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Osservazioni alla proposta di legge 3148/C e disegno di legge 1707/S aventi ad oggetto Modifiche all’articolo 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di visite agli istituti penitenziari.

  • pubblicato nel 2015
  • autore: Roberta Palmisano
  • parere
  • Ufficio Studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali
  • licenza di utilizzo: CC BY-NC-ND

 

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali


La proposta di legge n. 3148/C e il disegno di legge 1707/S Modifiche all’articolo 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di visite agli istituti penitenziari, di contenuto analogo,  hanno ad oggetto la modifica dell’art. 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354 in materia di visite agli istituti penitenziari.

I proponenti, nel constatare che la circolare del DAP n. 3624/6074 del 30 dicembre 2009 ha interpretato l’art. 67 nel senso che le persone che accompagnano per “ragioni di ufficio” i soggetti abilitati ad entrare in carcere senza autorizzazione, debbano ricomprendere soltanto quelle legate a questi ultimi da un tipo di collaborazione professionale stabile e continuativo, propongono l’inserimento, dopo il secondo comma dell’art. 67 ord. pen., della precisazione che l’autorizzazione non è necessaria per gli accompagnatori per ragioni del loro ufficio anche se non sussiste con essi un rapporto di collaborazione professionale stabile e continuativo.

Ai sensi dell'art. 67 comma 1 dell'Ordinamento penitenziario (l. 26.7.1975 n. 354) gli istituti penitenziari possono essere visitati senza necessità di autorizzazione dalle figure istituzionali (giudiziarie, amministrative, religiose o politiche) indicate in un elenco dello stesso comma.

L’art. 67, comma 1, O.P., dunque, costituisce un’eccezione alla regola generale secondo la quale alle strutture penitenziarie possono accedere soltanto le persone che in esse prestano servizio o che sono espressamente autorizzate ad entrarvi.

Come precisa l'art. 117, comma 1, del Regolamento penitenziario (d.p.r. 30.6.2000 n. 230), le visite agli istituti sono rivolte particolarmente alla verifica delle condizioni di vita dei detenuti e degli internati compresi quelli in isolamento giudiziario e le finalità perseguite presuppongono il controllo generale delle condizioni di un istituto penitenziario e della situazione in cui si trova.  Il secondo comma dello stesso articolo dispone che l'accesso agli istituti di persone diverse da quelle indicate nell'art. 67 dell'Ordinamento, può essere autorizzato dal Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria che fissa le modalità della visita e che può anche consentire «in via generale le visite di persone appartenenti a categorie analoghe a quelle previste dall’articolo 67». In applicazione dell’articolo 117 Reg., l’Amministrazione penitenziaria, sino all’entrata in vigore del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, convertito, con modificazioni, in legge 17 febbraio 2012, n. 9, ha autorizzato in via permanente «le visite agli istituti penitenziari da parte dei rappresentati italiani al Parlamento europeo, secondo le modalità previste per i componenti del Parlamento italiano» (cfr. Circolare 30 dicembre 2009) ed è solito consentire l’ingresso negli istituti a Sindaci, Assessori o altri organi di vertice degli Enti Locali.

Sin dall’entrata in vigore del vigente Ordinamento Penitenziario (legge 26 luglio 1975, n. 354), la corretta applicazione dell’art. 67 ha posto problemi interpretativi e la corretta attuazione dell’art. 67, comma 2 – che riconosce la prerogativa di accedere agli istituti anche a “coloro che accompagnano le persone di cui al comma” 1 “per ragioni del loro ufficio” è stata disciplinata da ripetute circolari in cui si è affermato e ribadito il tipo di rapporto che deve intercorrere fra l’autorità ed il suo accompagnatore e quali siano le modalità con le quali deve essere acquisita la prova di tale relazione professionale.
Già nel 1981 (cfr. Circolare 14 novembre 1981, n. 2813/5263) venne affrontata la questione, interpretando l’espressione «coloro che accompagnano» come riferibile a soggetti «partecipi del pubblico ufficio» ricoperto dalle autorità elencate nel comma 1 «ed elementi necessari del medesimo» (ad es., gli analisti rispetto al Medico provinciale oppure il Capo di gabinetto rispetto a un Ministro). In particolare, con riferimento  ai «componenti del Parlamento» si ritenne che l’accompagnatore dovesse necessariamente essere «un collaboratore permanente del parlamentare».
In seguito, si ritornò sulla questione con la lettera circolare 4 febbraio 1992, prot. n. 459796/2-3, Applicazione dell’art. 67 dell’ordinamento penitenziario nonché con la circolare 28 settembre 1993, n. 3372/5822, Art. 18 e art. 67 Ordinamento penitenziario. Linee direttive. Il contenuto dispositivo di queste due ultime circolari (richiamate nelle circolari 22 agosto 2003 n. 0337063 e 19 agosto 2004, n. 001672) è stato recepito e sintetizzato nella circolare 30 dicembre 2009, n. 3624/6074, testo unico delle disposizioni dipartimentali in materia di visite agli istituti penitenziari ex art. 67 O.P. e, da ultimo, ripreso dalla vigente Circolare 7 novembre 2013, n. 3651/6101, Nuovo testo unico delle disposizioni dipartimentali in materia di visite agli istituti penitenziari ex art. 67 O.P.
Il § 5- di quest’ultima circolare chiarisce che  la “ragione d’ufficio” – presupposto indefettibile per il libero accesso all’istituto di pena – deve sussistere tanto per l’autorità quanto per il suo accompagnatore. In altri termini, ad avviso dell’Amministrazione penitenziaria l’art. 67, comma 2, O.P. richiede la sussistenza di un’effettiva e preesistente relazione lavorativa tra il secondo e la prima. Relazione che può ritenersi integrata soltanto in presenza di «un rapporto di collaborazione professionale stabile e continuativo, ancorché non avente fonte in veri e propri provvedimenti formali di nomina», mentre non è sufficiente la presenza di una «collaborazione del tutto episodica».
Inoltre, al fine di garantire la concreta effettuazione dei necessari controlli da parte del personale penitenziario, la circolare vigente, recependo quanto già disposto con la circolare 28 settembre 1993, stabilisce che, «prima che la visita abbia inizio, devono essere raccolte attestazioni con le quali gli interessati precisino… quale sia il rapporto intercorrente con l’accompagnatore».
Dunque, le vigenti disposizioni ministeriali non sembrano innovare in maniera restrittiva, ma – al contrario – paiono recepire e, tutt’al più, precisare un’interpretazione amministrativa che nelle sue linee generali è consolidata da decenni e che intende la ragione di ufficio come fondata su di un rapporto preesistente al momento dell’ingresso in istituto, non estensibile ad una mera collaborazione estemporanea e finalizzata soltanto a consentire l’accesso ad un istituto detentivo ad un soggetto che, di per sé, non ne avrebbe titolo.
Per inciso la diramazione nel tempo di ripetute circolari chiarificatrici è avvenuta in corrispondenza di episodi in cui si è verificato l’ingresso in carcere di soggetti che poi si sono dimostrati non essere “collaboratori” dell’autorità in visita e in particolare si è previsto l’obbligo di acquisire dichiarazioni – prima dell’inizio della visita – con le quali gli interessati, da un lato, attestano la sussistenza del rapporto di collaborazione, dall’altro, «si impegnano a non svolgere nell’occasione dell’accesso all’istituto attività giornalistica».

Per completezza, occorre segnalare che le problematiche sin qui descritte per l’accesso agli istituti penitenziario – a far data dall’entrata in vigore del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, convertito in legge 17 febbraio 2012, n. 9 – potrebbero porsi anche con riferimento alle visite alle camere di sicurezza delle strutture di polizia. Infatti, il nuovo art. 67-bis O.P. estende – sic et simpliciter – le disposizioni di cui all’art. 67 anche «alle camere di sicurezza».   Pur esulando l’applicazione di tale norma dalle competenze dell’Amministrazione penitenziaria, sembra però dare luogo a un motivo ulteriore di prudenza nell’interpretazione delle norme che individuano le persone legittimate a compiere accessi senza autorizzazione, poiché tale facoltà attualmente è esercitabile anche verso strutture, quali le camere di sicurezza, nelle quali sono temporaneamente ristrette persone interessate dalle primissime fasi delle indagini.

Considerato che la finalità della norma è quella di mettere i soggetti menzionati in condizione di poter assumere concrete iniziative normative ed amministrative in connessione ai controlli da loro stessi effettuati, deve senz’altro ritenersi che  gli “accompagnatori” sono esenti da autorizzazione solo ed esclusivamente in virtù delle funzioni che a loro volta esercitano e quindi del rapporto di collaborazione professionale stabile e continuativo di cui sono titolari.

Roma, ottobre 2015

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano