulla differenziazione degli istituti penitenziari secondo la pericolosità dei soggetti e la loro posizione giuridica e sulla necessità di una comune assunzione di responsabilità.
Nelle sezioni di media sicurezza l’obiettivo è quello di creare le condizioni affinchè il detenuto trascorra la maggior parte del proprio tempo al di fuori della stanza detentiva in spazi dedicati alle attività trattamentali, all’interno dei quali è favorito l'intervento degli operatori e dei volontari (“carcere aperto”).
La sicurezza, intesa quale condizione preliminare per la realizzazione delle finalità del trattamento, non è affidata in via esclusiva alla responsabilità della polizia penitenziaria e quest’ultima a sua volta prende parte alle iniziative trattamentali.  Il metodo di lavoro si fonda sulla conoscenza del detenuto e sulla condivisione delle conoscenze tra tutti gli operatori penitenziari, in linea con il modello europeo di “sorveglianza dinamica” (posti fissi per la polizia penitenziaria all’esterno delle detenzioni detentive, presidi di punti nevralgici e dei varchi, operazioni di controllo e governo in pattuglie, distribuzione delle responsabilità su livelli di responsabilità differenziati).

La polizia penitenziaria ha un ruolo fondamentale in questo processo e la sua qualificazione professionale nell’ambito dei processi di conoscenza sono presupposto ineludibile per l’attuazione del cambiamento di un modello professionale che finora era fondamentalmente fondato sul controllo-custodia della persona, finalizzato prevalentemente a prevenire fatti e azioni che possono compromettere la sicurezza intramurale (evasioni, risse, aggressioni, danneggiamenti…) o la incolumità personale degli stessi detenuti (suicidi e autolesionismi).

La polizia penitenziaria è quindi una polizia specializzata che ha il compito, specifico e difficile, di tenere insieme due ruoli: quello del controllo della sicurezza e del recupero.
La polizia penitenziaria deve contribuire al recupero e il suo ruolo è particolarmente difficile perché il detenuto non è libero e quindi la sua adesione indispensabile al programma di recupero, non può essere un’adesione spontanea e sarà sempre una adesione relativa e limitata.
La funzione della Polizia penitenziaria non è quella di accertare il reato, di assicurare alla giustizia, ma quella di contribuire alla trasformazione degli individui, e in questo senso alla polizia penitenziaria è richiesto un dippiù di “umanità” a cui deve certamente aggiungersi la cooperazione convergente degli altri operatori carcerari e della società tutta.


2.
La Raccomandazione R(2010)1 Regole del Consiglio d’Europa in materia di Probation contiene i principi sui quali deve essere improntato il lavoro degli Uffici di Esecuzione penale esterna.
La regola 1 fissa il seguente principio fondamentale:
I servizi di probation hanno lo scopo di ridurre la perpetrazione di ulteriori reati instaurando rapporti positivi con gli autori di reato, al fine di assicurarne la presa in carico (anche con un controllo, se necessario), di guidarli e assisterli per favorire la riuscita del loro reinserimento sociale. In tal modo, la probation contribuisce alla sicurezza collettiva ed alla buona amministrazione della giustizia.
Altro principio fondamentale è contenuto nella regola 10:
I servizi di probation beneficiano di uno status e di un riconoscimento adeguato alla loro mission e sono dotati di risorse sufficienti.
Più specificatamente, nella parte della Raccomandazione dedicata a Organizzazione e Personale, alla regola 18 è scritto:
La struttura, lo status e le risorse dei servizi di probation devono corrispondere al volume dei compiti e delle responsabilità che ad essi sono affidati e devono riflettere l’importanza del servizio pubblico che assicurano.
E ancora la  regola 21:
I servizi di probation devono agire in maniera tale da guadagnare la credibilità degli altri organi di giustizia e della società civile per lo status ed il lavoro svolto dal loro personale. Le autorità competenti si sforzano di agevolare il raggiungimento di tale scopo, fornendo risorse adeguate, facendo in modo che il personale sia selezionato e assunto in maniera mirata, correttamente remunerato e posto sotto l’autorità di una direzione competente.
In maniera assolutamente esplicita la regola 33 prescrive:
La remunerazione, i benefici sociali e le condizioni di impiego del personale devono essere in rapporto con lo status della professione e devono corrispondere alla natura gravosa del lavoro, per permettere di assumere e conservare in servizio personale competente.


3.   
Il Disegno di Legge n. 2798 approvato recentemente alla Camera recante “Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi nonchè all'ordinamento penitenziario per l'effettività rieducativa della pena” all’art. 31 tra i principi e i criteri direttivi per l’esercizio della delega, alla lett d) in tema di interventi degli uffici dell’esecuzione penale esterna, dispone la  “previsione di misure per rendere più efficace il sistema dei controlli, anche mediante il coinvolgimento della polizia penitenziaria”.
L’impiego di nuclei di polizia penitenziaria per la collaborazione nell’attività di controllo degli ammessi alle misure alternative di competenza degli UEPE era stato già studiato dal DAP. Il progetto prevedeva che i nuclei, sotto il coordinamento del direttore dell’UEPE ed operando in coordinamento con le altre figure professionali, si occupasse anche delle necessità tratta mentali dei soggetti in esecuzione esterna, unendo alle funzioni di controllo anche quelle di sostegno e reinserimento. Si ritenne allora che l’integrazione delle competenze potesse contribuire ad elevare i livelli di sicurezza sociale dando maggiore impulso alle misure alternative (cfr. GDAP 40-2014 dell’8.1.2014).
A casa del mutato quadro politico il programma si arrestò prima dell’avvio della sperimentazione e di un’eventuale fase operativa.
La delega legislazione oggi va in questo senso e in proposito rimangono valide le raccomandazioni espresse allora dalla Magistratura di Sorveglianza (cfr documento CONAMS in data 20.7.2007) ad integrare l’attività della polizia penitenziaria con le altre figure professionali nella gestione dei soggetti in area penale esterna, per non far prevalere forme di mero controllo su indirizzi volti a favorire il reinserimento sociale del condannato.


4.
Da questi elementi emerge che un adeguato riconoscimento anche economico del personale di Probation non è solo essenziale per il soddisfacimento di legittime aspettative, ma è indispensabile (insieme ad adeguate aggiuntive risorse da devolvere all’intero apparato organizzativo) se si vuole veramente realizzare un sistema di Probation alternativo ad un sistema carcerocentrico.
Del resto l’imperativo categorico che ci deriva dalla sentenza Torreggiani della Corte EDU sul punto è molto chiaro e al punto 22 la sentenza recita: “Per fare in modo che le sanzioni e le misure applicate nella comunità siano delle alternative credibili alle pene detentive di breve durata, è opportuno assicurare una loro efficiente applicazione, in particolare: realizzando l'infrastruttura richiesta per l'esecuzione e il controllo di queste sanzioni comunitarie, in particolare al fine di dare assicurazioni ai giudici e ai procuratori sulla loro efficacia; e mettendo a punto e applicando tecniche affidabili di previsione e di valutazione dei rischi nonché strategie di supervisione, al fine di identificare il rischio di recidiva del delinquente e garantire la protezione e la sicurezza del pubblico.
Al fine di ottemperare alle Raccomandazioni sovranazionali e le sanzioni e misure in comunità possano rappresentare alternative credibili alle pene detentive di breve durata, oltre a predisporre una nuova architettura organizzativa (i nuovi decreti di riordino del Dipartimento giustizia minorile e di comunità e del DAP sono in corso di adozione), dovrebbero essere  potenziate con adeguate risorse la nuova Direzione Generale dell’esecuzione penale esterna e di messa alla prova e le realtà territoriali coinvolte con la realizzazione di infrastrutture e servizi.
Occorrebbe inoltre intervenire sulle professionalità coinvolte (funzionari dell’area giuridico-pedagogica e di servizio sociale) con percorsi di carriera dedicati e riconoscimenti economici adeguati (ma sotto questo profilo la legge delega non contiene alcuna previsione).

Roma, settembre 2015

 

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano